政务服务中心的职能随着作用的发挥不断拓展，有的地方相继被赋予了行政审批制度改革、行政审批管理、公共资源交易、政务公开、电子政务等职能。政务服务中心行政职能的充实，在对行政审批进行整合并取得成效的同时，服务范畴得到扩展，作用得到进一步发挥，反过来又有力地推进了政务服务中心的建设。审批许可集成服务的实现，主要体现为以申请人为导向的定位要求，以行政审批为核心的服务范畴和以提升整体效能为目标的价值追求。借用H.乔治·弗雷德里克森引用伊文斯和万姆斯雷（Evans, K.C.and Wamsley.G.L., 1995）的话，政务服务中心所体现的重塑面向公众的政务服务，“既是一种政治的事业，也是一种道德的事业——它是某种超越‘专才和理性的、尊重和有限责任的秩序坦然的世界’的能力之外的东西，是超越公共管理之外的东西，在公共管理中，人们把工具当成了目的，工具成了人们唯一关注的焦点。治理不仅仅涉及为了实现某种集体的目标而如何掌舵的问题，而是更多地涉及如何调整公民和政府之间的关系问题。”[69]
一 集合组织功能的集成形态
一个组织的强弱，从根本上讲并不取决于其成员的数量，而是由它的功能结构和组织化程度决定的。政务服务中心作为一个相对独立的行政系统，与其他行政组织一样，也是由组织体系、功能结构、权力要素和利益目标等要素共同构成的。政务服务中心自建立起就一直围绕着两个目标来推进：一方面是围绕如何在方便申请人办事、提升审批效率、改善投资发展环境等方面发挥不可或缺的显著作用，令申请人满意，通过审批服务使公众更加信赖政府；另一方面围绕如何提升级别、扩展职能的自我扩张，而“做大做强”又必须以完成前者任务为前提，证明自身存在的价值。权力通常都是喜欢负责的，但这并不意味着对权力不须加以限制。对自身“发展”的追求，虽然有着所有官僚组织共同逻辑下的“私利”性，但的确是与为申请人提供更快、更优、更好的政务服务的目标紧紧地结合在一起，并为实现此目标起着保障和支持的作用。
组织的价值在组织之外，服务本身就是一个系统工程，从这个角度讲服务需要有效的组织和管理。政务服务中心的建设和发展，有赖于建立与其宗旨实现相应的支撑体系、功能结构和权益构成，功能结构决定政务服务中心的组织结构，而权益结构则是其建设和发展的推动力量。十余年来政务服务中心不断丰富和完善的过程，就是服务内容、服务边界、服务功能、服务手段不断充实和拓展的过程，也是其支撑体系、功能结构、权益构成与组织目标有机融合并合理重构的过程。
（一）代理授权式组织
政务服务中心的服务窗口，既是审批部门的功能延伸，也是审批部门的组织延伸，是审批部门审批职责的代理机构。授权不充分，职权不到位，服务窗口就会如“传达室”、“收发室”、“中转站”一般有形无实，无法将审批许可的职责履行到位，很难保证能向申请人提供满意的办理服务。将审批许可的收件与受理、受理与办理工作分离，服务窗口只能把申请材料收留下来当“二传手”，而不是认真审查后的正式受理；拥有审批办理职权的工作人员又无须对申请受理活动负责，“躲进小楼成一统”，不与递交材料的申请人直接接触，而是有“问题”传话服务窗口补充材料或者让申请人直接到办公室来面谈，这种情形是服务窗口运作和管理的大忌。服务窗口必须做到将收件与受理合一、受理与办理合一，实现审批部门的业务前移、充分授权，服务窗口做到职权一致、职责统一，达到精简提效、延伸服务、信息共享、业务协同、流程优化等要求。
推进审批部门对服务窗口的充分授权工作，落实于审批部门，体现在政务服务中心，决策则在政府层面，其核心还是政务服务中心管理机构的代理权问题。充分授权的前提是确立信任假设，即相信公务员群体在本质上是善的，而且他们清楚如何秉持操守，所构建的体制、制度和机制等是能够加以保障的。信任假设构筑于任何机构的内部，没有对此假设的认同，极可能导致组织的崩溃。当然，一个组织仅有信任还是不够的，政务服务中心管理机构如果长期处于职能虚化、职权弱化、机构边缘化的状态，则无力实现服务窗口的实质性运作。只有落实了政务服务中心管理机构对行政审批和审批许可的管理、改革、组织、考核、整合等职能后，服务窗口的授权问题才有可能得到有效解决。作为一个不被重视和没有给予相应权限的管理机构，政务服务中心就会成为行政管理体系中可有可无的组织机构，在“微不足道”中因被无视而无法发挥应有的作用；对政务服务中心管理机构组织体系、功能结构、价值目标的漠不关心，反映出的恰恰是缺少社会价值理念、公共服务准则的行政体制的弊端，是地方政府对自身职能体系的漠视、对自己授权行为的不重视。
政务服务中心管理的整体性、业务运作的一体化，衡量着地方政府对分散在审批部门、由审批部门行使的审批许可权的管理、控制和制约的有效程度。从这一点讲，对政务服务中心职能和作用的定位可能成为政府主要领导与审批部门及其分管领导进行权力博弈的隐性平台，其集中体现就是服务窗口和政务服务中心管理机构职能权限代理的完整性和有效性。政务服务中心定位、职能、工作、目标所具有的“一把手”特征，使它在通常情况下很难取得分管审批部门的政府副职领导的支持，这不仅是因为政务服务中心业务涉及的广泛性虽与政府副职个人职责有关但又超越他们的分工，还在于政务服务中心与审批部门的软性对抗与有限合作关系中，他们会理性地选择站在自己分管部门的一边，因为这是他们职务权益的基础。
保证政务服务中心管理机构代理权限的完整和有效实施，是政府主官对自身权威和使命的维护，是其职责所在；然而现实情况并非完全如此，在干部任期制和经济发展是第一要务施政理念的驱使下，政府主官的权力天秤早已滑向了那些与经济发展直接有关的审批部门。另外，我们必须意识到，涉及管理体制内权益格局调整的事宜，若非到不能再维持的状态，无论政府还是审批部门都很难选择主动改变。政务服务中心在此类涉及体制和职权问题上以此消彼长的方式循序渐进地，由事权入手逐渐过渡到职权，但寄希望于政府主官站在既有管理体制的对面来推进政务服务中心建设和发展则是需要做再保险的。
有的地方政务服务中心出于工作和管理上的考虑，要求对审批部门派出的工作人员实施完整管理，即将工作人员的人事、财政和组织关系等同时划入政务服务中心统一管理，这有其现实的合理性和必要性；但是，在审批职能不做调整转移的前提下，仅因为工作场所的远离、管理责任的部分转移，就提出这样的要求理据是不充分的，也是缺乏合法性的。是否划转对服务窗口工作人员的管理职权，意味着是否尊重审批部门对本部门工作人员、审批职能管理的完整性，这涉及行政职权配置、管理方式，也具有体制因素。不妨换一种思维，赋予政务服务中心向组织部门或向审批部门推荐优秀窗口工作人员作为后备干部的推荐权，审批部门选拔干部时应把窗口服务表现作为考察内容，对连续考核优秀的工作人员可向所在单位提出优先提拔使用的建议等，这样既能解决“管人的部门不了解情况”的问题，又能调动服务窗口工作人员的积极性。政务服务中心的考核权，不应仅限于对服务窗口，而应透过这个服务窗口拥有对审批部门相应行为和绩效的考核和评价权。
作为“无边界的组织”的政务服务中心，实际上是行政权的双层让渡，一层是本级政府做出的管理授权，另一层是审批部门做出的审批授权。由此可见，作为代理组织的政务服务中心在实际运作中可能存在的最大问题是授权的不彻底性、不明确性和不完整性，导致“让代不让理”或者“代而不理”。为了解决这个问题，有些地方政府就尝试着从管理体制、行政职能上实现突破，从现在的趋势看，呈现审批职能整合集中的层级越来越高、职能集成的范围越来越广的趋势。
（二）集合组织式结构
政务服务中心的职责体现为两类：一是机构职能的确定性职责，这在政务服务中心管理机构“三定”方案中都会加以明确；二是实际工作中得到履行，但难以明确或者没有赋予职责，不妨称为非确定性职责。之所以存在非确定性职责，很大程度上是因为政务服务中心作为一个新生事物，对它的演化趋势和发展目标还需要一定时日的观察，对它的生命价值和存续状态还要进行验证，需要在职能设置上留有一定的弹性空间和发展余地；法律法规不够完整、系统和明确，也给政务服务中心的定位带来诸多商榷之处，政务服务中心与审批部门的职权边界、责任划分和工作衔接等问题，也需要在实践中探索。于是，政务服务中心的确定性职责大体是由“三定”方案、文件政策以及领导人讲话、申请人期望构成的，非确定性职责大体是由领导人要求、申请人期望以及政务服务中心自主性作为等构成的。政务服务中心的自主性作为，既表现为履行为申请人服务的价值使命的道义责任，也包含着管理机构自我扩张的自利冲动，只不过这种自利冲动更多的时候是与政府的职责任务相契合的。
政务服务中心运作管理的集合式特征，体现为“三乘二”的组织架构。三个“二”具体是指：一是管理机构与服务窗口，这是政务服务中心的显性要素，共同组成了政务服务中心的实体部分，体现为政务服务中心的日常运作；二是一级政府与审批部门，这是政务服务中心的隐性要素，共同构成了政务服务中心的本质内涵，体现为政务服务中心的权力来源；三是审批部门与管理机构，这是政务服务中心的关系要素，共同决定着政务服务中心的实质属性，体现为政务服务中心的组织化程度。政务服务中心的显性要素附着于隐性要素，二者多是通过关系要素发挥影响的，具体体现为在政务服务中心创新与管理中的相互合作与对抗、彼此配合与抵触。因此，政务服务中心的集中成效如何，关键在于审批部门与政务服务中心管理机构对组织管理、业务指导、行政协调、考核评价、督促监督等几个核心问题的把握和处置。
政务服务中心管理机构是代表本级政府对政务服务中心、服务窗口和审批许可实施管理的行政机构。如前所述，审批部门设在政务服务中心的服务窗口，是该部门审批许可和政务服务职责在政务服务中心的延伸和体现，根据本部门的授权，承担审批事项的受理、咨询、审核、发证等工作。这表明政务服务中心是行政权力的双层让渡，第一层是一级政府对政务服务中心管理机构的行政管理权授予，第二层是审批部门对服务窗口的审批许可权授予。这种行政权双层让渡的差异性，以及审批部门对各自服务窗口的审批许可权让渡的多样性，导致了政务服务中心运作和管理的繁复性、差异化。
在政务服务中心管理机构的设置中，有两个最为关键的要素：一是政务服务中心管理机构作为一级政府的授权机构，代理职能是否充实，包括职能代理的范畴、权限、责任等的大小；二是审批部门对服务窗口的授权是否充分，包括审批业务受理的范围、业务办理的完整性、业务运作的程序化、自由裁量的使用等。上述两个要素同时具备，是政务服务中心规范有序运作、简便高效服务的实现基础，从这两个维度进行观察，提供了审视政务服务中心差异的不同视角。在两个“授权”的共同作用和差异影响下，政务服务中心在服务的整体性、管理的有效性、业务的协同性以及流程的整合优化上呈现丰富的多样性，从根本上说，集中审批外在的表现和取得的成效，必须根植于它内在的体制状态、制度安排和管理方式。
政府对自身进行职能分解，又依据相应职能进行机构设置，体现的是专业化管理的需要。以往机构改革的效果不理想的一个重要原因，在于改革主要侧重于对行政机关进行主体性调整，关注机构的划转裁撤和人员的流转裁减，强调削减机构编制、降低行政成本，对理顺政府部门之间的职责边界以减少相互摩擦、推诿，根据社会发展需求对行政资源进行合理配置，以及探索职能有机统一的体制机制等重视不够。如果“改变是改革，再改回去更是改革”这种论调被现实无限印证，其结果必然是经历多次的机构裁撤重组、人员分流精简，行政机关的组织能力受到很大削弱，组织传承不断被人为打断，无论是单位认同、文化认同还是人员认同都处在极低的状况。
大部门制改革进行的职能归并，在理论上是为了解决体制分割、部门樊篱以及由此产生的推诿扯皮等问题；部门再大也有边界，而且只要问题超出了职能边界，职责交叉、矛盾冲突必然在所难免。在实际当中“高筑墙、挖深沟”的大部门制改革也可能是把一个个小的壁垒合并，土围子变成了城墙，并带来了对特定领域的特别关注、重点扶持的代价，同样存在着“缺精、少神、没气”的问题。正如中央编办负责同志所说的，“实行大部门制的实质是对相关机构进行整合，目的是优化行政资源配置，提高行政效率。一是要坚持职能有机统一，主要是将那些业务相近、职能重复的机构进行整合，防止搞‘拼盘’，一味求大；二是坚持决策、执行、监督职能相制约相协调，防止权力过于集中，搞‘超级部’；三是坚持以有效履行职能为前提，防止运行中顾此失彼，影响各项业务正常开展；四是坚持综合管理与专业分工相结合，完善部门间协作配合机制，防止相互分割，形不成合力；五是坚持积极稳妥，统筹兼顾，突出重点，成熟先行，防止矛盾集中，欲速则不达。特别需要注意的是，机构是职能的载体，机构调整必须围绕职能科学、促进职能转变来进行，对那些长期职责交叉扯皮的部门，对那些不动机构就难以推动职能转变的部门，应优先考虑进行调整整合。”[70]
大部门制通过重组部门及其组织结构的方式，将存在的问题内化入组织的内部管理范畴，再通过传统的等级制协调解决方式对部门加以解决。事实上，庞大的政府机构对有效管理、有效运行也提出了极大的挑战。一个国家的政府架构及其数量，是与政府在经济社会中扮演的角色以及所发挥的功能紧密相关的；政府的公共管理和服务职能完善和强大一些，政府机构及其工作人员的数量自然要多一些，问题在于对政府的定位不够清晰，不能体现“以财养事”、“以事养人”的要求。政务服务中心建设阻力最大的政府部门，往往是那些“权大人多”的集审批、管理、处罚为一体的强势部门，以及具有行政机关内部管理职能的综合管理机构。如果在不改变机构设置、组织体制的前提下，能够建立常规化的有效部门间合作、互动机制，对于解决职能交叉问题、跨边界组织架构问题极为重要。组织功能、组织资源的重置仅仅是政府再造的一个方面，还必须辅之以流程重构、职能转变、管理创新和制度变革等，促进行政机关之间政务运作通畅、审批许可顺畅，建立协同运作的全新机制。机构改革就是要推进政府由职能管理型组织向职能流程型组织过渡，推进行政体制的全方位改革。
集中审批必然要求审批许可的协同化、政务服务的一体化。从这个意义上讲，机构改革是改善政府治理的“表”，实现政府职能转变是提升政府治理的“里”，而政务服务中心则是将审批部门与政府的施政理念、公共职能和运作方式有机联结起来的“筋”。把政务服务中心建设纳入行政体制改革的范畴，充分利用政务服务中心整合资源、创新机制的功能，能够使机构改革在“切割职能蛋糕”时变得不再那么“生硬”，从而促进机构改革的效能性提高。2009年底，昆明市在政府机构改革中，将原“昆明市人民政府便民服务领导小组办公室”更名为“昆明市人民政府政务服务管理局”，政务服务管理局下设“两个中心”，即政务服务中心和公共资源交易中心。成立政务服务管理局，标志着政务服务中心由临时性机构走向了建制型单位，政务服务机构真正进入了政府的行政序列，成了政府的工作部门，保障了政务服务能够积极、稳定和有效地开展工作。无独有偶，2010年，绵阳市在政府机构改革中，同样成立了绵阳市政务服务管理局，负责管理政务服务中心，并赋予统筹全市公共服务、参与行政审批制度改革、会同相关部门清理和规范市级公共服务事项、组织政务服务流程优化等职能。
在行政机关的机构设置问题上，不仅要擅长运用“放权于市场”、“还权于社会”的减法，还要善于运用“改善运作机制”、“提升行政效能”的加法；“加法”用好了，有利于“减法”的完成，更有利于促进政府职能转变。为此，机构改革的体制调整要主动与集中审批的机制创新有机结合，善于利用政务服务中心作为政府聚合审批职能的综合机构的平台整合功能，完善行政职能的科学配置、深化机构职能的合理构建，提升政府的行政效能。
（三）协同运作式功能
“在审批权运行领域，所谓政府与市场之间的博弈，事实上可以分解为政府与其工作部门以及代表政府的部门与市场之间的力量博弈，在这组关系中，处于两级的政府和市场对改革的目标是一致的，而部门则不然。对此，需要通过政府协同的政策制度和持续的改革动力以跨越中间的沟壑。而对部门单一许可体制朝着行业复合许可体制的调和，则构成了改革的主要载体和制度设计的主要方面。”[71]政务服务中心代表一级政府履行集中审批和审批服务的职责，政务服务中心管理机构既有对内部的管理职能，也有对内、对外的服务职责，它的核心职责是：管理、服务、协调、监督，以及行政审批信息系统的建设、维护和管理；基本工作方式是：保障、规范、考核、整合，即围绕集中审批、统一服务的中心工作，对行政审批和政务服务进行联合办公的创新重构，以期获得更佳的内部运转效能和更好的外部评价效果。政务服务中心致力于通过减少审批事项、精简办理环节、创新服务方式、实施流程优化、改善政务服务品质，实现为申请人提供更加便捷服务的目标；管理机构则是承担上述任务的实体组织，只不过前述目标的实现，需要审批部门参与或者具体履行。
作为政府的授权组织，政务服务中心管理机构具有职能的主观性、职责的跨部门化、任务的间接性等特点。职能的主观性，是指政务服务中心在尚没有法律法规确定其法定职责和职能边界的情况下，管理机构的职能赋予很大程度上取决于本级政府对它的期望和需要，在于审批部门对它的认可和接纳程度。职责的跨部门化，是指政务服务中心在政府层面整合了不同权属关系的审批部门实行集中审批，管理机构根据本级政府的授权，对纳入政务服务中心的审批部门的服务窗口和审批许可进行统一的管理，只是这种授权存在着程度差异。任务的间接性，是指政务服务中心直接面对着公众，对申请人的服务主要是通过服务窗口实施，管理机构的作用主要是通过规范、促进、支持、保障、督促、创新等方式实现服务窗口的改进和提升，此外主要是为服务窗口开展业务提供更好的环境营造、秩序维护、公共服务等辅助性服务。
针对政务服务中心的体制职能和机构设置，四川省运用地方立法，制定了《四川省政务服务条例》，第十六条做了如下规定：“政务服务部门应当减少审批环节，简化办事流程，编制政务服务事项办事指南和示范文本，提供便捷高效服务。政务服务管理机构应当会同有关部门对政务服务事项的法定依据、申请要件、办理程序、办理时限进行规范和审查。政务服务事项的法定依据、申请要件、办理程序依法变更的，政务服务部门应当及时向社会公告并报送政务服务管理机构。”第二十三条规定：“政务服务事项依法需要政务服务部门组织进行现场检验、检查、检测、评估、论证的，由政务服务内设机构组织开展。”明确了政务服务部门应当将政务服务事项集中到一个内设机构，代表本部门进驻政务服务中心，集中受理、办理政务服务事项。第二十五条进一步规定：“一个政务服务事项涉及两个以上部门的，由政务服务管理机构协调相关政务服务部门按照统一受理、提前介入、同步审查的原则实行并联审批。”
服务窗口直接服务申请人，管理机构直接为服务窗口、间接为工作人员服务。因此，政务服务中心所构建的组织功能，是以行政审批为核心业务，以为申请人服务为宗旨的跨审批部门、跨审批领域、跨管理权限的协作组织，这个协作组织随着信息化应用程度的加深，将有更多的许可信息共享、业务流程协同和基于政府层面的知识服务管理。由此可见，我们不认为政务服务中心存在“小局大中心”或者“大局小中心”的组织机构模式之争，在审批部门独立审批许可权的情况下，审批许可权只是发生没有职能转移的空间变化、形式变化。审批职权如果没有价值性、效能性改变，是由甲部门行使还是由乙部门行使，并无本质性的区别。政务服务中心作为一个协作组织，政务服务中心管理机构是它的发动机，对内要实现整体的管理和一体化的运作，精简审批事项与创新审批流程；对外要实行无缝隙的协同服务，建立以行政审批相对人需求为导向的运行机制，提升政府形象，增强政府公信力。
简单讲，政务服务中心的管理就是“管”和“理”的有机结合。“管”的是其他审批部门的事，因此一定要有边界，不能什么都管；“管”的内容应是言行态度、办理效率、纪律作风等，这些本应是原单位管理的事项，因为实行了集中办公，需要实施统一规范和一致要求，重点是解决外显行为、外在形象等问题。“理”的是其他审批部门不管或者单一部门解决不好的事，其内容主要是构建服务文化、实施共享协同、开展数据挖掘等，也就是重在梳理和重建与集约服务相适应的内在机理，内部建立一体化的审批许可协作机制，外部实现均等化的无缝隙的服务功能，提升政府规制管理的整体效能。
政务服务中心的“管”，在于整体创新基础上的能管、敢管、善管，这就包括政府要赋予与其职责履行相应的行政职能，要建立较为完善且高于审批部门原有规范的统一制度，形成以激励为特征的基于审批行为和办理过程的考核评价指标。有了良好的“管”的基础，“理”的目标就是服务窗口要形成既对审批部门负责又对申请人负责的行政理念，前者集中体现为依法审批的法治文化、后者集中体现为以申请人为导向的服务文化；其“管理”就在于打通审批部门的组织壁垒，细化梳理相关审批事项的关联关系，从方便申请人办事的角度简化、优化那些跨审批部门的审批许可办理流程，实施整体构建，建设协同政府。
（四）流程推进式管理
行政体制的条块分割，使碎片化问题成为政府运作中无法克服的顽疾。行政机关分治下的行政审批实施体制，其实质是审批事权条状分割于各个有着审批职能的审批部门，且审批事项、受理条件、许可标准、办理程序等的设定，属于各个单行法律法规的规范赋权范畴。“统合所有的管制目标是可能的，但协调各个部门的政策裁量却是困难的。”“当行业准入被分解为若干个独立许可过程，在缺乏有效协调的情况下，就可能造成不同部门间管制目标和审批标准之间的互相冲突，以及相对人进入市场的高成本、低效率。”[72]政府如同一个庞大而笨拙的机器，即使这个机器上的零部件可能是精心铸造又拼接咬合在一起的，体量很大但多是脂肪，体重不小但没有力量，骨骼完整但缺少经络。一个运行脱节、职责冲突、无法协作的政府，自然是一个缺少了“精、气、神”的组织，必然无法形成衔接紧密、职能清晰、协同高效的运作机制，也不可能成为一个有着强大执行力的有机体。
政务服务中心搭建的具有第三方整合约束功能的场所平台与网络平台、实体政务服务中心与线上政务服务中心，实现了跨审批部门、跨权属关系的审批许可的事项集中、人员集合、数据集成、流程整合，实现了基于政府的整体管理、基于审批许可的一体化运作。在此状况下，必然要求建立强有力的执行机制和有机的协同配合机制，消弭按照专业化分工原则设置的审批部门在集中办公后可能出现的高墙壁垒、貌合神离，使政务服务中心成为一个完整的政府形态，一个能够标准统一、要求一致、行为协调的政务服务。
对政府根据职能关系合理划分、按照组织机构进行相应分解的结果，就是“精简、统一、高效”原则下建立的政府组成部门。这决定了审批部门之间是有职能上的关联性的，诸多审批事项之间是有前后置关系的，在审批业务上是需要彼此承接的。职责范围的边界性，使“自扫门前雪”的审批部门必须依照法律制度行使审批权限，关注自身职能的行使；但从行政审批相对人办事角度，申请人关心的是申请事项如何符合规范、如何能够办成、如何尽快取得许可批准，这不仅是对单个审批部门的期许，还是对与此相关的其他审批部门的期许。政府管理任务的现实复杂性，有时为实现同一行政目的，往往需要不同的审批部门的共同参与，做出虽然相关却不尽相同的审批行为、各不相同的许可批准。政府管理的整体性，使审批业务实现流程化组织是其内在要求，只不过这种要求被组织架构、权力配置所阻隔。
政务服务中心所实施的许可审批流程优化，就是要建立流程推进型的管理：一是从申请人申报许可的角度，在审批部门和服务窗口之间消除梗阻、打通环节，衔接紧密、无缝隙服务；二是建立指引清晰的涉及多个审批部门的完整的办理流程，为申请人提供相应的整体办事指南；三是清理交叉重叠、多余无用的审批事项，简化每个事项在审批部门内部的办理环节，实现审批部门之间流程化的审批信息共享，构建整体最优的一体化运作的跨部门审批流程。
在整体许可审批流程中，每个审批部门都是整体流程中的一个子集，每个审批事项都是每个节点中的一个要素，由于打通了审批部门的业务边界，需要建立基于流程的管理协调机制予以保障。行政审批流程要素的分散性、多样性、不确定性和重构组合的复杂性、耦合度、不稳定性，既会体现为跨审批部门的组织协调的难度，又可转换为有效组织协调下的整体效能的极大释放，显然流程化的政府组织形态追求实现的是后者。推进行政审批一体化运作，即意味着政务服务中心朝着流程型组织的方向演变，实现此转变的过程，即是政务服务中心在做大更在做强。
（五）网络结构式形态
在旧城改造、历史街区保护、背街小巷整治中，建设与保护、开发与控制之间始终是矛盾的，比如对历史建筑的文化价值与现代功能之间的管制，文物、规划、交通、消防等审批部门之间就很难达成一致的意见，甚至在修旧如旧或者修旧如新上都会存在分歧。审批“部门分治的许可实施体制，则将一切可能调和的价值等量齐观，由此造成审批过程或者处于久拖不决的部门拉锯战，或者出现强势部门主导下的决策失偏。”[73]政府的体制设计从本质上讲是对权力、责任、利益等的相对合理配置，审批部门之间合作、协作机制的缺失，既体现为制度设计上的不足，也是官僚制的先天缺陷所致。审批部门在缺少共同运作平台的情况下，很难有效地组织起来，更不要说建立日常化的稳定的运作机制。实现网络结构组织形态的集成服务，是政务服务中心发展的更高阶段。
通过对政务服务中心发展历程的回顾，笔者总结了政务服务中心的功能、作用和价值趋势，从行政审批的组织和实施角度，将政务服务中心分为三个发展阶段：一是审批许可集中受理阶段，二是审批许可集约办理阶段，三是审批许可集成服务阶段。在审批许可集中受理阶段，政务服务中心对服务窗口的工作内容主要体现为基于办理行为和办事效率的梳理、规范、管理，主要是确立和完善了为申请人服务的理念、定位和方式，改变了政府的运作方式。在审批许可集约办理阶段，政务服务中心对许可审批流程优化体现为基于审批业务和整体流程的连接、重置、协同，主要是解决了以申请人为导向下，构建了审批部门及其服务窗口的沟通配合、协同运作的机制。在审批许可集成服务阶段，政务服务中心对许可申请的无差别办理主要体现为基于审批数据和信息服务的加工、整合、提供，应该按照服务型政府的建设目标，以许可审批流程优化、集成服务创新和行政组织重置，促进政务服务体系下的无缝隙政府的实现。实施跨部门的许可审批流程优化的前提，是要建立具有跨部门协调职能的组织机构，打通条块分割的管理体制和审批部门之间沟壑纵横的彼此界限，实现行政机关在审批数据、许可信息上的开放共享、互认共用，以及基于整体流程的跨部门协同办理，构建起扁平化无中心式的网络结构。
公共服务性是政府的原本价值和本质属性，而管理模式及组织方式是政府使命回归的实现要求。随着民主法治建设的完善和对公民权利的日渐尊重，政府内部治理模式必然需要顺应管理相对人，也就是政务服务对象的要求做出相应的变革。政务服务中心的发展历程如实地印证了这一变革。政务服务中心的优势之一在于，它围绕政务服务、行政审批，一手组织审批部门，一手牵着申请人。实体政务服务中心为申请人提供了“一站式”办公、“一条龙”服务和“一窗式”受理的行政审批，申请人在这里得到了尊重，规范和高效的政务服务，社会公众的欢迎和支持是其一旦建立就不可逆转的根本。
政务服务中心的集成服务根植于实体平台和网络平台，是借助集中审批平台的聚合功能，通过将审批部门的审批职能内化为政务服务中心的核心功能，运用内部管理的行政整合、服务延伸的业务整合和数据挖掘的信息整合等方式，以网络结构的形态实现的。因为行政管理的整体性，审批业务实施中相互制约、彼此衔接的关联性，以及在推进行政审批制度改革中所构建起来的一体化运作的协同流程，将审批事项纳入统一的行政审批信息系统，建立共享的信息系统，必然催生政务服务中心网络化的组织形态的形成；如果不同层级的政务服务中心实现纵向的业务贯通，区域范畴内的集成审批服务模式就能够建立起来。
2013年4月，珠海市按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，为有效融合政务服务资源，理顺政务服务管理关系，促进政务服务一体化、标准化和透明化，建立了政务服务的“两委两局两中心”的管理体制。“两委”是指新设立的珠海市政务服务管理委员会和珠海市公共资源交易管理委员会，主要负责政务服务和公共资源交易重大事项的组织领导和决策协调工作。“两局”是指政务服务管理局和公共资源交易管理局，主要负责政务服务促进、协调优化审批流程和协调拟定公共资源交易规则等工作。“两中心”是指市政务服务与数字管理中心和市公共资源交易中心。该管理体制的改革内容可以用“六个一”概括，即一条线框架，建立决策委、管理局、执行中心，理顺三者的职能和关系，构建线性管理的体制框架；一部门管理，建立市、区、镇（街）、村（居）四级政务服务管理机构，各级政府的政务服务归口一个部门管理；一科室审批，各职能部门建立审批科，将所有审批职能整合到一个科室，由一名部门领导分管；一网站办理，建立网上办事大厅，将全市所有行政许可、非行政许可和社会服务事项全部集中到同一个网站上办理；一平台交易，建立公共资源交易中心，将采购、产权、工程、土地、房产等公共资源交易项目整合到同一个平台交易；一号码受理，将各部门的对外服务热线整合到一个话务平台，统一号码受理咨询、投诉和举报。
总之，政务服务中心对审批部门的审批事项、工作人员和业务开展的平台整合，建立省、市、区县、街镇、村社五级审批许可办证服务的纵向网格体系，以及线上政务服务中心的数据汇聚和开放、信息共享和共用、流程疏通和重构，使得政务服务的业务集成、数据集成和服务集成必然是以网络结构的形态呈现的。
（六）虚拟服务式主体
随着信息技术的发展，我们进入了互联网时代。互联网不仅是代表人类通信技术革命性的一种技术展现方式，还是一种崭新的沟通方式、思维方式和生存方式，无论是相对于政府、社会组织或者个人。互联网自20世纪末诞生以来，就以不可阻挡的迅猛之势席卷全球，目前我国网民超过5亿人，互联网普及率超过世界平均水平。在互联网时代，政府必须成为能够利用互联网为公众提供全方位、宽领域和均等化的政务服务的电子政府，但这并不意味着可以把现实中的审批部门及其业务模式原封不动地被直接搬到互联网上，也不是分散地将各个审批部门的网站或者审批系统都集中链接到某一指定的网站，代表政府具有政务服务统筹协调和组织实施职能的政务服务中心应肩负起这个职责，成为基于互联网的虚拟服务的提供主体。这将是政务服务中心进入值得期待的新的发展境界，同时，它表明电子政务要由面向政府的自我服务，转变为面向社会公众的公共服务。
电子政务的发展转型，还与互联网的发展密不可分。互联网正在朝着组成人类社会更加庞大、更加复杂和更加紧密的相互连接、共同存在的方向飞速前行，政务服务中心如果不能善用信息化技术武装起来并置身于互联网中，就如同是落在鸡窝中的苍鹰。对政务服务中心与互联网进行对比分析，我们发现，二者的内在属性有着很高的契合度，这些相互契合的内容是建立在政治文明、经济文明、社会文明和技术文明基础上的，也就是说是建立在从未有过的人类文明成果的基础上的。简言之，它们属性的共同点集中体现在汇聚、整合、辐射三个特点上，并经过业务、数据和功能的集成最终体现为以社会公众（申请人）为中心的政务服务。
政务服务中心既已建立起来的行政文化、协作机制和整体运行，以及“横向到边协同、纵向到底联动”的政务服务体系，使其具有了政府整体服务的特征，具备了比单个政府部门不可比拟的公信力、覆盖面和协同性。通过建立开放的系统平台，以服务社会公众为中心打通系统壁垒，实现数据开放、结果互认、信息共享和业务协同。跨部门行政审批的流程再造，统一信息化系统的应用，使政府部门第一次结合为一个彼此有需求、相互可支持的工作整体，审批部门之间的业务耦合度得到进一步增强，因而能够赢得更多的申请人选择在线申报、网上办理，吸引更多的公众用户。这反过来，又为互联网下的政务服务中心扩展服务范畴、扩大业务覆盖提出了现实要求。
政务服务中心与互联网的结合，为区域公共服务的全面整合和品质提升开启了大门、搭建了平台。基于互联网的虚拟政务服务中心，针对审批部门是对行政审批、政务服务的“一网打尽”，针对社会公众是对行政审批、政务服务的“一网揽尽”，是为申请人服务的网上与网下办理的有机结合，是政务服务中心虚拟功能与实体运作的相互补充，是政务服务的信息化技术与行政审批业务的融合实现。这既是政府部门信息化所无法实现的，也是政务服务中心当之无愧的责任。
互联网的本质要求，是围绕它的一切事项、行为和结果的数字化呈现，以及这种数字化呈现的公共性、开放性和交互性，这就为政务服务中心利用互联网实现新的功能扩展创造了条件和环境。处于互联网背景中的政务服务中心，要求审批部门不再只是从自身职能出发完成相应的职责，更是政务服务、行政审批整体链条的一个部分、一个环节并按分工履行相应的使命，它将使政府部门在显著提升效能的同时对政务服务中心的依赖度更高。对于实体政务服务中心而言，关注的是审批部门、审批事项的进驻，审批许可的办理方式、行政效率，以及为申请人服务的态度、申请人的满意度；对于虚拟政务服务中心而言，在前述因素上，还需关注审批事项的关联度、审批事项要素的重叠性、申请人办事的整体流程。前者是对行政管理现状的照顾性的优化组织，后者是在优化组织基础上的重组与重构。
在政务服务、行政审批整合重组的基础上，政务服务中心融入互联网的开放空间，就真正从“等上门”的被动受理进入了个性化的主动服务的新时代，进入了一体化的政务服务和统一的信息系统下的不可分割的主体时代，这是一个新的职能业务、技术方式和管理模式进行重构的完整过程。在这个过程中，实现互联网背景下的政府职能重建、组织重构才是政务服务中心要实现的核心目标。这是任何一个现代化城市都应该和必须实现的。换句话说，互联网时代的到来必然对政务服务中心的组织定位、形态功能和运作模式提出新的适应性要求，也就是更加紧密的业务联结、更多共同行为的流程再造、更大范围整合后的服务提供。
政务服务中心与互联网以政务服务为核心的结合，不是简单的业务嫁接，也不是单纯的技术应用；其外在表现应该是以社会公众为核心的无缝隙的政府服务形态，内在要求则是以服务申请人为导向的一体化的政府流程形态。为此，在互联网的政务服务中心范畴，其内部坚持和实行的是基于行政审批数据信息的充分的开放、互认的共享、流程的整合和协同的应用；其外部呈现则更加注重基于“一站式”完整服务的公众体验、办理选择、互动交流和价值发现。这一全新的跨部门的组织功能和运作形态，使政务服务中心面对公众时既代表政府又有所不同，虽行使政府的部分职能却必须能够为公众提供远超政府部门之上的完整、及时和友好的服务。因此，互联网时代的政务服务中心对申请人来讲，既是一种全流程的办事体验，也是对每位申请人个性化诉求予以尊重的更优选择。对于政务服务中心自身来讲，通过扩展聚集范畴和提升聚合能力，借助强制特性的信息技术和标准化、封闭化的运作方式，可进一步提高政务服务中心的业务事项的集中度、数据流程的集约度和服务管理的集成度，从而极大地增强政务服务中心的主体性，改善政务服务中心现有的状态格局。同时也有助于进一步消除条块分割管理体制和以邻为壑运作方式的不适应症。
二 针对审批办理的业务重置
政务服务中心改变了行政审批的组织方式、运转环节、办理流程以及管理模式、实现状态，建立了审批许可数据利用、信息共享、知识管理的新形态，这些都会导致审批许可权的重置。在审批部门集中办公、许可审批集中受理的共同作用下，审批许可权相对集中自然成为政务服务中心对审批业务和审批职能进行优化的客观要求和必然结果。由相对集中受理过渡到集中审批，再发展到集合审批，是对政务服务中心体制框架和权力结构进行适应性变革的有益尝试。
（一）开放的同质化服务组织
在理论上，中央集权的单一制政府上下级之间是需要保持高度一致性的，无论是制度的制定还是政策的执行，然而实际情况并非如此。行政体制的条块分割、管理体制的科层制，将政府切割成大大小小的格子，彼此以独立的方式体现自我的存在。条块管理构成的纵横体制，呈现着相互依赖又彼此制约的运作形态。由于没有“政府组织法”的规范，条块之间的协调支持、彼此配合的运作机制，在很大程度上具有很强的随机性和个人色彩。可以说，内部的同质化运作和外部的同质化服务，是政务服务中心由集中受理到集约办理、再到集成服务的必然要求。对政务服务中心而言，同质化绝不只是一种形态，更是内在的运作机制和运转机理，是组织管理的同质化。从整体政府的角度审视政务服务中心的审批许可权配置，就是要在范畴明确、边界清晰的前提下，按照互认、开放、共享的要求，实现系统互联、信息共享、知识管理，重新配置审批许可权的行使和运行，建立基于一体化的相互协同的审批许可权运作机制。从这个角度讲，推进同质化也是政务服务中心的必然要求。
审批许可权的自封闭行使，以及不同审批许可权实施主体之间的相互摩擦，在很大程度上不仅是体制的副产品更是制度预设。作为特定授权型组织，政务服务中心自封闭的特征，促使服务窗口形成了同质化的组织形态和运作形态，并弱化了服务窗口之间的业务边界，打通了审批部门的业务界限，形成无阻塞、多响应的一体化运转平台，能够建立相互衔接、彼此支撑的运作机制。就审批许可权的配置而言，自封闭性与开放性的对立统一是政务服务中心的显著特征和生存必然。就其自封闭特性而言，它的合理性在于一方面体现为作为行政审批实施主体的政府与作为申请人的社会之间应界限分明，这条楚河汉界是权力与权利的边界，彼此均不可逾越；另一方面表明政务服务中心的业务范畴是以行政审批为主要服务领域的，即使业务范围扩展到整个政务服务的范畴，那也仍是以申请人在知晓彼此权利与义务、权力与责任的前提下主动、自愿申报为基本特征的，完全不同于行政处罚、行政救济等其他涉及行政相对人的行政行为。自封闭性是政务服务中心的存在方式，或者说是它保持自我独立性和完整性的需要，但不是存在目的本身，它同时是为了能够实现更好的开放性而必须做到的前提。
就开放性而言，政务服务中心一方面主要体现为它面向行政相对人的无差别的对外服务性，这是它的本质属性所在，必然要求行政审批的公开透明，要求审批部门充分地满足申请人的诉求；另一方面主要体现在政府层面的整体构建上，即以增强审批部门的沟通合作为宗旨，着力消除政府组织结构的碎片化倾向，为申请人提供“一站式”的整体服务和流程化的一体办理。与碎片化政府格局相对应的，是碎片化的政府运作，以及各自孤立运作下生成的、不能被相互了解的数据信息。掌握特定领域的数据信息并将对外提供的内容、时间和方式加以限制，是审批部门维护自我权益的需要；“内部情况”的外泄，带来的知识外溢将导致审批部门权益的流失，这是极少审批部门能够容忍和接受的。正是由于行政管理碎片化问题的严重存在，导致政府在行政管理整体运转上、在诸多具体事项的处理上，往往呈现出象征性、表征性的特征。恰恰是集中审批的自封闭性，有力地促使了政务服务中心内部关系的开放性、政务服务中心内部组织形态和服务窗口的同质化，从而能够更好地实现对外的开放性服务。开放性，应该是现代政府的基本特征。
（二）确保审批职权回归使命
使审批许可权回归本位，首先要解决审批许可权力可能“私化”的问题。审批部门在政务服务中心设置服务窗口并充分授权，按照统一的要求公布事项、列明条件、自定时限、告知结果，第一次将原属于自己的审批许可权“亮”了出来；审批事项按照政务服务中心的要求进行简化优化，随着并联审批、跨部门协同办理等流程优化的推进，以及行政审批信息系统的扩大应用，等于把原本审批部门可以秘不示人的审批许可权力“纳入”了政府层级的操作平台上进行管理，即使无法彻底消除实际存在的审批许可权“私化”的问题，也有利于改变审批许可权力“私化”下所特有的“政府权力部门化、部门权力法制化”与“部门权力个人化、个人权力利益化”的现象。由于行政权对审批许可权具有实际影响的决定性，因此造成审批许可权异化的原因并不只是源于直接承担行政审批的工作人员的逐利动机及其行为；但在集中办理审批许可所形成的公开透明、协同配合、多重监管的运作环境下，至少从审批许可的条件设置、实施行为、程序流程方面极大地限制了审批许可权“私化”现象的发生。
为了促进服务窗口、工作人员遵循的统一制度规范，接受相应的管理，政务服务中心巧妙地运用了“三个倒逼”的方法，达到了在“无为”中实现“有为”的效果，既很好地“保护”了管理机构自身，规避了自己与审批部门和工作人员可能发生直接冲突的可能性，又通过“造势”、“借势”形成了良好的环境，增强了服务窗口和工作人员主动改善工作的意愿，自觉配合管理机构。所谓“三个倒逼”：一是时限倒逼，要求审批部门自行确定比法定时限更短的办结时限，以一定方式向社会做出相应承诺，并以此作为绩效考核的依据；借此确保审批效率，核心是提高行政效能，并满足各级领导对行政审批最直观的要求。二是公开倒逼，与行政审批相对人有关的审批事项、受理条件、办理环节、是否收费、办结时限等，是必须公开的，实施政务公开是落实中央精神和促进民主法治建设的重要构成，同时，审批要素公开既使申请人“眼明心亮”、提高申报许可的预期感，也有利于减少工作人员审核材料的工作量；公开的内容和方式都要经得起公众“挑刺”，更重要的还在于必须“照做”，不能自我否定，它将审批许可的活动置于了监督之下，减少了审批许可的随意性，降低了许可审批暗箱操作的可能性，从而有效地约束了审批许可权的实施行为。三是服务倒逼，就是确立了以申请人为导向的行政行为取向、行政价值取向，那就必然要求审批部门和工作人员自觉主动地改进作风、改善方式、完善手段，努力争取过去的管制对象——现在的服务对象的认同、认可和满意。服务是政府的本质所在，体现服务性是对行政机关的必然要求，但是由于一方面审批部门“手握重权”，另一方面申请人“有求于己”，行政审批的单向要求很难体现出服务的特质。“三个倒逼”可以成为对行政机关的全面要求，政务服务中心的平台机制是保证它取得效果的真正基础。
政务服务中心没有可独立于审批部门之外的自我索求，政务服务中心管理机构的现实存在就在于推进政府创新、改进机关作风、提高行政效能，就在于能够更好地帮助审批部门履行审批职能，在于申请人能够从“一站式”集中审批中获得更大的实惠。以方便服务对象为目的，以服务对象的需求为导向，整合部门内部和部门之间的审批许可和办事服务职能，对审批流程进行调整和优化，提高审批服务的效率和便利性。政务服务中心敞开式办公，服务窗口实行柜台式受理，所有审批办证及收费事项公开透明，审批许可权人与被审批许可权人完全平等，申请人申报办事不是祈求某种“赐予”，而是在被告知权利和受到尊重中认识到这是自己的当然权益，理性地对待工作人员的受理要求并理直气壮地监督审批行为。依法许可、审批服务，同样在创造着新的公共价值，在助推法治政府实现的过程中同时促进法治社会、法治国家的建设。由审批部门自我方便到以便利申请人为中心，由以实施审批为导向到以服务申请为导向，行政审批的组织运作实现了由单一的权力中心变为权力中心、服务对象中心的双中心模式。政务服务中心需要构建与之相适应的制度体系，创建与集中办公相要求的制度规则。
（三）在转变中强化职权效能
在“公众需要什么样的政府”一节中，我们简要论述了在经济全球化和市场经济的背景下，在社会急速转型、公民意识快速觉醒的作用下，世界各国政府都遭遇到了空前的合法性危机、施政能力挑战。政府改变角色定位、转变行政职能、转换行为方式，这既是不得不为的被动应对，也是政府主动选择的战略调整。这种战略性调整简单讲，就是要从管理到治理、从管制到服务。政府需要具有更大的开放性、更强的包容性，需要具有比之前更强有力的弹性和灵活性，在体制和制度层面具有应对危机和挑战的能力。也就是说，推进政府职能转变不仅在于政府与市场、政府与社会、政府与公众的边界设置更加合理，还在于政府能够变得更加有力、有为和有效，能够更好地行使公权力以保障大多数人福祉的实现。
为了促进政府在职能转变中强化职能功能，就需要政府在以下方面有所调整：一是在思想观念上，政府不能总以管理者的身份出现，高高在上的政府很难平等地对待行政相对人，而公平公正恰恰是建立公信力政府的前提；二是在职能定位上，政府要有所为有所不为，不知权力边界必然导致对行政相对人的侵权，在主观意愿和行为上不实施侵权的政府才能够把更多的精力用于基本保障和公共服务；三是在机构设置上，要赋权与赋责同时，做到行权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿，有责被追究，确保行政相对人的应有权益，政府对公众的尊重是公众对政府认可的前提，只有被认同的政府才能获得所期望的施政环境；四是在组织方式上，政府不必在意权力的自我构建，整合行政资源，简化行政施行，要着力构建开放的、参与的和可被监督、可被评价的权力治理体系，使政府不再只是孤独的“强制力”；五是在实现形态上，要着力打造面向公众的具有较强实施能力的政府界面，推进相对集中审批许可权，提升政务服务的行政效能，丰富政务服务的提供方式，使行政相对人感受到最大便利的同时对政府工作愈加满意。
政府职能的转变和职能功能的增强，必然引发政府在行政规模、人员结构和履职方式等方面的相应变化，必然体现为政府的组织形态、运转机制的相应调整。政务服务中心无疑就是政府职能转变的结果，它对政府组织功能的强化又进一步推进了政府职能的转变，使政府沿着法治的服务型政府的轨迹不断地深化变革。政务服务中心对相关政务服务行政资源的有机整合，使政府在政务服务方面的系统功能和实现能力得到显著的提升，换言之，它使审批部门的审批许可权更正确和有效的行使、使企业和群众的利益得到更好的维护和实现，在创造有品质的政务服务的同时，也在向社会公众传递能够令人愉悦的卓越服务，政府因此会变得更加鲜活和有生命力。
（四）践行为公众服务的天职
以人为本是政府的灵魂和根本所在，这是笔者尊崇和反复强调的观点，也是贯穿本书的精神思想。只有把以人为本放在政府存在的目的性和基础性的位置上，我们才能重新理解政府权力存在的必要性、接受政府权力行使的正当性，这也是我们接受行政审批、允许审批许可权行使的前提所在。以人为本的政府，就是廉洁高效、便民利民的政府，就是构建在法治基础上的服务型政府。建设服务型政府是世界各国政府改革的大趋势，也是中国政府的必然选择，各种社会问题的不断涌现更加凸显了它的紧迫性。与管制型政府的“政府本位”、“权力本位”运作方式不同，服务型政府的基本运作方式是“社会本位”、“公民本位”，尊重和保护市场在资源配置中的决定作用。以服务公众为本质存在和价值追求的政府，需要坚持和体现执政为民的治理理念，以有限政府为发展目标，以依法行政为行为准则，以行政相对人导向为工作模式，以有权必有责为问责机制，着力创建一个富于创新精神和生机活力、体现社会意志、服务公众需求的高效政府。
我国单一制的行政体制，决定了各级政府和行政机关基本上是按照条块结合、层级管理、部门运作的原则设置的，政府的管理与服务职能分散在不同的行政机关，审批许可权以审批事项的方式存在于不同的审批部门。以权力为中心构建的行政审批体系下，造成审批部门权限交叉、互相牵制、环节众多、办事拖拉和互不负责的状况，以及服务态度不好、缺乏透明度、腐败难以治理等问题，给申请人办事带来了很大不便，公众对此意见很大，不符合现代政府“以民为本”的要求。消除“看不清、搞不懂、跑断腿、磨破嘴、求遍人”的现象，是行政管理体制改革实现向服务型政府转型的重要标志。政府治理必然要求审批部门的组织形态、办理流程和运作机制要根据“公众需求”进行相应的调整，提高政府绩效，提高公众的满意度，在政务服务中心建立之前，一直没有找到一个行之有效的治理模式。
政务服务中心作为行政审批制度改革的重要成果，作为政务服务的重要平台，已经成为各级政府进一步实施行政审批制度改革的基本推手、成为创新政务服务的核心载体、成为政府为民服务的主要形态。政务服务中心的基本运作模式，是使行政审批从“只注重自身能提供什么”过渡到了“以公众的需求和需要满足为中心”的服务战略，它更加重视和强调及时了解和评估民众需求，并快速做出回应，适时调整运作方式，最大限度地满足公众要求和愿望；它更加重视和强调审批部门之间的职能匹配和业务协同，通过精简审批事项、减少申报表格和缩短流转环节等使申请人获得便利的申报许可，提高审批效能和服务质量，改善政府与社会、政府与公众的关系。
在“以人为本”的理念指导下，政务服务中心的行政审批不再仅是审批许可权的单向行使，审批许可的过程同时也将是行政审批相对人合法权益得到保障和顺利实现的过程，审批许可服务于人、方便于民是其必然要求，政务服务中心体现了这样的要求，即审批服务体现了政府必须遵循公众意愿的原则，审批部门与申请人之间从服从和赐予的非平等关系转化到服务与合作的信任关系，当然它并不改变审批部门主体意志表达的先定力和公定力，以及审批行为的单方面性和强制性。
（五）功能扩充型的强化机制
政务服务中心对审批事项实行集中审批和集中管理，是在现行体制之外催生出的新的管理方式和管理格局，是对原有管理体制的颠覆性改变，也就意味着要建立实施集中统一管理的全新的管理体制。政务服务中心必须依赖超越现行体制之上的行政权的强力介入和推进，同时自身也要具有应对现行体制阻击和挑战的组织能力、抗压能力：一是要根据新的情况适度改变既有的管理方式；二是要在不伤及行政体制的前提下建立全新的管理体制。比如，海南省政务服务中心在落实“审批职能、审批事项和审批人员”的“三集中”下，提出了“机构到位、人员到位、职能到位、监督到位、培训到位和审批事项进大厅到位”的“六到位”；实施了“事项名称、法律依据、申报材料、审批流程、办理时限和收费标准”的“六公开”，有力地支持了规范、透明、高效的审批许可的自我建设。
传统的管制型政府由于无须考虑行政相对人的需求与评价，在行政方式上表现为从自我出发，也就是按照权力逻辑和权力转化出发，更多体现为审批事项设置较随意、审批许可自由裁量权大、办理过程不透明、批准许可环节过滥、整体流程琐碎责任不清等弊端，导致公众抱怨政府的服务态度差、行政效率低、办事手续烦琐等，极大地损害了政府的形象和公信力。如何建立职权清晰、职责明确、运转协调、公开透明、高效便捷的运行机制，体现以人为本的政府根本，成了行政体制改革的核心内容。政府治理既包括治理内容，也包含治理方法、治理方式，它需要推进政府相应的一系列创新，并借助这一系列的变革实现治理的目标。
就政府自身建设而言，它至少包含以下三个核心层面的内容：一是施政理念，二是行政职能，三是运作方式。施政理念对政府行为具有根本性，它决定了要建设什么样的政府这样一个核心；行政职能对政府行为具有任务性，是政府履行管理和服务职责的范畴和深度的界定者，它反映了政府的本质；运作方式对政府行为具有工具性，是政府所确定的具体任务目标的实现者，它决定了政府施政的实现效果。上述三个方面，是政府能否有效解决治理问题的重点和关键，令人欣慰的是，政务服务中心恰恰非常好地回答并解决这些课题。
具体讲，政务服务中心是服务型政府施政理念的具体落实，它将以行政审批为主要内容的政务服务、面向公众进行有机的组织，实现了行政机关内部协同与对外集成服务的完美结合，在重新整合行政资源的同时也在创造基于整体政府的一体化运作机制。作为以人为本的服务型政府建设目标的践行者，政务服务中心建设中所遇到的困难，表面看是政务服务中心需要面对和解决的问题，其实质体现的是政府如何真诚地兑现以人为本的施政理念、如何切实实现施政为民的行政职能和如何构建公众最满意的运作方式的态度。
政务服务中心顺畅、高效、有效运转的前提，是其行政职权与行政职责能够相对等；行政职责源于行政职能的实现需要，这就需要赋予政务服务中心恰如其分的行政职权。不同于机构职能管理的做法，即将行政职能和审批业务、工作责任切块并厘清各自的职责边界，尽可能地做到行政职能的明晰和确定化，尽可能地使审批业务有关联关系的审批职责泾渭分明，从而最大可能地减少职能交叉、重叠不同；相对集中行政许可权下的集中审批，政务服务中心的任务则是要从关联关系和流程组织的角度，把审批部门的刚性“构件”作为一个整体，从审批服务的角度，按照整体审批流程的构建有机地组织起来，通过梳理彼此的法律关系、逻辑关系和业务关系，使他们能够衔接紧密、构筑有序。
反映到政务服务中心组织形态的自我治理，可以从昆明市政务服务中心的机构演变探究出一些端倪。2001年1月，昆明市为了方便群众办事，在原“昆明市投资服务中心”的基础上组建了“昆明市人民政府便民服务中心”，并设立了车辆管理、出入境等6个市属分中心，所属各县（市）也都相继成立了政务服务中心。2008年5月，为体现职能与名称对等，市政府将“便民服务中心”更名为“行政审批服务中心”。2009年11月，成立了“昆明市人民政府政务服务管理局”，由原议事协调机构的常设办事机构调整为市政府工作部门，把“行政审批服务中心”更名为“政务服务中心”，定位为服务场所。这种机构名称的变动，绝不是简单的机构改变，而是昭示着政府定位的变化和职能的调整。
杭州市公共政务服务平台建设的历程，同样具有启示性意义。2000年，杭州市成立了市投资项目集中办理中心，首次将涉及投资项目审批的相关部门集中办公。2005年，集中办理中心升级为行政服务中心，并与公共资源交易管理委员会办公室合署办公。2010年10月，市行政服务中心新址在杭州钱江新城正式启用，标志着杭州集市民之家、行政服务中心、公共资源交易中心“三位一体”，具备“行政审批、资源配置、公共服务、效能监察”四大功能，基本建成面向企业面向市民、网上网下相结合的综合性政府公共政务平台。
如果说机构编制部门需要把一个复杂的政府职能条分缕析，相对科学合理地将其分成若干部分；那么，政务服务中心就是从审批业务开展的层面，通过对审批许可的运作方式、运行机制的再聚合，把若干相关的审批部门以流程的形态组织起来，用审批事项作为“建材”搭建成一个有机的功能协作体。如果说将政府职能由整体到分解，解决的是行政机关的机构、职能、编制等“硬件”职责的话，政务服务中心要解决的则是在此基础上的对审批业务的由分散到集成的“软性”职责。
三 相对集中审批许可权探究
任何组织自建立起，其组织形态都会随着内外环境的变化，不断地修正、调整，要么发展、要么转型、要么消失，政务服务中心的组织生存也是如此。包括政务服务中心在内的各类组织都是由功能结构、管理体制与运作机制、文化内涵两个方面的要素构成的，前者包括组织的机构设置、职能权责、人员构成及相互关系的安排，后者包括组织的运作、协调、危机以及发展等。上述组织的静态结构与动态过程两个层面要素的结合，使组织成为一个有生命的有机体。对相对集中审批许可权的创新探索，就属于政务服务中心面对管理压力、业务挑战和迎接未来而采取的主动应对。相对集中审批许可权并没有创设新的审批内容，而是为了解决行政审批活动中的多头审批、重复许可，以及效率低下、腐败丛生、群众意见强烈等问题，对集中审批方式在组织形态方面的主动探索。对相对集中审批许可权的理解分歧较大，这是因为一方面《行政许可法》的相关表述给人们留下较为模糊的想象空间，另一方面政务服务中心的丰富实践给人们留下可资想象的诸多期待。
（一）两个层次的审批许可集中
一般而言，狭义观点认为，相对集中审批许可权是指《行政许可法》第二条规定的、涉及的需要对审批部门的审批职能进行调整的情形，即“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的审批许可权”。广义观点认为，相对集中审批许可权还包括《行政许可法》第二十六条规定的、不涉及审批部门的审批职能转移，但审批业务方式需要做出相应调整的情形，即“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”，主要是指政务服务中心的集中审批的办理模式，它只是对审批事项实施活动的相对集中、有限集中。因此，对相对集中审批许可权的探讨就绝非仅是理论的研究，更是植根于现实的实践。
相对集中审批许可权属于行政审批实施方式的一种表现，是对不同审批许可模式的归纳。“相对”对应的既是审批许可权的过度分散化状态，也对应的是审批许可权的过度集中化状态，以审批许可权为相对集中的对象的可能情况有两种：一是相对集中审批许可制度，二是审批许可权集中制度。
相对集中审批许可制度是形式上审批许可权的集中，它改变了审批许可的运作方式，但不改变审批权力的享有主体，只是把审批权力的享有主体集中到一个办公场所或者一个审批体系中，建立起彼此分工协作的运作机制，也就是方便行政审批相对人的政务服务中心的运作模式。政务服务中心既体现了相对集中审批许可制度的改革精神，同时，其建立也为进一步实施相对集中审批许可权奠定了实践基础。由于“相对集中”的妥协性，也决定了政务服务中心的不完美性，招致了不少的改进性批评。比如，有一种观点认为，政务服务中心对行政审批空间场所意义上的集中，只有许可申请的受理权和许可结果的送达权，这就如同一个单位的“传达室”、“收发室”、“中转站”，没有实质性的审批权力，且未实现精简机构、减少人员的目的；政务服务中心仅是对审批部门的形式集合，只具有“符号化”的意义，其对服务窗口的管理和控制是有限的，因而可以进一步推断相对集中审批许可制度无助于真正提高审批效率，反而可能由于程序烦琐增加了审批环节。为了避免政务服务中心由原来改革的产物演变为进一步改革的对象，不仅要从外在形式上改变行政审批，而且要从审批职能上对行政审批的组织方式进行根本性变革，实施严格意义上的审批许可权集中模式。理想主义指责下的彻底的不妥协性改革，在现实中往往更容易偏离预期的目标。
审批许可权集中制度是实质上审批许可权的集中，它既改变了审批许可的运行方式，也改变了审批权力的法定主体或授权主体，原来的审批部门或者审批机构不再享有审批许可职能或职责，而是转移到特定审批部门或审批机构。它既包含审批部门内部的审批职责的工作调整，也包括审批部门之间的审批许可权的职能转移，理论界产生分歧的主要是对后者，即涉及审批部门之间的审批许可权集中制度。
（二）两种审批许可权集成形态
审批许可的程序是由审批部门根据需要设置的审批条件、办理规程等，并自行组织审批活动。一般认为它至少存在着三大弊端：一是透明度不高，二是审批效率低下，三是腐败滋生难以抑制。将审批许可权集中行使，改变以行业配置的职能切割和机构设置模式，在设立审批许可权集中的行政机构上，有两种审批许可权集成形态可供选择。
一是审批部门审批许可权的内部归并。审批部门内部进行机构归并，审批职能集中到一个机构，该内设机构就成为审批部门的审批许可专责机构，集中行使审批许可权是审批部门内部的职责分工；原来的审批许可机构作为配合、协助机构，不再享有实质性的审批许可权，但要有知情权、建议权、监督权和申请人取得许可审批之后的监管权。通过审批部门机构内部审批许可权的集中，方便了行政审批相对人，也提高了审批部门的行政效率，更有利于审批部门对审批许可工作的监督检查。
二是审批部门审批许可权的外部集中，也就是审批许可权的实体集中制度，即采取最彻底的职能集中方式建立“行政审批局”。政府新建或确定一个行政机关行使原来分散在不同审批部门的审批许可权，其他审批部门不再享有实质性的审批许可权。审批许可权外部集中制度能够有效避免多头审批、重复许可的弊端，申请人只与一个审批部门打交道，这种对审批许可权的彻底调整也必然遭到强烈的阻力。行政审批局模式将若干审批许可权集中起来，工作人员隶属行政审批局，实现管人与管事的结合，其优点是减少审批许可的衔接沟通以及由此引发的推诿扯皮；但这种审批许可权集成模式不利于审批部门有效履行管理职能，特别是对于有着较强专业性、技术性要求的审批事项的实施，对于需要较为强大的支撑团队予以保障的审批许可，实体性集中审批并无人力资源和技术资源方面的多大优势。政务服务中心转化为行政审批局，将其他审批部门行使的审批事项一并划转，这种改革方式较多地着眼于提高行政效能的需要，潜在的缺点是造成审批部门的审批权力过大，有可能会激发审批许可权的“设租”、“寻租”，不利于对行政审批相对人的后续监督。
上述两种不同的审批许可权集中方式及机构设置，都会呈现扁平化的组织形态，显然具有组织结构和组织功能上的优越性：内部归并简便易行、效果已现；外部集中更加理想化、更加注重行政审批综合效能的提高，是扁平化的组织机构，两者都有其合理性。“机构只是政府组织的外在形态，而职能目标、权力结构、激励机制、责任机制及组织文化才是构成这一有机体的DNA”[74]，审批许可权集中模式的改革，只能是政府组织一连串改革中的一小部分。绝对的“利”与绝对的“弊”是不存在的。有一点是可以肯定的，那就是审批许可权的外部集中对政府的内部治理要求较高，在现行的行政管理体制和法律制度格局下要推进实施的难度极大，对行政体制及其运作机制的“摧毁”作用更为明显。现代社会是一个社会分工极度分化的复杂系统，任何行政机关客观上都无法完成对所有公共事务的精细管理，或者说不能不考虑行政成本的情况下用精细管理覆盖所有公共领域。用“一头审批”代替“重复许可”还是有小病大医、矫枉过正之嫌的。
（三）“三集中三到位”的实践
政务服务中心的成立虽然形式上把各有关部门的审批事项集中到了一起，但总体上来说，各部门只是实行了审批场所的转移而不是审批许可权力的转移，所以窗口授权不到位的问题就会普遍存在，甚至很难得到根本解决。一个重要原因是，审批许可权力分散在审批部门的多个内设机构，各个内设机构是互为平行关系，相互之间难以有效协调。如果审批部门做到了内设机构的职能整合，并成建制进入政务服务中心，授权不充分的问题就有可能迎刃而解，不仅单个窗口部门的审批效率会大为提高，而且政务服务中心在此基础上实施审批部门之间的统一办理、联合办理也更易于实现。
“三集中三到位”是由“两集中两到位”发展而来的，二者的产生都是基于政务服务中心创新审批许可方式、提高行政效能的需要，它使相对集中审批许可权的审批部门内部的审批许可权集中制度，与相对集中审批许可的政务服务中心之间基于现实可能，实现了基于组织管理上的有机结合。比如，吉林省2006年在省、市、县三级全面推行了“两集中六到位”，即在不增加人员编制的情况下，将部门分散在各个处室的审批职能相对集中到一个处室，成立行政审批办，成建制地集中进驻政务大厅，做到机构、人员、职能、授权、进厅、监管的六到位。
行政审批“集中”与“到位”的基本做法，是将隶属审批部门的审批业务交由一个内设机构统一行使，也就是设立行政审批办公室；行政审批办公室整体进驻政务服务中心，审批部门对负责行政审批办公室负责人——也就是政务服务中心服务窗口的“首席代表”授权到位，审批事项在政务服务中心办理到位。进驻政务服务中心的行政审批办公室具有四项基本职权：许可申请的受理权，形式性审批的许可权，复杂事项的协办权，办理过程的督办权；其机构设置方法：一是撤（并）一建一，即撤销或合并一个机构，腾出编制设立行政审批办公室；二是增挂牌子或更名，如给某个主要负责行政审批的机构或者综合机构加挂行政审批办公室的牌子；三是在不突破审批部门编制员额的前提下，在审批部门内部调剂解决新设行政审批办公室所需编制。
“首席代表制”是相对集中审批许可权后权力运行的重要机制，既是运作机制也是保障机制，审批部门向进驻政务服务中心的首席代表签发审批许可授权委托书，全权负责受委托的本部门审批事项的审批许可的组织管理工作，对不需要现场勘察、集体讨论、专家论证的审批事项，实行“一审一核”制，使更多的审批事项能够现场办结。据统计， 2013年厦门市级共保留360项审批事项，在政务服务中心实现“一审一核”两个审批环节办结的审批事项有148个。率先提出并实行“三集中”模式的海南省政务服务中心，在这方面也取得了较好的实际成效。例如，海南省住房城乡建设厅共有49项审批事项，以前分散在7个内设处室，由3位领导分管，涉及53位审批人员，使用7枚审批专用章。进驻省政务服务中心后，49项审批事项由行政审批办公室的11名工作人员一个服务窗口对外，“首席代表”全权审批，使用1枚审批专用章对外行使审批职能。[75]海南省商务厅经过“三集中”改革后，审批办件的按时办结率达100%，承诺办件的提前办结率达99.7%，并有83.8%的承诺办件转化为即时办件，大大提高了审批效率。
如上所述，将分散在审批部门多个内设机构的审批职能集中到一个内设机构，成立专门的行政审批工作机构，成建制进入政务服务中心，集中开展对外服务，避免了一个部门内的多头审批、重复许可，能够理顺内部职责关系，提高行政效率；即使是个别审批职能专业性很强、业务跨度很大，难以将所有审批事项都转交一个内设机构负责的审批部门，也可以授权这个专门机构统一受理许可申请、送达许可结果，并牵头组织开展涉及多个内设机构的复杂审批业务。可以说，这一属于特定审批部门的组织内职责调整的审批许可权集中制度，由于是在同一行政审批主体之下的工作层面的职责调整，并不触及任何法律、法规和规章的调整，具有较强的现实需求和可操作性，因而自开始尝试就收到了很好的效果。
审批许可权集中实施的“三集中三到位”改革，是以相对集中行政审批为基础，以审批业务内部归并为重点，和以审批部门独立开展审批许可为补充的复合型审批许可创新模式。其主要优点有以下几个。一是审批许可权实质性地集中审批，做实了服务窗口的审批业务办理能力，建立了以服务窗口为主导的审批许可运行机制，解决了“只挂号、不看病”的问题，提升了政务服务中心的功能。二是审批业务实现了在服务窗口的“一门受理”，做到了“审批部门一个窗口对外、政府一个中心对外”，方便了申请人。三是审批许可权向行政审批办公室集中、向首席代表授权，大大减轻了审批部门内部的征求意见、推诿扯皮，提高了现场办结率，提升了行政审批的效率，公众满意度也能得到相应的提高。四是审批业务向专司行政审批的行政审批办公室集中，形成了事实上的“审管分离”的运作体制，打破了“审管合一”的审批格局，有利于消除“以审代管”的管理弊病，可以强化对审批许可权的监督。五是审批许可权在审批部门内部实施集中后，可以兼顾分工化、专门化的组织设置原则，审批部门可以将审批职能与管理职能结合起来，剥离了审批业务的其他内设机构的职能工作转变为制定行业发展规划、调查研究、拟定政策，以及加强监督检查和优化公共服务，保障行政管理的实际效果，促进政府职能转变。
“三集中三到位”是政务服务中心推进相对集中审批许可权的典型体现，它将审批许可权在审批部门内部的集中与在审批部门之间的外部的集中有机结合起来。审批部门的审批事项向一个内设机构集中、集中行使审批许可权的内设机构向政务服务中心集中，该内设机构不同于其他内设机构之处是由所在单位的行政首长依法委托授权的，同时具有对外服务的机构属性，使过去“分果果”式的分散审批许可模式，向由负责行政审批的内设机构统一行使审批许可权的模式转变。这种调整能够在一定程度上解决多头审批、重复许可的问题，为行政审批相对人带来便利，并有利于加强监督，促进依法审批；对于涉及多个审批部门的复杂审批流程，可以通过跨部门协同办理方式完成。审批许可权“三集中三到位”重置带来的是审批部门职能配置、机构设置、人员组织的重新调整。
“‘三集中’有三个必备要件：一是体制要件，即政务服务中心、各进驻审批办公室、首席代表和进驻纪检监察部门实体到位、权责明晰；二是审批事项要件，即落实‘应进必进’要求，减少、杜绝行政许可审批事项游离于中心之外；三是审批许可权要件，要对审批办公室和‘首席代表’充分授权。‘三集中’构建了三个平台：集中审批事项，构建了政务公开平台；集中审批人员，构建了政务服务平台；集中审批权力，构建了政务监督平台。”[76]概言之，行政审批的审批事项、审批权力、审批人员按照政务服务中心“应进必进”原则的“三集中”，同时还构建起了集政务公开、政务服务、政务监督的“三位一体”的政务平台。政务平台的“扩容”，一方面对政务服务中心的办公和服务场所的支撑和保障提出了更大的要求，另一方面对信息化技术的深度应用提出了更高的要求，从根本上讲，是对以集中审批为基本特征的政务服务中心的组织形态、运转机制、业务功能等提出了全新的理解和需要，它必然推进政府朝着更加注重外服务的方向突破性发展。
（四）对集中审批许可权的辨析
相对集中审批许可权制度不同于相对集中行政处罚权制度，因为审批许可是依申请的、授益性行政行为，无论实施形态集中还是实体集中的初衷之一都是为了方便行政审批相对人，而相对集中行政处罚权制度给公众的观感就不同了，它所采取的处罚权实体集中是为了行政机关的处罚实施更加方便。行政处罚权处于行政管理流程的末端，与位于行政管理流程中端的审批许可权相比，其相对集中的适合度较低，从实际情况看，各地的行政执法局或者城市管理执法机构也证明了这一点，主要集中的仅是城市管理领域的行政处罚权。
从必要性和可行性等多方面衡量，适于集中的行政职能和管理权力应当合并，这是行政体制改革和政府职能转变的要求，但不适于集中的则不必强制集中，不能丢弃管理效果而追求“好看的”绝对集中度。由相对集中审批许可权到采取实体集中制度，政务服务中心的角色发生了根本转换，分歧总是从“执其两端”开始的，对审批许可权的实体集中制度即是如此。如果说《行政许可法》在法律层面确立了相对集中审批许可权的合法性，那么“三集中三到位”的实施，则在实践层面回答并解决了除审批许可权在审批部门之间集中的制度安排之外的集中问题，即审批许可权在不同审批部门之间发生职能转移的实体集中制度仍然是待争论的问题。
最早在实践层面回答这个问题的是成都市武侯区。他们认为，以审批部门独立审批为主的体制，政务服务中心只能是物理空间上的集中，政务服务中心管理机构无法深度介入行政审批体制性改革之中，甚至连介入一些部门的一般性审批行为都极为困难。在推进行政审批制度改革中，政务服务中心对诸多难题均感到力不从心、无能为力。因此，不破除行政审批的体制性障碍，单靠政务服务中心外科手术式的改革难以真正奏效。2009年3月，武侯区成立了行政审批局，将区发改局等20个区级职能部门所承担的主要行政审批职能，相应的全部行政许可事项、非行政许可事项，划转给行政审批局，统一行使、集中办理。行政审批局按照社会、经济、建设三个大口，“编随事走、人走编走”，相应地分设了三个“审批科”。审管分离，催生行政管理新模式，将行政审批按照审批、管理和监督三个层面实行“三分”。
行政审批局的设计模式改变了审批许可权隶属关系，原审批部门不再享有审批许可权，审批许可统一由行政审批局行使。鉴于此，对审批许可权实体集中持否定意见的人认为，该制度违反了职权法定原则，不符合法律优先原则，突破了法律保留原则，违反了法律法规对相关行政主管部门职权的规定，以及行政职权不可处分、不可转让的原理。因为，几乎所有的法律法规都是按照职权统一的原则将审批许可权赋予该行业或者领域的政府主管部门的，假若通过行政决定的方式将某项审批职权移交给某个特定机构行使，也就是说以行政决定的方式改变法律法规的规定，则存在着合法性不足的问题，也难以对这种制度创新和体制创设给出有说服力的解释。
支持审批许可权实体集中制度的观点同样主要是从法理的层面论述的，该观点认为，审批部门之间的审批权力转移与职权法定原则并不矛盾，《宪法》规定地方人民政府是地方各项事务的组织和管理者，如果有必要，按照《地方政府组织法》第六十四条第一款“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”，第三款“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表常务委员会备案。”“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”的规定，如何配置、调整审批部门的职能权限，是属于各级政府职权范围之内的事务。审批许可权集中制度也属于此类情况。《行政许可法》授权国务院以及经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府对其所属审批部门的审批许可权进行调整，交由一个行政机关行使是符合宪法及法律规定的，符合法律优先、法律保留原则。
从“无法律即无行政”的“政府法治主义”发展到“合法及适法行政”无疑是一种进步。一种良好的法制，必定符合经济、社会和文化的发展要求，反映政府自身建设的本质规律。按照《立法法》的相关规定，新法优于旧法，单行法只有在与《行政许可法》保持一致的情况下才能继续存在、发挥作用，否则将适用《行政许可法》的相关规定。因此，单行法与《行政许可法》之间不存在不可调整的冲突与矛盾。其实，审批许可权实体集中制度的问题，不是出在法律制度上，而是这种审批许可职权集中在现实性上是否必要、是否有可操作性，以及实现之后的实际价值到底有多大。
任何制度在具体构建时都应该考虑该项制度创设的可行性、解决问题的可能性，以及这种制度安排所能实现的创新成效和不得不支付的行政成本。即使审批许可权实体集中的制度设计不与依法行政原则相抵触，是否有必要超越相对集中审批许可权制度本身所能达到的问题解决范畴，是否能够立足于体制环境和现实需要，还是有待观察和商榷的。笔者认为，行政管理体制改革的主要价值在于对行政权力资源配置的合理性的提升，与之相应的，审批许可机制的创新必须以政府自身管理和公共管理有效性的提高为前提。对于形式性审查的审批事项，是采取审批许可权集中制度还是采取相对集中审批许可模式，在审批办理的规程上并无多大区别；行政审批局模式一般只涉及同一层级政府审批部门间审批许可权的调整，不涉及不同层级政府间审批许可权的调整，原审批部门仍然行使划转审批业务的政策权、管理权、监督权和处罚权等职权。
2014年5月20日，中央电视台“新闻联播”报道了天津滨海新区建立行政审批局的消息。天津拟组建行政审批局的设想据说是由来已久。为解决原有审批职能分散、审批效率不高的弊病，滨海新区行政审批局收编了涉及发改、交通、公安等18个审批部门的216项审批事项，内容涉及企业投资项目核准与备案、公共场所卫生许可、药品零售企业经营质量管理规范认证等诸多方面，这些部门履行的行政审批许可权相应划转。把散落于政府各个部门的审批许可权集中到一个局里，政府整个的行为模式都要发生巨大的变化。按照滨海新区区长宗国英的说法，滨海新区行政审批局的职能设计，总体框架是打造“车厢式”的审批服务模式，全面实行限期办理制度，建立从投资项目立项批复到形成有效资产的全程服务模式。9月11日，李克强总理考察了天津滨海新区行政审批局，在他的见证下10枚公章被永久封存。他特叮嘱，这些公章一旦封存绝不再打开，要让它们彻底成为历史。据悉，为了解决事前审批与事中监管、事后处罚的关系，行政审批局将和原来的审批部门共同制定一个事中事后监管的路线图。可以肯定地讲，在现行的行政体制管理框架中，滨海新区行政审批局纵向对接、横向协调的问题才刚刚开始。
总之，笔者认为，审批许可权实体集中制度在理论上是可行的，在法律上是缺乏有力支持的，在体制上是不兼容的，在实践中是有许多阻力的，但是应鼓励探索。至于有学者认为，设置行政审批局改革增加了一个新的行政机构，就是个问题；显然用机构数量的调配来衡量改革的必要性，忽略了政府职能转变将带来行政机关机构设置上的相应调整的必然性。审批许可权的集中度是不是越高越好，行政审批局模式是不是相对集中审批许可权制度的唯一最佳选择呢，尚有待更多实践的检验，不管怎么说，它首先需要面对和解决的问题仍然是如何避免不使条块分割的行政管理体制变得关系混乱，或者它能够完成对全新的行政管理体制的构建。滨海新区设置行政审批局的做法在我国虽然不是第一家，但由于它的行政层级较高、行政管辖权较大，改革创新的意义也就更大，因而更值得期待。
（五）审批职能实体集中的价值
据成都市武侯区提供的材料显示，从2009年3月至2013年4月3日，该区行政审批局共完成55540件事项的审批，没有发生一起行政诉讼和行政复议，运行情况良好，取得了较为满意的成效，引起了社会各界的广泛关注和一致好评。他们将自己的创新成果总结为以下几点：一是审管分离，催生出行政管理新模式。将行政权力按审批、管理、监督实行“三分”，使职能部门的权力、职能、利益实现了“大瘦身”，使行政审批与行政监管在分工协作中实现了相互制衡。二是职能整合，政府角色大转变。改革将审批权从职能部门整体划转后，各职能部门没有了审批权，只好转变工作方式，走出办公室，从“管理者”转变为“服务者”，从机制上推动服务型政府建设。三是集约办件，审批效能大提速。办理行政许可的平均时限较过去缩短了一半。四是一岗多能、一人多专，行政资源大节省。过去一个窗口只办一、两件事项，现在至少要办七、八件事项，服务窗口日办件量是过去的3倍以上。全区原需90多人承担的审批工作，现仅30多人承担。五是阳光审批，权力运行更透明。审、管一体的体制，审批部门既当“运动员”又当“裁判员”。新体制下，所有审批事项都在政务服务中心办理，审批科长在窗口办公；同时，审批和监督部门相互监督，使行政权力运行更加透明。[77]
同样，珠海市为有效融合政务服务资源，理顺政务服务管理关系，促进政务服务一体化、标准化和透明化，在市一级建立了市政务服务管理局（加挂公共资源交易管理局），而在行政区（功能区）则试行将审批许可权集中到区政务服务管理局，在不增加机构编制的前提下，按照“人随事走”的原则调整部门职能和人员编制，职能部门重点履行政策制定和审批监督职能，区政务服务部门重点履行行政审批和办理服务业务职能。不管从哪个角度分析，笔者始终认为，在审批许可权实体集中制度中流淌着理性的思考与激情的畅想，敬佩实施这项改革的地方政府和政务服务中心。以公众需求为导向，实施组织创新、制度创新，行政审批由“部门间流转”向“部门内流转”，在取得成效的同时也留下了一些问题和思考，不妨再做些补充论述。
《行政许可法》按照建立服务型政府的要求，指出“实施行政许可应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”。就相对集中审批许可权事宜，第二条明确“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的审批许可权”。第二十五条进一步规定，“一个政务服务事项涉及两个以上部门的，由政务服务管理机构协调相关政务服务部门按照统一受理、提前介入、同步审查的原则实行并联审批”。这就为确立相对集中审批许可权制度，提供了非常明确的法律依据。确定由一个行政机关行使多个行政机关的审批许可权，实际上就是审批许可权的实体集中。
审批许可权，包括对许可申请的受理权、审查权、决定权和许可决定的送达权等。由一个行政机关来行使其他行政机关的审批许可权必须满足如下条件：只有省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的审批许可权；以经国务院批准为基础；集中行使审批许可权体现了对精简、统一和效能三项原则的贯彻。因此，审批许可权实体集中制度与国家推行的“大部门体制”和决策权、执行权、监督权相分离的改革思路，与精简、统一、效能和便民的改革原则是一致的。大部门体制的基本要义体现为整合机构、职责分开、运作机制创新。
随着经济发展、社会转型和科学技术的进步，对一些行政领域实行综合管理已经成为行政管理改革的必然要求，政务服务中心成功的探索实践也证明了这一点；另外，审批许可权实体集中制度的优点也是显然的，主要体现在：一是在一个审批部门的审批许可权制度安排下，审批事项原来所涉及的相关部门不再享有实质性的审批许可权，统一由一个审批部门行使，变“体外循环”为“体内循环”，能够从源头上消除多头审批、重复许可的弊端。二是由一个审批部门统一实施审批许可行为，避免了审批职能的交叉重叠，能够消除多个审批部门分别实施审批许可可能产生的矛盾，“谁审批、谁负责”，减少推诿扯皮，能够一次性告知和收取申报许可所需的全部报批材料，提高审批办事效率，降低行政成本。三是在审批职能集中的同时，带来审批职能的整合、审批业务的归并，从而大幅减少审批事项，压缩审批环节，从而降低市场准入门槛，激发社会活力。上述论点孤立地看都是有道理的，在实践中需要回答的问题还有，实行审批许可权实体集中制度在行政审批局部改变了行政管理体制并产生改革特定效益的同时，如何避免或消除相关衍生性冲突的发生，更要防止这些冲突不会对整个行政管理工作带来难以承受的负责效应。
审批许可权实体集中制度的实施，要与行政审批的机制创新相结合，与机构改革相衔接，“大职能、宽领域、少机构”的大部门制可以成为实体性集中审批实践的坐标参照。应该说，大部门制与相对集中审批许可权在改革思路、改革方式上具有一定程度的一致性或类似性，如“把业务范围相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个行政机关统一行使”的基本原则和实施方法，进一步整合审批主体、规范审批许可权的运作，但是以此论证转移审批许可权的实体集中仍失单薄。对行政审批局“照猫画虎”之述，是说审批许可权实体集中体制有利于探索在一级政府管理系统内部形成行政决策、行政执行、行政监督相对独立的行政管理体系，审批部门成为审批事项设立、制度政策制定和后续监管的职能部门，并对许可审批的公正性、合理性、必要性进行监督；政务服务中心成为行政审批的执行机构，行政审批局具体行使审批许可权；监察部门履行对行政审批的监督职能等。行政审批局是政务服务中心的实体化和行政化，与“三集中三到位”的主要差别在于它还改变了审批许可权的职能归属，而不仅仅是创设了行政审批的集中办理场所。行政审批局的管理体制受到热捧，表现了理论界对纯粹理性构建的片面热衷，也表现了政务服务中心实操机构对改变职权不对称、权责不统一和管理手段不足的急切。
审批许可权实体集中制度是对审批职能的一种再分配，必须与促进政府职能转变和机构改革相结合，根据政府与市场、政府与社会、政府与企业和公众的关系，保留政府应当行使的审批职能，打破过去按行业和产品门类配置审批职责的行政管理模式，将性质相同或相近、内容交叉的行政审批管理事务并入一个审批部门进行大行业、大系统的综合管理。遵循和体现精简、统一、效能的原则，就是要据此科学合理地整合、归并审批部门的审批职能、审批业务、审批事项，避免多头管理、政出多门的弊端，提升审批运作的整体性和一体化，简化办事程序、减少办理环节，丰富审批服务方式，增强服务申请人的能力，既降低行政成本又提高审批效益。因此，我们认为审批许可权实体集中制度的构建已经触及政府体制改革的范畴，它包括行政权力的重新配置、组织机构的调整归并、工作人员的精简分流等一系列重大问题，既是解决审批职能分割过碎、审批许可过程烦琐、审批与监管失衡等所产生的政府治理问题的途径，也为行政管理体制改革提供了有益试验。
（六）集中审批的现实路径选择
虽然对政务服务中心充满期待，但在行政管理体制改革蹒跚起步、行政审批制度改革更多纠缠于审批事项保留与减少的情况下，政务服务中心不应也不具备条件充当对审批部门的管理职能、审批职权的剥夺者的角色。在审批部门之间推行审批许可权实体集中制度的改革，绝对不同于在一个行政主体之下的内设机构的审批业务的集中安排，也不同于过往相对集中处罚权的委托与授权改革，因为相对集中行政处罚权改革虽然符合组织结构的科学化原则，使有执法职责却无执法力量的审批部门得到职责难以履行上的解脱，实现对执法机构力量充实的综合执法，但不会带来政府部门的职能变革。
职权的集中与分散是任何权力体制都要面对并不断调适的一对关系，既不可能绝对的集中，也不可能过度的分散，相对集中审批许可权只能在审批许可的集中行使与分散实施二者之间保持适当的平衡，这是政务服务中心要实现的目标。但是，如果政务服务中心要向审批许可实体集中制度发展，就必须超越第三方平台的职责定位，改变其既有的已证明成功但又不很完善的机构特质和功能属性。笔者认为，处在大系统之中的任何组织对组织机构完善、组织功能完备的追求都必须是有限的，它不可能无视对其他组织的影响而追求自我的“大而全”，这就是政务服务中心向行政审批局转型所必须面对的。在可预见的阶段，我们还看不出政务服务中心整体性演变为审批机构并独立承担审批职能的迹象，在这种情况下，它所承担的针对审批部门的任务就应是组织审批业务、统筹协调服务、通过穿针引线提升审批机制等工作，具体讲主要就是两个方面：一方面努力改善政府的运作机制，提升审批效能；另一方面努力改进审批部门的服务模式，提供让申请人更加满意的政务服务。
在工作接触中，笔者感到对审批许可权实体集中制度的构建持乐观态度的人，普遍的将相对集中审批许可权的制度发展按照初、中、高分为三个阶段，分别是：审批许可集中办理阶段、审批部门审批许可权整合阶段、审批部门间的审批许可权实体集中阶段，并将此描述为行政审批制度改革的必然发展结果。从现状实践看，这种阶段划分是有一定道理的，但事物发展的轨迹是不是就会以不变的方式不断延伸呢，显然不会这么简单。在审批部门之间实行审批许可权集中制度不可能一蹴而就，但却可以作为一种发展的方向，可以进行基于现实的体现科学理性要求的积极尝试。审批许可权的集中要整体构建、分步实施，它不是指审批许可权要绝对的集中，而是要根据“精简、统一、效能”的原则，最大限度、最大范围地将那些分散在不同审批部门的审批职能向集中履行转化，将审批事项进一步简化、整合与归并。
从理论上讲，审批许可权集中实施，审批权力从原机构剥离，交由作为实体性审批许可主体的行政审批局行使，能够从体制上建立基于整体管理的审批业务一体化运作，消除同一类审批业务条块分割的障碍；行政审批局不再是没有实际审批业务的组织形态，这种情况下它的一体化审批许可的运作能力更强，整体性管理功能更高，意味着对行政审批制度的安排，突出的不再是审批部门，而是一级政府。在中央集权的单一制体制下，行政体制的改革方向应是在条块结合的基础上，完成由以“条”为主向以“块”为主的转换。
把行政机关的审批职能都剥离出来，交由行政审批局行使，必然会导致行政管理体制的职能性重大调整，这也是许多人所顾虑的。从纵向上讲，行政机关清晰对应的关系会变得模糊，而单一制的中央集权制国家行政机关保持职能上下同构、职责上下对应是必需的，也是非常重要的；从横向上讲，切割了行政机关的行政职能，分割了行政职能的行使行为。从这一点上讲，政务服务中心实施集中审批但不具有审批许可的主体职能，这种表面上的职能“虚置”，更有利于发挥横向协同、纵向推进以及平台整合、流程优化的功能，因此它的代理授权更要求能够建立“无边界的组织”。
在当下，实行审批许可权的实体集中制度是有条件的，对于许多政务服务中心更是可遇而不可求的，它需要地方政府认识上的重视、制度上的推进和行政上的创新。对于改革环境不具备、改革条件不成熟的地方，政务服务中心还是应将相对集中审批许可权改革框定在与搭建平台有关的范畴之内，手伸得太长，既有僭越弄权之嫌，也可能由于“四面出击”导致在“四面楚歌”中更加举步维艰，“荒了自家的地”。政务服务中心是审批许可权集中的空间场所，也应是实质性审批许可权运行的办公之地，但不作为独立的审批主体代替审批部门行使审批许可权；也就是说，政务服务中心不夺取审批部门的审批许可权，审批职能、审批业务和工作人员等行政归属保持不变，改变的是审批场所从部门分散行使变为集中办公、审批许可权从内设机构分散审批变为相对集中于行政审批办公室、审批许可权人由不确定到相对集中于行政审批的首席代表、审批业务由审批部门独立开展到纳入整体流程实现协同。在这种运作模式下，政务服务中心保证了审批许可权由法定的审批部门实施的合法性要求，在适度调整了行政审批要素形态的同时，在管理体制保持稳定的前提下改变了审批许可的实施形态。
行政审批是政府的核心职能，是审批部门的核心职权，审批职能转移的实体集中制度方式，是大胆的改革，只有具备改革创新魄力和较强领导力的地方政府领导人才能下决心实施。我们认为，政务服务中心所构建的由集中审批到集约办公、再到集成服务的发展趋势，就包含审批业务、许可数据、服务提供和行政组织等四个层面的有效集成。设置具有行政审批主体权力的行政审批局的构想是可以有更多探索的，在区县级以下政府可积极引导推进，但在市级以上政府实行则有较大的难度。
四 基于整体创新的流程重构
政府管理纵向权力过分向上集中，审批部门审批职能交叉重叠，以及缺乏有效的政府协调机制等，导致政务服务、行政审批的碎片化管理和服务，且缺乏有效的整合平台、有力的协商机制。尽管处于不完美之中，但这并不影响政务服务中心对完美的追求，政务服务中心的不完善并非因集中审批而起，而是为了解决行政审批中的诸多问题而产生的。不干涉审批部门“主权”是政务服务中心能够生存的前提之一，而能够创造集体性增值收益则是它快速成长的另一个重要因素。集约整合是政务服务中心的生命，也是政务服务中心实施基于整体审批流程的许可审批流程优化的独特优势，政务服务中心搭建的第三方平台更具有代表政府的权威性。不同于单个审批部门的内部流程调整，政务服务中心的许可审批流程优化需要对涉及整体流程的不同部门的审批事项在全面梳理的基础上，类似借鉴企业供应链的原理，将这些原本各自独立的审批事项，转变为完整的审批链条中的各个节点上的要素，并进行优化组织。流程优化属于政府再造的重要范畴，也是实现政府职能转变的必然要求。由于政务服务中心是按照全流程共享、跨部门协同的原则进行的流程优化，因而它必然要求打通既有的组织阻隔，建立基于整体流程的业务运作和职责关系；但是，由于受到审批部门职能归属、权力边界、传统观念、行为方式等的制约，同时加上审批时限反复压缩之后的刚性要求，审批业务的交叉开展、并行叠加的问题又较为突出，审批部门及其工作人员既会有一定积极的态度，也会感受到相应的压力。
（一）在整合中推进平台构建
许可审批流程优化的实施过程，既是进驻政务服务中心的审批部门、工作人员的共同参与、协同配合，是他们不断根据改革情况进行各自利益最大化选择的调整过程；又是一个既有观念的改变、新理念的需要形成，既往习惯的改变、新方式的正在养成，既往行之有效方法的改变、新手段的有待适应和完善的过程。经过30多年改革开放，在差异化共享改革成果的同时，改革能量也得到很大程度的释放。假若变革现状缺少补偿机制，改进工作没有激励机制，就很难避免行政审批制度改革和许可审批流程优化存在动力不足的问题。流程再造所谓的流程“先僵化、后优化、再固化”的原则，就体现了关联组织、相关人员必须遵循的统一规范、一致管理的要求，这虽然是必须做到的，但未必是审批部门和工作人员乐于接受的。
按照整体性政府理论的观点，要解决条块分割下的审批部门运作碎片化的问题，基本的思路就是进行整合。对行政审批的整合主要有三种方式：一是纵向的对不同层级审批部门的职权性整合，二是横向的对不同审批部门之间审批事项的职能性整合，三是横向的对审批部门内部机构的设置性整合。无论是哪种整合方式，都在于实现审批部门在层级、职能和机构之间的审批业务的全方位打通，当然在实践中同时实施和完成这种打通是不可能有的，因为受审批部门各自的权益驱动必然导致审批许可的零散性。由此可见，政务服务中心的演进趋势呈现为由对服务窗口实施的行政性管理，逐步发展到对审批业务的协调组织，再进一步推进到审批数据的开放互认，这个演进过程也是政务服务中心介入审批许可活动越来越深、审批部门对政务服务中心依赖性越来越大的过程，但这并非政务服务中心管理机构对审批业务越俎代庖式的替代性参与；也就是说，审批部门依然保持着组织主体、职能实施的独立性，只不过，政务服务中心对行政机关履行职能的支持范畴更大了、支持力度更强了。
政务服务中心实施的许可审批流程优化，是以第三方的角色选择和组织涉及多个审批部门、以跨部门审批流程为实施对象的，它必然要求打通部门壁垒与条块分割的体制局限，其改革难度与创新价值完全成正比。在简化、规范和流程呈现阶段，对许可审批流程优化的实施可以作如下描述：首先是要经过全面和有一定深度的审批业务和信息化方面的调研，对既有现状的审批流程进行完整展现，然后再梳理简化审批条件、合并同类审批事项，对经过简化后确认的审批事项理清相互之间的依次关系，再运用信息系统将这些审批事项按照有前后置和无前后置关系放置在整体流程的相应节点上。
审批许可的整体流程分为主干流程和附加流程两部分，所有许可申请都必经的审批事项构成了主干流程，也就是审批许可的最小流程，它构成了项目申请取得许可批准的必要条件；对于申请项目规模较大或较为复杂、对进入行业或领域有着严格限制的许可申请，往往会在主干流程之外还要取得其他的相关许可批准，它构成了项目申请取得许可批准的充分条件，所涉及增加的流程环节，就是审批许可的附加流程。这就是说，政务服务中心整合的审批流程应当是基于整体流程的。
稳定、明确和可预期是社会公众对公共权力机关运作的基本要求，审批部门的流程创新在“上有政策”的“挤压”下成功实施的概率相对较高，但鲜有被外部需求“逼出”的自行改革，更少“吃力不讨好的革自己命”的“自觉”改革。任何流程优化都需要通过与其相适应的组织安排进行动员部署，需要在特定的组织结构、组织形态中运作和执行。以审批部门为本位导致的对需要政府部门充分合作才能解决问题的麻木性，由于缺乏对主动消除事实存在或潜伏危机自动的协调解决机制，带来的结果一定是基于整体流程的协同运作难以建立和长期维持，然而这却是许可审批流程优化取得成功的基本前提。政务服务中心的许可审批流程优化的独特优势在于，一方面它具有对整体效能追求的天然授权性，另一方面它具有对单个事项进行平台整合的日常合理性，它能够打通传统科层式的组织结构，以审批流程为纽带，实现以服务窗口为单元的有效协调、沟通和组织。许可审批流程优化的复杂性、长期性，恰恰是政务服务中心能够应对的，无论是采取“一刀切”的改变，还是渐进式的改进。它基于整体政府和体现一体化运作的要求，可以通过实施跨部门协同，实现以审批部门为中心到以申请人和审批部门的双导向转变，实现以审批许可为导向到以审批服务为导向的根本转变，同时运用信息化技术实现审批流程的最佳配置。
当然，政务服务中心在推进许可审批流程优化方面也存在着一定的弱项。任何组织的自协调能力都应与该组织的规模和复杂程度成正比，而政务服务中心普遍存在着组织要素不健全的状况，职权的局限性与服务窗口工作人员的流动性大，决定了对它的优化流程构建的组织统筹、实施流程的协调落实会有较大的困难。建立具有权威、运转高效的行政组织与协调机制，并及时、妥善、明确地解决流程优化中的分歧，是确保改革取得成功的关键因素。
在政务服务中心实施许可审批流程优化，需要考虑改革实施能力和行政资源配置情况等因素，需要具备以下的组织能力，这些组织能力是消除流程优化障碍、实现既定目标所必需的。一是组织审批流程相关单位及其工作人员达成流程优化共同目标的能力；二是组织审批业务梳理和消除审批信息不对称的能力；三是组织建设与整体流程相匹配的信息化系统的能力；四是组织描述和设计审批流程并执行流程优化的能力；五是组织建立以合作信任为基础的体现一体化运作要求的新的行政文化的能力；六是组织消除审批流程中审批部门及其工作人员对协同运作、信息共用的排异反应的能力。此外，还有当遇到制度障碍，组织对法律制度的消化和突破的能力等。
（二）第三方主导确保整体性
任何对现状机制的改变，都必然附带相应的成本，无论是要求组织运作的改变，还是个人的适应性调整。政务服务中心体现了新公共管理改革的基本原则，按照服务行政的理念构建了扁平化的协同运作和集合服务的组织模式，公开透明的运作和“一站式”办公、“窗口式”服务，体现了政府业务流程创新进入到关注社会、服务公众的新阶段，这个阶段在行政管理体制未做出相应改变的前提下，其实现也许是一个痛苦的蜕变与涅槃的过程。因为“绝大多数的组织都是以职能分工为基础开展工作的，在此理念之下，大多数的人并不是以‘流程为导向’来思考和开展工作的，他们关注的是任务、是本职工作，以及人事、结构这样一些因素，但不是流程。职能分工本身的惯性是导致这一认识偏见的直接原因，而传统的改革路径则都是在原有的职能分工框架下进行的，因此都不能从根本上取得突破。业务流程再造理论的提出，就是要打通这种以职能分工为核心技术的组织管理模式，转换从流程这样一个动态的角度去进行组织和管理，通过流程将工作中的各个环节、各种资源都串联起来，使其能够突破僵化的职能分工框架的限制，从而使整个组织及组织中的人和工作更为主动、积极、有效率。”“从单个部门的角度来说，它们也并没有错，每个人、每个部门都认为自己的工作重要，因此要把自己放在最后一个来把关，而且把门槛定高一点，别的地方不通过，也不用来我这儿了，这样也可以减少不必要的工作量。”[78]在许可审批流程优化中强调以我为主就是要在推进许可审批流程优化过程中，政务服务中心始终要作为流程优化的核心主体，要承担起流程优化的领导者、组织者、实施者的职责，这也是流程优化中政府部门的自我定位、职权需要和行为逻辑下的必然要求。
在政务服务中心实施许可审批流程优化主要涉及三个层级：一是政府决策层。对决策层需要使其认识到流程优化的价值，同意流程优化的方案，支持流程优化的实施路径和进程安排，只有这样流程优化才能获得有力的政治支持。作为一项持续创新的改进，涉及行政体制、制度体系和运行机制的流程优化不可能在很短时间一次性完成，需要政府有足够的耐心，因为急功近利是流程优化的大敌。政府决策层对许可审批流程优化的成效不必过于心切，要求取得立竿见影的效果，没有对改革措施消化和吸收的过程，与基本建设审批流程优化相应的运作机制是建立不起来的。二是审批部门管理层。政务服务中心是由多个互不隶属的审批部门聚合而成的，这些单位在长期的工作中并没有建立起有效的协同机制，实施许可审批流程优化需要尽可能充分地沟通协商和支持配合，使审批部门了解流程优化，审批部门的理解和配合是流程优化得以实施的行政支持，从而避免审批职责和业务协同上的扯皮。三是服务窗口实施层。对具体负责受理审批业务、从事审批许可的工作人员来讲，需要告知的是推进流程优化的必要性、坚定性，要求他们遵守新建立的办理规范、流转规程，对于应用协同审批信息系统可能给他们带来的工作方式的改变、其中有的工作人员的业务量会相应增加等问题，需要他们无条件的配合，为此应在考核等方面给予相应的补偿以激励他们的积极性。政务服务实施跨审批部门的整体性流程优化必须能够持之以恒地坚持，始终以清晰的思路，保持适度的节奏和恰当的分寸。
政府组织结构是金字塔式的，中间环节众多，政务信息在高层与底层间有规则但很缓慢、既刻板又不断衰减地进行着双向流动。一般而言，企业流程再造的目标要解决的问题、实现的目的更加明确，对目标的认识极易达成共识；在企业流程再造中，也有着强烈的内部约束，相应需要的组织结构、资源配置也便于调整，但对政府而言都是难以实现的，或者说是极难实现的。企业流程再造相对于政府流程再造，除了再造主体对根本利益追求的差异外，有的只是流程再造方式方法上的借鉴，以及再造理念上的转换意义，正因为此，政府流程再造鲜有成功的案例。
实施跨部门的许可审批流程优化的前提，是要建立具有跨部门协调职能的组织机构。对许可审批流程优化的一个基本要求是实现政府组织的机能再造，打通条块分割的管理体制和审批部门之间沟壑纵横的彼此界限，实现行政机关审批数据、许可信息的共享共用，以及基于整体流程的跨部门协同办理，构建起扁平化的无中心式的网络结构。为此，一是要提高整合流程中各个环节的组织化程度，二是针对不同审批部门的审批事项，就各个环节的运作规程重新进行调整，使审批部门的内部运作机制体现整体性流程运转的要求并做出相应的改变。在改革推进过程中，各种各样的新问题会层出不穷，但主要的都是业务类、技术性问题，且大多必须当机立断做出回应，甚至需要“武断”以保证相关工作不停顿，从而能够在增强处置不确定性能力的同时也提升相关方对改变现状、重构机理的信心，在清晰地设计流程优化实施路径和方法步骤的情况下，政务服务中心要始终能够做到“以我为主”。
（三）既“捡柿子”也“砸核桃”
政务服务中心在实施许可审批流程优化中，会遇到三大问题：一是如何促使审批部门达成流程优化的共识和目标，二是如何促进审批部门配合流程优化并相应地调整自身的运作方式，三是如何促进形成与整体流程相适应的协同文化以支持流程运转。由此可见，即使采取极为审慎的策略，政务服务中心优化审批流程工作的风险依然不小。于是，在流程优化的策略选择上，就有了“先易后难”稳步推进与“用审批流程的复杂性提升流程优化的复制性”的差别，换言之，从创新的难度选择上就是先“捡软柿子”还是先“砸硬核桃”。选择审批许可关联性不大的简易事项进行一对一或一对多的流程优化，在政务服务中心的业务协同平台上，其实现则如同“小儿科”，它不需要政务服务中心的协调组织，甚至也不需要审批部门的批准同意，服务窗口的工作人员会根据各自审批业务开展的需要，以提供单位“支持”、人员“帮助”的方式就能完成。但是，如果选择审批链条最长、关系最为复杂、创新难度最大的基本建设进行整体流程优化，许多工作的开展就完全不同了。
选择基本建设进行跨部门的许可审批流程优化，其优点在于：一是梳理流程过程中其他相对简单的审批流程可能存在的问题，都会遇到，也就是说这会是一个充分的收集情况和问题的过程。二是解决这些问题所取得的经验和行之有效的做法，具有极高的借鉴选择性，能够用于其他审批业务的流程优化。三是依托对基本建设审批流程所做的简化、规范和整合、优化，以及在此基础上构建起来的跨部门审批信息系统，由于需要适应不同的系统环境要求，满足众多审批事项的办理需要，功能和应用相对要更加丰富和强大，具有较强的复制适用性。
如前所述，选择流程最长、单位最多、事项最繁、程序最乱、规定最严、时间最长和专业技术性最强的建设项目审批许可作为流程优化的对象，改革推进过程中遇到的问题和处理的情况，会为其他许可审批流程优化提供丰富充足的借鉴。比如，建设项目的许可审批流程优化是跨部门协同办理的概念，既包含着特定节点上多个审批部门的并联审批，又包含特定阶段的多个审批部门的联合办理，还包含着动态演进的整体流程中不在同一时点上的审批部门、审批事项的承接协同。可以说，它是由多个并联审批、联合办理组成的一体化运作的审批流程。
复制基本建设审批流程优化的成果，对于非基本建设的审批许可的借鉴意义，主要体现在两方面：一是减少政府对项目投资的控制环节；二是增加涉及行业或领域市场准入的审批事项。比如，对于企业登记注册类的审批许可，其流程优化主要是围绕工商登记部门的企业登记这个核心节点，对前置审批部门、审批事项实行同时申报，对后置审批部门完全开放数据。信息化技术具备了使任一涉及两个以上审批部门的审批事项，都可以在审批数据同步获取、许可信息能够同步共享的基础上，对原有的审批流程实现最大程度的流程优化。从这一点讲，许可审批流程优化就在于它着重解决的是行政审批的机制问题，虽然过程相对长些、成效也不一定会立即显现，但对比以直接获取某个特定许可结果的行政权力介入为特征的审批许可协调方式，更具有稳定性、扩展性和制度性的价值。
（四）落实服务窗口保障举措
如果说政府再造考验的是政府的觉悟和决心的话，那么，许可审批流程优化考验的则是政府的意愿和能力。流程优化不可能是一个自觉过程，必须强化统筹规划和协调督导。基于政府层面的许可审批流程优化，由于会触及现行的法律制度规则、部门运作方式、权益利益格局，因而在推进过程中遇到体制内的阻力是正常；在发生权益冲突的情况下，需要政府层面坚定的决心，建立强有力的组织协调与推动机制。政务服务中心作为许可审批流程优化的第三方，为流程优化的实施提供组织机制和业务运作的支撑保障。审批业务一体化运作对实现整体管理、部门协同配合的要求较为迫切，其改革的实施能力与流程优化是一个良性互动、互促强化的关系。政务服务中心的改革实施能力越强，发生抗拒、不配合的概率越低；规范审批事项的力度越大，机制创新、制度创立的能力更强，但这些都是需要通过服务窗口来实现的。
流程权力的过度集中是与流程优化的基本理念、方式方法和目标实现相违背的，为此要推进审批部门对服务窗口的充分授权，使行政权力层级向服务窗口下放管理权限，从而拓宽许可审批流程优化的空间和余地。服务窗口是行政审批制度改革的具体承担者，是许可审批流程优化的实际操作者，应该让他们明了改革的具体要求，吸纳他们参与到改革工作中来，鼓励他们多从审批业务的角度提出工作意见和完善建议。同时，要强化他们的责任意识，统一对服务窗口配置改革的任务，明确改革的分工，特别是对诸如发展改革、工商管理、规划、国土、环境保护等生产综合源头数据的审批部门，要通过服务窗口确保他们能够贯彻执行，把改革方案落到实处。
许可审批流程优化不能公布方案就宣告完成，重要在于实施和持续优化，这是一项长期性的日常工作，不能将其当作政绩工程指望毕其功于一役。为及时响应和解决流程优化中的问题，拾遗补阙地做好“公共地带”的事务，必要时政务服务中心可设置属于自己的专门窗口。专门窗口不包办替代审批部门的职责事务，重点在于解决既有数据的初始化、正在形成数据的导入、新产生数据的采集工作，督促审批部门的服务窗口按照要求完成正向流转、信息开放、结果反馈等工作，按照项目名称、申报单位、申报事项、项目代码、重大项目编号、办理部门、登记时间、回执编号、办理时限、起始时间、项目所处阶段、经办人等指标登记备案，给未受理申报的审批部门提前获取项目信息，做好跟踪协调。
任何流程优化方案的制定，关键在于执行，在于方案所蕴涵意图的贯彻和落实。专门窗口是政务服务中心利用管理协调手段推进流程优化，又借助信息化技术深入到审批许可的业务活动之中；在强化外部组织的同时，以数据信息的组织，使流程优化的实施按照改革的预期不断深化，避免发生较大幅度的意外偏离。专门窗口还具有第一时间发现问题的分析功能，既跟踪具体的许可申请又归纳一般性的问题，并从中查找出具有普遍性、规律性的要素，充实到对流程优化的创新提升之中。在流程优化的过程中，政务服务中心需要将目标规划与具体实施紧密结合，需要将任务配置与促进服务窗口和工作人员间的相互沟通与协调紧密结合起来，营造互动式的而非命令式的协作氛围；以专门窗口作用的发挥，带动和影响审批部门和工作人员，形成任务型的流程优化团队。
（五）相适应的协同行政文化
许可审批流程优化所需要的是以开放、信任和服务为特征的行政文化，它不同于条块分割下形成的以封闭、保守和割据为特征的官僚文化，它需要将互不隶属的审批部门纳入到流程规范的统一运作架构之中，需要审批部门将各自独立的信息系统与政务服务中心的信息系统实现对接。通过建立起这样一个统一的运作架构，政务服务中心的构成要素实现有机的协同与联动，实际上构建了一个新的组织系统。这个组织系统既要与原有组织系统保持固有的关系，又要与其他原本独立的组织系统建立新的业务衔接机制，因此，与其说是建立集中审批的运作机制，更准确和迫切的问题是能否形成体现整体管理和一体化审批服务的组织文化。这个以协同为主要特征的新的组织文化，既可以应对有来自新体制的适应性挑战，又可以消解原有体制的牵制性压力，弥合两种行政审批运作模式并行中的摩擦碰撞，减轻审批许可在实施活动中的冲突和工作人员因为压力而产生的烦躁情绪。
公共管理进入了更加需要多元利益主体更多协作治理的时代。跨部门协同创新是当前和今后政府治理的鲜明特色。对于现代政府治理来说，政府部门间的有效协作是一个永恒的主题，因为科学的分工协作是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。[79]将审批部门进行办公场所的集中，还只是审批业务空间上的集中办理，即使便利了相互的沟通协商，开展了审批业务的协同运作，一般而言也只是基于工作层面的，而非审批许可流程层面的业务整合。只有在审批业务流程组织上实现了一体化的运作，才是真正的联合审批、协同审批、并联审批。因此，政务服务中心要实现的联合审批、协同审批、并联审批，应是实现跨行政层级的“联动式”的一体化审批。
跨部门协同办理改革立足于机制创新和增量改革，需要审批部门参与配合，因而是一项集体性改革活动，如一味地运用检查手段是不能建立起根植于信任的协同关系，还会产生系统性的排异反应。这种系统性排异反应包括：审批部门既担心政务服务中心对本部门审批业务介入太深、了解过多，又担心政务服务中心不了解情况而使改革方案不能反映实际；审批部门担心开放数据信息、公开办理情况，会使合理的自由裁量空间被压缩而影响职责履行，同时担心知识外溢又会导致部门权益的丧失。没有彼此的信任，只有相互的封闭，是无法实现许可审批流程优化与业务协同的。政务服务中心切实发挥第三方平台的整合再造功能，有利于提升达成流程优化共同目标的认知能力，形成协调运作、配合施行的实施能力，并建立起以开放协同为基础的、体现信任合作、实现以服务为导向的行政文化，以及在推进流程优化过程中的清除创新障碍和消除排异反应的维系能力。政务服务中心的行政职能中如果缺乏应有的行政强制力，在工作开展中就无法依赖管制力量，而必须更多地运用疏通、引导、激励的方式。政务服务中心激励而非追究、协作而非独立、开放而非封闭、整体而非孤立的行政文化，是支持由许可审批流程优化，到技术创新，再到治理创新、制度创新的基础。靠行政命令，不可能使服务窗口产生内生的创新动力；靠严格监督和责任追究，难以解决审批许可的机制优化。
许可审批流程优化追求的是如何做到流程最佳、运作最捷、效率最快、成效最好，与之相应的是积极主动、鼓励创新、热诚友善的行政文化。刻板的标准、烦琐的规则，过度的责任倒查、严格的追究制度，不能增强工作人员的责任感，更无助于培养工作人员的事业心，反而容易催生出冷漠生硬的态度、公事公办的刻板、画地为牢的闭锁等一类的官僚文化，这与要求打通部门边界、实行一体化业务运作的协同审批是不相符的。如果协同审批中所涉及的审批部门都不愿意承担流程优化、改进规程所必需的责任，工作人员都担心不严格“照章办理”会被追究责任，或者即使发生疏漏就失去理解、保护，那么跨部门协同办理的审批流程就失去了其赖以建立的基础。审批许可的创新就意味着要有所改变，流程优化对某一个环节的工作人员来讲可能意味着“出力不讨好”，因此，必须建立鼓励改进、激励担责、包容失误的协同创新文化，建立免责机制，让改革者心情舒畅，且没有后顾之忧。人类理性告诉我们，工作人员在行政机关规避责任的最好方式，就是不碰难事免得脱不了手、少做复杂的囧事免得脱不了手、多做锦上添花的好事还可送人玫瑰，而这恰恰是完整管理追求整体效能、一体化运作改善流程机制的协同审批最不能容忍的行政文化。
（六）政务服务职能的实体化
伴随着政务服务中心由集中受理、到集约办理再到集成服务的业务形态、服务形态和功能形态的发展，政务服务中心管理机构也经历了相应的不同发展阶段。
第一个阶段是场所管理机构阶段，如行政服务大厅、行政服务中心等，其管理机构的主要任务是对进驻单位及其工作人员的管理、服务、协调，保障办公环境的整洁、有序，督促工作人员行为规范、周到服务。
第二个阶段是业务组织机构阶段，设立了政务服务管理机构，实行近似“管、办分离”的运作模式。即赋予政务服务管理机构更大的责任和权力，除了负责办事大厅和服务窗口的日常管理、业务创新外，还要负责辖区内政务服务的统筹协调、规范制定、流程优化和品质提升等的业务组织，包括实施行政审批制度改革、政务服务体系构建、线上政务服务中心建设，以及公共资源交易整合、政务公开、电子政务、公开电话等。
现阶段，我国政务服务中心的管理体制主要有四类形态：一是政务服务中心-服务窗口型，政务服务中心作为政府的派出机构对服务窗口实施综合管理，也就是处在第一阶段；二是行政审批管理办公室-政务服务中心-服务窗口型，行政审批管理办公室作为政府的派出机构、直属机构或者是代管机构，侧重行政审批制度改革工作；三是政务服务管理局-政务服务中心-服务窗口型，政务服务管理办公室的职能比行政审批管理办公室更加重视对社会公众的服务；四是行政审批局，即审批许可权的实体集中制度，政府将各部门的审批职能整体转移到行政审批局，由其直接办理审批业务。总的来讲，各地政务服务中心的发展程度虽然存在一定差异，但整体上都走向趋同。显然，政务服务仍处在快速上升通道，现在各地普遍设立的类似“政务服务管理办公室”的机构仍是过渡性机构。
第三个阶段是政务服务职能化阶段，其标志是政务服务在政府职能中得到确立并设立相应的政府部门承担。推进行政审批制度改革，促进政府职能转变，本质上就是要确立以人为本的政务服务在政府职能中的价值地位，落实服务型政府的建设目标。有的地方将此机构的名称叫作行政审批局，就压缩了该机构的职能范畴；但称作政务服务管理局也不甚妥当，取消“管理”直接叫政务服务局。政务服务局对政务服务的开展不仅是管理，而且是统筹规划、组织实施和监督评价，它要承担政务服务的直接提供者和间接组织者的职能。它应当作为政府的工作部门，机构主要领导应由人大任命，强化明确其性质、职能和权限。
对政务服务的职能化、政务服务机构的实体化的必要性和可行性还需要做进一步的论述。笔者认为，对政府职能粗略地划分，可以将其分为保障性职能、功能性职能和绩效性职能三部分。保障性职能主要是保障政府运转的内部性职能，在此不必多谈。功能性职能主要是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等面向非政府的主体或领域的职能，是政府作为公权力组织存在的体现，也是它所追求的公共价值的重要实现；以往，我们对体现权力的政府功能性职能较为重视，比如行政审批、行政处罚、行政征收等，政府自身对这类“行权”职能履行的主动性、积极性也比较高，政府部门及其工作人员也有充分用足、用好这种职能的内在冲动。但是，如果绩效性职能不能与之有效匹配，并对功能性职能形成制衡、牵引，政府工作中的诸多问题就会由此产生。
绩效性职能主要是针对政府自身效能提升的，它涉及对政府自身职能、体制、制度的规范性建设，涉及政府运作的机构、方式和机制的合理性建设。对绩效性职能的重视，就会成为改进政府的力量，其实施必然要触动现行的、相对稳定的权益格局。绩效性职能不同于政府的内部服务保障职能，它是站在社会公众立场上对政府定位、功能、运作必要性的重新审视，因而重视行政相对人的感受，重视为社会提供公平、公正的价值准则的实现。绩效性职能方面的改革创新，在于政府要不断地改善自我运作、提升自我效能，它既是对功能性职能的规范指引、监督约束，也为功能性职能的恰当行使提出要求、为其有效实现创造条件。
政务服务兼具政府的功能性职能和绩效性职能的双重职能，也就是说，它不仅关系政府做什么的问题，还影响着政府如何有正确的方向、如何切实能够让公众满意的问题，因而对它重视所取得的社会成效也就更大。长期以来，政务服务中心不是一个法律意义上的政府部门，被当作地方政府行政管理体制改革的积极尝试和有益探索。促使政务服务的职能化、政务服务机构的实体化的实现，必将带来政府内部的新的革命，也必将带来社会关系的新的改善。在未来相当长的时期，我国仍将处在经济型政府、管制型政府的发展阶段，需要加强的是政府的政务服务职能，建设服务型政府。
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