层出不穷的成功商业管理模式的示范效应性为政府改革既提供了丰富的借鉴，也施加了巨大的压力。原本作为市场秩序维护者、社会问题解决者的政府，似乎在一些人眼里成了“麻烦的制造者”，比较有代表性的极端的说法是：政府在许多时候本身就是“麻烦者”。在这种背景下，政府再造问题被提上了重要的议事日程。“在美国和其他国家，新公共管理与‘重塑政府’运动紧密地联系在一起，而重塑政府运动又与限制政府活动范畴、分权、外包、公共服务民营化和基于结果评价的绩效评估等偏好联系在一起。”[23]西方发达资本主义国家的政府改革实践，由于历史国情的和各自遇到的具体问题不同，在新公共管理改革或政府再造中采用了各种各样的战略与战术，为我们学习借鉴提供了大量的参考。
一 借鉴政府再造相关理论
一般认为，“再造”一词是美国管理大师汉默（Hamlmer）和钱皮（Champy）提出来的。依照他们的观点，“再造”是对组织流程（Process）的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得较大的改善。对“再造”的要求主要体现为：一是剧烈性（Dramatic），再造带来的并非是微不足道的改善或进步，而是使组织绩效实现大幅度的突破。二是彻底性（Radical），再造并非改进现有状况，而是重新创造，深入到事物的根基。三是流程性（Process），指一组结合在一起的能为顾客创造价值的机关工作。四是重新设计性（Redesign），重新设计组织过程。“政府再造”（Reengineering Government）概念的提出，与新公共管理运动等有着密切的关系，政府再造的核心是解决建设什么样的政府问题，也就是通过“再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。再造没有绝对的准则，只有合适的标准，它是政府与社会、市场相适应的一个动态的调整过程，社会自治程度越高、市场发育程度越完善，对政府的需求就越低，反之就越高。再造政府的核心，是要实现对政府的重塑。
（一）政府再造相关理论简介
政府再造的理论成果很丰富，学术观点差异也比较大，对它们作系统梳理不是本书的目的，但似乎又不能缺失或回避，所以只择其要点并结合需要加以概述。下面，主要介绍其中影响最大和最有代表性的两个理论体系：“5R”理论和“5C”理论，希望能以此管中窥豹。[24]
一是“5R”理论。劳伦斯·R.琼斯（Lawrcnce·R.Johnes）和弗雷德·汤普逊在《面向21世纪的公共管理体制改革》[25]一书中提出了公共部门管理改革的五个战略，分别是五个“R”： Restructuring（重构）、Reengineering（重建）、Reinverting（重塑）、Realigning（重组）、Rethinking（重思）。所谓重构，是指查明组织的核心能力（或权能）；消除组织中任何不能增加其服务价值的事情尤其是那些妨碍绩效的规则；将一切不属于核心能力的事情承包出去；实施的工具方法是：全面质量管理（TQM）、价值链分析、基于成本的活动。所谓重建，是指改变而非固定现有的流程；将计算机以及其他信息化技术置于运作的核心；由下而上而非由上而下进行组织建设；以过程而非职能为基础进行组织设计，并确定其在组织中的适当位置；以改善服务质量为焦点，并减少循环时间和成本；实施的工具方法是：运用现代数据基础、专家系统和信息化技术，创新团队、标杆技术。所谓重塑，是指发展出一种战略计划过程；确定一种服务或市场战略；使组织走向一种新的服务提供模式和市场；实施的工具方法是：战略规划、市场研究、目标成本网络和联盟。所谓重组，是指将组织的行政和责任的结构与它的市场和服务提供战略结合起来；将组织的控制或报酬结构与其行政和责任的结构结合起来；将使命中心放在前位；仅仅对于那些提供特殊服务的组织，功能专门化的活动（包括人事和财务管理）才是核心使命；如果一个单位不履行核心使命，那么应将其视为支持性中心；实施的工具方法是：基于绩效的组织，多分支结构，责任预算和审计，转移价格、高效力的诱因等。所谓重思，是指加快观察、定位、决策和行动周期的速度，以改善绩效和更快学习；授权于一线工人，以此评估服务绩效，并提供服务和战略的反馈；建立一个学习、教学和适应性的组织；实施的工具方法是：非集中化、灵活的控制、快速分析新的学习模式等。他们力图以一种合理和有顺序的方式安排这五个概念，以便用于指导现实的组织革新和变迁，并认为进行这样一种系统改革的时间不少于5年，10年更合适。
二是“5C”理论。在政府再造理论上同样有着巨大影响力的还有戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler），他们合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》是重塑政府理论的代表作。他们认为，应建立“企业家政府”，应用企业家精神来改革或重新塑造政府，并试图把企业管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，达到重新塑造政府形象的目的。重塑政府是由十大政府治理原则构成的：要“掌舵”，不要“划桨”；从服务到授权；从垄断到竞争；从规章到使命；从投入到效果；从官僚导向到顾客导向；从浪费到收益；从治疗到预防；从集权到分权；从计划到市场。这十大原则所确立的政府治理模式的核心，一是要对政府的作用重新界定，二是转变政府观念，三是完善政府运行机制。戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克（Peter Plastrick）在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书中，指出“再造政府”就是要改变整个政府组织的DNA，即政府改革的核心要素。提出了“再造政府”的目标、激励、责任、权力、文化五个基本的杠杆，每种杠杆对应一项战略，每一项战略包含着各自不同的途径或工具，分别是五个“C”：核心战略（Core Strategy）、结果战略（Consequences Strategy）、顾客战略（Customer Strategy）、控制战略（Control Strategy）、文化战略（Culture Strategy），它们被称为改变政府DNA的“五个C”。所谓核心战略，是指明确政府再造的目标，再造工作做到角色明确、方向明确；所谓结果战略，是指设置要实现的绩效后果，使政府组织之间做到有序竞争，借鉴企业化的管理方法，将绩效全面应用于政府管理之中；所谓顾客战略，是指将顾客置于驾驶员的位置上，用顾客的选择确定政府的方向，为了保证再造目标的方向，引入竞争性选择，使针对顾客的服务质量是有保证的；所谓控制战略，是指将控制从高层和中央移走，实行组织控权、雇员授权和村社授权；所谓文化战略，是指创造企业家文化，用文化破除习惯，因为只有文化才能产生震撼心灵、赢得心智的作用。[26]
除了重塑政府理论外，对西方政府改革影响最大的还有公共选择理论、新公共管理理论和新公共行政理论。比如，按照新公共管理运动的理解，政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机制，政府再造就是政府定位应以顾客为导向，通过再造促使政府的体制及体制中的组织进行根本性的转型，参照经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Efectiveness）三大变量，从而大幅度提高政府及其工作机构的运作效能、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等完成这一转型。
（二）整体政府下的协同改革
以下简要地叙述西方几个主要国家在“政府再造”方面的实践做法，特别是在整体政府理论指导下的跨部门协同创新，希望能对我国的政府改革有所借鉴，对政务服务流程创新、许可审批流程优化有所帮助。在笔者看来，政务服务中心的管理、运作、创新和服务都必须在整体政府定位下实施，实现由“一站式”集中审批到“一体化”集成服务的转换。英国理论学家佩里·希克斯（Perry Hicks）认为，整体政府的构建，包括组织基础、科技基础和人力基础，即建立整合型的行政组织、运用信息技术形成网上治理模式以及重塑行政文化以建立一支主动型公务员队伍。[27]总的来讲，整体政府是对过度分权理论的纠正，以及对条块分割的官僚体制的修正。
1979年撒切尔夫人上台后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，注重商业管理技术，实施了以引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳（Rayner）评审委员会的成立为标志，雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，其目的是提高组织的经济和效率水平。1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革。1987年著名的《改变政府管理：下一步行动方案》，提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的《公民宪章》的白皮书上，“公民宪章运动”在国际上引起巨大的反响，许多国家的政府纷纷仿效；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能得到生存与发展。英国的改革在政府管理上，既发挥了新自由主义的竞争机制和市场机制，也提供通过协调整合的方式实现社会公平、正义等民主价值，推行政府行政业务与流程的透明化、整合化，提高政府整体运作的效率和效力。
继英国之后，以跨部门协同为核心价值的整体政府改革迅速在世界范围兴起与发展，已然成为西方国家行政改革的普遍实践。1993年，克林顿总统上台后，开始了大规模的“重塑政府运动”（Reinventing Government Movement），其目标是创造一个少花钱多办事的政府，提出了顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底的改革原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理等。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会（NPR）的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》，其改革的基本内容均来自奥斯本和盖布勒的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书。
新西兰、澳大利亚与英国被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。20世纪70年代末80年代初期，两国面临相同的问题与压力。80年代初、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始）。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化和私有化等。此外，德国、法国、荷兰、瑞典等欧洲大陆国家的政府再造有所不同，他们不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”为取向。
推进制度化、经常化和有效“跨界”合作以增进公共价值，是世纪之交发达国家政府改革的新趋势，我们选取澳大利亚在整体政府改革与跨部门协同方面的实践加以说明。澳大利亚管理咨询委员会（Management Advisory Committee）的报告中将整体政府定义为：“公共服务机构为了共同目标而采取跨越组织界限的合作方式，以整体政府的姿态回应所面对的特殊问题。采取的形式可以是正式的，也可以是非正式的，主要关注政策开发、项目管理和服务供应。”1997年澳大利亚成立了类似我国政务服务中心的“一站式”服务的连接中心（Centrelink），不仅将收入支持和就业领域的两类政府部门的所有服务供应网络进行了整合，同时还囊括了大量由其他联邦和州政府机构出资提供的服务项目。随着整体政府模式的发展演进，跨部门协同已然成为澳大利亚政府管理与服务工作的核心机制，按照决策协同、政策协调和服务供应或政策执行功能，逐渐形成了宏观、中观和微观三个运行层次。在宏观决策协同层更加重视全面的顶层设计，它是一个宏观设计、战略决策、整体运作和全面监督的集合过程。其跨部门协同属于中央集权的等级制度，在内容上更加强调中央政府的核心作用，强调中央政府部门之间的横向协调以及中央与地方政府之间的纵向整合。这一层次的政府管理与服务按照国家发展和改革的总体要求，搭建目标一致、上下联动的决策网络，可以根据环境和目标方向灵活出击、协同作战，具有前瞻性、全局性、系统性和权变性等特征。政策协调层是中央集权与分权管理的结合体，针对的是同一个政策领域，涉及跨部门协同的决策、执行和监督的全过程，强调发展计划的多元磋商与协调，以及计划执行的强制义务性，建有非常先进的整体政府信息管理系统，具有很强的目的性、协调性、一致性、阶段性、可操作性和监管性。微观服务供应或政策执行层是某个具体部门内的管理政策或服务项目执行过程中的跨部门协同运作机制，多以执行功能和服务供应为协调整合的标准，将政府相近或相邻的职能和资源集中合并，致力于政府服务效率和效力的提高改进。在运行过程中注重以人为本，按照人的生命活动设计服务供应项目和服务方式，重视以活动促宣传、以宣传推服务，强调具体服务方式和方法的创新与改进，具有很强的目标性、技术性、实操性、协作性、灵活性和创新性。[28]
（三）再造学说的政务服务解析
新公共管理理论指导下的政府再造有着非常显著的三个共同特征：一是精简，二是重建，三是持续改进。结合政务服务中心的建设，笔者理解作为政府行政行为中“第三产业”的政务服务，与其说政务服务中心需要有明晰的发展方向，不如说通过对面向公众、体现公共价值的政务服务的重塑，处在全球化、市场化和社会转型中的政府在为自己寻找新的定位、新的认同、新的使命。
“精简”的核心内涵就是要建立战略性干预机制，减少政府职能，缩小政府规模，寻求更少的政府开支。它启示我们要依法行政、简政放权、精简审批事项，把“不该管”、“管不好”的行政事务坚决放掉，简化政府与市场、政府与社会、政府与公民的行政关系，构建法治政府、有限政府。
“重建”就是要借鉴私人部门在重建组织过程和组织结构方面的经验，利用竞争和服务顾客的理念改变组织文化，试图通过对组织流程的激进变革来寻求更高的组织效率。它启示我们要转变政府职能，优化政府组织方式、运行机制和行政文化，打通条块割裂的运作状态，建立基于以行政相对人为导向服务的服务型政府，努力提高政府的公信力、合法性。
“持续改进”则是要围绕提升政务服务质量这个焦点，通过建立程序性启动机制保证公共产品的持续改善，最大限度地对顾客需求做出有效回应，因此，持续改进不同于精简，是自下而上建立起来的，它强调工作人员之间的合作，因为工作人员之间更紧密的沟通协作是组织功能和运作流程不可替代的，更是组织功能发挥作用、运作流程得以顺畅的重要保证。它启示我们要充分依托以集中审批为主要内容和运作平台的政务服务中心，推进相对集中审批许可权创新，打通审批部门的边界和壁垒，将实体政务服务中心与线上政务服务中心有机融合，构建基于审批业务协作、数据开放共享和流程创新的一体化的政务服务体系，提高行政相对人的满意度。
但是，笔者不认同将“再造”的剧烈方式、彻底的改造标准和流程完全重新设计的改变要求，应用于中国的政府改革，特别是应用于政务服务中心的建设。新公共管理理论的立论基础是要求政府对企业运作的全面借鉴甚至移植，从而建立企业型政府，这在一定意义上已超出了政府改革的特定范畴，甚至脱离了政府的公共属性。正如新公共行政代表人物的H.乔治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）所认为的：“用企业型政府的方法解决政府出现的问题根本是牛头不对马嘴，并不是解决政府问题的良法，因为：以节省经费来达成良好政府的承诺是简单的和误导的；政府不是市场，市场已经造成了大量的社会问题，必须停止把政府视为市场的错误思考方式；公民不是顾客，是主人，顾客至上的政府再造运动摧毁了公民社会的观念；政府的真正问题在于权力和政治，而不能归罪于政府公务员；民营化、市场化和放松管制会导致更大的腐败。”[29]经济学上的“好政府”，极易使作为公共权力代表的政府失去它不可或缺的公共灵魂。
有趣的是，弗雷德里克森的观点被竞选时承诺“要建立一个最小的政府”的罗纳德·威尔逊·里根政府所验证。里根总统有一句流传甚广的名言：“政府不是解决问题的出路，它本身就是问题。”他在1980年竞选获胜时发誓要消灭政府存在的欺诈、浪费和滥用权力的现象，但具有讽刺意味的是，在他第二个任期结束前，1987年5月25日的《时代》周刊对他的政府改革作了这样的评价：“在里根政府中，有100多人因道德或法律问题受到控告。这个数字是前所未有的。尽管里根政府的失误不像‘茶壶盖’丑闻那样臭名昭著或者不像‘水门’事件那样有害，但似乎比以前任何一届政府都更普遍、更深入、更根深蒂固。在其他总统任期内，诸如‘水门’事件这样的丑闻似乎是从一个小的癌细胞裂变出来的；然而，在里根政府，其免疫系统已经崩溃，这样便为各种各样的伦理和道德的病毒打开了方便之门。”所以，弗雷德里克森认为，“当代改革运动的观念实际上可能会导致一个更不道德的政府”。比如，裁减公务员的数量成为一种普遍的趋势，但随之而来的，可能会产生制度记忆的丧失和政府的空心化；放松管制特别流行，但摒弃官僚制与放松管制可能是产生腐败和丑闻的温床；契约外包也是一种普遍采用的改革方式，但人们似乎忘记了契约总是容易产生回扣与欺诈的诱惑。[30]
新公共行政和新公共管理都主张变革，但变革的观念和主张不同。新公共行政主张变革的理由是：过分信任官僚体制的专业知识和组织能力，但没有质疑官僚体制的运作能力；主张追求适应性变革，适应动荡的环境；官僚体系对公民的要求缺乏回应；过分信赖官僚体系的所作所为。而新公共管理主张变革的理由是：官僚体系已经瓦解；主张创新和企业家行为；强调对顾客授予权能；把官僚服务转变为个人授能。[31]
姜晓萍在《地方政府流程再造》一书中，对政府部门流程再造的障碍分析有这么一段话，笔者认为较为全面并切合实际，摘录如下。
“就组织特征的比较而言，政府部门与私营部门有极大的不同。具体表现在：①竞争的缺乏。在政府部门内部，组织成员更多地依赖资源的配置，市场暴露的风险较低，从而成员提高生产率的积极性不高，分配效率较低（Rainey，1986）。②信息不对称。政府部门内部可用的市场信息不多，信息技术的运用不充分（Rainey，1986）。③较多的法律法规限制。政府等公共机构享有审批或强制执行指令的特权，再造执行者们可变动的政策空间较小，灵活性不大（Rainey，1986；Hutton，1996）。④不充分的授权。政府部门严格的官僚层级导致管理者和执行者仅有较少的决策自主权和管理部下的权力，更多的仅仅是政治性和象征性的权力（Rainey，1986；Hutton，1996；Macintosh，2003; Parys and Thijs，2003）。⑤利益相关者的政治权力斗争。政策的制定和执行都受到相关利益群体和选民支持的影响。很多利益相关者出于维护原有职权范围的需要对再造可能带来的绩效提高不感兴趣，甚至出现抵制变革的倾向（Rainey，1986; Hutton，1996; Hutton，et al.，2007）。⑥不稳定的政策连续性。公共部门，特别是政府部门，由于选举或是政治性任免所造成的高更换率，使很多政策难以延续（Rainey，1986），同时，政治环境的不稳定可能造成突然的政策方向性的变化，也会使政策难以延续，变革进程受到阻碍（Parys and This，2003）。”[32]
流程再造毕竟是源于企业管理实践，其绩效目标、顾客需求、实施环境、组织忏悔等方面都带有私营部门的特性，与政府部门存在本质的不同。政府部门流程再造的目标是提供公平有效的公共服务，面临的是公共需要的多样化、公共组织环境的复杂性和改变创新过程的持续性，既不是简单的组织结构重组或机构精简，也不是单一的全面品质管理或电子政务的实现，需要一个不断改善、验证、持续跟进的过程。[33]基于上述原因，在本书中，对政务服务流程和审批许可流程的改变创新，没有采用“流程再造”的表述，而是使用了更为温和、更切合实际的“流程优化”的概念。虽然政府再造的理论、方法和实践的确极有价值，有助于深化对许可审批流程优化的思考，但即使如此，我们仍更愿意用“创新”、“优化”等词语来做相应的表述，这绝不仅是基于客观性、真实性的考量，还是为了提高相关论述的针对性、实操性和效用性。
二 公众需要什么样的政府
在一个反政府、反制度和抨击官僚体制的时代，西方发达国家政府遇到过的问题我们也一样存在，同样需要认真面对。改革开放以来，中国经济取得了辉煌的成就，但是经济成就的背后隐藏着的却是极为严峻的社会现实，而且我们已经越来越强烈地感受到这种严峻现实下的巨大执政压力。在这一阶段，社会利益日益多元，贫富差距加速扩大，社会分化加剧，社会矛盾凸显，大量不稳定因素和冲突相互交织，政府公信力受到极大的损害，极易发生大规模的社会危机。与此同时，一方面，政府的良性运行有赖于政府制度的不断完善，要求政府必须进行体制改革、方式创新等，消除日积月累的各类矛盾和严重问题，治理能力问题成为各级政府面临的严肃考验；另一方面，改革的风险正在急剧加大，实施增量改革、“发糖豆”共享改革红利的方式已难继续，改革要使“人人获益”已是痴人说梦，利益受损者或相对受损者失去或正在失去对改革的信心和耐心，改革无论是闯关还是守城都变得愈加艰难，“塔西佗陷阱”[34]已越来越普遍。官僚制度设计上的责任与效率的完美结合，在现实中的不可能完全实现以及结合状态的不确定性，使政府改革具有了持久性、永恒性的特征。就政府职能转变而言，必须重新反思和界定政府的存在，理清并处理好政府到底要干什么、为谁干和怎么干这样一些最基本的问题。
（一）用行为验证政府的定位
我们必须承认当今社会已经出现了认知危机、信任危机，政府施政的群众基础已产生了巨大变化，庞大复杂的既得利益集团和饱受不公正待遇的社会底层之间产生了巨大分歧。理论界同样在分化，相当一批学者堕落为特定利益集团的鼓噪者、分食者。诸多重大改革无论是在国家层面还是在地方层面都无法凝聚最广泛的共识，许多时候利益受损者与利益受益者在频繁地交替转换，政府治理受到了前所未有的严峻挑战，社会各方面对政府自身改革提出了更加强烈的要求和更高的期待。面对难以兑现的心理期待和过高的政治承诺，有时政府腹背受到挤压。另外，“精英阶层”与普罗大众对政府的理解和期许存在着很大的差距，在那些偏执学者的情绪化语言的搅动下，裂痕似乎越来越宽；但能够发出强大声音，甚至具有左右政府意志的力量，未必代表的就是公众的真实意愿。
新制度经济学认为，国家有两个基本目标：一是界定产权，制定社会基本规则，使统治者的收益最大化；二是降低交易费用，使社会的产出最大化，以增加国家的收入。但是这两个目标是有冲突的，在许多时候是难以兼顾的。政府不能自我定位，就意味着对政府的评价权力应该交回给公众。公众相比对政府自我标榜的理念的关心、对政府自我宣传的认同，更在意的是政府究竟在做什么、怎么做的、带来的结果和对他们的影响如何，在于是否能够让他们实实在在地感觉到了公平、公正的对待，在于是否能够让更大多数的公众享受到发展的成果。在当下信念缺乏、看重实际的时代，人们很难再盲从于政治化的口号和原则，信条远没有行为那么具有说服力。
“人类建构政府绝不是为了摆设，或为了给自己套上一副枷锁，而是出于非政府不能满足的需要，因此，政府必有其不可替代的作用，这便是政府的职能。”[35]政府职能是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会生活中所具有的基本功能、承担的基本职责及其应起到的作用，反映了政府所代表国家的性质和政府活动的基本方向、基本任务和主要作用，在此基础上，政府的组织规模、组织结构、组织形态和管理方式等均是由职能决定的；同样，政府职能是组织管理活动科学化的重要基础，政府职能的转变和变化是政府部门的机构设置、人员编制改革的关键。政府职能要回答两个问题：一是管什么，二是怎么管，两者缺一不可，共同构成了政府职能的内在逻辑结构。社会变迁是政府职能发展和转变的根本原因，而转变政府职能的前提，是转变政府的自我定位、视角和出发点；经济社会发展中遇到的不少难题，归根到底是与政府管理的体制性障碍密切相关的。在政府职能的调整中，政府职能必然会有增有减，但无论政府职能怎么调整，都不能代替市场机制的本位地位，也不能超越市场和社会为政府划定的边界。
可以这样说，公众需要政府的目的在于政府能够运用公共权力建立、维持和保持社会健康发展、市场公平交易的优良秩序，保障公众在此秩序之下能够实现个人的全面发展；每个人的发展又与社会整体的发展密切相关，因而需要实现个体发展与社会发展的良性互动，这同样需要政府提供相应的社会环境。于是，公众需要一个什么样的政府的问题，或者通过改革建成什么样的政府，作为一个政府存在的基本问题重新摆在了各级政府的面前，这是一个政府的逻辑起点，任何改革都必须从政府的职能定位梳理起步。公众对政府的各种期待，构成了公众真正需要的完整政府，而这正是政务服务中心的建设背景，是政务服务应切实体现的宗旨。
（二）建设有责任的法治政府
法治的核心是以法制权。它以民主为基础，以宪法为保障，对政府的公共权力进行严格的监督防范和制约，以确保社会及其公民安全地享受政府创造的种种便利。在总结新中国成立以来历史经验教训的基础上，党中央确立了依法治国的基本国策，依法行政成为建设法治政府的基本准则。依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。法治强调的是“法律至上”的思想，要求法律成为社会主体的普遍原则，不仅要求公民依法办事，更重要的在于用法律制约和规范政府权力，强调法在调整各种关系中的正当性、重要性，用法的思维和方式进行政策构建和工作实施。法治政府就是要将政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道。
法治政府的内涵是政府权力来源于法律而且法律规定着政府的运作及其行为，主要包括：组织法定、职权法定、程序法定、行为法定、责任法定。其界定标准是：“法律体现全体人民意志，由代表全体人民利益的代议机关制定；政府一切权力由法律赋予，一切行为受法律制约；政府严格忠实地服从和执行法律，是人民实现民主权利的工具；政府行为受人民监督且必须承担相应的法律责任。”法治政府的基本特征包括：有限政府、责任政府、诚信政府、透明政府、效能政府。“法治政府从权力渊源上讲是有限政府；从职能定位上讲是服务型政府；在运行过程中讲则体现为透明政府；在运行结果上则表现为责任政府；从政府的精神基础和对人民的态度上讲是诚信政府；以最终的运行效率和效果来考量，法治政府是效能政府。”[36]法治政府要求公共行政的各个方面和各个环节都要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
从现代行政法学的观点来看，人本、便民与有限、负责是一个现代法治政府所应具有的两大基本品质，其内在要求是权责对等，也就是说，政府应该向公众高度负责。“政府责任是民主治理的基础，也是法治社会的应有之义。”[37]如果说“公平是维持社会公众团结的黏合刘，不公平会加剧社会的不信任；可以预料，不公平会导致政体合法性的下降”。[38]责任政府既是一种民主政治的价值理念，也是一种控制政府的制度安排。[39]同样，责任政府体现的是政府履行公权力的基本宗旨，也是建立和发展市场经济体制的内在要求，它要求政府及其工作人员必须有负责任的态度，有承担责任的义务，一旦有违法违规行为要严肃查处、追究责任。不对公众负责的政府，必定是要被公众所抛弃的政府。责任政府就是要从一味强调按章办事转变为树立以行政相对人为导向，从对特定规则、权威、习惯的服从转变为对使命、公众、成效的认同，并能够合理地运用自由裁量权。
（三）需要被公众了解的权力
快速推进的经济发展，日新月异的科技进步，激荡冲突的思想解放，处在矛盾交织中的社会转型，使政府在工具和价值两个层面都受到荡涤。一个对公众负责的责任政府，首先得是一个透明政府，是坦坦荡荡无须“藏着”、“掖着”的政府，再也不能做“民可使由之不可使知之”的政府。“透明”所体现的是政府的态度、价值和政策共同作用的集合状态。政务公开，政府阳光透明，是基于人民主权理论而提出的政务处理的应然状态，是对政府运作和管理状态的基本要求，也是公众对政府产生信任的前提条件，是公众与政府打交道“不畏惧”、心里踏实的客观需要。只有透明政府，才能做到处事公平、做事公正和坚守正义，才能促进整个社会信用体系的建立，才能维护良好的市场秩序。
社会主义民主政治的核心和本质是“人民当家做主”，要保障人民依法直接行使民主权利，体现公民参与对维护和保障自身政治、经济、文化、社会和个人发展权益的重要价值。詹姆斯·汤普森认为，现代公共组织多属于复杂组织，作为一个自然系统，“复杂组织是相互领带的诸多部分组成的一个统一整体，每个部分都对组织这个整体的形成创造了条件，同时也从组织整体中获取自身发展的因素，从而使组织整体与更大环境系统相互依存。”[40]将政府的公共政策通过常态、健全的管道和程序向社会公开并征求社会公众的意见，让公众参与到政府的重大社会决策之中，突出地体现了对公民主体地位的尊重。对社会公众而言，公民不是要求政府满足他们的短期需要，而是自己参与治理。政府则成为“这样一个公共空间，其中，具有不同观念的人们（公民和行政官员）为了公共利益而一起行动。正是这种与公民的互动和接触才使公共服务有目标和意义”。[41]社会公众不能被视为是妨碍“正确的”执行的角色，他们也不能被当作降低成本的工具。相反，公民参与应该被视为民主政体政策执行中恰当而且必要的组成部分。[42]
阳光是最好的防腐剂，它要求公开政府权力的运行、开放对公共权力的监督，从而促进廉洁政府的建立。清正廉洁是对公权力的最起码的要求，是对政府及其工作人员施政行为所设定的基本准绳，也是政府合法性、公信力能够建立的基础，并对政府权威产生稳定、持续和有效的强力支持。为了保障廉洁政府的实现，就必须使权力回归人民，使权力受到约束、权力行使受到规范，强化对权力的社会监督，对政府进行有效监督是公众的基本权利；廉洁政府是守规矩和能够保证权力不发生变质的政府，是知道权力如何运用、如何运用好权力的政府，限定权力边界、避免权力滥用是对廉洁政府的主要要求，也就是说任何权力，特别是审批许可权都应是有限的，行使应是规范的。
（四）权力有限也要积极作为
当“管事最少的政府才是最好的政府”的观点不再被完全接纳后，有限政府因其客观理性而广受认同。有限政府以“公域”和“私域”、“公权”和“私权”的划分为基础，是指政府在规模、职能、权力和行为方式上，都要受到法律和社会的严格限制和有效制约，不能无限扩展；即使需要扩大，也应履行相应的法律程序。有限政府包括两个层面的内容。一是政府拥有支配公共资源和行使维护社会秩序和推进社会发展的权力，但是，政府的权力必须来自法律的确认，行使也必须以尊重人权为准则。二是政府的规模和机构应该根据社会发展的客观需要，保持在一个合理适度的水平上，政府机构庞大和工作人员众多必然导致机构臃肿、人浮于事，消耗大量的行政成本。有限政府不能对社会经济生活的每个角落都严加“看管”，同时政府履行的保障责任也是有限的，不必对老百姓吃喝拉撒睡的每个环节都全盘“包揽”，这种“包揽”表面上看是“爱民”、是服务，实际上是侵权。建设有限政府，需要通过简政放权才能实现。当然，有限政府不是无限制地削弱政府的职权，我们认同有限政府理论中的“不赞成政府通过财产调节和社会财富再分配促进社会公平”的观点。
“人民政府”，但不是公众所有事都要管的政府。与全能政府相对的有限政府就是要以政府对权力的自控，推动实现社会自治、市场自律、公民自觉。有学者把有限政府推崇为“小政府”，认为政府越小越好，政府角色应“限制在提供保护以制止暴力的最小功能”。如果按照经济自由制度的观点，政府最多只能做三件事：一是保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；二是尽可能保护社会上每个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫；三是建设并维护某些公共事业及某些公共设施。在自由、民主的语境下反对抽象的“大政府”的确具有道义上的号召力，但对“小政府”热衷，绝不只是对政府提供公共服务是制造搭便车者必要恶的批判，在更深层面上它体现的是“强者的逻辑”。笔者也认为“大政府”不再具有现实的合理性和可行性，但政府无论是功能还是规模的“大与小”都是相对的，也是动态变化的，关键在于是不是适用、有用、管用，是不是公众乐于接受的政府。事实上，“大政府”的产生也是社会变迁的产物，仅就西方发达资本主义国家而言，“大政府”反映的是工业革命之后对政府职能的客观需要。对“大政府”的重新界定，应是指突破法定权力边界，抑或不受法定权力边界限制的政府。我们应当注意到的事实是，要求政府减少事权、限制规模的言论，与要求政府扩大公共服务范畴、增加服务产品的呼声，是来自不同的社会群体，政府有义务优先照顾到对公共管理和公共服务依赖性更强的普通公众的需求。
进一步讲，政府在职能有限的同时还必须是有效的。有效政府是指政府的运作状态、达到的实际效果等都是好的，或者说是管用的，只有这样公共政策才能得到认真的落实；对有效政府的施政能力、执行能力进一步提升的自我期盼，体现的就是政府在施政中所期望的强力政府，甚至是高效运转且说到就能做到的强力政府。有着较高群众认同度、支持度的强力政府，有助于破解广泛表达下的民主与受各种因素制约下的低效之困境。真正的有限政府与有效政府不是对立的，相反，职能边界合理科学的有限政府是有效政府的前提。有限政府当然是要限制权力的行使范围，还要限定权力的行使方式，但限制权力的行使范围与限定权力的行使方式二者之间是有差别的，至少在权力行使的出发点、监管措施和追求目标上是存在着不同的。
通俗地讲，没有限制的权力，必然会导致对权力的滥用，因此职能无限而权力巨大、缺乏约束的政府就可能是肆无忌惮、什么都干得出来的政府，政府如此，其他任何组织也是这样；虽然绝对的无限政府，以及近似的全能政府是从来不存在的，但无论是权力的行使还是权力的边界，遏制权力的自我扩张却是长期的艰巨任务，其中必然包含对人性劣根性的坚决遏制。在社会转型中，权力转移不是权力的消失，限制权力也不是捆绑政府，使其无所作为；监督政府，仍然需要打造有为的积极政府，特别是对于像中国这样的大国。正如刘熙瑞教授所说的：“作为积极服务型政府的内涵包括两个方面：一是政府的职责本质上是为人民、为社会提供服务。这意味着政府是一种对社会、对人民负责的身份……二是这种服务又不是完全消极被动的，它本身又具有相当的积极性和主动性。这又表现为对人民、对社会的某种规范、引导职能，一种对社会的超越。”当然，“把这两方面结合好是非常不容易的，因为一讲服务就容易理解为‘跟从’和‘服从’社会；而一讲积极、主动又得指导、引导社会，这在形式上很难结合好”。[43]
随着经济全球化、民主化浪潮和互联网时代的到来，社会转型在加速进行，人员、资本等几乎无限制地在国内甚至国际流动，一方面，政府对社会的管制能力、对经济的管控能力都在以不可逆的趋势相对地减弱；可另一方面，政府面对问题的复杂性、棘手性又在增加，“现在的事情越来越难办”、“受到的限制越来越多”成为各级政府官员共同的感受。随着大量非政府组织的建立，第三方的公共治理体系的增强，政府的“分权”趋势将是必然的，这是社会进步的表现。对“强政府”虽有不同的认识，但“办不成事”的弱政府肯定不是承担公共职能的政府所追求的，也不符合整体人民的利益实现。18世纪，美国联邦党人汉密尔顿等人曾指出：“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力。”“缺乏有效管理的政府，无论在理论上是如何的好，实际上它肯定是一个差劲的政府。”“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。”[44]恩格斯更加指出：“集权是国家的本质、国家的生命基础……只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为集权才履行自己的公民职责。”[45]两位不同政治信念的人，在公共管理方式上却有着全面的一致性，它启示我们在迅速推进现代化的初期、在实施改革的关键进程中，政府权力必然需要合理的集中，以保证它不是一个弱政府。
世界上没有完美的市场经济，为保障公平的自由竞争，政府所做的每一分正确的努力，就会离完美的市场经济更近一步。政府作为市场监护人，它针对经济生活领域需要承担的管控责任主要有：防止市场垄断，处理经济纠纷，整肃不当经营，纠正侵占公共利益行为等，无疑行政审批在其中发挥着极其重要的作用。有效的市场不能离开有为的政府，也不能脱离健全的社会，就此而论，必要的且恰当合适的管制就是服务。在权力的重新配置中，需要平衡政府、市场、社会的权益，平衡权力与责任、权利与义务的关系，实现政府与市场、政府与社会、市场与社会的三者共强，为此就要构建他们共同拥有的法治、秩序和效率。法治决定政府、市场、社会三者运转的规则，秩序是三者运转的效果，效率是对三者运转的要求。政府必须赢得公众的信任，必须赢得公众的拥护，强有力的社会公众是保障政府强有力的社会基础，是政府的立身之本，而不是相反；问题仅仅在于，政府如何才能得到公众的强有力支持，政府必须正确且有效。
（五）效率须配装公正的灵魂
毫无疑问，有效政府一定是具有较高行政效率的效能政府，既体现为政府组织架构的高效性，也表现为工作人员的高绩效。政府的工作能力、办事效率、行为效果、实现效益是衡量行政效能的基本尺度，也就是政府在行使职能、实现意志过程中所体现出的管理能力和管理效果，即政府绩效。效率是一个单向度的概念，而绩效却是一个综合性的范畴；提高效率主要依靠规章制度、职责管理、责任追究等刚性管束，而提高绩效则还要重视协同机制、办事态度、服务精神等柔性机制，需要更加注重对工作人员情感的关心、精神的提振和物质的激励。简言之，从科学管理的角度看，效率是可以“管出来的”，但绩效则必须有人的积极参与才能实现。人类社会的历史已经证明，最有效率的社会形态就是市场，但竞争中“强者恒强”的市场作用发挥的范畴同样必须有边界，社会不能市场化，政府更不能市场化，对公平、公正和正义的维护是政府的根本要求。
马克思有个著名的论断：“行政是国家的组织活动”。政府效能建设就是要建设一个低成本的、体现经济性要求的政府，为此需要运用科学合理的政策、手段和平台，调动工作人员的积极性、主动性和创造性，激发工作人员的事业心、成就感，加强信息化的应用和电子政务、智慧型政府建设，在法制健全和充分信任的基础上赋予工作人员更大的为社会公众服务的自由裁量权。效能政府的行政行为必须具有合法性、有利性、正确性的前提，必须体现国家的法律、法规、政策和政府的决定、要求，做到效率高、效果佳、效益好，使公众满意。
提高政府绩效，就要通过善治降低政府的行政成本、提升政府的施政效果，就要重视公众与政府交往的感受和体验，让他们如顾客般受到尊重。在对比借鉴企业的效能和运作经验的基础上，提出希望能够用企业家精神改造官僚式政府的奥斯本也认为，政府“是我们用来做出公共决策的一种机制”，是我们解决共同问题的方式，对于一切文明社会来说，政府都是必不可少的，因为客观存在的社会公共问题需要政府来解决。任何一种类型的政府体制都是特定社会环境的产物，面对已经变化了的社会环境，传统的官僚制政府组织形式如果不能适应时代变革的要求，产生治理危机也就在所难免。因此问题的根源不在于在政府组织内工作的人，而在于他们开展工作身处的体制、依据的制度，在于他们必须按照什么样的机制来运转。所以，要从根本上提高政府工作效率，就必须改革政府的不良机制，建设注重成本控制和不再高高在上的服务型政府，把行政相对人真正地当作“上帝”，提供以人为本的、让公众满意的政务服务。
市场经济在造就财富的同时，也成为对政府影响最大的力量，这支追逐利润的力量在法治、道德层面丝毫不会比政府更为自律，更谈不上高尚。事实上，政府与受利润驱使的企业有着完全不同的道德标准，那些处于强势社会地位的人通常是反对政府管制呼声最高的。市场经济就是“造富经济”。公共选择理论是对在社会中处于竞争优势地位的精英阶层的维护理论，他们强大的动员力量所争取的只是他们希望得到的，但对不掌握社会资源的弱势群体则漠不关心。作为沉默的大多数，公众对“好政府”的理解可能是需要代言的，它应当体现对政府改革方向的真实期盼，这个期盼的维度不应只是市场的。我们不能仅从经济学的角度看待和评价政府。
实现“公正的公平、正义的公正”，是“好政府”的价值体现。任何真正做到以人为本的“好政府”都是受欢迎的，换言之，只有为人民服务的政府才有可能被行政相对人称为“好政府”。“服务型政府完全不同于传统政府，它不是控制导向而是服务导向、不是效率导向而是公正导向、把工具效用与价值观照有机结合、包含着合作和信任整合机制、德治与法治有机结合、行政程序的灵活性与合理性相统一、行政自由裁量权受道德制约、前瞻性地提供公共服务。”[46]服务型政府体现了公共权力本质的回归。要建设人民满意的政府，就必然要求各级政府及其工作人员树立“公民本位”、“社会本位”、“权利本位”的思想和公平公正的导向，而不是“个人本位”、“市场本位”、“权力本位”的思想，确立以服务为天职、人民利益至上的理念，把为社会、为公共服务作为政府的基本宗旨。
（六）政府存在于公众的要求中
服务型政府是上述法治政府、有限政府、责任政府、有效政府、廉洁政府等政府范式的综合体现，既是这些政府类型的内在统一，又是它们的必然要求和最终落脚点。比如，有限政府确立了服务型政府的职能边界，需要切实改变行政审批过多过滥的问题，合理确定规制管理的范围，将事前审批与事中管理、过程监管与违规处罚有机衔接；责任政府体现的是服务型政府的使命，以负责任的态度对待每一位行政审批相对人；有效政府表明服务型政府必须是有所作为的，行政审批的实施活动必须是行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的，是公众认可和满意的；而法治政府是服务型政府的行为规范，核心是政府必须尊重宪法精神，做到知法守法、依法办事，维护法律的尊严，行政审批的事项设置、受理条件、办理程序、许可标准和办结时限、救济渠道等都要予以公开，只有这样，行政审批相对人才会相信政府、配合政府，政务服务才能为群众所接受，才能给公众以政治信任，政府合法性、公信力才能得到确立。
一部分人权力（权利）的削减或者增加，并不意味着另一部分人权利（权力）的必然增加或者削减，合作才有可能共赢，对立就会施加伤害。“民主政府的生存取决于被统治者的支持。人民对统治者的动机和行为所持有的信念，极大地影响着他们对政府的支持程度，影响着他们遵纪守法的意愿。”“信任是问题的关键。如果公众对政府失去信任，对民选的官员和任命的官员失去信任，那么，公众就会对政府决策的执行持不合作的态度，特别是在出现危机或者资源短缺的时候，如果这些决策的执行需要某些牺牲，公众是不会合作的。”[47]没有公众的信赖和拥护，公权力就会流失，权力流失换来的只能是无政府状态，留下一个软弱的政府、涣散的社会、混乱的市场。
邓小平反复强调：“领导就是服务。”公众需要的政府，就是政府努力的方向；与公众的需要存在的差距，就是政府改进的目标。为此，当务之急是要推进政府职能朝着服务型政府的目标实现转变，切实扭转“光说不练、只转不变”的状况。就政府与其他权力主体的关系而言，一是党委与政府是领导与被领导的关系，政府必须服从和实施党委的意图，因此政府职能转变需要从党委职能转变开始，或者说要实现同步转变；二是政府要对人大负责，要接受人大的有效监督，有效监督的前提是监督的充分性、具体化，避免实际监督被挂空的情况；三是政府与司法是彼此独立的关系，但政府干预司法的情形仍普遍存在，只有司法独立，对政府的监督才能到位，从而更为有力地促进政府提升管理水平、法治水平。
在权力体系的结构中，一是面对社会，政府要少介入多培育，要促进社会自治，建立社会成员相互信任的社会关系，使社会成为政府治理的有机参与者。二是面对市场，政府要少干预多监管，对利润的追逐是市场的原始动力，要促进市场自律，维护公平竞争，确保消费者的应有权益不会被市场的唯利性所侵蚀。三是面对法人、自然人和其他组织，政府要少过问多尊重，主要是提供充分的公共产品、间接服务和制度保障，让每个人都有安全感，公众需要自由的空间和追求自由的选择，那是创造力的源泉。四是面对文化，政府要少主导多包容、要少指定多引导，繁荣的文化一定是鼓励思想和观点的百家争鸣，是各种各样文化形式的百花齐放，文化只有在文明的竞争中才能孕育出在世界有影响力的中华文化。五是要改变权力的行使方式，无论是职能还是定位，最终都要体现在政府职责的履行方式、政府工作人员的具体工作上，政府工作要让公众看得见、摸得着，能够真切地感受和体验到，华丽的辞藻虽然可以装扮自己但也会提早消费公众的期望值，过犹不及，“言行不一”会适得其反，以人为本在行政审批上就是以申请人为导向，推进政务服务，建立人民满意的服务型政府。
我们丝毫不怀疑政治对政府的重要性，政治既是影响政府的首要要素，又是政府运作的基础环境。18世纪时，卢梭的主权理论就认为：立法是主权者意志的表达，执行这种意志的力量就是行政权；立法权只能属于人民，而行政权则归于政府。[48]我们必须承认，相对于社会公众所需要的权力责任，政府能够提供的与已经提供的服务还有很大的差距。“做得更好、成本更少”的政府要精简高效、强而有力，与之相应，市场要健康有序，社会要富有生机，文化要繁荣兴旺，数者皆强才是国家之幸、人民之福，它依赖于政府的领导和实现。
上述笔者对政府定位、功能和价值等认识的简要阐述，支撑本书的全部论点，并成为所有论述的思想基础。这里笔者借用学者燕继荣综合目前理论界对服务型政府的各种定义，依据各方共识得出的对服务型政府的结论：“服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法治、便捷等价值为基础，以公民权利和社会需求为本位，广泛接受社会公众的参与和监督，以提供公平、优质、高效、便捷的公共服务为宗旨的政府形态。”并且，服务型政府还应满足以下十个条件，即合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁性、公正性。[49]在政务服务中心的实践中，我们深深地感受到，赢得公众的信任是有条件的，建立信任需要长期的不懈努力，信任消失却可以在瞬间完成。同样基于上述的认识，笔者认为，政务服务中心不仅要实现政府的经济功能、社会功能、行政功能和自我机制的改善功能，还要实现政治功能，因为它事关民心、关系民意，必须有政治家的情怀来操持实施。
三 对政务流程的创新治理
政务流程是指政府运作的基本流程，既包括政府满足内部运转需要的流程组织，也包括面向公众的外部运作的流程组织，因此，重塑面向公众的政府治理首先是政务服务流程的创新治理。西方发达国家以流程优化作为政府再造的重要内容，作为这些国家实现政府竞争力提升的重要体现，作为政府自我变革的重要方面，这种理解和做法很值得我们借鉴。对政务流程的创新治理，应以行政相对人所办理的事务为中心，对政府部门的行政理念、发展目标、行为准则、服务能力、治理模式、制约机制等进行再检视、再调整，即对原有政务流程进行检讨、清理、简化、整合和重构，简言之就是“整合破碎的流程、合并重复的流程、改善低效的流程、取消无效的流程”[50]，以期获得更高的运作绩效和公众满意度。
“政府流程可以分为面向公众的服务流程、面向政府内部的保障支持流程、面向政府管理者的决策流程。”“政府流程再造的目的就是要通过政府流程的重新设计，强化有利于面向公众的服务流程，使决策流程、支持流程服务服务流程。”[51]政务流程创新既要尊重现有流程的经验积累，对原有流程进行修补完善，也要勇于开展深刻而持续的内部改变，以期实现政府部门在组织结构、决策程序、运行机制、评估要素、激励机制等方面的显著变化。政务流程创新是政府再造的重要构成，也是实现政府再造的基本前提；换言之，政务流程创新是达成政府再造的必要方式和不可或缺的手段，它既可以是整体政府层面的，也可以是具体审批部门层面的。政务流程创新通过对政务既有流程的检讨，需要综合运用政治学、管理学、法学、经济学、社会学等学科的原理，借助信息化技术，对政府及其工作部门的组织结构、运作方式、运转流程进行优化和重构，对政府及其工作部门的运作流程进行或大或小的重新设计，健全政府的协调统筹机制，达到降低沟通运作成本、提高行政运转效能和提升公众的认可和满意度的目的。
（一）改善政府内部的运作机理
改善政府内部的运作机理，是相对外部涉及行政相对人的政务流程而言的。政务流程创新，不只是简单的行政程序的调整，也不仅是行政程序的规范，而是一项非常复杂而庞大的系统工程，涉及管理理念、管理职能、管理体制、管理方式乃至管理行为等政府自身建设的各个方面，牵涉政府工作人员观念认识、工作流程、职责边界、业务能力、行为习惯等一系列的调整，因此，它需要通过对政府及其工作部门之间运行机制内在逻辑的解析与把握，根据公众需求，整体构建、系统实施。
在确定重大的政务流程创新时，应深入解析以下三个核心问题：一是政务流程创新的必要性、可行性和具体障碍，二是政务流程创新的方式、路径和具体方法，三是政务流程创新的实施主体、长效机制和具体保障。政务流程创新的形态内涵包括简化、优化和重构，其中既有形式和手段的改进以实现政务流程的重新匹配，也包括职能和任务的重新界定而带来的政务流程的全面调整。为此，要按照目标设定、过程控制与结果导向有机结合的原则，着眼整体绩效的提高，这是能够证明政务流程创新的价值前提的核心。
1.业务协作便利化
在分解和诊断原有流程的基础上，实施政务流程创新，就是要使政府及其工作部门的工作开展更加便利，能够提高相互之间获取和应用信息的对称性，降低时间成本，提高服务效率，促进改革目标的实现。政务流程创新的内在本质是改善行政机关相互之间的运作，促进各自相关合理权益的便利实现。政务流程创新产生的能使政府受益的，是就公权力整体而言的，具体到政府部门及其工作人员是存在差异的，甚至有的工作人员还会由于被削减权力、增加责任、增多工作而造成一定的权益剥夺。这种权益格局的改变往往需要政府对原有体制做出重新调整，需要将外部的变革压力与内部的变革驱动有机结合起来，共同构建政务流程创新的动力源，推进政务流程创新与政府变革；只有行政机关的各相关方协作起来才能实现政务流程的真正创新，也就是说，这种创新才是基于整体流程优化的。只有在协作基础上实现的政务流程创新才能最大限度地实现行政机关及其工作人员的根本受益。
2.行政行为规范化
政府的具体事务行为，必须坚持依法行政，以实体法来规范权利和义务。作为一种管理工具，政务流程创新需要通过准确描述和解析，理清各种权责关系，对政务流程中的各种行为在简化、优化的基础上进行规范，明确政府运行程序，使政务流程的目标实现更加科学、系统、严密和可行，以法制化保障政务流程的顺畅，防止行政行为失控。政府工作说到底要靠人去执行，政府工作人员的认知水平和业务能力都会对政策执行产生重大影响，通过规范的运行机制无疑会对政务流程起到有效的制约和监督，减少人为干扰，消除各种不确定性。实现政务流程的法治化、制度化、程序化，有助于使政府行为模式从无序走向规范、由不确定走向可预期。
3.事项办理流程化
基于单一制体制下的条块管理模式，几乎每一层级的政务流程都是由纵向和横向两个维度构造的。纵向流程以层级政府的职能领导为主，横向流程以政府部门的业务指导为主，纵向流程与横向流程交错构成了政务流程的基本结构。在实际运作中，政府及其工作部门还存在着大量的中间层，主要起着信息综合和信息传递的作用，这一方面加强了信息的管理，另一方面增加了政务流程的复杂化。信息的不对称性，是组织管理的最大障碍，更是单一制下政府庞大的官僚体制难以克服的重大弊端。机构改革主要针对政府组织中存在的机构职能交叉、权责不明、重复审批、多头监管、各自为政等问题，必然会带来政务流程的改变；实现政务流程化，借助信息处理的自动化，可以简化中间管理层，促进信息获取的直接传递、横向交流，提高信息的及时性、准确性和完整性，同时对政府权力的重新分配产生影响。
4.政务运作人本化
人是社会实践的主体，“以人为本”的内涵至少包括三个方面：一是作为对人在社会历史发展中的主体作用和目的地位的肯定，强调人的主体性，树立人民的主人翁意识和责任感；二是作为一种价值取向，它强调尊重人、解放人、依靠人、为了人和塑造人，尊重人就是尊重人的群体价值、社会价值和个体价值，尊重人的独立人格、需求、能力差异，平等创造个性和权利，尊重人性发展的要求；三是作为一种思维方式，要求人们在分析、思考和解决一切问题时，要确立人的尺度，实行人性化服务，尊重服务对象的独立和平等人格，促进服务对象的全面发展，关注服务对象的生存与发展的要求。在政务流程创新过程中，要始终树立“以人为本”的理念，以改善服务和便利工作为基点，便利工作的目的还是为了提升为行政相对人服务的效能，改善申请人的体验。政务流程创新是政务方式改变、信息化实现的过程，其落实程度与运行效果，最终有赖于政府工作人员的理解、参与和实施，因而实施政务流程创新必须充分听取和尊重工作人员的意见。政务服务的公共价值实现，高度依赖于工作人员的主观意愿、自主行为。人是政务流程创新的核心，必须避免将管理与服务、规范与方便、质量与效率对立起来的情形。在创新政务流程的过程中，还要配合行政文化的改善，激励和发挥工作人员的创造力，建立彼此协作、相互配合的工作关系，使政务流程更能体现人本化的特点。
5.对外服务品质化
政务流程不公开透明、支离破碎、交叉重叠，以及暗箱操作、滥用自由裁量权、差别服务等极易导致公众对政府产生抱怨，也是政府工作中存在的主要弊端。政府作为公共权力组织，在政务流程创新中要把实现各类社会主体（法人、自然人和其他组织）的权益最大化、增进共同的社会福祉作为最重要的目标。政务流程创新就是要丰富政务服务的实现方式和提供手段，做到政务服务和公共产品在供给上体现标准化、无差别和均等化，能够提供行政相对人可选择的多样化服务方式，既保证公平、公正又有效率，最大限度地照顾和满足行政相对人的特殊性要求，最大限度地降低申请人的时间成本、理解成本和办事成本，改善公众的服务感受，使每一位申请人都能体验到受尊重、规范化、高效能的政务服务，提高公众对政府的认可度和满意度。要通过体现爱心、诚心和耐心，为行政相对人提供超越内心期待，甚至超越常规的延伸服务，让申请人获得政务服务的超值感受。
（二）重塑面向公众的政务服务
政务服务流程创新始终围绕着“现实状态”和“理想状态”两个核心内容展开，起点是以政务服务流程为关注对象的政府管理和服务中的不足或欠缺，终点是这些问题能够得到有效的解决；问题的丰富性，决定了政务服务流程创新目标定位是多元化的，它可以指向法治政府、透明政府、责任政府、效能政府和服务型政府等的任何一个具体目标，也可以是这些具体目标的综合，因而实现政务服务流程创新的路径也是多向度的、方法也是多选择的。通过政务服务流程创新，必然要对政府及其工作部门现有的行政理念、行为准则、管理方式、运作机制等有所改变，促进流程化组织、知识化组织的实现，改善行政机关的运作形态，改进政府部门之间的协作联动，提升工作人员之间的沟通效果，增强政府服务公众的能力和水平。
1.以公众的需求为导向
政务服务流程创新就是要塑造一个具有较高政务服务能力和公共服务精神的政府，政府要改“职能导向”为“需求导向”，体现政府从“官本位”走向“民本位”的亲民性，确立以社会公众的需求为施政导向，打造事项完整、要素确定、环节明晰、关联明确、结果可预期的政务服务，及时回应公众的诉求，以真诚的态度帮助解决公众遇到的共同诉求和个别困难，提升政务服务的水平，增强政府的公信力。从公众需求出发，要求政府通过政务服务流程创新，提高办事效率，提高服务质量，更好地满足公众的需求，优化投资发展环境，增强区域竞争力。在某种程度上讲，政府与市场、社会一样都是自利的，但市场、社会的自利是被允许的，甚至是被鼓励的，而政府的自利行为必须得到扼制，必须使其更具有利他性，以社会公众为导向作为政务服务的原则就是政府的利他行为。
2.用公正保障公民权益
流程再造的理论和方法均源自企业。政务服务流程创新绝不能照搬照套、简单模仿和移植企业流程再造的做法，因为二者在流程再造的主体、客体和环境、要求等方面都有很大的差异。企业提供的是实物产品或服务产品，均属于竞争性的可替代品；而政府提供的是社会性的公共服务，无论是有形的还是无形的，均是面向公众的不可替代品，应当承担起更大的社会责任。企业流程再造如何实施，是企业内部自身的事，公众无权干预，政务服务流程创新则必须兼顾内部行政机关和外部公众两方面的因素。流程再造的最终形态通常都要体现为组织再造，并以一种全新的运作机制来呈现，但在政府内部采取颠覆性的流程再造是缺乏可行性的。政府是行使公共权力、掌握公共资源、实施公共管理、提供公共服务和公共产品的公共组织，政务服务流程创新必须在“公共性”的基础上呈现，这决定了政府绩效不仅强调效率，更要重视公平与社会责任，从而最大限度地满足公共需求；政府的责任体现在对公共利益、公民权益的有效维护上，为此要使效率与效益有机结合，能够提供公平、公正和开放的政府服务。
3.满足相对人合理诉求
公众对政府的评价和诉求不会仅仅是因为经济发展、财富增长、生活改善，更不会因此就停止对政府提出公平发展、自由选择、机构均等的要求，事实上这方面的要求会越来越多、越来越高。作为政府应当意识到，随着经济社会发展水平的提升和民主法治的发展，社会主体对政务服务、公共服务的期望会越发地丰富和苛刻，公开透明、公平公正成了对政务服务开展的基本评价。行政相对人更加注重政府行为的制度化、规范化，重视行政过程的人性化、亲切感，希望能够得到日趋多样化、个性化和受尊重的服务选择，对政务服务的品质要求极易使政府处在被批评、被要求的境地。社会公众的诉求，就是政府改进工作、改善绩效的动力和目标。为此，政务服务需要增强实现自身更加高效、更为便捷和更具有回应性的服务提供能力，更好地满足公众的要求。
4.拉开帷幕的透明政府
改革开放加快了中国社会民主法治的建设进程，公众的公民意识、权利意识迅速觉醒，是否真诚尊重和充分满足行政相对人合法合理的权利诉求，成为考验一级政府是否具有“人民性”的重要标尺。公众需要的政府，一定是一个可感知的亲民政府，是一个阳光透明的可信政府，是一个愿意倾听意见、平等接受意见表达的参与政府，只有开放的政府才能成为公众自己的政府。政务服务流程创新必须以尽可能地满足公众的各类公共需求为前提，保障行政相对人的知情权、表达权，允许他们了解政府运作的情况，鼓励他们参与涉及政务服务的决策过程，欢迎他们监督政府工作的开展；同时，按照政务服务流程一体化的要求，整合政府的政务服务资源，统一政务服务的标准，充分运用信息化技术，构建事权与职权相统一、业务与功能相一致的政务服务体系，着力打通管理体制和组织层级造成的壁垒，建立完全开放的政务服务，实现行政审批的同城同办，方便企业和市民就近办事。
5.提供无缝隙对外服务
政务服务流程的创新应以实现行政机关的内部协同运作为目标，而不是以行政机关、部门职能为中心，要按照“公众需求”并围绕“服务提供”进行业务组织，将政务服务整体流程中的所有相关要素重新进行梳理并合理配置，而非只着眼单一部门、单一事项的要素完整性，梳理整体流程中各个环节的共同需要，该归并的归并、能共享的共享，改变申请人需要按照审批事项逐一查找处在不同流程节点上的审批部门的状况和充当行政机关之间文件、信息传递人的办事方式，建立审批部门相互之间直接联系、直接沟通、直接取得结果的运转方式。这种行政机关一体化的运作方式，其对外实现就是面向行政相对人的无缝隙服务。以对外无缝隙服务为目标的政务服务流程创新，必然会涉及政府内部的职责分工、岗位配置、业务安排、职权调整、负荷压力和工作复杂性等因素，遇到障碍和阻力是必然的，但必须超越和克服。基于整体流程和完整业务的无缝隙对外服务的政务服务流程，需要相关政府部门的配合协作，这就客观上要求行政机关不仅关心本单位个别服务效率的提高，还要关注政府整体目标的实现，推进“横向协同到边、纵向联动到底”的政务服务体系建设，推动整体政务服务效能的提高。
6.确立执政为民的形象
提供高品质的政务服务，是“为人民服务”的服务型政府最具有说服力的集中体现，是公众认知、评价和信任政府的试金石。政务服务标准化、均等化和无缝隙是建设和谐社会、实现可持续的全面发展的基本要求，也是促进政府职能转变、改进机关作风的必然要求，是提高市民认同感和幸福指数的客观要求。“政治想象力反映着公民的形象，反映着全适的机构的形象，反映着与之适应的政治的形象。这些形象不是由理性决定的，它们利用理性来为可能的事情服务。”[52]重塑面向公众的政务服务，能够为申请人提供标准统一、体验一致的办事服务，让行政相对人找政府办事更惬意，在满意中增强政府的美誉度和公信力，有利于确立执政为民的政府形象。
（三）领导力提升下的协同共治
一直以来，部门职能交叉重叠、机构配置不合理、本位主义、利益驱动、部门壁垒、信息封锁、协调不畅、沟通不充分、效能低下等是政务流程运作中的主要问题，这些问题直接制约了政府职能的有效履行、政府工作的顺利开展，也导致了公众对政府工作的不满，极大地损害了政府形象，削弱了政府公信力。政务流程创新就是要着力提升政府的领导能力、领导效力、领导效果，并具体体现为实现政府整体流程的系统优化，重视整体流程的全局最优，而不是止步于单一事项、单个环节、单独部门的流程最优。要改变行政机关的本位主义，就必须确立整体政务流程中的每一个环节、每一项业务的活动都应当是为整体价值的最优实现而调整的这样一个原则，这一原则对政务流程创新、许可审批流程优化十分必要，需要在改善政府领导力的同时依赖政府领导力来实现这一原则。
政府组织功能、组织结构、组织形态的不合理，必然要求政务流程创新要适度打通政府部门间的职能边界、组织界限，以政府部门间的衔接互动与工作协作，实现在整体流程上的业务运作，实现以整体联动代替按部门先后组织、按事项关系的顺序流转的状态。政务流程创新，就是要通过对政务运作现状过程的描述，找出其中存在的问题，并针对发现的问题对政务运作规程做相应的改革，从而实现政务流程的创新。协同共治下的政务流程创新要体现以整体流程为核心，就必须打通审批部门之间的数据封锁、信息独占，甚至是“公事公办”，建立完整流程中的能够实现各部门共享、共认、共用共同生产的信息的开放机制，将离散或串行的审批流程优化为并行和能够协同的业务流程，建立点对点的业务协同和面上的平台共治，建立起体现信息化要求的扁平化或者虚拟化的审批部门组织形态。政务流程创新所带来的政府整体性、协同性的增强，必然大大提升政府对整个政府系统的领导能力。
如果说协同是政府及其部门之间在不突破各自“边界”的情况下，消解矛盾、取得共识，协调合作、相互配合，围绕为公众提供便捷、规范、廉洁、尊重的政务服务，协同一致地完成特定的目标任务，解决政府“碎片化”、“部门化”困境，达到全局性最优。那么，注重政府与外部关系的面向公众的共治，则是在政府主导下，公民、市场主体和社会组织共同参与治理公共事务，充分发挥各参与主体在公共事务中的特殊角色、独特作用，共同推动公共利益的增长。应该说，政府的有效治理越来越需要、越来越倚重社会各类主体的参与、配合、支持和反馈、监督。“公民参与既是‘共治’的基础，也是‘共治’的内容，更是政府职能精细化管理和流程再造取得成效的重要保障。”[53]
实现与社会公众的协同共治，其目标之一在于提高公众对政府的信任度。通过对政府信任进行评价后，发现政府信任主要包含三个维度，即能力的信任、对善良的信任和对诚实的信任。“对能力的信任是指公众对整个政治系统、政府部门以及政府官员是否可以有效地制定、执行公共政策以及提供公共服务的心理感知；对良善的信任是指在多大程度上公众认为政府及其官员是真心真意地且以非常友善的态度为民众服务；对诚实的信任是指公众是否相信即使在没有他们监督的情况下，整个国家、政府和政府官员会按照法律规定的程序，秉公办事。”[54]上述对政府三个信任，既是政府领导下开展政务流程治理、协同共治的需要，也是实现政务服务创新的必然结果。
（四）协同锻造部门的执行能力
行政决策主要是政府的职权，政府部门的首要职责就是执行并落实政府的决定。以职能分治和层级授权为特征的科层制，形成了以任务分工与计划控制为中心的政务流程，导致审批部门之间、部门内部机构之间的职能切块、业务孤立和封闭运作，形成了信息各自占有、行政壁垒阻隔、流程肢解分拆的状况，带来的结果必然是政府组织整体能力的降低，造成的影响必然是承担具体任务的审批部门或者部门内设机构执行能力的长期低水平徘徊，工作人员的大量时间和精力也会被消耗在推诿扯皮、相互封锁之中。合作是行政机关有效履行部门职能的需要。过度细化的政府部门专业化分工必然割裂政务流程，工作人员对于没兴趣、不愿意做或出力不讨好的事以依法行政为借口加以拒绝，只关心自己必须负责的岗位职责；审批部门既无从掌握也不鼓励工作人员了解其他部门的业务情况，相互之间看不到整体流程的活动状况，降低了政府对外部需求和环境变迁的整体感知力。实施政务流程创新，必然要求超越政府部门、所属机构的管理边界、业务分工，打通楚河汉界下的“井水不犯河水”的状况，消除革除传统官僚制下的各自为政、供应不足的状况，通过协同联动锻造政府部门的执行能力、执行效力、执行效果。
呈现给我们的客观现实是社会变化很快、新情况层出不穷，政府运行的内、外环境都面临着越来越复杂的问题与困境，这就要求通过政务流程创新将政府改造成为一个能够适应各种需要、灵活应对各种情况和危机的机构。一个僵化的政府是无法高效优质地为公众提供政务服务和公共产品的。政府的服务对象既具有普遍性又具有特殊性的特征，相应的对政务服务也具有一般性且具有个别性的要求。一般性的政务服务主要体现为对服务质量更优、办事效率更高的要求上，个别性的政务服务主要体现为服务内容的独特性、服务形式的针对性上，这就需要政务流程创新在运用标准化手段的同时增强流程过程控制的灵活性。
（五）打造流程组织的数字政府
与层级节制、条块分割的官僚制管理方式相伴随的，是政务运作的层级过繁、环节过多、程序过长以及被分解隔断、不联不通、互为闭锁的政务流程链条，政务业务数据被“无情”地分割在多个政府部门，这些部门及其内设机构只对自己的“一亩三分地”负责，无组织也少有个人对整个流程负责，无人对行政相对人如何能顺畅地“办成事”负责。在这种“山大王”管理体制下，开放信息就是出让权力，占有了数据就意味着可以在选择中发布、在其他部门需求下保留性地提供，就意味着可以按照自己的需要解读数据、加工数据甚至删改数据，这当然是不受挑战权力的体现和行使。但是这种情况，降低了行政效率，加大了协调成本，损害了政务服务的品质，加之由于政府及其部门面对公众诉求的整体回应能力缺失，必然导致公众的失望和不满。
应用信息化技术实施政务流程创新就如同给这个庞大散落的官僚体制“纺线织网”，虽不改变层级节制的行政组织架构，但却要建立流程型、网络状的政府组织运作形态、运行机制，建立一个无缝隙的整体政府。整体政府所提供的政务服务，是社会公众能够在任何时间、任何地点都可得到的，不分贵贱、不论贫富、不讲贤庸，是体现公平、公正和彰显社会正义的政务服务。政务流程创新所实现的流程型、网络状政府，一是以公众为导向，使以权力职能为中心的政务流程转换为以申请人办事为中心的政务流程，突出政务流程创新的服务性，做到开放、透明和便捷，打造和呈现一个新的政府运作形态。二是促进形成扁平化的组织架构，搭建统一的跨部门业务办理平台，对传统的政府组织模式、运作模式、流程形态和工作方式进行优化和重新设计，实现点对点的业务协同，以首尾相接、完整连贯的整合流程取代以往的被科层化的管理体制割裂的碎片化的政务流程，并对一线工作人员赋予更多的决定权，发挥他们的能动性。三是公众获取政府信息、政务服务的渠道将会更多样、更及时、更直接，表达意愿的渠道更顺畅，与政府的联系更加紧密，公众的权利得到更加充分的保障和实现，有利于提高行政相对人的满意度。
四 残缺抵牾的审批流程
政府再造是政府按照一定理念对自身使命的再定位和组织方式的再改变过程，更多侧重于体制、职能层面，是从“硬件”上对政府做出的自上而下的重新安排，在单一制国家如何实施政府再造往往取决于上级政府的要求并受制于上级政府的意愿。政务流程创新是政府从机制和功能角度对自身运作的再调整过程，更多侧重于职责、制度、运作层面的调整，它重新做出的政务安排基本上属于本级政府事权范围内的事务。许可审批流程优化是着眼于行政审批的影响范畴、特定对象，更多侧重于从流程、运转、信息层面，对审批许可活动的简化、规范、整合和提升。许可审批流程优化是政务流程创新的核心内容，也是政务流程创新能够实现的关键。相对于政府再造的政治性、全局性、根本性，政务流程创新则具有行政性、系统性、运作性、机制性的特征，而许可审批流程优化带有业务性、运转性和改善性的特点。许可审批流程优化对业务流程的关注度更高，需要更多地触及流程中的诸多细节问题，因此，在流程优化中对审批业务的掌握程度、对信息化技术的应用程度的要求也更高，或者说它本身就具有更多的技术性成分。只不过，以建设项目许可审批为代表的流程优化，“程序冗繁所带来的低效率可谓是急药慢攻，反复治理，但仍痼疾难除，去而复来”。[55]
（一）置身事项丛林如入迷宫
政府本是一个整体，由于职责履行和管理需要被切割成不同的职能模块，这就造成了复杂审批业务的肢解，以及缺乏有机联系状态下的审批许可碎片化。比如，建设项目从申报立项到竣工验收，往往要通过发展改革、财政、规划、国土、环保、人防、地震、水利、气象、消防、交通、交警、城管、质监、建设、审计、档案等近20个审批部门的批准许可，涉及的审批事项达到100项之多；此外，还要通过有的审批部门下属事业单位对立项评审、概算评估、设计方案审查、施工图审查等技术审查，还需要按照要求完成电力、供水、排水、供暖、燃气、网络等相关设施的接入报批，这还不包括方案编制、施工图设计等专业技术机构的参与。以2012年初深圳市政府投资建设的项目为例，在取得施工许可证之前的审批许可就涉及16个政府部门中的32个内设处室、24个下属单位，涉及办理96项审批事项，且没有给项目建设单位提供明确统一的申报指引。
审批事项的关联性是通过要求申请人提交的申报材料联结起来的，这些材料中的立项、证明、批复等往往是其他审批事项受理的前提，申报材料之间的“联保”效应带来的结果就是受理材料的复杂性和烦琐化。比如，在建设项目审批许可中，大多数审批事项强制提交的申报材料为15～20份，有的甚至达到30～40份之多，报建材料索取随意、重复递交的情况相当严重。究其原因，在于审批部门及其内设机构封闭运作、信息沟通不畅，就需要多次收取其他部门的批复文件，包括还要收取本部门的批复文件，特别是发展改革部门的立项批复、规划部门的规划批复和国土部门的用土批复等其他审批部门会在不同办理环节重复索取。同时，需要提交的材料名称也不规范，同一个审批部门的许可结果在不同审批部门有不同的称谓。
建设项目的审批过程反映的是基本建设的生命周期，也是不同审批部门多次参与、共同实施的过程，各个环节之间如果只是按照逻辑的业务前后互为承接，并形成了没有额外设置的相对封闭的审批链条，对申请人来讲即使整体流程再长申报许可也还是会比较清楚的。问题就出在这些审批事项之间的逻辑顺序、业务衔接和受理顺序并不是都很明晰，在缺少整体流程指引的情况下甚至是较为混沌的，一旦出现互为前置的情况，摸不着头脑的申请人就会大费周章。鉴于建设项目的动态生长特点，有的审批部门会对申报的建设项目进行多次许可审批，如规划、国土部门针对一个建设项目就需要先后开展规划用地许可、土地预审、初步设计审批、办理用地证、建设工程规划许可、设计方案审批等许可审批。这些时序彼此交错的审批部门、受理互为前提的审批事项之间的关系，并没有都设定清晰、明确衔接，甚至存在法律、法规和规章制度之间不配套和互为抵触的情形，这又使得建设项目单位在提交许可申请时不甚明了。
（二）“山大王”式审批割据
政府部门审批职能虽然也要履行任何一个官僚机构都要完成的“三定”（定机构、定职能、定编制）手续，但仍具有相当大的不确定性和“自定”性，这又与行政审批表现出来的随意性密切相关。官僚制是近代社会生产力飞速发展、社会分工越来越细、组织规模不断扩大的产物，是现代政府的核心。德国社会学家马克斯·韦伯认为，任何组织都是以某种权力为基础的，合理合法的权力是官僚制的基础；它为管理活动、管理人员和领导者行使权力提供了正式的规则，因而，官僚制既是一种组织结构又是一种管理体制。官僚体系基于法律规定的一系列规则和管理安排，控制系统必须是理性的和合法的。韦伯指出了官僚和科层制的重要性：官僚的荣誉在于其自觉执行更高权威要求的能力，没有这种规范标准和消极自我的认同，整个机构将分离成碎片。官僚制的运作模式凸显了政府本位，是以职能边界为范畴、以制度规则为依据提供政务服务的，将行政层级和制度规则作为“金科玉律”，强调官僚组织的严格等级制，其不利因素极易导致政府机构膨胀，政府运转效率低下，不同职能部门之间推诿现象严重，无人负责问题日益凸显。美国学者理查德·H.霍尔（Richard·H·Hall）系统总结和高度概括了官僚制的六个方面的特征：一是界定明确的权威等级，二是基于职能专业化的劳动分工，三是涵盖任职者权利和义务的规则体系，四是处理工作的程序制度，五是人际关系的非人格化，六是基于技术能力的雇佣和晋升选拔。[56]现代社会正是依赖建立在合法权利基础上、依据正式规则、以理性方式组织起来的官僚制而日益完善的。
官僚制行政模式体现了工业文明时代对政府公共管理的精确性、稳定性、纪律性和可靠性的要求，它强调组织内部的专业化和分工，要求对过程、产品、服务等都明确相应的标准，将政府组织活动的效率作为行政价值的判断标准和尺度，使组织的无序变得有序。没有一种管理模式是万能的。随着官僚制的健全、完善并被推向极致，在现代社会结构和形态下，其治理模式受到极大的挑战，越来越多地暴露出自身的缺陷，并饱受抨击。比如，官僚制为控制而控制，无止境地制定和出台各种各样的制度规范，试图用繁文缛节实现对政府官员行为的管控，于是监管机构成了行政管理体制中的重要构成。一方面政府的组织结构不断地被细分，且缺少沟通合作，碎片化不可避免；另一方面本是手段的规则，却变成了目的本身。对组织机构负责、对规章制度负责，而忘却了组织建立的责任、目的和使命。于是，不以问题为导向，各层级揽权又不承担责任，对一线工作人员授权不足，不能及时有效应对出现的情况；不以结果为导向，组织缺乏适应性，封闭不开放，绩效低下；不以行政相对人为导向，对公众的政务服务需求反应迟钝，服务质量越来越低，申请人的意见越来越大。
上述官僚制中的“组织病”问题具有很强的普遍性，在行政审批中尤其突出，无论是在审批制度层面的冲突，还是在审批职能层面的重叠，或者是在审批行为层面的扯皮。比如，绝大多数行政机关（包括党委部门、群众团体甚至有着行政管理职责的事业单位）都拥有对行政相对人的管制权力，这些权力多是以行政审批方式体现的，审批许可权必然成了构建这些组织的权力基础。行政审批的广泛性、事项分布的散发性、审批部门及其工作人员自由裁量权的随意性，导致了行政审批在办理流程方面存在着全生命周期的整体流程缺失、单一审批流程过于烦琐两大突出问题。造成完整审批流程缺失的原因，在于“部门所有制”下的审批流程的封闭、割据状态，在于无法建立以申请人办事为着眼点的办理流程。
由于审批事项繁多，部分流程设置不合理、材料多次重复提交、审批与审查不分、受理环节不规范、审批许可超时等问题在相当程度上普遍存在，且没有完整的明确指引，申请人往往需要在多个审批部门之间多次往复、“推磨转圈”，“一个一个地请神拜佛”，以此来弥补审批部门之间衔接的受理抵触、审批空隙。比如开办一家网吧，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》的规定，从申请到营业要经文化、公安、工商以及电信等部门的许可审批，其中仅公安机关内部就涉及治安、消防、信息网络监管等部门的许可审批。在科层制下政府事权的划分既有横向的阻隔，也有纵向的切割。再比如，大多数审批部门的审批许可权限是按申请项目的投资额度、建设规模、项目类型、所处行业以及产业政策的不同进行层级配置的，有的甚至是以是否为本级政府关注的重点领域、重点项目进行审批许可权限的划分。在这种碎片化的行政审批关系形态下，许可申请既要按照不同审批部门对项目的要求分级申报，又要按申请人所在区域实行辖区申报，有的则是本级政府审批部门受理、上级政府主管部门审批，错综复杂。这种各自把持的“山大王”式的行政审批管理体制，使存在前后置关系审批流程中的申请人遇有问题自然会感觉被当皮球踢，申请人需要练就“拜码头”、“跨横栏”的本领，才能够游走于互不通气的各个“山头”之间。做不到这一点，申请人就在审批部门的壁垒间撞墙碰壁，在审批部门的推三阻四中备受折磨。
审批权限划分的标准、条件、内容在审批部门之间无横向的比照、相互的关联，审批部门之间权限配置的纵向随意性，必然带来有着业务协同关系的审批事项之间的不匹配。另外，对于大多数的涉及实质性审查的审批事项，由于还包含专业性评审、技术性审查内容，会对审批人员的素质技能要求较高，且一般需要多名工作人员合作才能完成；如果政务服务中心的服务窗口实体运作程度不高，审批部门对审批人员的授权不充分，只收文不受理、只收件不办件的情形就会无法避免，申请人办理一次许可申请有时就需要多次往返，或者需要到审批部门找到具体负责该审批业务管理的工作人员才能了解到实际情况。
这些由于部门化、等级化和专业化等因素导致的行政审批中如同“山大王”式的割据问题，以及在具体审批许可中的推卸责任、麻木不仁、僵化刻板、冷漠无情和缺乏弹性、过分的守口如瓶、不乐意授权等，正是集中审批要面对和消除的问题。笔者不反对官僚制，官僚制是一种组织形式，既不同于官僚化，也不同于官僚主义，至少目前还不可能摆脱这种高度理性化的管理体制，更没有哪一种成熟的组织结构可以替代它，即使它存在着诸多令人难以容忍的弊端。反对一种既成体制很容易做到，因为它所呈现的现状缺陷能给我们提供足够的批判和对这种批判正确性的证明，但是如果不能构建起一个能够替代的更好的管理体制，那就不能轻易地“打碎”它，它还要发挥不可或缺的作用，余下的任务就是在“告诫”和“提示”问题时，要思考如何改进它，使之适合新时代的需要。
政府官僚制关键性的结构特征可以简化为三个：一是实行严格的等级制，二是职责分工、专业化设置，三是采取资格管理和能力考核。“视官僚制为组织结构的特征，并不意味着所有官僚组织就结构而言都是同样的”[57]，更不意味着所有官僚组织的运作机制都是相同的，政务服务中心诞生的责任就是要“扬长避短”，构建跨部门的整体管理、整体流程的一体化运作和无缝隙的对外服务，这些恰恰都是传统的官僚制难以具备或极其欠缺的，必然是对官僚制的一次深刻革命和有效完善。从严格意义上讲，中国的政府尚未真正完成现代官僚制的转换，这种转换未完成的标志至少体现在三个方面：一是制度不完善，二是法治不健全，三是监管不到位。与此同时，还应当注意到另外一种现象，那就是当下社会对于官僚组织的情感、认知和评价，使公众的态度已变得越来越消极和复杂。
（三）受理与许可被分拆肢解
权力与责任的背离是行政审批制度的最大弊端之一，权力可以脱离责任而任意行使，履行责任却缺少足够的权力支撑，这种情形在审批流程中表现得同样突出。在服务窗口直接与申请人联系的工作人员，根据审批授权的程度依次可以承担以下的工作：一是咨询、收发件，对申请人递交的材料主要是审查其形式要件是否齐全，并回答与许可申请有关的问题；二是对登记、备案、注册类等条件、要求比较明确的审批事项，审查要件内容并对合规申请予以正式受理；三是对于申报事项较为简单又有较严时限要求的审批事项，采取一审一核的办理模式，服务窗口工作人员直接完成，即来即办的审批事项多属于此种情况；四是对于申请项目较为复杂、需要在审批部门内部征求意见的，这类项目多属于有一定自由裁量权的审批事项；五是对于涉及其他部门，或者需要进行技术评审、现场勘查、专家论证、社会公示的审批事项，能否做出许可批准的决定具有不确定性的，往往是服务窗口工作人员难以完成的；六是还有些审批事项的许可批准权直接由本级政府行使，哪些审批项目需要报送本级政府批准，除了法律制度的规定外，与政府领导人的领导风格、关注点有很大关系，也涉及政府向审批部门授权与否、授权是否彻底等因素。审批事项的批准层级越高，涉及的相关方就越多，审批流程就越复杂。
由此可以看出，服务窗口工作人员所能办理的审批事项，往往是要求较为明确、手续较为简单、条件较为清晰的审批事项，这类审批事项在行政审批中占相当大比例，特别是涉及自然人的审批业务多属此类。对于在程序上需要查验现场、履行法定义务的以及在权限上存在自由裁量权的审批事项，往往不是服务窗口工作人员能够决定的，由此可见，相当多申请项目的审批环节并不是在政务服务中心完成的，也就是说，在政务服务中心的审批流程并不是完整的。
审批部门内部过多的权力限制与不充分的授权，是导致审批流程的权力过度集中、环节过多、程序过于复杂的重要原因之一。在实际工作中，在服务窗口审批一线的工作人员一方面存在着职权虚化、受理申请业务弱化的倾向，但另一方面服务申请人的责任意识却在强化，这导致审批职责配置、审批许可权分配不合理，所产生的实际效应就是审批许可权的暗化。审批许可权的虚化、转移、暗化，直接导致了审批流程的繁复化，致使审批流程中存在的一些环节是无实际意义的，从审批许可的角度看是无效的，其价值只体现在权力自身的存在需要上，为腐败的发生提供了条件。这种情况，在随意性较强的非规范性审批事项中表现得尤其明显。由此可见，对行政审批自由裁量问题，既要在审批事项的设置上细化明确，提高规范性和可依循性，使工作人员与申请人都心知肚明，最大限度地压缩许可审批的可自由裁量空间；又要在审批行为的实施上，尊重自由裁量权的行使，因为良好的自由裁量能确保政策有效执行、更好地服务行政相对人的需要，提高申请人的满意度。一个只对制度规则负责而不关心行政相对人的审批部门，一个只照条文规定做事而不关心实际效果的工作人员，是高度官僚化的权力机器，是与以人为本的服务型政府背道而驰的。因此，对待审批许可的自由裁量权，既要严格限制其以权谋私，又要对以申请人为导向的积极行政予以激励和引导。
（四）留有太大自我操作余地
许可申请需要提交的材料大致可以分为三种：一是体现申报许可主体状况的申请人身份证、营业执照、组织机构身份以及资格资质证书等相关证明材料；二是审批部门的批复文件，这类文件是审批流程中确定审批事项的前置后置关系的支点文件，这些批复文件之间存在着互为依据、相互参照的必要，是政府实施整体审批管理的重要体现，也是造成环节运转不畅、流程不清晰的主要原因；三是由申请人填报或者由第三方编制的各类技术文件，这类技术性文件形式多样、内容也很庞杂，是支持许可审批的关键性材料，它需要论证的是申请人所申报事项的必要性、可行性、充分性和实施性，由于专业性要求较高、完成的工作量较多，也是审批部门审批人员完成审核工作难度最大的部分。申请人向审批部门提交的材料有的还须加盖相关单位公章、提交多份复印件、校验原件、附指定格式的电子文本等。
审批部门有责任和义务向申请人提供更加合理、简明和便利的办理规程和业务指引，但是，由于申请人与审批部门地位的不平等性、信息的不对称性、需求的不对应性，事实上很难避免审批权力挤压申请人权利情形的发生。比如，审批部门可以出于自我理解，需要申请人提交的申请文书、前置批复文件和技术性审查材料的名称、格式和表述方式的差异较大，普遍存在着同名不同义和同义不同名的情况，需要申请人重复加工；还有的在受理条件的提交材料中，有意增加含糊不清、要求不明的兜底条款，像“依法须提交的其他材料”、“部门认为应当提交的材料”等。实际上，已根深蒂固高度官僚化的行政审批运作传统和运作机制，零落散乱、随心所欲的审批流程，更便于审批部门彼此扯皮、推卸责任；一旦出现这种情况，而且这种情况难免是经常发生的，申请人就如同皮球一样被踢来踢去。
需要注意到的一个情形是，基于预防审批腐败、规范约束自由裁量权的目的，许多审批部门在已有法律法规要求的基础上，还对审批事项的受理申请、办理业务、程序权限等都做了更加详细的限制性规定；这些健全制度规范下的规章制度、管理规定中，多是对申请人申报许可的做法、条件和承诺的要求，也有对工作人员各种“不准”的限制，这些涉及自由裁量的“不准”同样限定了工作人员的负责精神、主动态度，“只要有依据不做不是错，做了反而错”，审批部门规避了诸多自身责任，对应承担的义务采取了回避的策略。
（五）各举法条造成以邻为壑
从相关性的角度观察不同审批事项，既有不需要其他部门的许可信息、独自实施的单一审批事项，也有需要依据其他部门的许可结果才能实施的关联审批事项；既有无流程的即到即办式的加注意见、登记备案的形式性审查类的审批事项，也有需要经过受理、核实、评审、复查、审核、审批等流转环节，甚至还要报政府批准的实质性审查类的审批事项；既有丫鬟拿钥匙的“管事不掌权”的初审初核，也有大笔一挥就完成许可的终审。上述审批事项在审批流程中的组织运作方式，大致又可分为单独审批、串行审批、并联审批和跨部门协同办理四种模式，由于不同审批事项的法律属性、相互之间的逻辑关系差异很大，审批流程的事项管理、环节组织、运作方式必然存在一定的差别，但这并不妨碍归纳概括出相对稳定和相似的标准化的审批流程。
科层制的审批流程体现的是职能分工与层级节制，它以审批部门的审批职能和管理职责为核心，将审批部门的职能和任务进行纵向层级配置与横向部门分解，形成了金字塔式的审批许可体系和审批流程体系。这种管控型的审批流程所具有的稳定性特征正是此种管理体制所需要的，但是数据传输的迟缓性、信息分配的等级化和以部门为单元的业务组织，既不适应现代政府的管理要求，更不适应行政审批相对人对政务服务的诉求，局限性日益凸显，矛盾冲突也日益显性化；当然面对这种不适应，并非就要完全改变或者选择一种替代模式，而是要建立与信息时代开放、信任、分享和协同相适应的审批流程，作为补充并完善科层制的管理体制。
从政府整体管理、一体化运作的角度审视行政审批支离破碎的流程现状，我们发现，造成此问题的主要根源就在于碎片化的制度体系和条块分割的管理体制，而官僚主义、本位主义加剧了问题的严重程度，于是，所谓的“依法审批”就成了官僚作风、不负责任的“最佳避难所”。比如，某省国土部门依据1986年制定、1996年修订的《矿产资源法》第33条的规定，在办理建设项目的用地审批手续时，要求项目建设单位必须出具中介机构的覆压矿床评估报告。实际上该项目所要压覆的矿床已经废弃了20多年，建设单位在可行性研究报告中也作了相关说明，但未提前准备该评估报告。按照省国土部门的意见，建设单位不得不机械地重新办理评估报告，浪费了许多时间。
碎片化问题会因为没有协调，给审批部门之间的合作形成障碍，“导致碎片化的原因很多，具体到成因是人为因素或是非人为因素又可分为有意碎片化和无心碎片化。”“‘无心碎片化’是指由于体制和机制的原因而导致的部门和组织者意料之外的治理结果。”跨部门协同审批流程中的碎片化，即属于此类情况，比如垂直管理行政机关关注整个系统的管理，地方政府审批部门关注与本级政府审批部门的相关性。“‘有意的碎片化’是单个部门或政治家为了实现自身或本部门的利益而导致的机构间割裂、分化、沟通和协调障碍。具体表现为审批部门功能的碎片化，这是由专业化分工和专业知识垄断导致的。”审批部门“一方面强调自己的独立性，一方面强调工作任务的特殊性，放大自己的困难和价值，这是在网上联合审批推进过程中很多部门都会提出的问题之一，原因就在于各部门没有真正把自己放在网上联合审批系统的整体下。一个上游部门的审批结果直接关系到流程下游部门的审批结果”。[58]
加入世界贸易组织后，从中央到地方对法律法规进行了全面清理，但主要是经济领域涉及外资享受国民待遇的范畴，并没有改变画地为牢的部门法格局。立法彼此衔接不足，难免造成审批部门权属关系的交叉重叠；这种审批职能的交叉重叠又与合理的许可标准、职责分工交织在一起，使“搭便车”与“包揽审查”成为审批流程中最常运用的方式。
在行政审批制度改革中，由于缺乏对这些情形的细致分析，往往采取一概否定的简单化态度，或者采取“一刀切”的压缩自由裁量权的方式，导致的结果是对官僚作风的强化，打掉的是行政机关应有的活力。所有审批部门及其工作人员都严格照章办事，按规定审批，按条文许可，似乎大家都在做没有错误的工作，结果却是办事越来越难，不仅针对行政审批相对人这样，行政机关相互之间也是如此，而这恰恰是许可审批流程优化不得不解决的状况。许可审批流程优化不仅要兼顾现有的部门法，更需要打通各种限制性关节的合成法；不仅要依据权责关系明确的实体法，更需要有体现保障公平、过程简约、衔接紧密的程序法。为了应对审批许可中各类复杂的具体问题，许可审批流程优化更要坚持的是遵循法的精神，而不是一味死抠不合时宜的法条，使这些缺少生命的法条变成了创新的禁锢。
（六）优化审批流程难在哪里
由审批业务整合、审批数据共用为核心的许可审批流程优化，能否突破审批业务、审批数据的范畴，实现审批组织、审批管理的创新，又制约和影响着审批业务整合、审批数据共用的实现程度，二者是相互关联的。许可审批流程优化成功的关键还在于审批许可的组织形态、运作形态、管理形态的相应调整。在没有机构调整、职能重置和体制改变的情况下，许可审批流程优化只能是对审批业务及其运转方式的改进；跨部门审批许可流程应体现政府的意志，需要建立跨部门审批流程的协调机构、组织机制，提高沟通协作效力、强化流程协同管理。从实际要求上讲，许可审批流程优化的最佳效果，应该同时体现为政府的组织模式相应调整和优化，甚至再造。许可审批流程优化的行政推进之难，主要体现在以下几个方面。
一是涉及的广泛性和联动的整体性。许可审批流程优化是更深层次的行政审批制度改革，是构建在审批事项精简和规范基础之上的行政审批制度改革，在对所有相关审批事项完成了业务梳理的前提下，基于这些审批事项的业务关系、逻辑关系和法律关系所构建的一体化审批流程。这种优化打通了管理梗阻、消除了工作障碍，能够展现许可申请从初始申报到取得全部许可的整个流转过程，而非对单个部门的单一事项的孤立审查之后就可以做出的保留、取消或者下放、转移的决定。许可审批流程优化中即使需要对纳入整体流程中的审批事项做出取消、合并的决定，也是基于审批部门的职能优化、审批事项一体组织的合理配置，是着眼于整体流程的动态把握，因而更具有整体的合理性、必要性，也就是说对审批事项的调整空间更大了。
二是触及法律制度和管理体制。许可审批流程优化必然会触及现有的法律、法规和规章制度，触及现行的行政管理体制，这是不可规避的，差别只在于触碰的程度。即使为了最大限度地减少阻力尽可能地照顾到既有的权力格局、制度安排，审批部门也会以“上级政府主管部门不同意”、“法律制度未调整之前不能改变”等为由不予配合。即使依靠行政强制力推进，要使许可审批流程优化的原则、要求转换内化为各个部门的工作规则、办理方式，其难度也是巨大的，因为官僚体制不具有完成这种有效转换的机制，也就是说在体制内进行流程优化的内在动力根本不足。即使有的部门及其工作人员表面上、口头上表达了参与支持的态度，但在具体行为选择上，仍往往坚持如下的态度：凡能巩固、扩大部门权益的则积极“作为”，凡是与部门权益相抵触的则消极“不作为”，凡是与本部门权益相关性不大的则“冷静观察”。
因为许可审批流程优化是基于整体的，要通过贯通相关部门的审批运作方式，将建立和维系主干流程运作所需要的机制传导到处在该流程不同节点上的分属于不同审批部门的每个审批事项，显然这是已超出了行政审批制度改革范畴的系统工程，应纳入政府改革的范畴。化繁为简、避难就易、循序渐进的原则，无疑是实施许可审批流程优化的较为便宜可行的策略选择。即使如此，其实施也必然撞击到审批部门的运作方式、组织管理的转变，必然触碰到现行的支撑行政审批运作的法律、法规和规章，必然要求工作人员对既已形成的思维方式、行为习惯等做适应性的调整，这些在很多时候同样是难以做到的。
在这种情况下，解决问题的有效方式，就是“只有行政服务中心本身成为一个独立运作的行政主体，才能提高行政服务中心的执行力，提高在行政服务中心领导下的网上联合审批的运作效率。我们要求行政服务中心纳入电子政务建设的整体，是从宏观角度为网上联合审批整合治理提出的策略。以电子政务统领服务中心的发展，统一规划、统一实施，克服电子政务与服务中心各自割裂式的单独发展。这样才能在提高社会资源效率的基础上，形成以行政服务中心为龙头，带动相关组织机构的优化和整合，持续对政府业务进行改造的局面”。[59]
三是关系行政决策的运行机制。行政审批在任何一级政府都不是孤立存在的，在国家层面体现为体制和制度性的安排，在地方政府层面则体现为职责和组织性的配置，因此，行政审批是政府管理职能的分解和延伸，其权限分配和组织运作反过来又影响到一级政府的运转机制、决策模式，就此而言这同样不是许可审批流程优化所能左右的。换言之，与侵害封闭的官僚体制格格不入的许可审批流程优化必然要触及这些问题，但无法撼动这些因素。如果做个简单的解析，行政机关运作的基本形态是“决策-执行、请示-决定”，就其本质形态而言，就是按照不同层级的权限做出许可审批。“请示-审批-批准（不批准）”，充斥于政府运作的每一个细胞，该报批的不请示是僭越，该决定的又请示是失职，诸多面对申请人的审批事项，出于制度设计、运行习惯和领导人要求、审批部门意愿等不确定因素，需要提交或者被提交到了政府层面进行决策，无疑使原本依条件、程序化的行政审批变得极为复杂，更何况其中有些还掺杂着其他非行政审批的因素。
从上述三点可以得出，许可审批流程优化旨在推动审批部门从有着严格职能边界的组织向具备实现无缝隙服务功能的跨边界组织转变，因此真正意义上的许可审批流程优化本质上就是政府再造。但是，如果将行政审批的流程再造上升为政府再造的范畴实施，又必然带来极大的非可控性，这种试图实现系统性改变的做法显然不是中央集权体制中任何地方政府所愿意和可能承受的，更不是政务服务中心所能推动的，而且流程再造所特有的战略性价值也不符合任期制下官员对近期显性政绩的追求。“如果上级政府只是一味地给下级增加压力，而没有真正考虑部门内部的功能整合，只能导致地方政府为了追逐政绩而制造出网上联合审批的种种表面文章，加剧部门碎片化的程度。”[60]有鉴于此，绝大多数的许可审批流程优化只能是业务层面和技术层面的办理简化、环节优化、业务整合、信息共享、业务协同，但即使如此，也不影响这项创新举措所具有的重大意义和价值。换句话说，许可审批流程优化的意义和价值可能就在于“难”，任何局部改进、细节改善都是必要的，积小胜为大胜本来就是行政审批制度改革单兵突进的策略。
五 基本建设审批流程优化
投资是促进经济增长的“三驾马车”之一，相对于消费和出口，投资更具有可控性，能起到立竿见影拉升经济统计数据的效果；无论企业投资还是政府投资，具有长久的可见性，较契合地方政府对政绩的特别偏好。在行政审批制度改革中，各级政府对涉及投资的行政审批都无不例外地给予了特别的关注，希望通过加快审批、降低门槛和绿色通道、特事特办等措施，实现投资尽早落地、建设尽快启动、项目尽可能提前竣工的目标。应该说，以基本建设为主要内容的投资快速稳健增长，对改善基础设施、完善城市功能、扩大企业实力、增强区域竞争力，以及带动经济结构转型、增加社会成员收入、改善公众生活都发挥了很好的作用。另外，由于建设项目许可审批的特殊性，申报许可难、审批事项多、批准周期长、办理程序繁、项目实施难的问题一直存在，成了行政审批制度改革的关注焦点之一。通常呈现情形就是：审批部门讲述自己的客观情况，政府不满意，社会有怨言，企业期望多，利益冲突、实施矛盾仍然十分突出。
以南京市的不完全统计为例，政府投资的建设项目如果按照2012年的法规，从项目立项、规划土地审批、设计审批、施工许可到竣工验收五大环节，共涉及12个政府部门、52个审批事项以及25类中介服务，法定审批周期长达965个工作日（其中立项环节180日，规划土地审批环节80日，设计审批210日，施工许可288日，竣工验收207日），承诺时限累计478个工作日。如果按照审批部门的承诺时限并实现项目的并联审批，在完全顺利的情况下，办完各项审批手续需要196个工作日，即使按照目前审批部门实际办理的平均时限来看，至少也需要近100个工作日。加上部分审批事项的许可权限在省级以上政府部门，很难控制时限。如果办理过程中某些环节出现梗阻，协调占用的时间将更加不可预估。[61]无独有偶，2013年初，被媒体热炒、以夸张的方式吸引人们眼球的广州市投资建设项目审批流程“万里长征图”，则统计该市投资建设项目整个审批流程要经过20个委、办、局，53个处、室、中心、站，100个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政事业性收费，累计审批工作日2020天，即使按照最短的关键线路，仍需799个工作日。[62]需要说明的是，累计审批工作日是对所有相关审批事项法定（承诺）时限的简单相加，由于实际的审批流程并非是这些审批事项时限的简单叠加，许多不相关的审批事项可以同时申报许可，以此累加的工作日是不能体现建设项目的实际办理时日的。
（一）建设项目审批许可什么
从行政审批的角度，建设项目审批许可的报建活动需要解决的问题，简要概括主要涉及以下六个方面：建什么、在哪建、能否建、如何建、谁来建、怎么建。这六个方面，基本覆盖了基本建设规制管理的整个流程，也是实施许可审批流程优化的逻辑内核。
1.投资何种项目
一般而言，建设项目的许可审批实行的是分级分类管理：一是按照资金来源进行分类，是政府投资还是社会投资，两者采取不同的审批方式，对使用政府资金的建设项目的审查要更为严格和细致；二是按照建设项目的投资规模，实行不同层级政府的权限批准；三是按照投资领域，采取鼓励、一般和限制等审批政策进行管理。由此可见，建设项目的立项批复极为重要。项目立项申请由项目建设单位编制项目建议书，对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金筹措以及经济效益、社会效益等进行初步分析，并附相关文件资料向发展改革部门申请。发展改革部门根据建设项目的不同特点和实际情况，按权限审查，对符合要求的做出立项批复。
发展改革部门通过对建设项目的必要性评价，以及对政府投资项目基于需求的规模、功能、档次等包括资金在内的各要素的审核，经过项目立项批复、项目可研批复和项目初设批复，确定是否有必要建设、能否列入基本建设。确定立项后，涉及政府投资的方可安排建设资金。项目可研批复是指项目建议书批准后，项目建设单位委托具备相应资质的工程咨询机构编制的可行性研究报告，并附相关文件资料向发展改革部门申请可研批复；经批准的可研报告是确定建设项目、进行初步设计的依据。项目初步设计批复是指可行性研究报告经批准后，项目建设单位依照批准的可行性研究报告进行初步设计，并附相关文件资料向其他审批部门申请初步设计批复。
2.在哪里搞建设
建设项目在取得立项批复后，还要向规划部门、国土部门申请项目选址与规划许可批准，落实建设用地，确定项目建设的具体位置和使用区域。这涉及土地产权关系的一系列改变，如果是市政道路、市政管网等建设项目，往往难以一次性解决项目在哪建设的问题，有时需要边征地、边建设和边设计、边审批。建设项目具有一旦建成就不可移动和变更的特征，决定了在哪里建设的问题与项目规模、资金来源问题同样关键，甚至更为重要。
3.环境是否允许
环境因素越来越受到重视，对建设项目能否取得可以实施的环境影响评价许可，就成为决定建设项目命运的“一票否决权”。作为项目建设是否可行的社会评价，是一个必须取得却是附带性的审批事项，它是在解决了建设项目的必要性、可行性并提供了相应用地的前提下，对该建设项目环境影响功能设计的具体落实，是项目施工所需要的对技术性方案的审核完善，是一个由概念变为方案、由图纸变为实物的实施过程。需要指出的是，由于环境影响评价许可具有决定建设项目生死的权力，需要在有环境影响争议的建设项目上充当要么做“门神”、要么发“通行证”的角色，因此，经济发展型政府下的环境影响评价、项目节能评估和审查手续往往存在着评价标准随意性强、评价范围过于宽泛的问题，成为服从经济发展大局和服务于行政权力意志的审批许可权。
4.批准建筑方案
如果说前述的建设项目申报许可主要是“规划师”的工作，那么从完善建设方案开始则是要解决如何建的问题，属于“设计师”的工作，解决建设项目如何建、建成什么样的问题，包括项目的概念方案、初步设计、施工图审查，以及消防安全、给排水、防震人防等技术性审查很强的许可审批。与上述有关的建设方案、项目报告、设计施工图表的招标、编制、评审、修改等，通过对建设项目的建设方案批准，确保施工设计方案符合各类建设规范、符合项目规划和资金建设要求等，具备开工建设条件。批准建筑方案是个专业技术性很强的工作，它与行政管理的审批许可交叉进行，无疑增加了审批许可的复杂性，比如涉及的各类图表就极其繁杂，有用地方案图、总平面图、设计方案图、施工图、排水工程设计图、防雷装置设计图、竣工图等。
5.明确谁来施工
施工许可证管理是建设项目审批管理中最为核心和关键的环节，是项目建设由施工设计转入工程建设的标志。项目建设单位需要根据项目投资规模、功能需求、建设标准等通过招标、采购等方式确定施工、监理、材料供应等承包商。施工许可是整个项目建设的“山海关”，它要求建设主管部门发放施工许可证时必须严格审慎，在具备许可条件的前提下依法审批；它还是整个项目建设的“嘉峪关”，义务型审批事项需要借助这道关口“搭车”审批，即把义务型审批事项作为取得受益型审批事项的前置条件，否则将很难确保项目建设单位切实遵守、自觉申报，这些对申请人缺乏制约效力的管理事项可能形同虚设。
6.完善项目管理
在这一阶段主要是解决项目地块进场施工的问题，查验现场是否具备开工建设条件，以及项目施工建设过程中的质量管理、安全检查等；在项目建设阶段性目标基本完成后，要实施分段分项验收，全部建成还要开展竣工验收，以及取得产权登记，完备建设项目决算审计，移交项目投入使用等，只不过这部分内容通常不被作为行政审批的重点予以关注，而是被列入行政管理的范畴。由此可见，重投资轻效益、重建设轻管理的问题是非常突出的。
（二）复杂的审批程序特征
行政审批作为政府履行公共管理职能的重要手段是必要和必需的。实施规制管理的基准，是充分尊重市场自律、社会自治，为了更好地保障公共利益、公共秩序，该管的领域、该批的范畴仍然要实行事先许可制度。行政审批不是越少越好，使管理缺位；也不是越快越好，降低管理质量。建设项目一旦落地所具有的不可更改性，决定了几乎所有涉及基本建设的审批事项，大多采取了事先审批、实质性事实审查的方式，为此，更有必要对基于整体流程的建设项目的内在机理做更为深入透彻的解析。
1.完成的动态性
按照基本建设时序，建设项目是一个由无形变有形、由抽象到具体、由概念到实物的建筑体生长过程。项目建设单位首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向规划、国土和环保部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价等许可手续，在完成一系列的技术方案编制、施工图设计之后，向建设主管部门申请办理施工许可手续。既然这是一个逐渐丰富、逐步完善的项目生长过程，项目报建就无法在一个特定时点上全部完成。在这个生长过程中，计划、报告、规划、设计等需要不断地论证、编制、修改、细化，一个完整的建设项目会根据设计施工的需要分拆成不同的更小层级的建设项目，任何建设项目都无法将所有申报材料一次性递交，它也需要一定的设计方案编制完成时间以保证项目建设的质量，这同样是一个渐进的过程。
2.审查的技术性
基本建设的许可审批融合了行政审批与技术审查，二者并存体现的是基本建设的实物属性，以及附着于实现建设物实物属性之中的技术属性。与备案、登记、注册类的行政审批多是对申报事项的材料要件是否完备的形式性审核不同，基本建设的行政审批、技术审查大多是实质性审批；由于这些对设计方案的技术审查关系到国家标准、公众利益、公共安全，因而成为能否获得许可审批的前提。存在的问题主要在于，行政审批与技术审查之间彼此定位不清、相互交叉重叠，行政审批的权力和责任同时被放大了，而技术审查的责任又体现得非常不够；另外，在审批许可中，审批许可权扩展到技术审查领域，替代技术审查进行把关，导致行政审批负担过重，同时表现为权力过大。由于基本建设的特殊性，政府对其规范、安全等只能承担有限责任，这不仅是一个法律问题，还是一个难以回避的现实难题，要理清行政审批与技术审查二者的责任关系。整体改革的方向应该是充分发挥专业机构技术性审查的优势，逐步实行技术性审查与行政审批的适度分离制度，推进基本建设设计质量终身负责制，使审批部门将更多精力用于设置标准、规制制定、控制监管等方面，在提高行政效率的同时降低社会成本。
3.审批的叠加性
建设项目从立项、设计到施工、土建、竣工的整个过程，必然要体现基本建设的固有规律，这就决定了项目报建所需要的每份技术方案、取得的每份许可文件、通过的每个环节规程、必经的各个流程阶段，都必须完备、缺一不可。建设项目在不同节点的委托设计、技术审查、许可审批等是互为依据和条件的，这种具有前后承接关系的递进过程，是围绕如何具备施工建设条件这个中心开展的。比如，“城市埋设市政管线的审批流程，至少涉及城市规划、市政管理、交警、道路管理等部门，申请人分别向四个部门提交申请，如果四个部门都以其他部门作为自己审批的前置条件，那么这个流程就是一个无法审批的流程”。[63]就建设项目取得许可审批的业务进程而言，不同审批事项所处的流程节点的位置都是相对固定的，这是由该审批事项的许可属性和与其他事项的法律关系、业务关系、逻辑关系决定的。由于这种以行政审批为主线的所有构成要素的不断叠加，包括通过招标确定设计、施工、监理等单位，才使得建设项目逐渐具备了可研立项、规划设计、施工建设、竣工验收的条件，其外在表现则往往呈现为程序冗长、环节繁复的特征，因而饱受批评。
4.多方的关联性
基本建设的关联性，一方面体现为参与项目建设的主体众多，这些主体中既有项目建设单位、审批部门，也有业主单位、设计单位、评审机构、施工企业等，类型不一，互为因果、彼此制约；另一方面体现为可研报告、设计方案和施工图、各类许可批复文件等材料，数量庞大，互为依据、相互支撑。如果上述要素不能建立起节点清晰、协调有序的有机联系，基本建设的“关联性”就会变成互为阻隔的“壕沟”、阻塞的“围墙”。实际工作中反映出来的建设项目审批许可中存在的问题，主要是在这一方面。比如，“城市过街人行天桥的建设，这里涉及四个层面：一是申请人，包括市民、社区、学校、交警、交通部门等个人或单位；二是审批单位，包括交通部门、规划部门、市政部门、交警部门等；三是建设单位和资金来源问题，涉及区财政、市财政，或该路段管理部门等等；四是因人行天桥所影响到的附近商户。现实中，这是相当的复杂，涉及众多主体和多个行政机制，他们之间可以形成多个流程，流程之间相互扯皮，需要政府对这些破碎的流程进行整合再造。”[64]面对这一制约行政效能、增加行政成本的老大难问题，需要通过环节简化、程序优化以及流程优化的方式加以解决。而基本建设的关联性，也对实施整体审批的流程优化提出了诉求；流程优化的目标结果是实现审批组织和审批管理的整体构建，这将首先体现于各个审批部门。
5.许可的强制性
建筑质量关系公众的生命财产安全，国家在基本建设领域制定了大量的法律法规和技术标准、强制规范。对项目建设单位来讲，建设项目必须具备规定的许可要求之后，才能提交许可申请；对审批部门来讲，只有许可申请符合既定的批准条件后，才能受理许可申请。环评、水务、节能、人防、消防、特种设备、供电、排水等审批部门，均可从部门职责角度对建设项目实施“一票否决”，要求项目建设单位对相关设计进行相应的调整修改。另外，基于依法行政、廉政建设等要求，针对基本建设领域管理的制度设计更具刚性，规定执行缺少弹性，使得审批部门及其工作人员必须依据这样或那样的规则条文，采取公事公办的方式，强制要求建设项目必须具备这样或那样的前提条件。
以上这些基本建设的特殊性，是实施基本建设审批流程优化必须考虑的因素，也决定了针对建设项目审批的许可审批流程优化相对于其他领域具有复杂性更高、难度更大的特点，即使优化创新也必须遵循其规律。这个规律，不仅是由法律法规、技术标准和制度规范构建的，还包括建设项目的客观属性、规程要求、实施顺序。对法的最好遵循，就是依法的精神；许可审批流程优化对法的最好遵循，就是依照法的精神，在法制的框架下寻找实现途径和对既有制度的修改完善，而不是死抠具体语句的教条。
（三）把握报建提速的关键点
只有深入细致地梳理，全面、完整、透彻地掌握基本建设审批运作的情况，才能够清晰地把建设项目从立项批复到竣工移交的全部过程描绘出来，准确地从点、线、面三个层面把握每个审批事项的内涵、外延及其不同节点上的业务关系、法律关系、逻辑关系，进而选择简化办理的着眼点和优化流程的着力点。在业务梳理过程中，应充分考虑到跨部门协同审批系统的应用要求，使问题的解决与流程优化的目标相一致。将审批业务流程转变为信息流程，意味着基于流程的数据转换，在技术层面是信息交换、权限交换，在业务层面就是职责统一和工作协作。当然，这并非意味基本建设的所有审批流程都能运用信息化技术完成，有的可由计算机自动实现，有的需人机交互实现，有的只能由人工完成。无论采取哪种办理方式，以下都是实现建设项目报建审批提速的关键点。
1.精简受理要件
按照能省则省、能减则减的原则，通过对受理要件的精简，简化申报许可行为，改善许可申请方式，使审批许可变得更简单，使许可审批更容易一些。对审批事项的申报材料、许可条件进行清理，消除隐含条件中的潜伏审批、延伸审批；简化部门之间的关联关系，消除不必要的“搭车”审批，尽可能减少一个部门替另一个部门把关的情形。如由“填空”到“打钩”填报方式的改变就可以大大地方便项目报建单位，也方便审批部门的审查。项目报建需要提交的材料很多，大致可以分为三类，第一类是项目建设单位的相关证明类材料，第二类是审批部门形成的各种批复类文件，第三类是项目建设单位主导编制形成的各类技术类资料。
2.理顺前置条件
前置条件设置合理与否，是影响审批许可能否顺畅进行的关键。基本建设的复杂性、涉及部门的众多性，使审批许可中增设许可条件的审批事项大量存在，有的审批事项还互为“联保”，这是造成项目报建负担沉重的重要原因。前置条件越多，审批许可的随意性就越强；审批事项前置后置条件越多，相互间的关系就越复杂和混乱。据济南市行政审批服务中心对该市建设项目前置中介服务的调查，共有13个审批部门的22个审批事项将技术审查、评价、评估、咨询等24个中介服务事项作为许可审批的要件。为此，他们将取得相关资质并依法登记的中介组织机构，按照自愿原则，纳入政务服务中心的中介服务资源库，建立供需平台，既方便企业办事，又可加强统一监管。
严格管理可以“管住”的是单一审批事项的受理行为，但死抠条文的“依法审批”可能导致更多互为前置的死循环，这是造成项目建设单位无所适从、审批办理效率不高的另一个主要原因。这些前置条件，有的是出于对基本建设整体管理的需要而设置的，有的是审批部门在协同配合过程中形成的习惯性做法。设置前置条件是审批部门的权力，审批部门人为附加条件的情形，对项目报建构成一定的负面影响，需要在许可审批流程优化中加以解决。
3.简化呈批程序
传统的行政审批把许可签发的呈批程序，作为行政权力构成和行使的重要体现。呈批程序的设置，如果不能体现以项目建设单位为导向的审批许可的要求，就很难兼顾到审批流转的顺畅性和便捷性，其结果必然是使取得许可审批更为复杂。审批事项的时限压缩，一般是以减少流转环节、缩短滞留时限、降低审查程度等强制要求实现的。合理的呈批程序要体现行政权力的运作规则，只负责审签涉及重大决策的申请事项，保证审批结果的客观公正和良好的社会效果；同时要考虑行政审批的规范性特征，使其运作规程更为简便，兼顾项目报建权利便宜实现。
4.密切节点衔接
关注审批部门与审批事项之间的节点衔接，就要通过消除项目报建的梗阻和障碍，使业务流转在不同部门、内设机构之间顺利运作，实现无缝隙承接。单一审批事项的许可批准，并不一定能转换为报建效率的提高，表现在没有前置关系的同一节点上的审批事项的申报材料仍可能滞留在其他部门，无法进入下一个审批阶段。不解决审批事项与审批事项之间、审批阶段节点与下一个审批阶段节点之间的衔接问题，就难以保证从整体上提高建设项目许可审批的效能。对整体性更强的基本建设流程而言，其完整生命周期的审批效率问题更需要得到重视。
5.理清共享材料
基本建设审批许可的整体性、叠加性和相关性等特征，决定了不同部门审批活动的相互依赖性；发展改革、规划、国土、环境保护、消防民防、建设管理等审批部门有关基本建设的审批信息，会成为其他审批部门审批许可的重要依据。要以流程决定共享，清楚准确地了解和掌握不同审批部门审批报件的要求，找出其中的相关要求、共同使用的信息，是实现许可审批流程优化涉及的各部门共同受益的前提。行政权力的排他性，决定了审批部门对开放数据的审慎态度；而对审批数据的跨部门应用，还涉及法律上的有效性、业务上的被认可和技术上的可支持等因素，把开放的审批数据转换为可直接使用的审批信息，还需要对相应数据信息进行筛选、识别、清理和组织。借助协同审批系统使审批部门在开放数据的同时获得数倍于此的可用信息，才有可能变部门阻隔为相互支持，变各自独立为伙伴关系，构建基于信任、合作的协同关系，实现许可审批流程优化的最佳效果。
6.实施立体并联
在建设项目审批中，施工图审查、竣工验收环节涉及审批部门多、耗时长，自然成为政务服务中心进行流程优化，实现审批提速提质的关注重点。在这方面，不同地方结合各自的实际在创新做法上存在一定的差异，可相互借鉴。比如海南省对重点项目实行的并联审批，采取的思路就是充分发挥政务服务大厅人员、事项、权力“三集中”优势，逐步形成审批时限缩短、审批效率提高、监督管理强化、行政成本降低的并联审批机制。其主要措施包括：规范事项、简化程序、同步前置、服务前移、并联审批、信息共享、限时办结、超时默认、跟踪监察、投诉追责等。
蚌埠政务服务中心首先分别制定联合图审、联合验收两个实施办法。联合图审就是建设单位将按照要求委托规划设计单位编制的施工图，报送中心联合受理窗口，由市建筑工程勘察设计施工图审查中心牵头实施联合图审，公安消防、气象、人防等部门安排专业技术人员进驻，集中审图。联合验收就是由住建委窗口牵头组织联合验收，首先，由建设单位或业主向联合验收组介绍项目建设情况及需要说明的事项；其次，分部门根据审批结论、批准文件和图纸资料等对竣工的工程进行验收，项目建设单位安排相关人员参加，做实地介绍或接受验收人员的询问；最后，各部门验收人员集中讨论、交流验收情况，当场向建设单位反馈书面验收结果。需要整改的，一次性告知需整改的问题。个别单位需要重新验收的，向中心备案验收时间和验收结果。[65]
针对建设项目许可审批的程序复杂、各部门之间互为前置的问题，许多地方采取了假定前置条件全部成立的前提下，实行同时受理、同步审批、等待前置、统一发证的并联审批机制。同时，将整体流程划分为项目立项、工程规划、施工许可、竣工验收等阶段，采取了以下并联审批机制：一是各阶段内的审批事项的并联审批，以阶段内办理时间最长的单个审批事项的时限作为整个项目最终办理时限；二是实行跨阶段的并联，在本阶段审批的同时鼓励提前开展下一阶段工作；三是将行政审批与中介服务、公用事业的业务并联；四是市级许可审批与区县初审并联。为了保证上述并联审批的落实，责成政务服务中心负责改革统筹和业务协调。
总之，建设项目取得许可审批的全部过程，也是政府部门从不同角度对基本建设进行管理的过程。完成这个过程，意在促使建设项目开工前准备充分、遵守规程、符合条件，保证建设项目按照预先审核批准的投资规模、设计要点、建筑规范、技术标准等严格实施，这些重要的条件性约束也是确保工程质量和实现功能需求、达到使用要求所必需的。上述六个方面的重点梳理和打通关节，就是要掌握所涉及审批事项的静态要件、程序设置、动态环节和流转节点，确定哪些是所有建设项目都要取得的基本审批事项，哪些是因为建设项目的差异需要的附加审批事项，哪些是所有建设项目都要经过的基干审批流程，哪些是由附加审批事项组成的附加审批流程，全面系统地把握建设项目的生命周期，有针对性地消肿去繁，为整体流程的优化打下基础。
（四）清理繁芜的报建材料
审批事项的核心要素是办理材料，一个不起眼的受理材料的变更，甚至是许可条件的细微调整，都会造成办理环节和整体效率的改变。开展对受理材料的简化、规范，是实施许可审批流程优化的前提和关键。在建设项目申报受理的环节，由于各个部门都会依据法律制度要求提交本部门办理材料的齐全完整性，审批部门分别对建设项目共性信息的索要与填写现象十分普遍，申请人往往需要准备“一式N份”的材料。对建设项目审批许可进行流程优化，要立足于帮助审批部门改进业务、规范运作、完善机制，切实把重复无用的材料、冗余差错的数据减下来。
1.规范审批要素
2011年，深圳市在开展政府投资项目跨部门协同改革中，围绕“全事项、全要素、全流程”的许可审批流程优化目标，对审批事项的梳理严格做到“全面不遗漏、准确不偏离、细致不表面”。在把审批事项底数掌握清楚的基础上，对项目报建申请要求中经常出现的“其他相关资料”、“认为必要的其他资料”、“项目用地其他文件”等含糊性语句进行规范，规范申报许可、许可批准的相关名称，消除用语歧义。比如，将“申请表”、“申报表”、“审批表”、“审核表”、“附电子文档”、“附电子文件”、“附申报盘”等，进行统一的规范表述；全部审批事项均统一名称，列明具体申报材料名称，禁止设置许可报件要求之外的受理条件，减少部门办理时的自由裁量权。在第一轮规范审批要素工作中，就对90项审批事项的555条申报条目进行了规范，占申报条目总数的78%；规范申报材料总份数746份，占报件材料总数的74%。
2.简化申报材料
简化是流程优化的前提，规范是流程优化的基础。简化就是消肿去繁，就是要把多余无实际价值、与许可审批关联度不大的申报材料减下来，对重复提交的文件一律取消；将审批部门形成的批复文件改为可以共享共用的格式化信息，弱化审批部门之间审批许可前后置的钳制关系。行政审批的前置后置关系，是通过报件材料体现的，这些材料有的是审批部门以强化自身权力为目的，索要其他部门的材料；有的是通过让别的部门收取自己做出的批复性文件，设置必须首先取得本部门许可批准后才能进行下一步申请的限制。把申报材料核减下来，既减轻项目建设单位的负担，也可以减轻审批部门的工作负荷，这种“瘦身”对实现信息系统对接、数据交换、信息共用同样是必需的，有着十分积极的作用。
深圳市政务服务管理办公室曾对涉及政府投资项目审批中的批复性和证明类的申报材料进行了清理和简化。通过简化批复性材料和项目建设单位的法定代表人、单位负责人、经办人身份证明、授权委托书、单位介绍信、组织机构代码等证明性材料，共取消了249份，占到建设项目许可申请报件材料总数的24.2%。据深圳市建筑工务署统计，按照清理后的材料清单申报许可，仅简化法人身份证明、组织机构代码两项，该署一年内的报建项目申报材料可减少复印纸张超过2万页。
3.削减审批业务
在尊重基本建设客观规律的前提下，从整体业务流程实施角度而不是从制度条文出发，重新审视审批事项设立的必要性，理清不同审批事项的功能属性，压减合并内容接近、作用相同、效果相似的审批事项，或者确定由一个审批部门主办，将受理材料和审批结果抄告与此相关的审批部门，可以大大削减实际发生但又不必要的审批业务量。比如，对凡政府已批准建设的政府投资类建设项目，只做程序性审批和技术性审查；对属抽查类的管理事项，不再作为审批许可的前置条件；对已取得区域环评的，考虑到不同建设项目的特点和用途，可对民用建设项目不再要求进行单独的项目环评等。
杭州市行政审批服务管理办公室在开展“简政放权提升投资项目审批效能”方面的力度是比较大的，他们采取了“13＋5”的改革举措（其中13条举措是：合并项目建议书和可行性研究报告、取消交通影响评价分析、简化单个项目环境影响评价和审查、取消项目规划条件核发审批、合并审查项目方案和初步设计、施工图联合审查、联合竣工验收等；5条改革创新是：扩大形式审查制、规范备案管理、探索容缺受理机制、试行模拟审批、强化中介技术管理等），在削减审批业务方面取得了非常明显的成效。
4.衔接业务受理
完整流程的简化优化，既要压缩单个事项的时限，简化单个事项的办理规程，对审批受理、许可批准和办结出证等环节做出相应的规定；又要在此基础上，根据审批业务的复杂程度，将不同审批事项的办理流程分为简易流程、一般流程和复杂流程，并分别设定不同的办理规范。关注审批事项之间的业务关系、逻辑关系，重视实现“一体化”业务组织下的申报受理的衔接，减少重复受理，防止受理上的互为前后置、受理条件表述的相互抵触。特别要重视许可审批整体流程中的关键环节，在关键节点上对其他审批业务有较大影响的审批事项，理清项目报建的申报路径，力求做到整体流程的封闭运作，实现项目报建可控、办理过程可控和许可结果可控。对于像建设项目这类特别复杂的审批流程，政务服务中心一定要主动参与、加强协调，确保流转无障碍、承接无缝隙。
5.推进技审分离
技审分离就是将行政审批与技术审查分开实施，即将审批事项需要附带提交的可行性研究报告、设计方案、施工图等进行技术审查，并作为审批部门做出许可决定的前提条件。从发展的方向看，将技术审查的业务职能从审批部门剥离开来，交由社会组织、专业机构完成，实行终身负责制，有助于改善行政审批的实施环境，促进政府与社会、政府与市场关系的理顺，促进社会的自律规范、市场的发育成熟。比如，在消防审批领域，将工程项目的消防设计审批，转移给有一定资质的消防技术咨询服务机构，并由专业技术机构组织完成工程项目的技术审核、施工现场技术指导等技术服务工作。凡经过专业技术机构审核的工程项目，消防部门实行简易审批、程序审核和竣工验收。技术审查与行政审批适度分离是应该和可行的，与建设项目有关的技术审查并非都需由政府部门承担，这也是政府部门承担不起、很难做好的工作。
6.重编办事指南
审批部门向行政审批相对人提供的办事指南，是从自身定位和理解出发的，普遍存在着说明过于复杂、表述不清晰准确、对申请人要求苛刻等情况，同时给审批部门自身留有太大的操作空间。比如办事指南的“其他相关材料”随意性就很大，对审批部门来讲“怎么说都行”，可以规避责任，也让报件申请人无所适从。在简化申报手续的同时，从方便申请人办事角度需要编制办事指南，统一编制跨部门复杂事项的整体流程办事指南更是受到行政相对人的欢迎，有利于解决审批部门“说不清”、申请人“听不懂”的问题。重新编制办事指南的核心，应该不再是基于各自独立的审批事项，而是基于申请人申报许可的许可审批整体流程。
（五）基本建设流程优化策略
基本建设流程优化按照“全事项流程、全封闭运作、全环节监管”的总体目标进行整体构建，实行系统优化的工作策略，具体包括分解任务、菜单选择、优先有序、逐步到位等内容，在不同推进阶段之间留有改革措施推出后的认知接受和消化调整的时间。通过对基本建设生命周期的认知，确定建设项目报建大致包含以下有着前后承接关系的审批节点：项目建议书、可行性研究、基本建设方案设计、施工图审批许可、施工许可证取得、施工建设、竣工验收、建设项目移交使用等。优化后的审批流程要以项目报建活动为轴心，使处在节点中的审批事项前置后置关系更加合理、清晰。对相关实施主体及其办理事项进行再组织、再安排，改变孤立封闭、条块分割、交叉重叠下形成的碎片化的审批形态，实现基本建设审批许可向无梗阻流转、无缝隙衔接运作的转变，建立起“看得懂、连得通、能配置、可流转、管得住”的集成整合的审批运转整体流程。
1.审批流程的创新重点
分阶段整合审批流程是基本建设流程优化普遍采取的策略，比如，可以将政府投资建设项目审批流程整合为立项（项目审批）、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等5个阶段，对企业投资建设项目审批流程整合为用地审批、立项（项目核准、备案）、规划报建、施工施可、竣工验收等5个阶段。各个阶段内，实行并联审批、信息共享、限时办结等，有的地方每个阶段还分别确定一个牵头单位。为了把审批时限在理论上能够压缩下来，各地普遍的做法是把建设项目审批的前期工作从整体审批流程中剔除出来，用地征收等取得许可不确定的项目报批不再计入审批时限。
通过全景式流程图的方式，可以清晰地把建设项目审批许可的实际状况全面、完整地描述出来；通过对现状流程图的分析，可以更加清楚所有相关审批事项所处的阶段和节点，对它们的业务关系、法律关系、逻辑关系有更加真切的认知，更好地把握许可审批流程优化的重点和关键点。一是清理流程障碍，保证新设计的优化流程运转顺畅，切实避免申请人办事的“卡壳”、审批部门之间流程时的“死循环”；二是遵循建设项目的内在规律，合理配置前后置审批关系，善于运用流程中的核心审批事项控制建设项目整体进程，避免审批事项的相互交织；三是对内容同质性较高的审批事项，以及同属一个流程阶段、同一部门的审批事项尽可能地加以归并，减少审批业务；四是关注申报条件内可能隐含的审批事项，去隐蔽化，将所有审批许可都阳光化；五是实现审批事项申报条件的最少化、申报许可的最简化，推进审批数据、许可信息的共享、共认和共用，并强化对审批活动的监督。
在人们通常的认识中，能够取得施工许可证，是建设项目完成项目报建的许可手续与合规开工建设的标志。由于建设项目进入施工建设阶段后需要办理的审批事项相对很少，因此对基本建设审批流程的优化重点，应放在解决施工许可前的许可审批上，放在对项目建设单位取得施工许可证的关注上。根据基本建设流程各阶段的业务关系、逻辑关系和前置审批，最大限度地消减依据地方政府和审批部门自行设定的许可要件，归并各部门的相同审批要件，如将施工合同管理、安全生产许可证、监理合同管理等归由一个审批部门管理，凡环保、消防、卫生等许可审批不完成就不能进入施工图审查环节。
2.整体流程的优化边界
创新不能没有边界，改革必须有清晰的阶段性目标，不是将“看不到”、“管不上”、“不顺眼”的审批业务都纳入建设项目许可审批流程优化的范畴。基本建设跨部门协同的“全流程”的起点、终点在哪？整体流程的边界明确了，才能实现建设项目的事项可控、过程可控、结果可控；封闭是相对的，是针对审批流程之外的，也是实现建设项目审批流程内部开放的必需和共享的前提。基本方法就是对建设项目审批流程的职能域、业务域进行定义，梳理出按此划分的不同审批事项的排列关系，并进行相应的业务分类，确定对审批流程进行优化的各种可能。根据基本建设审批流程的优化范畴大小不同，从审批流程封闭的角度大致可以分为三种情形。
一是小封闭优化。即将基本建设涉及的审批部门及其审批事项、项目建设单位的许可申请纳入流程优化的范畴，实现对建设项目审批许可的过程跟踪、环节督办，及时发现和解决审批许可中出现的问题，保障建设项目许可审批和项目报建的整体时限。
二是中封闭优化。即将基本建设涉及的征地拆迁、招投标、项目建设、施工管理等活动纳入许可审批流程优化的范畴，实现对建设项目进度情况的整体管控。建设项目的招投标涉及范围广泛，从可行性报告编制到方案设计和施工图，到投资概算编制，再到监理、施工单位的确定等，散布在不同报建阶段，虽具有相对独立性，却是行政审批的延伸，是建设项目完成的有机组成。据粗略统计，在招投标环节所用的时间约占建设项目取得施工许可证之前整个报建活动的70%，对项目建设的效率影响很大。要提高建设项目的报建效率，不可忽略招投标活动。应合理划分基本建设阶段，鼓励采取项目建设总承包招标的方式，在避免违规拆分招投的同时，减少招投标次数。比如可考虑将项目立项和可行性研究、方案设计、初步设计、施工图设计等打包统一招标，减少招标环节，降低招投标成本。
三是全封闭优化。除上述报建活动外，将与基本建设有关的其他环节、相关主体等一律纳入流程优化的范畴，主要是技术评审、方案编制等，通过人工智能方式随时跟踪具体建设项目的进展状况。
审批流程越简单，涉及的审批事项越少，许可审批流程优化就越易于操作，成功的概率就越高，反之风险就越大。实施“小封闭优化”是建设项目许可审批流程优化的起步，化繁为简，有利于在体制阻隔、条块分割的政府格局下，构建起跨部门协同办理的封闭协同体系和一体化业务运作的机制。审批流程封闭是流程优化必须限定范畴的需要，是为了能够尽快确定建设项目报建的流转机制并在流程稳定后更充分的系统开放。在相对封闭的审批流程运作体系内部，从一开始就要坚持全面的信息共建、共享、共有、共用的原则。
3.流程优化的基本要求
基本建设审批流程优化是基于整体流程的审批许可，要求所涉及的审批部门、建设主体、审批事项、流转环节、办理程序、许可规程、批准结果等要素必须是完整的，而且这些要素在整体流程优化中的体现是充分、有效的，它要求在保障建设项目许可审批合法合规的前提下，做到有序流转、顺畅承接、高效运作。
一是让申请人看得懂。以往审批部门编制的办事指南，其缺陷除了只反映本部门的审批要求、审批活动外，还在于是“自说自话”式的自我宣讲。基本建设审批流程优化不以审批部门为主轴，而要以项目建设单位的项目申报活动为主线，兼顾审批部门的业务开展，将项目报建渐进过程中的标志性审批事项作为关键节点，展现围绕这些关键节点开展的审批服务和其他事项；在每一个关键节点上，不同审批部门的审批业务可以同时开展、齐头并进。建设项目审批流程图的展示要做到完整准确、指引明确，尽可能地提供一个跨部门、跨环节的菜单式“傻瓜”办事指南。给具体建设项目提供的审批流程图，可以根据对建设项目的不同审批要求进行分类，在信息系统展现上要具有体现该建设项目特殊要求的相应简化或需要增加的功能，实现支持实际项目报建管理的网上跟踪。
二是办理环节连得上。整体审批流程连得上的问题，既是对接审批部门各个审批系统的跨部门协同审批系统必须解决的，也是为前者提供可识别、可使用的审批数据的客观要求。不同流程环节能够在信息系统上对接连上，可能涉及法律制度、管理体制和运作习惯的阻隔，但却是对基本建设审批流程实施整体优化，实现审批业务无缝隙承接、跨部门协同办理的必然要求。一个支离破碎、梗阻众多的审批流程，严格意义上是不能被称为流程的。如果说办理环节“连得上”是对所有审批流程的基本要求的话，那么类似基本建设这样涉及主体众多、事项烦琐、环节交织的极端复杂的审批流程，对连得上的要求就更高了。对基本建设的流程优化，需要将连得上作为创新重点，并以此明晰审批事项之间的制度规定、业务关联、流程逻辑的内在联系，实现整个项目建设审批办理的全封闭流程管理。
三是审批事项可调配。基本建设审批流程具有固定性与随机性并存、既规制刚性又干预弹性的特点。优化流程的创新也不是一劳永逸的，在这个持续不断改进优化的过程中，必须给审批部门和相关单位、审批事项和关联事宜的增减，给行政审批制度的改变、审批程序的调整、办理节点的变化，以及给建设项目投资规模的调整、功能需求的改动、进度安排的改变留下足够的适应空间，做到固化审批流程时审批要素的可调配、程序流程的可配置。与这个动态的控制过程相应的，是要求协同审批系统完全能够满足和支持这些调整和改变对操作系统的适应性需要。
四是审批业务能流转。基本建设审批流程优化的目的，是希冀通过对现状审批流程不合理状况的改变，实现更大的整体效能。体制壁垒、部门门槛、权益障碍、观念冲突、工作习惯等，特别是体制改革、机构调整，无不对流程优化构成巨大的负面干扰，需要在多重不确定中对流程优化进行准确定位。一概否定基本建设审批许可在多年实施中形成的既有规程，或者超越现实法律、体制和组织人事等因素进行重构，要求构建貌似理想化的全新流程，在实践中是难以行得通的。对建设项目许可审批流程优化，应当充分尊重建设项目的规律，照顾到既已形成的相对合理的审批许可运作机理和行为习惯，为优化建设项目办理流程的实施提供相应的应用环境。推进各部门在审批许可中的数据开放和信息共用，切实为提前介入提供便利，推行办理过程共同参与和材料互认，减少重复审批、杜绝交叉审批，推进联合审批、联合踏勘、联合验收等，建立技术审查与行政审批既相互分离又相辅相成的审批机制。
五是审批行为管得住。自由裁量权是行政管理的梦魇，也是行政管理的精髓。自由裁量权在宏观决策上体现为科学决策，在行政审批、行政管理等具体行政行为上表现为合理行政，是行政权有效行使的必然存在，甚至可以说若不允许自由裁量的存在就没有建设项目审批许可流程的优化。另外，自由裁量权被滥用也使行政审批成为审批部门谋取团体权益、履行审批职权的工作人员窃取非法利益的手段。对行政审批的监管一直是反腐倡廉的重点，为此政府想了许多办法，包括建立电子监察、政务服务中心等。
在基本建设审批流程优化中实现对审批许可管得住的监管目标，主要体现为：一是提供了全流程的办事指引，尽量使复杂业务简明化、隐性知识明了化，项目建设单位清楚地知道需要做什么以及该怎么做。二是公开了审批许可的各个要素，建立审批事项的目录管理，通过协同审批系统实现了刚性约束，项目建设单位明白该如何办。申请人知道该怎么办、明白该如何办，就能够更好地维护自己的权利，这本身就是对审批许可自由裁量权的最直接和最有效的约束。三是借助协同审批系统能够以全流程的方式展示审批许可的实际情况，实现审批部门之间基于整体流程的数据共享、信息共用，项目建设单位也可以了解到项目申报的办理状况，这就使得被主观意愿左右许可结果的谋利行为不能不有所顾忌。当然，这里所谓的“管得住”只是解决在行政审批受理、审查等工作层面的符合条件的不收、不该批准的乱许可以及有意拖延时间等问题，并非行政审批的全部，比如属于非程序化许可审批需要行政决策层的批准，这是无法仅通过流程优化、信息系统就能管得住的。
4.不同业务的流程差异
建设项目中针对市政类建设项目与房建类建设项目的审批事项是不完全相同的，因而在流程节点、流程组织上也存在着差别，这是由两类建设项目的建设特点和不同需求决定的。另外，市政类建设项目不同于社会投资类建设项目的一个显著特点在于，政府投资建设项目的决策者、项目主体、代建单位以及审批部门，都是政府的有机组成，是围绕同一个建设项目的不同履职行为，行政审批是同一主体下的“自己批自己”。
建设项目审批许可所依循的法律、法规、规章，并未有专门针对政府投资建设项目的。由于政府投资建设项目属于政府的内部审批行为，因此可以采取服务办理制的方式，简化受理行为、调整办理程序、优化流转环节、解脱制度束缚，避免对审批流程整体优化“合法与不合法”的争论，更多地从必要性、合理性、科学性的角度进行思考和构建；基本建设仍应遵循规划、设计、施工的技术规范，也就是技术性审查内容并不改变和减少。在此背景下的行政审批，更应该是把关核准，保证其办理程序和设计要点符合法律法规、技术规范，保证项目建设达到质量标准。
5.优先级下的实施顺序
将“全事项流程、全封闭运作、全环节监管”作为优化基本建设审批流程的原则，是解决由多个具有前后置受理关系的审批事项组成的复杂审批流程，提升行政效能的根本之策，但要实现这个目标不确定因素很多、难度也很大。将关联因素较为杂乱、因果关系相互交织、报建项目动态生长的审批流程，按照审批逻辑、受理时序有机地串联起来，本身就不是一件容易的事。因此，基本建设流程优化有两个可选择的策略：一是系统性重构，二是渐进式改造。流程再造的终极形态是政府再造，在行政体制、组织机构、管理模式不能做出相应改革的背景下，试图对建设项目审批流程进行系统性再造可实现的概率几乎为零，不可控的风险却近乎100%。积极稳妥的做法是既立足于当下问题的解决，更要着眼于长远，建立长效机制，对基本建设审批流程优化采取渐进式的改革策略。
选择渐进式改革策略，就要求在推进过程中把握实施节奏、实现滚动创新。有两个策略可选择：一是先难后易，二是先易后难。先难后易策略，意味着要遵循优先性原则，集中资源实现重点突破，确立改革格局后再持续推进、扩大战果；这种策略的优点是在短期内能够形成亮点，取得效果，为后期改革创造条件，缺点是改革从一开始就要面对最难啃的骨头，准备必须非常充分，在推进过程中协调的难度会很大，很难全面、同时起步。先易后难策略，是把那些最难解决的体制性、制度性问题放在后面，对容易掌控的改进内容着力推进和实现，从而营造较好的舆论氛围和工作环境，并为关键问题的根本解决奠定基础。这种策略虽开局容易并易于取得外部效应，但由于回避了诸多实施障碍，制约流程优化的核心问题并没有解决，行政风险、工作风险会持续伴随，如果改革缺乏后劲将会不了了之。
基本建设审批流程优化在实施上最大的特点不是一人百步，而是百人一步，其难度可见一斑。在实施上，需要按照系统工程的管理方法，以重要性、必要性评估流程优化实施的内容选择和对应方法，以影响度、相关度确定流程优化实施的方式选择和手段应用。基本建设审批流程优化实施的优先级顺序，主要从内容、时间、操作和改变、效果、反响等维度进行判断。具体讲，一是必要性，按照必须的、必需的、需要的三个层级依次递减价值度确定基本建设审批流程优化实施的内容顺序，坚守流程优化能够往下推进的底线，不能允许某一个审批部门以其“特殊性”而导致梗阻。二是紧迫性，按照现在必须做、下一步补充完善、最后改进提升三个层级依次递减的纵向阶梯，确定哪些是马上要实施的、哪些是属于可缓一步做的、哪些是可列入深化推进范畴的。三是便利性，按照容易、一般、困难三个层级依次递增的实施难度，确定先做哪些具备实施条件、容易实现的事项。在外部条件不完全具备的情况下，基本建设审批流程优化可以按照整体构建、先易后难的策略，即先联后改、先简后优、先合后减、先共享再重建的策略实施，在对所有相关审批事项进行简化规范、对现状审批流程不做颠覆性改变的基础上，运用协同审批系统将能够体现全部审批事项和完整办理环节的审批流程建立起来，通过数据开放、信息共建和协同运作等建立一体化的审批许可整体流程。
建设项目许可审批的办理异常复杂，流程优化与协同审批系统建设要齐头并进，实施的难度非常大。如果不辨主次、不分难易、不论先后，难免会头绪繁杂、相互干扰，尤其是在实施力量相对不足、行政阻力较大的情况下，需要体现“有所为有所不为”，从而实现“无所不为”。比如，基本建设审批流程优化的重点应是项目报建必经的基本流程的审批部门、审批事项；对于因建设项目的特殊性而附加的不涉及所有建设项目的审批事项，可以置于基本建设审批流程优化的次要顺序。把流程优化的重点放在取得施工许可证之前的阶段，之后对建设项目的管理重点就可以进入对施工建设、建筑质量和竣工验收等的严格监管阶段。对流程优化实行优先级实施顺序安排，既是基本建设审批流程优化的策略，也是对现状妥协的理性选择。妥协绝不是放弃，是为了更好地实现建设项目审批许可高效、便利和顺畅的目的。
6.系统建设要同步互补
基本建设审批流程优化与协同审批系统开发建设同步实施，二者相互衔接、彼此推进，避免了信息化建设的“想当然”，是“无所不能”的信息化实践和验证的落脚点。流程优化依托协同审批系统的构建，可以丰富对审批事项、项目报建的认知，从信息化技术实现的角度审视业务梳理的需求满足程度、结果偏离程度，实现审批事项的要素简化，便利项目报建的办理优化。通过开放数据、信息共用，使基本建设跨部门协同办理真正成为基于“全事项流程、全封闭运转、全环节监管”的整体流程的一体化运作。可以说，流程优化与协同审批系统，是推进基本建设审批流程优化的“一体两面”，一个整合审批业务，一个整合审批数据，共同完成对面向项目报建单位的审批与服务的重构。
在实践中要做到基本建设审批流程优化与协同审批系统的“两轮驱动、分头合围”并非易事。由于着眼点和目标任务的差异，参与不同工作的人员的思维、认知、行为亦是不同的，在推进上做不到双翼起飞、有机融合，“两张皮”的问题是一定会产生的，为此，需通过沟通协调和人力资源组织达到合二为一的要求。一方面是业务梳理后建立可实施的全流程审批链条，把包括原本蛰伏在显性审批事项之中的隐性审批事项大部公开化并加以规范，设定办理时限、明确相关要素、确定申报程序，消除项目报建中的暗河潜流；另一方面是将全流程中所有审批事项、阶段节点纳入协同审批系统，实行数据的正向流转、双向流转，不仅是审批信息的互认共享，更重要的是对建设项目的可识别、可跟踪、可协调，以报建流程图展示出清晰的建设项目审批办理的脉络。在这个过程中，要使审批部门、项目建设单位的权益受损隐性化，权益受益显性化，通过创造更多的增值服务，为进一步深化整合奠定基础。从特定阶段和实施范围上讲，基本建设审批流程优化是改良的，但从建立起来的整体流程的影响看，却促使审批部门及其工作人员的基本观念、组织方式、行为习惯等都发生根本性的改变。
六 如何改善许可审批流程
现行的行政审批制度改革主要集中在制度和职能层面，主要是着眼于审批事项的“取消”、“下放”、“转移”。如果改革对审批许可的运作机制重视不够，对审批许可的服务形态构建不足，那么即使提出了要通过改革促进政府职能转变、实现简政放权的要求，也会由于缺乏落实机制而被打折扣。对审批流程“程序过长”、“环节过繁”、“重叠过多”的批评，有的仍是延用精简审批事项的思维，先定性再批判，批判的目的还是为了减少审批事项。审批事项的减少，表面看似乎能解决审批流程“程序过长”、“环节过繁”、“重叠过多”的问题，但审批事项的压缩是有限度的，不可能无限地减少下去，特别是没有设置行政审批职权、只是执行法律规定和上级政府授权的基层政府又何来取消的权力。对于保留的审批事项，如何着眼于整体流程实施简化优化，才是解决行政审批既有问题的核心，才能确立从政府整体管理运作、审批事项关联性和办理规程协同性等方面做出建设性的安排。涉及多部门的审批流程都具有复杂性、不稳定性的特征，在实践中也缺乏这方面可普遍借鉴和广为推广的经验做法。许可审批流程优化着眼于审批许可机制创新，是对审批许可运作方式的优化调整，需要打通审批部门的职责分工与层级界限，使流程化运作实现由孤立、串行、公文式的运转方式向流程并联、数据集成、业务协同的方式转变。这是方便申请人申报许可、方便审批部门职责履行的服务流程创新，它可能不涉及政府部门职能分工的重大调整，也不以改变审批部门组织结构为目的，虽然它会产生这方面的要求、作用和影响。
（一）从业务梳理开始优化创新
行政审批的业务梳理是流程优化的起始基础和主要数据来源，初步成果就是完成有关审批事项及其实施的各类调研表。调研表的完整性、准确性、针对性，决定着业务梳理的质量，需要从审批事项、组织框架、环节流程、办理数据等层面开展。对审批事项的梳理，就是描述“有哪些许可审批”；对组织架构的梳理，就是描述审批部门“审批许可怎么运作管理”；对环节流程的梳理，就是描述不同节点上审批业务“相互之间的关系”；对审批数据的梳理，就是描述审批业务的发生和数据文件“怎么流转和使用的”；对许可证照和各类许可结果的梳理，就是要解决如何构建审批许可业务协同关系。审批业务梳理是规范审批事项、审批活动和简化审批环节、优化审批流程的基础，也是建设跨部门协同审批信息系统的前提。
1.事项范畴的确定
审批事项范畴的确定，需要以审批部门为协同节点，以整体流程中的审批事项为基本对象。确定审批事项范畴关系，就要回答许可审批流程优化“做什么”或“应该做什么”的问题，它需要从审批部门职能关系的角度，分类描述行政审批的对象范围、事项关系、结果应用等要素。审批事项范畴和相互关系的确定是行政审批业务梳理的起点，意在从审批职能的角度确定特定审批流程的业务范畴，即哪些审批事项应该被纳入许可审批整体流程的范畴。它以项目申报和许可批准为主线，需要完成从发现审批问题到确立改进目标、从审批业务配置到审批活动开展、从审批事项确定到审批环节划分、从审批事项规程到整体办理流程的梳理分析，是一个完整的工作过程。对审批事项的名称界定，要严格体现法律、法规和规章具体条款的定义表述，既不能放大解读也不能缩小管理范围，保证区域内相同审批业务或同一审批事项使用统一的规范称谓，避免给信息系统应用的数据流转、信息使用带来困难。
结合审批部门的组织形态和业务架构，审批事项范畴关系的梳理，既涉及审批部门内设机构之间的业务关系，又涉及不同审批部门之间的业务联系，这是横向的审批业务关系梳理；同时，它还必然涉及审批部门内部的层级管理关系，涉及不同层级政府所属审批部门之间的上下级审批许可权限配置，这种层级管理的实质就是审批许可权的层级授予。不同审批事项所关涉的许可权限的层级授予，从审批流程业务梳理的角度，就是要完成体现审批许可实际运作而许可审批流程优化需要重构的“内外两横、上下两纵”运转体系的梳理。
2.流转环节的描述
对审批业务及审批事项之间关联性的梳理和组织，要充分分析不同审批事项之间的法律关系、业务关系、逻辑关系，从审批许可一体化运作要求的角度展现审批业务的映射关系。以许可审批全流程优化为主线，合理勾勒、重新构建不同审批部门在许可审批整体流程中的位置、作用。对处于流转环节中的审批事项的描述要反映具有协同关系的不同审批事项之间的衔接要求，清晰界定审批事项的关联性；对分布在各个节点的审批事项情况的描述，要清楚地回答许可审批流程优化“应该如何流转”、“流转哪些内容”的问题。申报许可的一体化办理服务，应体现申请人办事的完整过程和对简便化的需求，归并功能相近、业务相似、要求相同的审批业务，通过对流转环节的控制形成对不同行政审批相对人不同许可申请的具有生命周期特征的流程化管理。
3.数据编码的识别
审批许可中形成的业务数据是实现审批流程信息化的基本元素，它既包括行政审批的主体、事项、对象等元素，又包括审批许可的发生元素、许可审批的结果元素。在业务梳理中对审批数据的识别，就要回答“哪些是无关的冗余数据”、“真实需要什么审批数据”，以及“应该如何更好地运用许可信息”等问题，是对行政审批信息内容及其属性进行格式化转换的完成过程。审批数据的格式化表达是数据资源转换为信息资源的前提，包括对审批数据的常见类别、基本格式、编码方法、审批要求、许可结果、常用字段、使用要求、备注说明等的重新规范，并以此确定许可信息在审批流程中的空间属性、时间属性、权属属性、应用属性等。可用的审批数据要能体现生成这些数据的审批部门所应有的法律效力，明确审批数据提供者的法定责任，理清跨部门协同流程中各个审批部门彼此相关的审批数据，确定需要相互认可、能够共享共用的审批信息。
从信息化应用的角度看，对审批事项的法定化只能将类似事项要素归并，不涉及审批事项业务办理的具体行为，不能反映实际存在的事项类型、时限要求、流转环节、申报材料、证照批复等方面情况的实际差异、相关需求。由于对审批事项设置的颗粒度过粗，在纳入行政审批信息系统时，还需要将这些存在着受理行为、办理活动差异的审批事项，按照横向一事一项或者纵向分级分类的要求进行拆分。比如登记注册审批事项下的首次申领、延长期限、更换证照、年检、注销吊销等，由于办理权限和流程不同，需要分别编码；对行政审批认识管理上的分歧，也会使不同审批部门对审批事项的拆分规则不完全相同。审批事项体现的是政府的管理职能，因而对审批事项的子项拆分是相对确定的；但从申报许可的角度，特别是在建设项目审批许可中，由于存在建设项目按专业细分、按进度分期等细分因素，使得审批事项与建设项目之间的对应关系变得非常不确定，甚至是随机动态的。为此，行政审批信息系统需要建立统一的技术框架和数据标准，建立审批事项与申请项目之间能够相互映射的统一编码，为审批部门间的业务协同提供技术准则和编码管理，确保不同审批部门、审批事项、审批活动、申请项目等相互之间是可查询的，审批许可的业务数据具有唯一性。在实际工作中，可以借鉴现代企业ERP（企业资源计划）管理中对物料、住处进行统一标识管理的编码管理方法，实现对审批事项、业务办理、服务行为、许可结果、信息使用等审批数据的整体性、一致性的有效识别。
4.流程要素的整合
由一名工作人员在同一时点能够独立完成的包括受理、审核、批准、发证等行为的许可审批，主要是关涉自然人的审批事项，以及审批职能相对独立且与其他审批事项无相关性的审批事项，这类单一性的审批事项一般只需完成形式性审查并履行程序性的办理手续即可。除此之外，许可审批的实施通常需要由不同岗位职责的工作人员一并参与、连续做出的一系列具有相关性的办理行为，共同完成。这些工作人员既可能隶属同一个审批部门的内设机构，也可能分属不同的内设机构；较为复杂的申请项目要获得批准、取得许可，有的还需要其他审批部门的参与，并参照相关部门的意见做出决定；至于涉及社会经济发展和国计民生的重大项目，在审批部门提出许可意见后，还需要得到同级政府、上级政府主管部门的批准。由此可见，审批许可具有非常明显的过程性特征。这种过程性的特征，体现了行政审批作为政府管理的重要构成所需要的一致性要求，这一要求也是许可审批流程优化的本质要求。
许可审批流程优化的过程就是一个“整—分—合”的过程。“整”，就是要整体把握，做到对所有关联审批事项的完整梳理。“分”，就是要细化清理，如果对审批流程做了设定性描述的话，那么它所涉及的所有审批部门和审批事项就构成了审批流程的“面”，按照审批事项的前置后置关系和申请项目的时间顺序所构成的业务链条就是审批流程的“线”，而审批事项就是审批流程的“点”。许可审批流程优化工作需要的是先由面到线、到点，即全面的业务梳理；再由点出发，由点到点、再成线，即审批事项的业务关系、逻辑关系和法律关系的厘清；然后，将点、线、面结合，成为一个可分类、可组合的关系清晰的聚合体，即可按阶段划分的由主干流程和附加流程共同组成的审批流程。上述工作都非常重要，是全面透彻掌握某一特定审批流程的关键，不然就很难把杂乱的审批事项梳理清楚，放置在恰当的节点并搭建衔接机制。如果在审批流程中不能把各个审批事项放置准确，基于整体流程的业务组织就会杂乱无章，在较为复杂的审批流程中这种情形表现得尤其明显，这是因为没有做好审批事项的业务关系、逻辑关系和法律关系的解析造成的。
5.发现程序性缺陷
“政府流程再造理论认为，以往政府改革成效不彰的根本原因在于它们都无法脱离以职能分工为基础的窠臼，因此无法改变职能分工和层级节制带来的职能本位、效率低下、沟通不良、流程割裂等问题。而流程再造就是要求进行再造的组织跳跃出现有限制，从组织的根本目的出发，重新设计组织的流程，并以此新的流程为中心进行管理。”[66]在许可审批流程优化中遇到的审批程序问题产生的原因，一是受到重审批主体、轻办理程序以及对申请人缺乏尊重的传统观念的影响；二是工作人员在长期的审批许可实践中形成的个人理解和主观经验，有的被作为一种模式沿袭了下来；三是审批部门及其工作人员对自身权益的过度保护，既要体现权力和方便自己，又要规避责任，对受理许可申请提出额外的附加要求，审批许可较为随意，使审批流程更加复杂和不确定。上述审批流程的程序性缺陷，应在许可审批流程优化中有针对地加以解决。
（二）在优化中实现流程增值
取得比之前更明显的效率成效，是许可审批流程优化的合理性基础，它有助于取得各方面的认可，易于凝聚共识、增强推进流程优化的力量。从技术实现方式的角度，许可审批流程优化要运用信息化技术，支持以整体流程为基础的、以服务为导向的政府建设，将面向公众的政务服务整合起来，建立标准化、均等化和体系化的无缝隙政务服务，使政府工作效能得到提升、服务质量得到提高、社会满意度显著改善。
1.审批运作须有所改善
许可审批流程优化不是全面改革，少有全面涉及机构、职能和业务的彻底重构，多是对现状问题的消化、对实际工作的改进。但是要搞清楚哪些审批许可、审批运作、审批服务能改，哪些不能改，并不是件容易的事；同时，许可审批流程优化属于行政管理最底层的业务性、技术性创新，需要明确改革的边界，避免“出力不讨好”的情形。为了取得审批部门及其工作人员的配合支持，就需要在许可审批流程优化中使他们在减负中受益、在共享中得益，同时在协同中不断深化和扩大范围。
2.整体绩效要得到提升
能不能提高审批许可的效率，特别消除申请人申报许可的部门阻隔、流程断档、事项重叠，从而实现行政审批整体绩效的提升，是检验许可审批流程优化成效最为显性的标志。许可审批流程优化要抓住在整体流程中对项目申报具有实质批准的决定作用以及许可结果具有普遍使用特征的关键节点，着力于打通部门壁垒，使原本处于离散、无序、各行其是的审批许可运作模式向流程互通、业务集合、协同运转的整体流程转变，从而实现政务服务的持续改进，减少办理时间、降低行政成本、提高服务品质，透过申请人的体验和感受确立流程优化后整体绩效提升的内在价值和衍生效应。
3.获得更佳的办事体验
行政审批的串行流程把整体流程细分为若干个具体环节和办理步骤，每个审批部门及其工作人员相对独立地负责其中与自身职责相应的工作，这就必然会使基于完整审批职能的具体审批活动相互割裂。这种以单项职责、特定事项和具体项目为基点的审批许可分工，不同的审批人员各有各的特定任务，因而对与整体审批流程相关情况缺乏了解的愿望，即使需要获得其他审批部门形成的许可结果也可以通过行政审批相对人的提交获得，很不利于也缺乏对行政审批一体化运作建立的内在支持。申请人在审批部门之间承担了信息中介传输的角色，许可申请在不同审批部门之间发生，或者同一类审批业务在特定审批部门多次发生；申请人信息中介程度是与在审批流程内办理活动离散化程度的正相关性，并表现为同类审批业务的输入与输出活动的多少，反映的是提高整体审批流程实施合作的必要性和可行性。许可审批流程优化必须凸显以人为本的政务服务理念，依靠提升工作人员的职业责任、创新热情、服务愿望，将以申请人为导向具体落实在审批部门之间的合作上、体现在工作人员之间的配合上；另外，对工作人员的管理方式也要由单纯的监督、控制，转向更多地体现为信任、指导和支持，将申请人的满意度提升作为对改革成效评价的最重要指标。
4.审批流程做到可视化
从申请人办成一件完整事项的角度，申报许可大致分为三种类型和相应的流程优化策略：一是只需申报许可一次即可完成，流程优化的策略就是简化材料、简化办理环节；二是虽要多次申报许可，但只需在同一审批部门申请，流程优化的策略主要是实现许可结果的共享共用，对业务重叠度高的审批事项实行归并；三是需要向两个以上审批部门申报许可，涉及的审批事项互为前置，流程优化的策略则应实行跨部门的协同办理。总的来讲，许可审批流程优化就是要将无须前置的审批事项改为不相关，无须互为依据的审批事项改为并联申报，对像基本建设这样的复杂流程则可以采取并联审批套并联审批的跨部门协同流程优化。审批流程可视化与许可条件具体化一样，是审批许可中两个最重要的因素。前者，使申请人知道该如何获得许可批准，做到条件明确、办理清楚、结果可预期；后者，使申请人获知审批许可的流转环节，做到情况明白、心里踏实，提升申请人对审批部门的信任度。
5.许可审批能协同办理
协同审批就是在关键节点上审批许可的同时实施，把分散在不同审批部门的具有关联性的审批事项整合到一个具有协同功能的统一审批流程，核心之一是要实现对行政审批的事项管理转变为事务管理、办理管理转变为项目管理，即把申请人为获取申报许可的最终批准，如取得市场主体资格、生产经营准入、施工建设开工等的许可，与为获得最终批准而必须取得的由若干环节共同构成的过程审批，视为一个完整的流程事务、服务事务。由此看出，实行跨部门协同审批的必要性在于审批事项的繁杂程度，环节越多、过程越长、业务关系越复杂，越适合并需要选择这种审批方式，实现许可审批流程优化的价值越大。
6.应当付出的相应成本
任何改革都是有代价的，创新也是有成本的。任何政府部门都不会着眼政府整体组织自身的审批流程，许可审批流程优化同样不会是一份免费的午餐，其实施也包含着一些可见和不可见的成本，这些成本消化和实施的代价有的需要组织承担、有的需要个人承担。具体讲有以下几方面：一是许可审批流程优化须在保证审批部门业务正常运作的基础上正常开展，实现审批业务前后承接、信息系统的新旧兼容以及办理流程的平滑过渡，做到这些都是有不小难度的。二是审批部门及其工作人员对新的业务要求、协同模式、办理流程和信息系统可能都不习惯，还会产生本能的抵触，甚至当改变较大又得不到应有补偿和激励时还可能产生不积极合作的情绪。三是新的运作模式由于审批业务标准提升会对工作人员的业务素质、工作能力提出更高的要求，难免会有人不能适应这种新的要求，带来的不一定是愉悦甚至可能是沮丧，这种消极情绪也会传染和扩散。四是在整体流程中承担基础审批数据生产环节的工作人员的工作量会有所增加，也就是说，多数人的受益是以少部分人的额外付出实现的；同时，对审批信息的质量要求也会提高，工作标准高了本来是好事，但如果协同流程中有的环节达不到相应水准，就可能造成受理办理的混乱、审批数据的缺失、整体流程的紊乱。五是完整的制度变迁的实现必然需要经历一定的过程，而且制度效用往往具有滞后性，不可能单纯依靠审批流程的优化和相应规则的改变就能解决许可审批流程优化中的所有问题。对改革成效的急不可待有可能会驱使改革工作急功近利，一般而言，“短、平、快”的创新方式更易于赢得行政上的支持。因此，要在实际运作中推进许可审批流程优化，应当做好支付相应成本的准备，并确立并非绝对完美的适当目标，以适当的方式有步骤地实施，绝非越快越彻底的改变其实践效果就好。
对许可审批流程优化的方案设计和组织实施，没有对审批事项的彻底梳理，就如同是水中月；没有强有力保障的组织协调，就如同是镜中花；不能够制定相应完整的制度安排，就如同是空中楼阁。没有制度安排提供的保障，再好的许可审批流程优化方案也无法落实，实施中遇到的问题会更多且更难以解决。需要指出的是，在行政审批制度改革中，压缩后的时限成效通常被作为许可审批流程优化最为重要的成果，比如“从建设项目立项批复到施工许可”或“从取得用地使用批复到施工许可”共计多少个审批工作日等，这些都是流程安排上的设计数字，并没有太大的实际意义。这些数字在不同地区之间没有多少实际的可比性，更不等于申请人向审批部门申报许可、取得全流程的项目批准实际所需的时间。
（三）有效流程的约束与指引
流程优化设计从审批许可的角度，可以分为内部流程、外部流程与综合流程。简言之，内部流程是无须申请人参与或者出于办理工作方便而设置的，体现了审批办理的运转顺序和衔接关系；外部流程是需要申请人参与或者引导申请人申报而设置的，体现了申请人许可申请前后顺序和相应要求。可以说，审批许可的内部流程是工作流程，制定工作流程有益于明晰审批部门的职责，规范审批运作；外部流程是服务流程，制定服务流程有利于申请人申报许可，提供明确的办事指引，申请人的活动更清晰明确也是对审批部门及其工作人员的业务支持。由于着眼点和视角不同，基于同一审批流程所设计出来的工作流程与服务流程会有差异，特别是在较为复杂的审批流程上。将方便审批部门及其工作人员的工作流程，提供给申请人使用，就不易于读懂，有时还需要有个“翻译”程序，才能转换为服务流程。综合流程包含了工作流程与服务流程涉及的所有流程要素，融合审批部门审批办理和申请人申报许可两方面的需求。
许可审批流程优化主要分为现有流程分析和优化流程设计两部分内容。对现状审批流程进行文字性描述，应包含对审批事项之间相关性的表达。描绘现状审批许可流程图要对整体流程涉及的全部单位、人员、事项、流转和环节等分别梳理，找出全审批业务中的核心业务、关键节点，梳理相互之间的业务关系和逻辑关系，将复杂的整体流程划分成不同的阶段；确定关键审批事项，依据关键事项及必经环节梳理出基干流程，再将非关键事项、非必经环节依据业务关系在主干流程上进行叠加。这是一个由独个审批部门到所有关联部门、由单个审批事项到全部相关业务事项、由碎片化的审批业务到能够整体贯通的完整流程的构建过程。完整审批流程的描述完成，意味着所有与整体流程有关的审批业务要素都有机关联，成为整体流程的有机构成；从流程优化的角度，对整体流程任何一个阶段、一个节点、一个事项进行简化、优化，做到关系明确、条理清楚，能够有序开展。在全业务要素审批流程图中，政府是作为一个有机整体呈现的，这种呈现可能是隐性的但却是必须发挥作用、体现根本的，只有这样才能为打通审批部门组织边界，构建一体化的政务流程做足基础准备。
（四）业务与数据的逻辑转换
许可审批流程优化目标的实现必须运用计算机、信息化和网络技术，要实现信息化技术与审批业务相互之间的理解、融合并不是轻易就能做到的，它涉及负责审批业务、技术支撑和监督管理等部门之间的协同；实施审批业务与审批数据的转换，还必须是在行政权强力支持和推动下才能有效开展。信息化技术特有的扩张性、渗透性，利用跨部门协同信息系统会促使审批流程实现整体性的互联，审批许可的办理流程从离散无序、缺乏组织走向有机衔接、相互协同。必须清醒地认识到，并非所有行政审批的审批流程都能实现完整的信息化，有的审批业务可借助计算机自动实现，有的则需人机交互，有的审批活动只能在信息系统之外由相关人员协商确定。审批业务转变为审批数据后，审批数据与审批业务的交换，既是技术层面上的内容、字节和权限的交换，也是业务层面上的权力、规则和服务的交换；此外，许可审批流程优化还是基于对原有制度规则体系实现创新改善的逻辑转换。新的审批流程除需明确审批部门及其工作人员的固有职责外，还需要明确各自在协同信息系统中做什么、如何做以及怎么使用审批数据等，做好业务衔接、数据流转的流程管控；有效的审批流程不仅能够提供对许可申请和审批办理的明确指引，还能够对审批部门的许可审批起到规范和约束的作用。
无论是审批流程的梳理内容，还是梳理结果，最终都须体现为审批事项的简化、信息系统的应用、审批流程的组织、协同业务的开展、制度体系的建立、许可信息的使用等，实现审批业务与审批数据的成果转换，实现行政能力、办理效能、许可质量、服务品质的提升。经过对审批业务的梳理，将审批事项确定在审批流程的特定节点上，也就是对审批流程的固化上。图纸上的固化要得以实现，还要将其转换到行政审批信息系统上，实现审批许可的流转跟踪、数据共享、业务协作。面对庞大但运转并不协调的政府机器，许可审批流程优化必须完成对无论是“精心”铸造的审批事项、还是粗制滥造的审批环节的重新安装，对过于粗糙的“审批部件”做适度的修理打磨，使这些部件能够纹丝合缝地咬合起来，整个审批流程“机器”能够紧凑运转、协调统一。在广泛应用信息和网络技术的基础上，建立起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构，最大可能地避免职能交叉或利益冲突，以便进一步发挥政府在整体战略协作中的纽带作用，提高各部门应对复杂问题的综合能力，通过打造合力来实现协同各方的“共赢”。[67]
信息共享并不等于业务协同，信息共享只是数据的互联互通，采用的是被动性的应用模式，而跨部门协同办理是将信息共享应用于具体的业务办理，前者是协同办理的一种技术实现手段，而后者的核心是审批业务的重组，内容更加丰富，并且需要相应的运行机制作支撑。跨部门协同系统下的信息共享和业务协同的有机整合，具体包括：一是实现审批数据的主动推送，对每个审批事项的协同需求进行个性化定制，确保协同数据能满足审批事项业务办理的需求。二是根据审批业务的流程组织关系，全面梳理审批事项前后置协同数据需求，采取个性化审批数据的主动推送。三是依托协同系统的网上第三方平台，报建单位可以查看建设项目审批报建要求、办理进展情况等，还可通过业务咨询模块向审批部门提出咨询，通过投诉模块向管理部门提出投诉；审批部门可通过意见征询模块与其他审批部门或报建单位进行业务办理协商；管理部门可通过联审联办模块向审批部门发起协同办理要求。跨部门协同系统的应用，一体化运行保障机制的健全，在一定程度上解决了因政府部门之间审批业务系统架构、运行方式、维护保障等存在差异导致的系统交换数据质量参差不齐、信息质量不高及无法达到业务应用要求的问题。
（五）功能优化的边界与尺度
建立跨部门协同运作的审批流程，向社会公众提供一体化的无缝隙政务服务，体现的核心内容当然是政府再造，虽然是不完整的政府再造。从许可审批流程优化的实施行为角度，可以简单地将其定位在业务创新、技术创新和管理创新三个方面。具体需要实施的创新举措是：审批业务程序创新，业务数据流转整合，信息整合流程优化。审批业务程序创新，意在打通审批部门之间、部门内设机构之间在审批节点环节上可能存在的工作梗阻，建立全流程的通畅、便捷、简约的业务流转关系和运作机制；业务数据流转整合，是在审批业务流程创新的基础上，充分考虑信息化技术的无障碍、集约化要求，以共建、共有、共认、共享、共用为原则，建立起由数据分散到集中、再到集成整合，建立在全封闭下的完整、实时、开放的数据流转和信息共享运作机制；信息整合流程优化，是在整合了不同领域的审批业务流程创新、业务数据流转整合基础上，依托审批事项管理系统和跨部门协同平台，按照全过程监管的要求，对区域内所有的审批事项、许可项目、业务数据项进行分类整理、数据挖掘，建立基于信息发布、服务提供的共用知识仓库。
许可审批流程优化在工作开展上主要涉及三个层面：一是在行政管理体制和制度上，主要解决流程优化的可实施范畴、深度边界问题，其关键点在于如何取得行政权的有力支持以实现这些方面的必要突破；二是在行政审批业务组织上，主要是明确许可审批流程优化的业务内容、改进方式，其关键点在于如何消除信息的不对称性以实现有效的业务重组；三是在审批许可技术实现上，主要是建设流程优化的系统对接、操作平台，其关键点在于如何通过信息共享以实现整体效能的提升。在进行许可审批流程优化时，新流程的方案设计一般会受到特别的关注，这与新流程的设计方案是改革成果的最直接、最具体的体现有关，也是与对改革成效的急切需要有关，正因为此，更要避免“投其所好”地将想象作为大胆的“突破性”改革方案。相对集中审批许可权改革取得了显著的成效，但在制度遏制、体制排挤下，本质上仍属于政府的自我救赎，带有天然的缺陷。许可审批流程优化既是行政审批制度改革的自然延伸，又必然超出行政审批制度改革的固有范畴，是政务服务中心必然要寻求的改革之路。
（六）在日常改进中持续改善
许可审批流程优化必须照顾到审批流程中不同审批事项的办理差异、不同申报项目的需要差别，照顾到不同审批部门的组织特征和文化差异，相对于前者在法律法规执行上的基本稳定而言，后者更具有变幻不定、难以捕捉的特点。在进行流程优化组合中，经常会出现同一件事项前后不同工作人员的理解不同、在实施优化过程中前后态度也不一样的情况，这无疑都增加了改革的不确定性。从这一点讲，流程优化不仅是审批业务、技术应用的问题，更像是对协调技巧和行政艺术的考验，坚决前进下的适度妥协不失为一种有效的办法，不妨采取“进三退一”的策略，在改变与稳定、接受与排斥、强制与应用之间达到适度的平衡。为此，在策略选择和工作方法上，要把握好流程优化的范围、流程改变的进程和流程优化的深度这样一些关键策略的推进尺度，既要以适度超预期形成整体性的压力氛围，又要善于以理解的态度、以让步的形式达到对特定审批部门、服务窗口、工作人员的安抚，尽可能地调动一线工作人员的兴趣和参与热情，使他们始终保持对审批流程整体优化的积极性、主动性和创造性。
基于整体政府和体现一体化运作要求的许可审批流程优化，必然要依托政务服务中心这个业务平台，需要借助信息化技术才能得以完整实现，也离不开政府的政治领导和行政推动。政务服务中心作为统筹领导、组织实施者，需要清醒地认识到这是一个在博弈中持续不断的改善过程，是不断丰富掌握情况和逐步加深认识的过程，也是审批流程描述真实充分、流程优化设计日渐合理有效的过程，这个逐步深入、逐渐完善的进程必然伴随着信息不对称状态的显著改善。
许可审批流程优化不可能一蹴而就，也不会一劳永逸，而应是一场在日常性改进中持续优化的改革过程。安徽省滁州市在许可审批流程优化上的改革就充分地体现了这一点。自2006年起，滁州市按照重点突破、分步实施、循序渐进的原则，先后开展了五轮流程优化，有效解决了审批许可中存在的突出问题，产生了良好的效果。2006年，第一轮流程优化的主要内容是实施“一表制”，推进一网运作，将涉及建设项目审批的11个部门、24项税费集中在政务服务中心统一收取；2008年，第二轮流程优化的主要内容是压缩审批时限、办理环节、申报材料，要求是分别压缩1/3、1/4和1/5；2009～2010年，第三轮流程优化的重要内容是在基本建设和企业准入两大领域探索实行“一表通”的联合审批，并将关联行政审批的垄断性中介机构强制在政务服务中心设立服务窗口，市场性中介机构择优进驻，以签订协议、企业公开承诺等形式对中介服务机构进行规范管理；2011年，第四轮流程优化的主要内容是对136个审批事项，开展了通过授权窗口签批、先办后批、领导坐班签批、网络签批等四种方式实现了签批前移，审批材料不再流转到后方，除现场勘察、集体讨论、专家论证、听证等特别环节外，全程在窗口办理的审批事项增加到了总事项的65.6%，提高了25个百分点；2012年，第五轮流程优化的主要内容是清理规范前置要件，确认已设、规范变更、新设履规，规范了前置审批的各类情况。上述五轮的流程优化，滁州市663个审批事项缩短了办事时限，平均办结时限由政务服务中心成立之初的近20天，压缩到4.33天，即办事项达到221个，占总审批事项数的1/3。建设项目联合审批平台启动运行后，基建项目审批总时限由近200个工作日缩减到33个工作日（不含土地招拍挂和规委会研究时间）。新购商品房办齐土地房产两证，由过去的3 ～5天变为2个小时即可完成。企业办齐验资和完成前置审批后，2个小时内可以取得“四证一章”（营业执照、机构代码证、国税地税税务登记证及印章）。[68]通过五轮许可审批流程优化的持续不间断改进，滁州市所取得的成绩不仅显著，而且是可信的。
许可审批流程优化可能是一个痛苦的蜕变与涅槃的过程。对审批部门、服务窗口和工作人员而言，实施流程优化既是已有观念的改变、新理念的形成，既是以往习惯的改变、新方式的养成，也是过去方法的改变、新手段的有待适应和完善的过程。流程再造所谓的流程“先僵化、后优化、再固化”的改革原则，决定了不可能有与再造前完全均衡的新流程，这就需要体现为关联单位、相关人员必须遵循统一规范、一致管理的要求，但这却未必是审批部门、服务窗口和工作人员乐于接受的，不同审批部门在新流程中会有“得到”与“损失”上的差异。
许可审批流程优化不是一项单一的、孤立的变革，需要强大的组织管理和相应的制度体系的支撑。变革现状缺少补偿机制，改进工作没有激励机制，特别是还有“达摩克利斯之剑”时刻准备追究责任等，机制的不健全是导致行政审批改革和流程优化的内生动力不足的重要原因。地方政府的重视是推进行政审批制度改革、实施许可审批流程优化的巨大推动力，但却是可遇不可求的非确定性因素，也是这些年一些地方改革工作呈现周期性波动甚至迂回反复的原因。在领导人高度重视下，许可审批流程优化往往会采取强压的、“一刀切”的方式，期望以“短平快”的做法达到改革的成效，但也会积累问题、激化矛盾，实现了“特例”下的成效却忽略了长期性的制度机制建设。我们应更加着眼于既治标又治本的长效推动机制的建立。许可审批流程优化是一个长期的、不间断的渐进实施过程，对于这样一个并不能产生足够愉悦感的改革体验，政务服务中心不仅要一同经受，还要切实承担起组织推动、问题化解、引导帮助、辅助服务的任务，这是集中审批、集约办公优势得以发挥的自然体现和必然要求。
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