行政审批信息系统以政务服务中心为基点，以行政审批为主线，以窗口服务为脉络，以流程优化和数据集成为手段，以审批服务为着眼点，并将系统应用的相关方作为服务对象进行整体构建。审批系统整体构建的过程也就是审批部门组织化程度的提升过程，是追求审批许可一体化运用的集成效应实现的过程，是通过对电子政务的推进实现经济最省、业务最简、管理最佳、服务最优的过程。可以说，行政审批信息系统是互联网环境下对立体的政务服务体系在信息化技术应用、技术实现上的全面诠释和实践。
一 需求主导的信息化建设
从信息化的角度分析，造成审批许可效率不高、办理速度较“慢”的主要原因有三个：一是审批数据散落各处，数据信息分散于申请人、审批部门、评审机构、中介机构等，相互之间存在着严重的信息不对称性。二是缺乏审批流程的驱动管理，每一个相关主体都只掌握相关环节中的部分内容，如同盲人摸象，不能建立审批事项与整体流程的对应关系。三是审批信息不能共用，既有审批许可办理结果不规范，存在一事多证的情形；也有许可审批数据生成格式不统一，存在着许可证照和批复文件多种格式的情况。另外，在依法行政的幌子下，为规避责任追究，审批部门之间的“不信任”也直接导致了各自审批系统中的数据信息的相互封闭和不可用性。即使是审批部门之间业务层面的沟通协调，有的也要按照行政管理的要求以书面文件的方式文来文往，甚至需要本级政府领导出面协调解决。在这种行政运作和行政文化背景下，很难建立起跨部门的协同审批系统，没有跨部门的业务整合就不可能有跨部门的信息系统，而脱离流程优化目标实现的信息化技术应用则是没有价值的，虽然绝大多数的信息系统是固化并提高现有审批流程的效率；政务服务中心发挥独特公信力，以平台管理和业务协调为组织保障，能够实现信息化环境下的跨部门信息共用、多角色协同以及基于全景流程的办理状态可视化，从而实现由对审批事项的规范监管发展到对申报许可全流程业务组织和实施推进的公共资源优化配置。
（一）全流程的一体化业务整合
一直以来，我们都是采取了“先单位内部、后系统延伸、再实施服务，先分散推进、后整合业务、再实现协同”的单一职能业务需求驱动的电子政务发展方式，其结果是直接导致了以垂直管理部门为主导的信息化建设模式，表现为无论是信息网络还是系统应用都呈现出“纵强横弱”的特点，横向的跨部门信息化建设滞后。这种信息化格局的形成，有其技术的、历史的合理性，但随着时间的演进和信息化技术的发展，这种模式对电子政务发展的局限性、制约性越来越明显。“脱离了上下文的、支离破碎的信息，没有内容的理性主义：假如我们想了解和理解世界上正在发生的事情，让这些支配我们的思想并不是一件好事。”[80]当审批部门建立起内部完善的管理系统、从中央到地方的业务办理系统运转起来的状况下，横向与纵向的系统整合、数据集成就必然变得异常艰难，垂直信息系统、内外网的问题都是实现全流程一体化整合的“拦路虎”，打通壁垒实现连接尚属不易，更何况共享协同。
1.对破碎信息系统的集成
通过对各地电子政务发展的对比分析，我们发现当电子政务进入到协同阶段，信息化建设起步较早的地方，前期形成的“独立发展”、“百花齐放”的优势已不复存在，甚至还成了整合网上办事服务资源、打通信息通道、破除信息壁垒、实现互联互通的瓶颈制约因素。据2014年对某副省级城市政府本级涉及行政审批的信息系统的调查显示，31个审批部门共有审批信息系统114个，其中具有垂直应用和管理功能的审批信息系统105个（国家、省垂直审批信息系统11个）。这114个审批信息系统，在政务外网运行有68个，在政务内网运行有18个，在政务专网运行有28个，政务内网和专网系统占比达39%。这些垂直业务信息系统，一是占据的数量居多；二是办理的审批事项数目大，是全市审批事项办理的“中流砥柱”；三是各垂直业务系统层级不一，各单位使用权限各异；四是内外网业务运行对接不畅，形成内网向外网进行信息交换的阻隔。在这种状况下，审批部门的垂直业务系统要实现与线上政务服务中心的互联互通存在相当大的体制障碍和技术制约。但如果不采取有效措施，势必将造成线上政务服务中心事项申报不完整、过程和结果数据汇聚不及时、办事环节展示缺失、网上服务能力不足、审批行为游离于电子监察之外等问题。
从网络和系统环境状况看，协同审批系统需要对接的部门审批系统，普遍存在着系统网络环境复杂、系统功能差异较大、数据格式不一致、横向关联性差、垂管系统高度封闭等技术问题，导致审批数据的唯一性无法保证、数据交换与信息共用难以实现、数据资源利用率低、“数字鸿沟”与“信息孤岛”现象严重等问题。造成这些问题存在的主要原因是：信息化没规划或者有规划没落实，没有建立统一的目录结构体系，信息化项目建设多、有效应用少，单一信息系统多、跨部门构建少，功能需求多、兑现完成少，系统建设多、后续维护和持续改进少，沉淀数据多、真正使用少，信息化对提高审批效能的帮助受到限制、作用发挥得不够；还有就是出于信息安全的考虑，人为地将网络进行内外隔离。例如，有的审批事项要求申请人提交的书面材料中，就有本部门出具的许可批复，除了既有的制度规定、行为习惯等因素外，审批系统不能开放数据并提供足够有效的信息支持也是原因之一。把行政审批信息系统构建在审批部门的审批系统之上，首先面对的是不明确性和不确定性，这就像将楼房建在了沙滩上，只有具备了实体政务服务中心的业务支撑平台，才能大大降低这种不确定性所带来的信息系统建设风险。
2.再造“三全”审批流程
信息化技术为许可审批流程优化提供了“发动机”。实施行政审批的跨部门协同，既是深化行政审批制度改革的路径选择，也是实现许可审批流程优化的具体任务，信息化建设、协同审批系统是支撑流程优化必不可少的手段。按照构建整体政府的思路，以“全事项流程、全封闭运作、全环节监管”为改革目标，依托政务服务中心的集中受理、集合审批、集成服务，建立一体化运作的审批流程。所谓“全流程”，是指申请人申报事项的整个流程周期，以及参与这个周期的不同主体、环节和流转状态。所谓“全封闭”，是指将所有涉及的审批事项在行政审批信息系统上的运作实行封闭管理。所谓“全监管”，是指申报许可过程中所涉及的每个单位、每一事项办理状况均是作为审批流程中的一个节点，并纳入监督和绩效评估。“三全”审批流程力求通过精简、压缩、优化、整合、重构等方式，建立以申请人为导向、以申报许可生命周期为主线、以信息化为业务支撑和治理手段，通过行政审批信息系统的第三方信息平台，执行统一的审批事项与建设项目编码，打通数据孤岛、实现信息共用，支持审批许可的提前介入、协同运作，再造“能看懂、连得上、可调配、能实施”的新流程。
3.分散受理下的正向流转
协同审批系统实际运行的前提，是它必须作为服务窗口受理业务时的“第一录入系统”，即使之后的业务办理需要转换到部门审批系统，受理数据也要由协同审批系统导入。与多审批部门的审批系统对接的协同审批系统之所以坚持“第一录入”的要求，不是由于技术实现上的原因，虽然从信息技术的角度讲，无论哪个审批系统做“第一录入系统”，对系统数据的采集都可以做到没有区别；但是，从审批业务开展、协同管理效果的角度，如果做不到这一点，协同审批系统就可能“在被动中”不被使用，很快就“门前冷落车马稀”。笔者把这种受理数据由协同审批系统首先生成，再导入部门审批系统的数据流转方式，叫作正向流转。协同审批系统如同所有需要进入客房的住客都要先走过共用的酒店大堂一样，在审批系统中完成的许可结果也要返回协同审批系统，此外协同审批系统还可以根据需要掌握审批系统关键节点的办理情况。实行受理数据正向流转有三种业务办理模式可供选择：分散报件模式、统一收件模式、牵头负责模式。三种业务办理模式的差异在于系统授权，这是系统软性的体现，通过不同的授权适配不同的业务模式。
行政审批跨部门协同信息化的问题，从根本上讲还是行政运作的设置问题，它既影响着政务服务中心信息化的发展方向，又决定着信息化在政务服务中心的应用状况。从审批职能整合的大方向上看，牵头负责模式有一定的业务控制和管理优势；这种模式既可以实行整个流程的牵头负责制，也可以实行分阶段的牵头负责制，如在建设项目立项阶段，由发展改革部门负责收件、协调，实施并联审批；在施工许可阶段，由建设部门负责收件、协调，实施并联审批。但是，在审批许可的实际运作中要做到这一点却又是较为困难的，其能否有效运作实际上超出了行政审批的业务范畴；从申请人的角度看，一般也不大可能要等到将涉及多个审批事项的申报材料都完备了再向审批部门递交，只会是准备齐全一个就申报一项。统一收件模式，还涉及服务窗口的业务能力，实际上熟悉本部门全面职能和业务的工作人员尚难找到，更何况要求工作人员必须同时熟悉多个审批部门的业务情况，而且有的审批事项的专业性要求比较高；另外，代理其他审批部门收件、受理业务，还可能导致责任关系不清的问题，会造成申请人的多次往返补交材料或说明情况，看似方便和简化许可申请的做法，实施起来却有不少困难甚至还会带来不少问题。
分散报件模式，不突破审批部门的职权关系，不改变审批部门的业务受理的主体地位，但通过协同审批系统将它们集合起来，以报件驱动的方式借助智能工具实现审批数据在审批部门间的流转。从这一点讲，协同审批系统是对审批部门权属关系现状最大程度尊重并加以模拟的信息系统，并将申报受理之后的业务运作和办理流程进行简化和优化作为重点。采取分散报件模式，还可使审批许可保持相当大的弹性，又能满足协同审批的要求。在整体审批流程中，任何一个审批部门都能够作为协同审批的发起人，通过协同审批系统提出协同要求，并按规则要求得到响应。
4.跨部门协同的信息应用
信息系统需求的来源是基于对现状的认识和对未来的期许，只有对现有的行政审批信息化应用方面存在的不足和问题进行仔细查找和深入分析后，才能提出应用需求。对审批业务和现有审批系统的全面、真实、准确、彻底的调研是系统建设的基础和前提，调研的质量关系到系统目标能否实现，关系到能否满足各部门业务和审批系统的需求。全面、详细、深入地梳理审批事项、业务办理，着眼于将分散、无序的要素有机联系起来，建立无缝隙的流转，进行封闭运作，重新配置审批环节和流程，并以此取得比当前效能更大的提升。
审批业务创新的需要，必然引领信息化技术的提供，跨部门协同办理下的协同审批系统的运作规则，主要体现在以下几点：一是统一平台、分散收件，二是报件驱动、正向流转，三是人工监管、自动交换，四是全程跟踪、集中督导，五是单点采集、全网共享，六是随需而做、持续完善。上述内容，主要体现在对跨部门协同办理方式、支撑体系、流转运作等方面的支撑保障。
行政审批信息系统实施的跨部门的协同审批，超越了政府部门办公自动化、管理自动化的发展阶段，使电子政务进入到了全新的阶段，反映了政务服务发展的新趋势。这种跨部门的数据流转、信息共用，与现行条块分割的管理体制是不兼容的。当审批许可不再只是审批部门的“家事”时，必然需要借助第三方的协调，理顺审批业务关系、消除体制和制度的梗阻，以此实现审批效能的整体最大化。毫无疑问，一方面，要使这一运作模式得到实施是有困难的，但它显而易见的合理性、必然性又使任何单位无法否定，即使是不情愿配合；另一方面，参与协同审批的审批部门及其工作人员，又有着克服自身认知局限、掌握更多真实信息的愿望，即使这个愿望强度存在层级差异，因此系统对接、数据开放、信息共用就成为难以拒绝的客观要求。
协同审批系统按照大系统的思路，在整合跨部门审批流程的基础上，能够实现对与之相关审批系统的整合。它不同于信息资源交换平台只是解决了不同信息系统之间的交换接口问题，却无法提供可彼此识别的数据，因而不能满足相关单位对信息使用的需要。这也表明，不建立业务协同的管理基础，要实现技术层面的信息共用是很难做到的；此外，在协同审批系统中数据的准确性、及时性和有效性，以及应用信息的责任关系等还需要通过建立相应的制度加以保障。
5.审批许可须按规则运作
由于上下对应、机构大小、职能差异、权力强弱、运作传统、主观风格等多重因素的影响，审批部门的业务流程、实际运作、制度规范有着相当大的差异性，在信息化方面表现出很大的差别。比如，有的审批部门的许可申请业务受理、审核办理运用的是审批系统，但呈批、拟文又是部门的办文系统，审批许可的办理、签批、发文的运作流转也是按照公文处理的相关规定施行的。相对于审批事项在许可内容、受理条件、申报要求、办结时限、批准结果等的确定性，不同于行政审批的法定性特征，行政机关公文除了在公文格式、文种方面有着严格的限制外，公文内容多是工作中发生的不具有重复性特点的需要请示、报告的事项，公文处理往往要“具体文件具体分析”，具有非典型性、非常规性的特点。同样是需要呈报有审签权限的人员签署批准，请示性公文需要根据公文体裁和内容确定办理方式和呈批环节，办理结果有着多种可能性；而申报许可的事项，一般只有同意或者不同意、批准或者不批准两个结论，并体现为正式批复、制发证照、加注意见等结果，流转环节、处理方式也是明确和预设的。
审批流程如果参照行政机关公文处理规范进行流转，必然会使受理与办理、审核与发证分离，增加分办处理等环节。审批流程的差异应体现为审批事项的不同，而非审批部门的管理方式上。由此可见，有别于行政机关公文处理的不确定性，行政审批的办理流程具有可规范化、标准化的程序性特征，这一特征是通用审批系统、协同审批系统能够应用于不同审批部门审批业务的前提，也是对审批事项简化规范并进行整体流程优化的基础，建立以“收件受理-审查许可-出文发证”为基本流程的审批程序。
6.集成服务实现流程可视
行政审批信息系统作为行政审批的公共运作平台，既是审批受理的统一入口，也是审批许可的共同出口，在获取第一手审批数据的同时，建立以政务服务业务管理为导向的全流程、一体化的运转模式。实现服务流程的管理，行政审批信息系统需要建立标准化的数据采集识别体系，做到有效信息的推送、获取和发布，无缝隙的业务流转，逐渐构建与信息化全面应用相应的组织形态。通过源头整合、数据挖掘、分类加工、知识管理等措施，政府由审批数据生产者向审批信息利用者转变，由审批数据所有者向审批信息发布者转变；这两个转变的实现，必然意味着政府在价值理念、管理模式、服务体系、运作方式等方面，向具有现代管理能力的服务型政府方向迈出了一大步。信息化在流程优化中的作用和价值之一，是能够为审批许可的流程整合提供一整套可视化的定制工具，能够对梳理和整理后的审批事项的流转进行可视化的定制，并存储这些定制后的流程信息；可以对审批流程进行多种管理，包括对审批流程的修改和删除，对审批流程中各个节点进行信息维护，可视化地定义各个节点上的审批事项与整体大流程。完成定义的审批流程可以展现、查询和浏览，方便展现审批流程中的节点信息，能够在后续的审批流程优化和整合中得到应用。
（二）在系统对接中持续优化
为了实现协同审批系统与部门审批系统一一对接和上线应用，需要提供基于全流程的审批事项目录清单，在对审批许可全要素节点梳理和关联分析的基础上，描绘现状全景流程关系图，并映射到协同审批系统；换个角度讲，就是当一对多的协同审批系统与部门审批系统实现一对一对接时，凡与整体审批流程有关的审批事项及其关联要素都能够在协同审批系统已建立的全景流程关系图中，找到相应的位置，体现它既有的作用。从不断完善和持续优化的角度讲，协同审批系统上线才是信息化建设与应用问题的集中暴露期，为此，必须有足够的人力和资源应对和解决这些短时间集中释放的各种问题，将工作人员使用协同审批系统的感受作为系统改进和完善的内容，否则，协同审批系统、部门审批系统双轨运行的过渡状态持续过久，工作人员由新鲜感下的主动适应转入疲劳感下的惰性排斥，会使处于空转状态的协同审批系统的顶替性应用更加困难，支持协同审批系统价值存在的数据正向流转的目标实现会被打折扣。
1.接入协同审批系统
审批业务覆盖面广，审批系统成熟度、应用程度参差不齐，尤其是分散建设没有互认标准和协议，都是协同审批系统整合部门审批系统的巨大障碍。部门审批系统接入协同审批系统，需要完成内、外网络数据交换，审批部门数据交换，网站功能体系建设，关联系统对接及系统功能优化等，为此，协同审批系统的架构设计需要充分考虑审批业务的不确定性，具备足够的柔性和自适应能力。与信息系统对接、获取关键节点信息的监管模式不同，支持业务办理的协同审批系统与部门审批系统是长在一处的，协同审批系统按照整体审批流程的关联关系将原本孤立的部门审批系统全部连接起来；在异构数据交换平台上，将部门审批系统的审批数据，交换到行政审批信息系统。将不同审批部门的不同表单内容整合到一张综合表系中，申请人既可一次性提交其申报许可需要的全部信息，也可以按申报事项的不同分次填报；审批部门可以据此获取与本单位审批业务有关的数据信息，并生成本部门专用的审批业务表格。审批流程各个环节共享提交的相关信息，申请人不用重复填报，工作人员不用重复录入，而且上一环节的审批意见可以带到下一个环节。也就意味着，服务窗口在受理许可申请时，工作人员在录入申请人的信息时，系统将自动从数据资源库中查找已有的历史信息，能够自动以下拉菜单的方式展现出来。
2.系统数据的初始化
信息系统切换的前提是系统数据初始化工作的完成。这是一项极其复杂和琐碎的工作，需要对审批流程中的既有数据进行补充录入、识别整理，对各类申请人数据进行初始化，消除重复记录、尽量减少空置，造成空置的原因是新系统运用所需的数据项不都能从旧系统中找回，并对这些数据进行有序排列整理，包括数据选取、数据预处理和数据转换等。审批数据初始化的实现程度，直接关系协同审批系统的功能实现；初始化数据的完整性和唯一性的实现程度，将使协同审批系统的生命最大化。只有通过初始化收集了尽可能完整的数据，协同审批系统才有使用的价值；只有收集的审批数据是基于准确、真实、有效基础上的唯一性数据，是审批部门、行政审批相对人、政务服务中心三方均认可的数据，协同审批系统才能够得到真正的使用。历史数据的重要性不言而喻，但增量数据的完整无缺、准确无误对新投入使用的协同审批系统的重要性更大。数据初始化的任务就是要在协同审批系统上构建起基于全流程的，具有关联性的行政审批的组织体系、业务体系、数据体系，它涉及并满足组织架构和角色的调整、职能配置的变化、审批业务的调整等。
3.建立系统操作规则
协同审批系统作为跨部门应用的信息系统，审批业务的差异性与系统应用的一致性、运作管理的独立性与全流程的协同性，必然要求建立统一明确的系统操作规则，这些操作规则要与审批业务的制度规范相匹配。
4.循序渐进拓展应用
审批许可的流程形态可分为单独开展、并联办理、串行审批和跨部门协作等模式，每种模式的审批许可的规则要求、运作组织、流程设置都有一定差异。实施网上许可审批流程优化，需要在整体构建的基础上有重点、分阶段、按步骤地循序推进，有条不紊地深入下去，把改革的事、创新的活做扎实。许可审批流程优化不同于审批事项的简单调整，对此切不可急功近利地索取流程优化后的时限压缩结果，这是对组织创新、机制创新价值的简单化态度和肤浅化要求，甚至会制约改革创新的深化实施。
在条块严重分割的行政管理体制和法律制度体系下，做到审批事项之间流程上的“连”是有相当难度的。对涉及整体流程的审批部门的业务数据进行梳理，理出其中的核心数据、关键信息，找出审批部门之间可以共享的数据、共用的信息，以及实现相互数据共享交换的节点和审批事项。在此基础上抽象业务模型，搭建具备充分柔性的技术平台，以不同审批链条形成的最小功能集和最小数据集，在不断完善和扩充中做到边应用、边见效、边提升。协同审批系统实施过程中，既承认现状，又记录情况，同时对暴露的问题进行分析诊断。
在此状况下，协同先贯通再改进，先共享再整合，由破门而入变为门户开放，就是重大突破。协同审批系统在设计建设中要留有足够的弹性，既照顾部门系统应用状况，也要着眼于整合的需要，在朝着跨部门协同办理系统和单一大系统目标实现的方向上，逐步优化、渐进实施。有审批系统的部门要做到连接系统、整合业务、全面覆盖、集中运作；对目前还没有审批系统的部门要给他们提供审批系统，这些系统不仅提供给服务窗口使用，尽可能提供到满足部门运作的深度。简言之，规范申报准备情况，约束整个申报过程；规范全部的审批要素，约束整个审批过程。
5.按阶段分用户优化
进行在线许可审批流程优化是一项系统工程，牵涉诸多方面的工作协商、利益协调，不能为了短期的轰动效应，应该从长远的发展来看。由于协同审批系统是一个跨部门的大系统，涉及审批部门和审批系统多，在系统建设、系统应用中都必须坚持以我为主的实施策略，在规划设计、功能配置等方面必须有极强的用户意识。行政审批信息系统的建设不可能一劳永逸，需要持续地改进和完善，应该随着用户需求的增长而不断改进，因此，信息化建设既是一个十分烧钱的项目，又必须保证有一支稳定的专业队伍。如同一个美丽的花园，没有了园丁的修剪、打理，就会杂草丛生、破败不堪。
对协同审批系统要持续地进行优化，这种优化如果按阶段划分，应该体现：在第一阶段要保证系统的稳定，数据的及时和操作的便捷；在第二阶段要实施审批许可的流程优化，对跨部门的审批节点进行合理的整合；在第三阶段促进审批数据的充分开放，最大限度地实现许可信息的共用，提高申请人参与许可审批流程优化的程度。
协同审批系统投入使用后，会有一个比较长的系统完善过程，整个过程要充分考虑三大用户群体的使用需要：一是工作人员，他们每天重复使用系统，好用不好用、便利不便利，对系统的生命前景有着极为重要的决定作用。由于协同审批系统的结构功能是政务服务中心以系统使用的应用者为假设前提提出的，虽有充分的调研，但主观理解与对使用者需求的契合度不可能完全一致，有些是政务服务中心替审批部门想多了，有些是政务服务中心忽略了，而且即使是考虑到的也不一定周全、稳妥。在协同审批系统的试用过程中，要广泛、及时地收集工作人员的意见和建议，反应要快，改进完善要细，让使用者的愿望尽可能地得到满足，让他们在感到意见受到尊重的同时，也产生对协同审批系统的认同感，最大限度地减少使用上的抵触情绪。二是行政审批相对人，要充分考虑申请人使用的便利性、有用性，他们关注的是否实用，满足他们的使用需要，才能体现出系统的价值。在协同审批系统相对完善并稳定后，对系统应用的任何改动都要审慎进行，对一些涉及结构功能的较大调整要经过评估。三是政务服务中心管理机构和纪检监察部门的管理人员。协同审批系统建设前提，是局部服从整体、个别服从一般。待协同审批系统的功能需求得到实现、运转流程得到印证、操作习惯得到确认，协同审批系统的价值已初步显现、整合地位已确定的情况下，对协同审批系统的任何改变都要从整体考虑、极其慎重，对某一应用对象在系统使用上需求的过度迁就，都可能造成协同审批系统的不稳定状态。
（三）以业务创新推进技术应用
行政审批信息系统的系统集成、数据集成、知识集成与政务服务中心的管理集成、业务集成、服务集成，二者在整合集成的根本属性上是统一的，且只有在相互有机的融合中才能更好地实现彼此的目标。但在实现目标的路径选择上，却一直存在着技术主导与业务主导之争。所谓技术主导，是借助信息化技术的巨大改变能力和技术潜在价值，希望以系统集成来带动和实现业务集成，甚至存在着对行政审批运作方式按照主观意图随意改变和调整的情形，以满足其实施的环境条件和对预期效果的实现。由技术部门推进的电子政务建设，表现出来的最大问题在于建设者不知为谁而建，使用者不关心自己的需要。以往从技术层面进行信息系统整合的思维必须得到改变，这已被证明是一条走不通的路；需要借助业务整合，通过跨部门的流程优化来实现。没有业务需要，工具的技术只会停留在手段层面。行政审批所涉及的僵化的官僚体系、繁复的制度体系、既成的权益格局，绝不是行政审批制度改革所都能解决的，因此，技术主导下的协同审批系统建设不可避免地遭遇了一系列的“滑铁卢”。
电子政务的核心价值是推动政府管理创新，孤立地讲信息化技术的功能价值是没有意义的，与跨部门协同办理深度融合是信息化的客观要求，也是实现其应用价值的关键。技术主导者会通过描述理想蓝图，来映衬业务主导下改革的迟缓和创新的保守，但又会对本应具备的技术功能以信息化的特殊性或业务环境不具备为由而拒绝实现，以功能需求不明确、业务模式不完全确定为由而“偷工减料”。技术主导者在电子政务的发展上，是典型的机会主义者。当然，对信息化技术理解不多的业务主导者也会以“无视”的态度掩饰知识缺陷，甚至放言没有信息化照样能做到流程优化的所有一切，这种“无知”显然又使流程优化不再具有革命性。
审批业务创新与信息化建设在组织方式、实现方式上的根本差异，需要分别在两个坐标系中采取分别推进的运作形态，两支队伍相对独立运作、保持适当的“距离”，分别从两个视角认识同一事物、运用两支力量解决同一个难题，有利于形成推动许可审批流程优化的“钳击”效应，实现两翼齐飞的效果。但是，两项业务和两支力量如果不能保持适度独立又交互推进，就有可能造成相互的牵制和干扰，所以必须调和这“两张皮”，防止彼此的背离，实现合理的配置下的相互促进、紧密融合。审批业务创新与信息系统建设二者分在形式，合在内容；分是手段，合是目的。另外，在协同审批系统的建设过程中，系统开发企业对审批业务的理解能力、技术实施能力、合理需求的快速响应、系统持续优化以及主动创新能力等，都是极其重要的影响因素。
信息化对政府管理创新作用巨大，但它本身并不能自动地实现许可审批流程优化。电子政务不是“电子”（信息化技术）与“政务”（政府管理）的简单叠加，信息化建设必须超越“三分电子七分政务”简单切割、“只要业务做到了，信息化就能实现”的羁绊，既不能消极等待业务需求都明确了再按图定制，也不能在技术驱动业务创新上无所作为，还要避免闭门造车、孤芳自赏的情形。网络的逻辑必须与现实的可能相结合。信息化技术介入行政审批制度改革和审批业务整合、审批流程优化，需要坚持信息化技术为审批业务开展服务、审批业务带动信息化技术应用、信息化技术驱动审批业务创新的思路，将协同审批系统作为信息化技术与审批业务创新的融合，主动地服从管理创新、体制创新、制度创新的要求，为许可审批流程优化的实现提供技术支持、技术保障、技术牵引。
以信息应用为核心，以流程管理为线索，以“随需而变”为生命，以知识管理为特征，以智能流转与人工干预相结合为手段，不断强化协同审批系统的功能，积极运用信息化浸透性、排他性的特征，既纵向延伸又横向扩展其应用领域，持续提升其集成度、成熟度。用协同审批系统打通孤立封闭、功能不全的部门审批系统，用通用审批系统提升政府一体化的行政审批信息系统的水平，朝着实现单一信息系统的方向发展，既可极大地促进电子政务的发展，又能大大节省政府在信息化方面的资金投入，只是这种方式会加大系统维护的压力。
（四）将风险控制贯穿开发全程
信息化不是空中楼阁，信息化建设不能在半空中实现。信息系统的建设关键在于业务需求和应用环境的成熟度，要避免只讲功能提供不管应用实现的“虚拟目标”。无论是赋予改革任务的政府，还是承担改革任务的政务服务中心，都应该处理好是“先搭架子”还是“先做事”的矛盾。改革创新遇到的问题都是全新的，即使是老问题也是在新的背景和要求下提出的，需要在第一时间做出回应和确定。
协同审批系统是行政审批信息系统的核心，与流程优化同步开展、协同推进，对信息化建设提出了更高的要求。信息化建设不可能等到功能需求比较明确、业务流程基本确定后再实施跟进，而是必须伴随着这些不确定因素开发建设，在实际应用中完善功能需求、应用操作。与业务不成熟、管理在创新相对应，协同审批系统一旦采取“原型法”的系统开发模式，对建设和开发人员的经验、推理、判断和想象的依赖性就会比较高，必然需要在应用中不断地校正完善，在需求与开发的多次迭代中趋向一致，保持资源与资金的持续投入。毫无疑问，这种协同审批系统建设模式使具有不可逆性的系统开发建设隐含着相当大的风险，无论是异常梗阻还是正常调整。风险问题会始终伴随着改革的进程。实现协同审批系统成功应用的前提，就是建设者和推进者要时刻想着哪些因素有可能会导致其中途夭折。
1.防止目标偏离
协同审批系统涉及的关联单位很多，政府领导人对改革的理解和支持，以及所持的态度和倾向，既决定着改革的方向，也左右着改革的进程。对协同审批系统实际推进产生直接影响的因素分为三类：一是审批部门的支持意愿，二是服务窗口的执行态度，三是开发企业的配合程度。开发企业的实施能力，又涉及硬件建设、软件开发、系统集成、开发监理等多家公司的协同组织，而每家企业的差异是很大的。各种未知因素和不确定性伴随着其实施过程，既要能够清晰地描述改革内容和推进策略以争取支持，又要能够组织力量有效地实施以实现目标；既要敢于碰硬以坚守一体化的整体底线，又要灵活弹性以争取最大多数相关方的理解配合。改革要可控，不能从开始就什么都要，要学会简洁后的简单化，避免非主流的干扰，以业务简化和标准分类解决流程中的繁复问题，学会渐进式的叠加。
2.避免过程失控
控制许可审批流程优化、协同审批系统建设风险的关键在于能否做到过程可控。由于不可能深入到审批部门的内部，即使熟悉了它们的审批系统，也不可能完全搞清其内部运作机制，这就使得无论行政审批流程优化还是协同审批系统建设过程，都始终处在信息的不完全对称状态。在多项工作齐头并行中，受人为和非人为因素的影响和制约，难免产生相互的不协调，出现不能按照既定进度要求推进的情形，甚至会导致整体部署的紊乱和全面工作的延滞。
在此背景下，针对可能出现的问题有预见性地做出相应安排，付出的行政成本最低、取得的效果最好；及时协调解决推进过程中遇到的问题则次之，它能保证工作的正常进行；遇到问题久拖不决，又不能找到替代解决的途径和办法，则会对工作造成较大的影响。协同审批系统分步上线，有利于集中力量实现重点突破，确立目标的示范效应。在协同审批系统的开发建设上实行分离策略，方案设计可以将理想化的系统目标与简单易行的系统功能有机结合，使实施更加注重实用、具体工作更加有效。采用控制里程碑是防止过程失控的最有效方法之一，在思想认识和具体举措上就是：想法大一点，起点低一点，又尽可能地做到小步快跑。
3.解决能力缺失
行政审批信息系统注定是一项挑战建设者意志、心智、组织和能力的工作，其应用又涉及人力资源的匹配和行政文化的营造，是一个极其复杂的系统工程。政务服务中心要了解自身的能力和具备的资源，知道自身的优势与缺陷，明白“代理行政”的风险与危机，既不能奢望“一口吃成个胖子”，又要通过“双平台”的构建和将审批流程相关方纳入体系的方式，因势利导，发挥特有的整体统筹、集成整合的能力。
在协同审批系统推进过程中，要确保做到以下三个“不偏离”：一是业务目标的不偏离，体现为围绕许可审批流程优化既定目标的沟通协调、强化共识、有序推进的组织能力；二是信息化目标不偏离，体现为围绕协同审批系统的需求确认、开发周期时控、功能实现、操作应用的实施能力；三是开发执行不偏离，体现为围绕开发建设的组织管理、指导协助、完善提升的交付能力，为此要切实重视信息系统的测试。工作任务与实施能力应是对等的，要努力营造创新的优良环境，筹集资源、借助外力，懂得路径选择、目标设定和局部妥协的重要。
4.消除障碍阻塞
对现状的改变，往往使相关者的权益受损；更大多数的受益者，会成为沉默者，似乎与改革无关。一方面，许可审批流程优化涉及的关键节点的审批部门，协同审批系统涉及的数据生产者的部门审批系统，对行政审批信息系统的建设影响最大；另一方面，开放信息系统、审批数据共享，对数据生产和占有者的审批部门所带来的知识外溢效应最大。协同审批系统需要从对现实业务模式和流程状况的模拟起步，信息化对审批效率的提高所起效果不明显，会产生对改革工作认同度不高的风险。
协同审批系统的应用，工作人员需要有习惯适应的过程，有的工作人员甚至还可能增加数据录入的工作量。另外，协同审批系统也有一个初步应用与逐步完善的过程，比如一开始的审批数据是推送方式的，数据只能返回到协同审批系统，审批部门不能直接使用，需要导入，操作的便利性较低；审批事项的个性化数据比重很大，可共用的数据相对较少，共享度不高；审批数据不能自动识别和提取，需要工作人员对数据作识别判断。此外，对共享数据的认可、使用还涉及合法性等其他问题，都会形成对协同审批系统的推进阻碍。
5.重视运维安全
行政审批信息系统及协同审批系统的广泛使用，使系统安全问题成为一个突出的重大挑战。在未实施系统对接之前，任一审批系统故障所带来的紊乱都是局部的，而协同审批系统一旦瘫痪则是全局性的。即使是从系统运维和排查问题的角度，解决协同审批系统可能出现的问题难度也要复杂得多，因此，在协同审批系统转入应用前，需要对其运行进行评估，对其可能出现的问题和薄弱环节进行全面的梳理，做到提前消化和预先准备，需求变更也作为系统运维制度的一部分。增加信息系统自动辨别问题的能力，建立相对应的运行监控系统。
要理性地认识和评估信息化对政务服务中心带来的机遇和挑战，不能只考虑协同审批系统的使用、业务流程的改变，可能对行政审批运作机制带来的变革。需要客观分析和冷静认识到，可能正是这些改变和变革，反而会扼杀协同审批系统的应用，至少会干扰或者制约协同审批系统的建设进程、目标实现。在行政审批信息系统建设过程中，需构筑统一的安全体系与技术支撑，实现应用接入渠道的多样化，提升数据资源与信息化操作的可信任性，支持第三方证书、数字签名、电子公章等，构筑协同业务安全，保证日常运行维护质量。信息化技术的潜力不等于现实，任何潜在的可能性是需要必要的时间过程和充足的条件准备的。
6.破解优化之困
流程优化是行政审批制度改革之巅，是实现审批许可一体化运作的关键，也是行政审批信息化建设的核心。许可审批流程优化之难，主要反映在三个方面：一是不同于精简审批事项基本上不触及行政审批的制度改变，流程优化必然触及行政审批的运作规程、组织实施、权限调整等，甚至要求打通部门壁垒，通过消除部门分割实现业务流程的重新整合，精简重复材料收取，减少办理环节，对原有行政审批制度进行重新构建。二是流程优化涉及行政管理体制改革，在整体流程中某一审批事项的运作调整，都可能触及相关审批部门的职责配置、运转体系、人员组织等，要求审批部门按照整体最优的原则改变各自的运行规程、观念习惯是很难做到的，甚至是不可能的。三是如果说流程优化从根本上讲是政府再造，那么就需要上升到政府层面来决定，在与政府改革不匹配或节奏不一的情况下要实现许可审批流程优化虽不是不可能的，但也是极其艰难的，更为现实的做法是对审批许可的流程进行适度优化。在笔者看来，既有制度规则下的“合法性”是流程优化的目标追求，而非进行许可审批流程优化的约束性条件，不在认识上解决这个问题，许多改革措施就无法落实。
许可审批流程优化必须运用信息化技术，才能有力地支持审批业务的并联、审批数据的共享、审批流程的归并，实现封闭管理、闭合运作，使原来无法做到的流程优化目标得以实现，扩大优化的范围、提升优化的成效。优化流程对审批链条的选择，最好具有审批事项关联性强、审批效能比较低、关注度相对较高、制约障碍较为明显的特点，这样便于凝聚各方共识、汇聚行政资源，有利于消除推进中的各种障碍。
在流程优化的具体实施上，有两种思路：一种是选择关系制约较少，便于摸清情况，易于实施的审批链条；另一种是选择情况较为复杂，涉及审批事项较多，流程长、环节多的审批链条。对跨部门的审批链条按照申请项目生命周期进行流程优化，由于不同审批节点上的各种审批形态都可能存在，因而取得成效后，无论对审批许可的业务创新，还是对信息化应用的拓展，都会具有极强的可借鉴、可复制和可扩展性，其价值更大。
许可审批流程优化下对协同审批系统的应用，比单纯许可审批流程优化对审批部门的审批活动产生的影响更大，它使信息化具有了“业务上的合理性”；这是因为“技术的应用虽不具有根本性”，但能够呈现彻底性的一面。许可审批流程优化和协同审批系统起到的对审批办理方式的改变、自由裁量的监管，以及对审批部门职能边界的打通，带来的审批数据生产者和占有者的知识外溢，都不可避免地使政务服务中心必须面对这些权益“受损者”的不合作甚至反对，因而，政务服务中心在改革实施中一定要理性考量实施改革的能力。在政务服务中心发展初期，流程优化应选择那些简便易行，实施难度相对不大，同时见效又快的审批链条，比如企业注册登记并联审批，以“短、平、快”的方式体现集中审批的成效；随着政务服务中心聚合资源、整合能力、实施手段的增强，则应逐渐选择那些涉及审批事项繁多、审批活动表现复杂、审批实施梗阻较多的审批链条，攻坚克难，成效更大，影响也更大。
二 综合行政审批信息系统
“电子政务是基于现代信息技术，以交流、共享、协同和协作为核心，以政务的信息流、工作流相对集成为基本结构，以政务流程再造和治理结构变革为目标的政务管理模式。电子政务建设的最终目标是建立直接的、开放的服务型政府，是一项战略层次的复杂系统工程。”[81]无论是从电子政务发展的角度，还是对行政审批制度改革的要求，推进网上审批一直以来都受到各方广泛的关注，从另一侧面又表明这方面的成效并不明显。我们这里所讲的行政审批信息系统是基于政务服务中心对审批部门的场所整合和对行政审批的业务整合，目标是要覆盖本级政府所有的审批事项，实现在线的审批许可；它是在对行政审批现状的认知基础上的改变，是在对既有权益格局尊重基础上的创立，是在对办理方式创新基础上的提升。通过对审批许可和信息系统所涉及的相关要素的重新规划和组织，借助信息网络对政务服务中心做空间的延伸和功能的拓展，实现一体化的电子政务系统建设目标。
（一）信息时代的融合创新
从电话到“人与人相连”的互联网，再到“物与物相连”的物联网以及泛在的移动互联、云计算和大数据，我们看到的不仅是信息化时代沟通传播方式的丰富演进，更是这种技术革新在强烈而深刻地改变着现实世界。在互联网时代，网络的社会化已成为人际关系的一部分，而且分量越来越重。申请人与政府部门频繁互动所形成的海量的行政管理数据信息是社会经济发展十分重要的核心大数据资源，而政务服务中心则掌握着开发利用这些大数据资源宝藏的“金钥匙”。因为它所培育的就是信息化时代下的社会和企业极为需要、只有现代政府才能完成也应当提供的“公共服务产业”。
我们越来越承认这样一个现实，那就是一个区域的竞争力，离不开有竞争力的地方政府；而一个有竞争力的地方政府，一定是信息化程度处在领先地位的行政机构的组织体系。在互联网时代，全面改善行政审批的组织方式、办理方式、运作方式，必须充分考虑信息化和网络技术的影响，将许可审批流程优化与行政审批信息系统有机衔接。从另一个角度讲，信息化的应用如果脱离行政审批的现实状况、不掌握审批制度变革的需求，不能“俯下身段”从服从和服务的角度出发，做到深度介入与高度融合，继而发挥驱动和提升作用，就有可能由于过度张扬技术功能而丢失其作为工具或手段的价值。技术驱动的发展策略使“电子政务建设或游离于政府管理体制之外，发挥的作用有限，或流于适应传统管理体制的怪圈，背离政府业务流程重组、治理结构变革和管理创新的初衷，或各自为政，重复建设，产生‘电子浪费’和新的信息孤岛。”[82]在这种情况下，网上审批难以避免呈现出“有路无车”的状况，成了“花架子”、“面子工程”。
从政务服务中心电子政务呈现的角度看，先后经历了以下四个发展阶段：一是信息发布阶段，政务服务中心在网上发布与行政审批有关的法律法规、审批事项、办理指南和联系方式等静态信息；二是单向互动阶段，政务服务中心除在网站上发布政务服务的信息外，还提供有限的网上服务，如申请人可以在网上下载相关表格，较为简单的业务还能实现在线上传；三是双向互动阶段，政务服务中心网站可以做到部分审批事项的网上申报、网上受理，可以开展预审批业务，能够征询公众的相关意见和建议；四是网上审批阶段，即按照行政审批和政务服务电子化的目标着手建立线上政务服务中心，力求能够具备为公众提供全方位服务的能力，行政审批的业务运转和监督监管也纳入到统一的网络平台。
在封闭的以“条线”管理为中心的信息系统环境下，在提升政府部门管理能力的同时，也强化了数据、信息占有者的权力和排他意识；只有以社会公众为导向的服务为中心才能真正打通系统壁垒，实现数据开放、信息共享和结果互认，建立业务协同，消除这些大大小小的信息化的“山头”。在这种对外封锁、内部隔离的电子政务格局中，政务服务中心的信息化建设从一开始就必须构建在差异极大的网络环境、各不相同的信息系统基础之上，具有完全不同于以往电子政务的整体协同性、运作过程性和数据交互性的特征。
相对于能够提供虚拟服务的线上政务服务中心，实体政务服务中心的内部组织结构和运作形态，具有无关性、离散性和拼合性的特征，由于不可能达到“你中有我、我中有你”的整体交融程度，其存在状况对审批部门的职能行使是很难产生实质性影响，就其形式而言也是可替代和不稳定的。为了有效弥补实体政务服务中心这一致命的缺失，必须走电子政务之路，利用信息技术建立“虚拟政务服务中心”，把政务服务中心搬到互联网上，实体政务服务中心上网，虚拟政务服务中心落地，使实体与虚拟融合，才能做到政务服务的骨骼、血肉与经脉融为一体。
与实体政务服务中心在实现物理的场所整合、业务的审批融合、人员的管理整合等遇到的困难一样，政务服务中心的信息化建设也遇到系统的对接、业务的汇聚、数据的开放、信息的使用等问题。虽然有了实体政务服务中心的支撑，政务服务中心的信息化建设和应用仍存在着不少的困难和矛盾，主要有：一是行政审批信息系统应用推动的主动性，与审批部门、服务窗口使用的被动性之间存在差距；二是各个审批部门的业务审批系统各具特色，有的还是部门管理信息系统或办文系统的一部分，也就是说，审批部门的审批系统相对于政务服务中心的行政审批信息系统是独立的，但对审批部门的信息化而言又是部分的，必然带来行政审批信息系统在整合各审批部门审批系统时的巨大困难；三是所有与行政审批有关的信息资源都分散在各个审批部门，不解决数据信息的清洗、组织、互认、共享和可使用问题，行政审批信息系统的价值就不大，需要克服数据资源的分散性与数据资源的汇聚性、信息资源的联系性与信息资源的应用性之间的转换难题。
行政审批信息系统的构建，为政务服务中心提供了保持生命力持续改进的工具，能够更好地帮助政务服务中心通过整合实现审批事项的业务集中和数据集成，实现将分散的许可信息转化成可共用的审批知识。任何技术创新都不是目的本身，实现信息化技术对行政审批的全覆盖的根本目的，仍然在于对行政审批的改革创新。在不确定性已经成为政务服务中心的唯一确定因素的变革环境中，行政审批信息系统必定要成为一个充斥着创新基因的变革工程。从思维的角度讲，信息化技术为政务服务中心变革提供了突破其固有局限的更大可能，对这些可能性的实现，是可以在现状刚性的管理制约和业务约束的前提下进行理想化构建的。
2010年，广西壮族自治区建立了自治区本级、14个市、75个（县）市、32个城区共122个政务服务中心，对上述政务服务中心统一使用了“政务服务及监察通用软件”。政务服务中心发挥聚合集成的优势，有力地促使电子政府建设目标的实现，其中也蕴涵着自身的发展愿景。为此，需要具有能够俯视所有审批事项的宏观视野，站在政府层面定位行政审批信息系统的建设，对行政审批制度改革和政务服务中心发展趋势做到精准把握，从而较为清晰地感知信息化技术应用可能带来的关联效应。
鉴于行政审批信息系统开发建设和生存应用的体制背景、行政环境、网络条件的实际状况，需要保持足够的弹性和灵活度，既能照顾到既已形成的体制格局，又能以合适的方式通过构建更加合理的审批流程实现整体效能的提升。按照审批业务一体化、集成服务统一化的方向，行政审批信息系统的构建模式，主要应包含以下内容：一是实现对现状孤立审批系统的对接整合，做到审批数据交换、许可信息共享；二是实现对实有审批事项的聚集管理，并与审批活动进行映射，将静态的审批事项管理与动态的审批过程管理相结合；三是体现面向服务窗口、工作人员的系统应用，以及面向申请人的服务提供，构建审批许可的互动交流平台；四是按照流程优先的原则对审批事项进行跨部门的业务重组，建设行政审批的供应链系统；五是实现基于整体政府的行政审批业务集成，审批许可的集合协同；六是实现行政审批的知识管理，将政务服务中心打造为政务服务的知识型组织。
（二）体现服务的电子治理
互联网在改变时空存在和角色认知的同时，也改变了社会生态、社会规则，没有任何组织或者个人能够摆脱它的强力渗透和多姿多彩的放射性影响。互联网是一个全球化的沟通、参与和互动的公共空间，负责管理特定区域或者城市的政府在这个空间里不应也不能缺位，政务服务则会在这个空间里发挥更大的作用、体现更大的价值。在政务服务中引入客户关系管理原理（CRM，Customer Relationship Management），是改进政府与公众、服务窗口与申请人关系的有益借鉴；与之相应的，客户集成服务系统（CIS，Customer Integrated System），是处理政府部门面向客户服务业务的例行和日常工作，将客户信息转化为客户关系的循环流程。它对政务服务中心的启示在于，要建立能够为审批部门、服务窗口和工作人员，以及申请人、社会公众之间提供实时信息交流的界面，按照不同的用户类别和用户的不同角色，可以访问不同的数据信息，既便利工作人员的审批活动，也方便申请人的上网申报。行政审批信息系统是建立在现有的与行政审批相关的审批系统之上的，需要体现“人无我有、人有我优”的要求，“有系统的纳入、无系统的提供”，打造为基本覆盖既有功能、整合扩展新功能的信息系统，因而它既是一个审批业务操作系统，也是政府自我完善的治理系统。
1.服务绩效优先
行政审批信息系统承载着政务服务中心全面提升服务绩效的管理目标。统一的行政审批信息系统延伸到政务服务中心的每一个服务窗口，建立了基于审批行为和服务过程的工作人员考评系统，实现对工作人员、审批行为和管理活动的全应用，支持审批绩效和服务满意度评价，支持审批业务的统计分析、项目进展的跟踪督办的需要，成为服务窗口和工作人员获取信息、交流情况的平台，并能够与申请人进行互动，支持政务服务中心实现管理的整体性和业务运作的一体化。
2.重在化繁为易
一个上乘的信息系统必须具有把复杂的业务运作转化为简单化的应用操作的作用，其建设时就需要充分考虑掌握的简易化、应用的便易性、获取的智能化。基于审批流程的整体合理性的功能诉求、流转方式、办理机制，必然要对基于孤立和封闭的审批部门管理模式、运作机理、受理习惯提出个体服从整体、个别服从一般的改变要求。通过简化和规范审批部门的内部办理规程，使程序化的行政审批无须按烦琐的机关公文运转规程进行流转，一方面使审批许可的权责关系更加明确，使不同许可申请与办理节点的关联关系清晰明了；另一方面简约化的办理运作，更便于审批事项纳入到信息系统。
3.促进品质提升
对审批服务提升品质的追求，是政务服务的延伸，也是政务服务中心集成能力、服务能力增强的体现。行政审批信息系统既着眼于具体的审批事项，更关注跨部门审批链条的优化整合；既关注审批部门的业务开展，更着眼于政府的整体效能，重视如何提高申请人的满意度。行政审批信息系统的开发需要从申请人、受理人和受理部门、相关联方、监督机构和政府领导等应用对象的不同需求出发，使尽可能多的审批事项上网，力求借助信息系统的技术功能和流程管理，为信息系统的应用者提供整体的受理指引、流程指导、办理协助、跟踪检查、督办协调等，特别是对跨部门审批业务提供基于流程节点的环节指引，包括在线咨询、业务指导和办理服务等。
4.整体服务提供
行政审批信息系统要以具体的审批流程为中心，建设包括统一的操作平台、统一的登记界面、统一的数据和信息标准、统一管理审批事项及申报材料，共享许可申请、批复证照等信息，通过协同审批系统实现有条件的预设性推送和人工识别获取，使审批活动不因过于烦琐而产生时滞。行政审批信息系统一方面从审批办理的角度对所有审批事项实现全覆盖，为审批部门和工作人员提供咨询答复与受理流转、办理发证等工作支持；另一方面从许可申请的角度对申报事项，不仅有审批事项的受理条件、申报要求，还能够对跨部门的审批业务按照前后顺序、关联关系、附加要求等，为申请人提供网上申报、实物报送等服务支持。只有实现了全流程的审批事项的管理，才能为申请人提供既完整又具体的审批链条申请路线图，使不了解有专业性的复杂审批流程的申请人也能“按图索骥”。它所体现的审批许可服务理念可以概括为：按照整体政府的要求，推进行政审批的一体化运作，破解碎片化的困局，建立不间断的办理链条，开展无缝隙的对外服务。
5.改善管理体制
信息系统建设之难不仅在如何选择适用的信息化技术，还在于技术应用须对业务需求和使用功能的深刻理解。作为审批业务操作系统，行政审批信息系统的直接应用，是在提高政府信息化程度的同时，也提升了政府的政务服务能力；作为政府管理治理系统，它必须将技术创新与政府的管理创新、制度创新、体制创新紧密契合，实现工具理性与价值理性的统一，以技术形态支持审批许可的业务创新、方式创新、服务创新，借助信息化技术，实现政府与社会、申请人与审批部门以及审批部门相互之间的良性互动。行政审批运作方式的改变，必然要求调整管理体制、改善管理机制，实现行政资源的重新更优配置，因此，政务服务中心应该成为具备行政审批知识管理、知识提供和知识服务的知识型组织。
6.创造增值收益
服务管理作为行政审批信息系统的重要内容：一是要体现以申请人为导向的行政审批价值取向，丰富申请人申报许可的手段和方式选择。二是重视行政审批信息系统沉淀形成的海量的第一手数据的价值，经过分类整理、挖掘分析，既为审批部门共享共用、为政府决策提供辅助数据，在不损害申请人权益的情况下还可转化为服务经济社会发展的重要基础性公共信息，其丰富性和价值度是任一审批部门无法做到的。三是为申请人进行服务管理，建立申请人的审批专页，便利申请人对自我事项的管理；通过对申请人申报行为和许可结果的分析，探究特定申报活动的一般规律，对需要重点关注的申请人可根据申报习惯和申报预期开展主动服务，建立个性化的政务服务机制。概括讲，行政审批信息系统在办理审批业务时，采集的是数据，挖掘的是信息，加工的是知识，提供的是服务。
（三）建“厅堂”得有“经络”
政务服务中心不干预审批部门正常行使审批职能，行政审批信息系统自然也不必介入审批部门的具体审批业务，既不应也没有必要“监视”审批行为的每个活动；但通过信息系统，能够及时获取审批部门的许可结果，主要是承担审批许可的统一入口和统一出口的职责。利用行政审批信息系统的数据承载平台和信息共享平台两大功能，统一信息资源层次体系、统一审批数据元素标准、统一审批信息编码，通过对审批数据的规范化统一定义，确定审批数据的唯一性、准确性、完整性和时效性，为审批信息的共享共用创造条件；同时，行政审批信息系统还是跨部门协同业务与数据仓库的数据来源，能够支持行政决策系统，并提供行政审批的基本报表和业务分析，提供各种应用分析，为政府公共决策提供可信的综合基础数据材料。行政审批信息系统通过信息管理，建立了集中办公的信息文化，通过网络发达的“经络”，将统一共用的“厅堂”和分散使用的“房间”联系起来，打破了封闭保守、各自为政的审批流程，建立起集约办理、集成服务的行政审批运作机制。
在政务服务中心平台整合的基础上，将审批事项纳入到行政审批信息系统，形成了以第三方平台为基准的实体与虚拟双平台交互的整合模式，形成双平台的延伸拓展。就信息系统的整合而言，它所面对的是审批部门既有的各式各样的审批系统、办理系统以及公文处理系统，这些信息系统有的设计很完善、功能强大，有的却极其简单落后；有的是单位共用的，有的只是一个内设机构使用的，有的还是垂直管理部门强制延伸的。如何把这些分布杂乱、使用混乱、功能差异极大的信息系统有机地连接起来，仅就实施工具而言就是一项极其困难的挑战。为此，行政审批信息系统应以共建、共享、共有、共用为系统构建基准，整合审批部门现有的异构系统，打造统一的行政审批网络平台，并进一步向政务服务平台拓展。行政审批信息系统的子系统可以包括但不限于以下构成：项目立项管理子系统、综合办件子系统、业务申办及追踪管理子系统、牵头部门受理子系统、协同审批子系统、文件流转管理子系统、归档管理子系统等。
由申请人、审批部门、政务服务中心构成的“三足”结构，是行政审批信息系统关系模式的核心。它既是面向政务服务中心的内部管理系统，也是审批部门受理业务、流转办理的审批业务系统，是申请人可以在线咨询、申报许可的服务承载系统。它能够将审批部门的基础数据，在系统流程的基础上梳理整合，把原来只存在于审批部门的数据变为可以共同取用的政府信息，实现行政审批管理的整体性和审批许可的一体化办理；能够将申请人散布的无序申报行为进行整理分析，找出其中的规律性，发现普遍性，结合业务链条梳理实现预测性管理和主动式服务；能够借助系统平台，实现对服务窗口的人员管理、行为监督、过程评价，提升行政审批的组织化程度和政府的有效管理。行政审批信息系统需要由第三方的政务服务中心建设，其使用、管理和完善不会自动实现，需要推进互动性应用，以集中管理的方式实现服务的提供；为此，政务服务中心要承担信息系统的建设维护者、业务协同的组织统筹者、流程优化的实施推进者、绩效评估的监督管理者的责任，并作为行政审批信息系统的组织管理者发挥灵魂的作用。
（四）最需重视的用户体验
由政务服务中心为服务窗口和工作人员提供和搭建起来的跨部门行政审批信息系统，既需要让审批部门能够接受，让工作人员愿意应用，又需要让申请人便捷使用，因而必须把使用体验作为系统开发和维护完善的重要前提。我们必须承认，更多的信息系统和对信息系统的更多依赖，给在服务窗口承担数据初始录入的工作人员带来很大的工作负担，这既是信息化发展的成果，又是系统不互联、信息不共享的结果。总之，行政审批信息系统的推广，切不可因为技术性的小问题、使用方式的不习惯，影响信息系统的被接纳。为了让信息系统的相关人员有意愿使用，甚至不妨采取一些激励措施来帮助实现。
1.操作便利化
便利性体现在操作上的方便性，只有信息系统便利操作，工作人员才有使用的愿望，只有具有实用性，信息系统才能实现价值。
2.界面友好性
友善性首先体现在信息系统的美观性上，具有可观赏性，美观、舒适、大方；同时，还要能为工作人员履行职责提供公共的和个性化的支持，如编制审批流程指引手册等，突出信息系统的亲和性。
3.具有吸引力
吸引力体现为对使用者的价值性和用户黏度，要聚合和提供足够的审批信息，在线申报信息系统的外在展现和服务内容要能够满足申请人、查询者和管理者的需要。
4.应用可信赖
信息系统提供的与行政审批相关的信息要做到能看可查、准确可用，从审批许可的源头信息抓起，保证所有信息获取的稳定性、及时性、权威性，最大限度地符合业务人员的应用习惯。
5.办理全流程
归纳概括体现行政审批业务办理基本特点的运作流程，将主干审批流程的明确性，与附加审批流程的非确定性有机结合，为申请人提供每个步骤的申报指引。
6.资源知识化
行政审批信息系统要有审批事项管理系统、批复证照数据系统和申请人资源系统等数据库系统来支撑，通过对审批活动的信息聚合和数据沉淀，对审批数据进行加工、分析、整理和利用，进行数据资源整合和管理。
（五）跨部门协同部署方式
“任何一个跨部门合作项目都必须有一个机构或组织进行统一的管理和控制，它与各参与组织之间的关系是在对合作目标及参与方各自权利及责任的共同理解的基础上所建立的一种正式的监管关系和工作关系。对于这一管理机构而言，如何对这种合作关系进行管理，如何实施监管和控制，无疑是最大的压力和挑战。”[83]具有业务关联关系的审批部门的协同合作，通常情况下有三种实现方式：一是通过对组织机构的整合，使组织的外部协同变为内部协作；二是在保持组织结构不发生改变的情况下，借助制度性安排实现业务配合；三是以组织协调的方式解决工作层面协同支持的问题。相应的，行政审批的跨部门协同运作，在行政审批信息系统的功能实现，可以分为集中式部署、分布式部署和混合式部署三种模式。上述三种部署模式被应用于具有不同特征的审批流程及流程优化之中。
所谓集中式部署模式，是指整个流程是由许可申请的第一个受理人，同时也是作为整个流程的发起人，除了完成审批职责外，还要负责其他审批事项的流转，使审批业务在不同环节上中的各个节点上分送派发。集中式部署的特点是：流程组织非常简单，但对业务组织要求很高。审批流程的发起人要一并受理在本节点中的所有关联事项的申报材料，要代这些审批部门核查形式要件是否齐全、填报内容是否正确等，并出具受理通知书；同时，向相关审批部门分发申报材料；按照预先规定的办理时限，审批事项涉及的审批部门分别办理完结并出具审批意见，再收集汇总到发起人环节；发起人审批部门根据相关审批部门的审批意见，做出是否予以许可批准的决定，并将结果统一告知申请人。这种审批流程的部署模式可以实现对整个流程的有效监控，因而从监管的角度看，是较为理想的跨部门协同办理流程。
所谓分布式部署模式，是指构建覆盖整体流程的协同审批系统，该系统与各个部门审批系统实现对接，进行审批数据的定制交换，整个流程中的所有审批事项都能通过部门审批系统纳入到一体化流程的协同审批系统。分布式部署的特点是：部门审批系统保持独立和完整性，协同审批系统负责把住整个流程在不同节点上的入口和出口，二者通过数据交换的方式实现业务协同；协同审批系统的受理信息直接转入审批系统，审批系统的数据在内部流程完成后汇聚到协同审批系统。审批流程的发起人不负责特定节点上其他审批部门的业务受理，只负责受理本部门审批事项的申报材料；审批数据的接收是通过协同审批系统实现的，即对上个环节所形成的与本部门审批业务开展有关的数据，下一个环节的审批部门作为使用者可以对沉淀在协同审批系统数据库中的数据进行自主查询，或者协同审批系统根据使用者的定制需要自动推送的方式来实现。
所谓混合式部署模式，就是集中式部署与分布式部署的结合。一般而言，采取哪种部署方式，既要根据各个审批部门的业务特征来定位，也要着眼整体流程的集成化程度，还要从各个部门审批系统应用情况来确定，以及协同审批系统满足审批业务开展的程度和部门审批系统的完备化程度。实现许可审批流程优化的技术突破模式，是行政审批信息系统建设的重点，是实现行政审批“一网式”协同办理的关键。采取哪种部署模式，虽然存在着审批流程集成度上的差异，但应用本身并无优劣之分，需要从不同审批流程的实际情况出发具体分析、实际把握。
信息化具有天然的渗透性和扩展性，一般而言，信息系统的使用也具有唯一性和排他性，但这并不排除新旧系统平台复用的大量存在。行政审批信息系统一旦成为投入实际运行的数据交换、信息交换、服务交换的平台，就不可能再有第二个这样的平台产生，就具有了不断完善进而成为审批部门业务系统的需求基础，并推进电子政务的发展，节约政府投资，因而这也是政府对电子政务建设的基本要求。行政审批信息系统的数据开放性和资源共享性，既最大限度地支持审批部门及其工作人员的业务诉求，又力求建立统一规范、共同遵守、符合公共利益的系统环境。对政府来讲，这是统一的行政审批信息系统；对直接使用该系统作为业务系统的审批部门而言，是本部门的信息系统。
三 数据是信息系统的灵魂
当分享与互动成为互联网的基本特征时，大多数地方政府的信息化还停留在门户网站的信息查询、表格下载和申请提交阶段，电子政务仍滞留在物理网络互联互通的成就之中，缺乏数据信息的实时交换、数据共享和结果共用。行政审批的数据信息是行政管理的基础数据信息，是对社会经济发展十分重要的核心数据信息，这些数据信息只有与需要并使用它的组织机构、工作人员和申请人发生有机联系后才有真正的意义和价值。
实现并联审批、协同审批的前提是数据互认、信息共用，为此，需要最大限度地完善、丰富协同审批系统的数据资源，增强其作为跨部门的公共信息系统的共用性、可用性。可以肯定地讲，一个没有数据的审批系统，是没有使用价值的；一个不能形成数据沉淀的审批系统，是没有存在价值的。审批数据是协同审批系统的灵魂，支撑其应用的审批数据，既包含已生成的在审批部门数据库中的数据，如组织机构代码；也需要补录处在申报许可流程中的历史数据。审批数据沉淀范围与数据挖掘能力，审批数据的收集和处理能力，是协同审批系统取得成功的关键，必须做到及时、准确、完整、权威。
（一）唯一真实才有价值
输入的审批数据必须保证真实无误，坚决避免“垃圾进、垃圾出”，防止协同审批系统失去应用的有效性。当然，有审批数据就必然有数据垃圾，只是对协同审批系统的应用，解决垃圾的问题显得更为迫切和必要。为此，政务服务中心要担负起“数据环卫工”的职责，对必要数据做相应的清洗。对收集上来的数据信息要按照不同的维度进行分类，业务信息要做到有序列、有线索、有组织，决策分析信息可以是智能加人工的方式确定，这是一个海量的工作，同样得有人和组织去做。按照全流程要求，在业务梳理时就理清了它们之间的法律关系、业务关系和逻辑关系；据此，在协同审批系统中将审批事项的联系关系列出一个清单，既让前置审批部门了解本部门的批复材料有哪些后置审批部门需要，也让后置审批部门掌握特定审批事项需要的批复材料是在哪个环节产生的，知道前一个环节是不是已经收取了。为了保证行政审批数据信息的准确性，做到每一项数据都是单一来源、避免重复采集，原则上后置审批部门只收取变动或增量材料，其他信息都可以从协同审批系统上获取。
（二）挖掘整理既有数据
协同审批系统上线之初，就应该导入一定的历史数据作支撑；对已积淀在审批系统之中的数据进行挖掘，会使协同审批系统从开始应用就“有血有肉”，以支持审批业务的有效开展。行政审批的申请主体一般分为法人、非法人组织、自然人等，这部分存储在基本数据库中的数据，协同审批系统可以拿来直接利用并做到动态维护。对于跨部门协同办理项目，协同审批系统在功能上需满足：实现单一审批事项与协同审批事项的办理表单定制管理。协同审批的支撑平台与管理系统的对接，应满足审批业务流程优化及表单调整，提供分散收件、整体编号与分发处理，解决纸质文件电子化及信息共用服务，灵活定制办理流程（包括回退、会签、项目分拆等流转功能），实现完整流程的监督催办，查看全景流程视图，对单一审批事项及协同审批事项的绩效监控与申请项目的过程监控，提供需要的统计分析结果（可按申请人、审批事项、办理业务、涉及领域、进展状况、流转节点、办理时限等不同维度进行统计和分析等）。
（三）以源头获取新生数据
要确定强制共享内容，使申请人的基本数据信息自录入产生起就予以开放，对审批部门做出的许可结果的信息同样也要开放，对于需要共享的其他审批数据要明确具体的内容、提交的时间、确认的方式等，对审批部门的业务数据，要进行相应的鉴别、筛选、整理和挖掘，实现知识管理。要建立电子政务的强制技术规范，确立行政审批信息系统的对接标准，推行通用审批系统，对跨部门协同办理系统的接入建立明确的业务指导和技术指引。
完整、准确、实时，是审批数据的价值所在，也是协同审批系统发挥效用的前提。协同审批系统要确定立足于数据源头，从采集、灌入、清理和维护等环节入手，切实保证审批数据质量的基点。对于暂不使用通用审批系统的审批部门，协同审批系统通过对审批部门现有信息系统的对接，以正向流转方式，完成业务受理并将审批数据推送至部门审批系统，实现从技术到业务、从数据到信息的源头整合。坚持受理行为的正向流转，是保证数据真实性、实时性和有效性的前提，是协同审批系统存在的关键；在此基础上，通过数据挖掘、分类分析和整理加工，按照知识管理的理念和方法，实现数据共享、流程整合、业务协同。
（四）互动中实现数据共享
易物可以满足彼此需要，数据交换更能生产新的价值，并为更多间接主体重复使用。对跨部门协同办理流程实行全封闭运作，必然要求协同审批系统的全开放。协同审批系统的全开放，是以建设单一系统为目标，但同时又照顾到审批部门各自信息化相对完善、仍然各自审批系统的状况，实现相关部门、单位的相关业务能够在该系统体现、运作并得到支持。协同审批系统与部门审批系统的对接，在业务受理和数据流转达上，必须采取“正向受理”的操作模式，将政府部门的业务办理纳入到统一的业务操作信息平台，保证审批信息的实时性、真实性，从而有效地解决项目跟踪难、管理难的问题。这就是说，协同审批系统首先必须保证是支持行政审批实际运作的业务系统。
1.开放信息系统
利用协同审批系统支持相关部门的数据需求、信息共用和业务协同，使实物材料流转下原本不可能实现的流程整合、程序优化和受理简化的目标，能够借助信息化的技术环境便捷实现。比如，审批流程中前一环节办结后，就能够自动触发下一环节启动审批并提供前一环节生成的审批材料。通过对审批材料进行分类整理和开放提供，审批许可的批复文件可作为相关部门办理审批业务时的应获信息，后续审批部门可以信任和视需要使用这些信息。开放审批系统、开放业务数据，能够使相关部门受益最大化，实现环节优化、流程整合的最大公约数。在协同审批系统中，前置审批部门的业务办理情况、审批结果，后置审批部门可以查阅、了解、利用。做到这一点，任何审批部门再要求项目建设单位提交其他部门的批复文件等，除因业务办理的技术性原因，就显得没有必要了，也免去了鉴别纸制材料真伪的负担。在协同审批系统基础上的审批系统的全开放，在审批部门之间建立起了支持审批业务的信息支撑保障系统。
2.做到能用好使
审批部门及其工作人员对协同审批系统是否认可至关重要。为了保证行政审批的稳妥开展，协同审批系统需要与部门审批系统并行一段时间；在这段时间内，既要协同审批系统的应用，也要在实际使用中不断修改完善。从使用者的角度，协同审批系统需要做到能用好使。能用，协同审批系统就要解决技术可行、功能完备的问题；好使，就要解决便于操作、具备价值的问题。数据在于流转，只有能够流转，协同审批系统才是一个能够被使用和具有鲜活生命的信息系统。协同审批系统应用之初，支持审批业务的数据信息不可能全部建立起来，但系统的能用好使却是必需的，因此要重视系统的友好性、便利性等。能用好使的核心，在于要使新的审批系统能够通过审批部门的应用而生根，这不仅包括能够在受理环节得到应用，更在于要使协同审批系统能够向审批部门的内部运作延伸。
实现审批许可的数据共享，就必须推进网上标准化审批。网上标准化审批是将审批环节、审批许可权人、审查职责、办理时限等要素固化，随同每一个审批事项的申报材料的审查要点、审批标准、法律依据等一起固化到跨部门协同审批系统中，审批人员据此对申请材料进行对照审批，标准化作业。
3.补充灌入数据
获取审批部门、项目建设单位既往数据，就如同挤牙膏，虽然不能一次完成，但却是在协同审批系统不断丰富的过程之中实现的。对新建项目的数据，需要政务服务中心从管理推进的角度、项目建设单位从申报项目的角度，共同解决协同审批系统中发展改革、规划、国土等部门使用新系统对项目立项初始数据的应用需求。应该说，项目建设单位对既有建设项目数据的录入，是协同审批系统由开发为主转入使用为主的里程碑式标志。通过培训项目建设单位的工作人员掌握协同审批系统的使用要求和应用方法，指导和辅助他们逐一录入项目报建的相关情况，真实地跟踪不同类型建设项目的系统应用情况，掌握哪些是有共享共用价值的数据信息。信息化的应用提升，信息系统对数据的依赖性提高，有些是需要服务窗口收件人员增加录入审批业务的数据量为代价实现的。
4.坚持共有共用
如果说数据项是可以逐渐丰富和完善的话，数据的双向流转则是从协同审批系统开始应用就必须确立的；数据信息逐渐增加的过程，也是协同审批系统的控制能力提升的过程。数据共有、信息共用的问题，与流程优化推进的力度有关。简化报件条件、减少报件材料，不允许审批部门重复收取纸制材料等，对协同审批系统的推广应用都具有促进和帮助作用。协同审批系统的充分应用，可以为项目建设单位、审批部门、中介机构、管理机构等建立权威开放的信息化操作平台，能够根据需要实现联结所有关联方的互动与协同。
“批文入库、资料共享”，是对数据信息实现共有共用的形象表述。对于信息共用的态度，审批部门之间是有很大差别的。处在业务链条前端的发展改革、规划、国土等综合部门对获取其他部门数据信息的要求不高，主要原因一是后续部门的审批数据对他们实施审批许可影响度不大，二是如果需要，这些部门凭借所处的强势地位保证能够取得。而处在业务链条中后端的专业部门，其审批事项中多包含技术性审查的内容，需要大量基础性数据信息，因而普遍对综合部门开放数据的愿望比较强烈。
5.搭建政府供应链
协同审批系统实现了封闭运作，就意味着它在审批部门之间建立起了一个从未有过的供应链系统，对其作用和意义的把握，需要站在整体流程价值链的顶端来定义，才能理解它的应用价值和服务价值。由于政府碎片化程度、整合难度都要远远大于企业，加之它承担的是公共职能，这就决定了该供应链系统的巨大经济价值、社会效益、公众影响。协同审批系统将审批部门的职权转换成了政府的业务，它既不属于任一审批部门和单位又属于所有审批部门和单位，对本级政府审批事项的有机集合使其成为真正意义上政府的信息系统；对其建设开发、运作管理，必须坚持共建、共享、共有、共用的原则。协同审批系统的价值在于应用，数据交换是为了应用；没有应用需求的内容，不可能列入交换的范畴。
6.彻底清理冗余
数据完整当然重要，对从不同数据库导入、数据补录以及审批系统和专门窗口采集到的沉淀到协同审批系统中的审批数据，由于这些数据存在着大量的冗余数据，必须做出相应的清理，以保持同一数据的唯一性；只有唯一性的审批数据才有可能是准确、真实的数据，才是可进行交换、共享共用的数据。对冗余数据的清理，要做到多余的清除、不一致的对应、有差错的更正，确保缺失的数据尽可能地补上，使保留在行政审批信息系统的审批数据是建立在唯一性前提下的完善、整齐、权威的数据信息。对审批数据中冗余数据的清理过程，就是审批数据的清洗，只有经过清洗的数据才是可用、能用的，其复杂性和难度都是极高的。
（五）激活数据的知识化管理
最好的资源是使用后仍然存在，消耗后能够再生，而且使用频率越高、应用范围越广，其价值越大、竞争力越强，行政审批的数据信息就是这样的资源。信息化时代，信息无所不在，知识无所不在，智能无所不在，关键在于人如何去实现。对审批许可的知识管理，将决定政务服务中心的可持续发展能力，将促使政务服务中心发生根本性的转型。数据最大的作用就是可增值性，通过整合可以发现新的知识。审批许可的数据不仅有结构化的数据，还有非结构化的数据，是对审批许可行为的客观事件的记录，它不仅仅是数字，更在于是有根有据、有着联系、能够揭示规律的数字。
1.打通封闭才会有使用
用“藏在深闺”描述许可审批数据信息的利用现状，是恰如其分的。审批许可数据信息的加工利用，必然催生公共管理的创新，或者说它是以公共管理的创新为前提的。鉴于公共管理工作的特殊性和政府体制运作的实际状况，对自身行为的量化分析一直以来都没有引起过足够的重视，相对来讲是比较薄弱的，实施本身就有相当的难度，尤其是在综合量化分析方面，行政审批的数据分析和信息应用即是如此。
从行政管理和政务服务的客观需要上讲，许可审批数据信息必须是开放的，每个政府部门和申请人都可利用（当然是有限制前提的），“数据资产”只有开放才能产生更大的公共价值。许可审批数据信息的开放，包含许可结果的公开但不等于许可结果的公开。许可结果的公开，是审批部门作为许可审批数据信息的生产者，根据一定的要求，以陈列的方式有选择地提供出来的，存在着非实时性、不完整性和难以直接使用的特性；开放状态下的许可审批数据信息，是按照预先约定的有组织的充分提供和有效使用。
政务服务中心下的许可审批数据信息的公开与开放，是“公有制”的各尽所能、按需分配，并通过集中审批的整体管理、审批许可的一体化流程和相应的制度安排作保证的；政务服务中心不是许可审批数据信息的“二道贩子”，它需要建立的是开放的数据信息的基础信任机制，是能够把收集到的数据信息做相应的清洗识别、重新定义、加工整理和主动推送。
许可审批数据信息的开放使用是非常有价值的。在实践中我们注意到，每一次政府政策的调整，大多会以行政审批的方式体现在申请人身上。比如，商务部调整出口政策，商务部和海关总署调整出口加工政策，发展改革委调整产业导向政策，文化部对文化市场的管理政策，以及地方政府制定新的发展战略、对市场主体的扶持政策、对特定领域的鼓励政策等，都或多或少地带来了不同审批事项在业务量方面的相应变化。
对这些有着关联关系的审批数据进行统计分析和综合分析，可以量化评估一项重大政策变化在该区域对不同领域、不同行业、不同主体，以及可能对社会产生的影响及其影响的程度。再比如，可以将国家和地方的经济政策调整、急剧变化中的经济形势，与企业注册、税务登记和纳税、行业准入、进出口、基本建设、劳动就业、社会保险、行政事业性收费等要素联系起来进行分析，研究各种要素相互之间的内在关系，进行政策实施效果的量化评估，从而为决策层、管理层和社会、企业提供参考服务。
2.扩展数据的应用价值
行政审批是社会经济发展的一个缩影，深入分析从不同审批部门汇聚起来的许可审批数据信息，引入客户管理理念对每年数量庞大的受理申请和许可批复，按照申请人、审批事项、申请项目等类别进行数据挖掘和加工分析，实现政府的知识管理，对提升政府工作的科学性、针对性、有效性是十分有益的。这是一个现代政府应该做的，它将从根本上解决“拍脑袋决策、拍胸脯保证”的行政决策现状。
极其丰富的许可审批数据信息的价值，主要取决于三个方面：一是该数据信息所涉及的领域、行业，与社会经济、公民个人的密切程度，以及可进一步挖掘整理和加工利用的深度；二是该数据信息所体现内含的丰富度，是否是核心和关键数据，无论是在时间维度上还是其横向的覆盖面；三是该数据信息的关联度，对其他审批数据的影响程度，是基础性、中间性还是结尾性数据，分析它们在审批流程中的地位以及彼此的作用关系。
许可审批所形成的数据信息，是政府的战略性资源，却长期由于管理的粗放、审批部门的彼此封闭运作，既不为本部门充分使用，也由于没有挖掘整理和开放提供而不能为社会所用。毫无疑问，这是一个重大的社会损失，非常遗憾；把这一数据封锁、信息沉淀的局面改变了，对于帮助企业经营决策，改善生产经营环境，增强企业竞争力，完善公共服务都是非常有意义、极其有价值的。
线上政务服务中心的建立，完成了许可审批数据信息在政府内部的汇聚、整合，接下来还要做的，是应该遵循相关性的原则，按照自然人、法人和其他组织的分类，建立行政审批相对人的专属网页，将这些审批数据再推送给许可申报的被批准人。这个审批数据创新应用的过程，就是许可审批数据信息由分散在审批部门，到集中到行政审批信息系统，经过整合加工再返回给行政审批相对人的循环过程。
3.挖掘信息的行政效应
知识作为一种智力资本，必须将其作为集中审批的重要资源加以管理。数据是原始的数字和事实，信息是加工过的数据，而知识则是可付诸应用的信息。知识来源于增值信息，增值信息则来自原始数据。政务服务中心应该成为行政审批的数据应用中心，成为给审批部门提供知识、向公众发布数据的信息使用中心。可以说，对许可审批数据信息的挖掘整理和知识管理的实现程度，应日渐成为政务服务中心最终成功的核心标准，这是由政务服务中心在政府运作中的独特作用和需要发挥的使命所决定的。
对许可审批数据信息的管理，首先就要关注所有与窗口服务、申请受理、业务办理、许可发证、意见反馈等审批活动中所形成的数据信息，了解掌握和分析利用这些数据信息对于政务服务中心实现组织目标的意义和价值。政务服务中心的优势之一，在于它处在审批活动的终端，一头牵着审批部门，一头连着申请人，中间体现为政府的行政管理、政策执行。政务服务中心在推进政府消除部门鸿沟、提升协同效应方面发挥了重要作用，取得了显著成效，这些都会转变为政府整体度的提高。政务服务中心应进一步加强对许可审批数据信息的管理、应用和服务，只是从各地发展的情况看，这方面的空间还很大，需要发挥的应有作用还很不够。
知识管理的重要性、迫切性，在很大程度上取决于组织的类型和所处的环境。政务服务中心是一个复合型的组织，整合了审批部门、审批事项，但无论从组织机构、还是从组织职能的角度，只要独立来看都“一无所有”、缺乏“自产品”，不能孤立地存在。因此，对相应行政资源的聚合、复合与对审批许可过程中发生的数据信息的整理、提供，既是分散的政府部门难以履行、不可替代的核心职能，也是它发挥公共服务功能、体现开放共享下整体效能的必然选择。从这一点讲，“无所不有”的政务服务中心必须把知识作为其开展工作的基础，其紧迫性已与其自身生存状况、未来演变紧密地联系在了一起。
4.审批知识的管理路径
对知识管理的论述已非常多。借用对知识管理的一般性表述，许可审批知识管理的五项核心环节和关键流程分别是：一是辨别知识，即搞清审批许可的实施和对审批活动的管理过程中哪些数据信息是有用的、哪些没有实际用途的；二是产生（新）知识，即扩大对可利用的许可审批数据信息、集中办公服务管理数据信息的覆盖面，对既已掌握的上述数据信息做进一步的深入挖掘和业务分析；三是组织知识，即必须建立独立于审批部门并构筑在其上的行政审批信息系统，既能满足许可审批数据信息的沉淀，又能满足对集中办公进行综合服务、统筹组织和规范管理的信息系统；四是传播知识，即将行政审批信息系统沉淀和保存下来的数据信息进行加工整理，形成符合集中办公要求、适应审批部门需要、体现服务窗口特征，对内自动传递、对外自觉展示的开放共享的审批许可知识体系；五是使用知识，许可审批的数据信息作为一种知识财富，只有极低的复制成本却又具备极高的附加价值，对其进行有效的信息资源管理，就是要形成政务服务中心特有的知识资产，将其使用好、维护好。
实现建设项目基础信息的集成，不仅为实现协同办理提供了基础支撑，也能满足政府部门对项目整体管理的要求，具体包括建设项目分类、性质、地址、投资额、规模、法人、建设主体等属性信息，这些基础信息散布于不同的审批部门，是建设项目共享程度最高、应用需求最广的数据信息。通过集成可以“立体化”方式展现建设项目审批办理的完整过程，也使得因分拆而更加复杂的建设项目能够“有脉可寻”。
在许可审批数据信息的管理和运用中，需要明确和解决的问题主要有三个：一是数据信息的可识别、可获取、可加工的问题；二是数据信息的相关性、安全性、价值性的问题；三是数据信息的真实性、准确性、时效性的问题。
审批许可和集中办公由数据管理到信息管理、再到知识管理，是一个由具象到抽象、由具体到一般的渐进过程，也是政务服务中心不断提升服务管理层级、使服务管理愈加有效的过程。审批许可和集中办公的数据信息，一旦能够转换为知识和知识的管理，就会沿着信息存量知识到知识复用、再到知识价值最大化和增量知识创新的路径持续演进。如果不能实现对集中办理审批许可的知识管理，就会造成数据浪费的同时使大量极有价值的审批许可实施、集中办公管理的知识流失，使各个审批部门、服务窗口在信息孤岛上孤军作战，无法消除大量的重复性劳动和降低行政成本、提高办事效率，就难以促进工作人员的素质能力提升和共同理念与知识共享的组织文化的形成，就难以确立政务服务中心集中办理行政审批的集成优势。
5.许可审批的大数据应用
信息时代，数据为王。然而审批数据的“沉睡”，使我们感觉政府离大数据时代依然十分遥远。信息如同生命的养分、如同机械的能量，如何获取有价值的信息是任一组织生存的前提、发展的基础，而无法识别的数据如同垃圾。当审批许可的足够数据能够通过行政审批信息系统沉淀下来时，政务服务中心就需要承担审批数据的收集、整理、鉴识、分析、组织、提供等的职责；在这种情况下，数据高度共享，系统集成共用，审批部门既是审批数据的提供者，也是经过政务服务中心清洗筛选、梳理确认之后审批信息的使用者，只是数据清洗的工作需要专业公司来具体完成。
第一手的审批数据沉淀在政务服务中心的数据库中，如何从这些海量的数据中甄别有用的数据，再通过数据挖掘提供可预见性的有用信息，需要基于对行政审批的透彻认知、对审批部门办理业务的充分了解，由此可知，信息化的问题从根本上讲是业务问题。要使行政审批信息系统发挥出最大的价值，数据始终是关注的重点。审批数据是行政审批信息系统的基石，决定着信息系统的潜在价值和成长性，以及应用领域和发展空间。数据挖掘的结果在一定程度上讲难以预见的，同样其价值甚至也不是可预设的，但是要探索的问题应该是有预见性的，这就需要明晰确定数据挖掘的方向、目的和应用领域。数据挖掘的过程，也就是数据清洗的过程并以此为基础，在此过程中可能产生的大量数据冗余，是予以剔除的。
数据挖掘的一般流程是先有业务需求，在海量的数据中发现有用的数据，将有用的数据经过识别、标识转换成可用的信息，充分利用这些信息以改善和支持业务的开展，将信息进一步提炼升华为知识，就是数据挖掘价值的实现，即知识管理的完成。实现了知识收集、分类、存档和共享的管理，可以提高组织智商，减少重复劳动，避免组织失忆等。在深入挖掘行政审批业务数据的基础上，要对系统可提供的数据信息进行分类，形成以行政审批为核心的实行分类管理的数据资源库，进而建立知识库。
作为行政审批信息系统最为重要的技术支撑平台和服务转换平台，行政审批信息系统需要统一建立整体数据模型，实施统一信息资源层次体系、统一数据元素标准和统一信息编码，通过对数据的规范化组织，实现数据的唯一性、准确性、完整性、规范性和时效性，支持数据信息的共享共用，解决数据层面的信息孤岛问题。政务服务中心需要梳理协同业务与数据仓库的数据来源，支持涉及的基本报表呈现和审批业务对比，提供基于需求的各种分析应用以及行政审批、政务服务的决策服务；运用大数据技术开展数据分析，通过数据开放共享、信息交叉复用，获取最大数据价值，政务服务中心还将成为行政审批数字资源与信息知识的利用中心与展示中心。毫无疑问，我们应积极促成这个趋势的尽快实现。
6.系统运转的组织体系
申请人到审批部门申报许可，按照现在的审批许可的要求，几乎都要出示各类证照原件、提供复印件，审批部门重复录入申请人的有关数据信息，既让申请人负担很重，不断产生抱怨，也使审批部门的工作人员有大量的重复性劳动。
在行政审批中，哪个部门拥有了企业进入市场、掌握特定建设项目的初始数据信息，往往就有更大的话语权、处于优势地位。要从根本上解决这一问题，又体现精简和节约行政成本的原则，就应该探索实行统一的法人登记制度，即市级政府设立一个法定机构，开展所有法人机构的初始登记工作，有关信息对外无偿开放；审批部门在注册、变更、注销这一法人机构的数据，也自动计入法人登记单位的系统中，减少数据重复录入和数据冗余，上一环节已经审核的数据可以直接被下一环节查询和采用，实现主动的推送，提高数据信息的一致性、可用性。
审批事项中需要提交的申报材料大多是为了验证申请人的主体合法性和能力资质的，若能共享共用，对行政效率、社会效益的提高作用极其明显。这当然需要构建在一个公共基础平台之上。如能由第三方的专门机构负责各类法人机构的数据登录管理，审批部门、管理机关等可以“坐享其成”，就根据自身业务需要进一步补充少量的个性化信息，并统一向社会公众有限开放。许可审批数据信息的公共平台必须是基于实际应用的，能够体现审批部门的共性需要，这些共性需要也是相对稳定的，而个性化的业务需求则具有随机性和变动性的特征。所以，行政审批的公共基础平台和数据资源库需要与有推进跨部门业务应用职责的第三方单位实现绑定，也就是说，政务服务中心需要完成审批部门共同目标的实现，以及审批许可从共性特征到个性应用的支持，只有这样，许可审批的知识管理才能真正具备实用功能，发挥作用、展现效益。
行政管理体制所呈现的“条强块弱”的格局必然制约跨部门信息化的发展，为此电子政务要在“块”的约束下发展“条”，没有“块”的统筹辖制，越投入“条”越浪费，信息鸿沟越深，具体体现就是，众多的市级以上政府部门的垂直管理系统。但单一制中央集权的管理体制必然重视“条”的职能，行政管理的权力效应也促使省级以上政府部门借助信息系统实现审批业务的下管一级。信任和依赖“条”的权力，必然重视“条条”的行政审批信息系统自上而下的贯通作用、钳制效应。毫无疑问，信息化技术功能越强大、应用越充分，对中央部委、省级部门借助强制使用信息化系统实现深度管理、全面管理的目标帮助越大，它带来的实际效果就是行政权、审批许可权的上收，只不过这些多是以其他合理的理由实施的。
政务服务中心对行政审批集成办理的要求，打通“条”与“块”信息化系统的审批数据壁垒，为实现审批信息的共享利用提供了另一种可能，也就是打造跨部门的协同审批信息系统，完成许可审批数据信息的整合平台。该整合平台的构建，以简化、优化审批事项办理为基础，一是加强审批事项基本信息的提供，方便申请人了解行政审批的法律制度、受理要求、许可条件和办理规程。二是强化信息资源的共享共用，打造统一的审批事项管理库、证照批复数据库，以及跨部门审批信息系统，在审批业务关联部门之间实现审批信息的共建共享和共用。三是根据不同申请人申报事项的复杂度和关联性，建立基于整体流程的审批信息关联机制，采取自动与手工相结合、主动推送与搜索提取相结合，实现对跨部门审批业务的流程管理。
在同步削减“合规不合用”、“依规不需要”的报件材料的基础上，实施以线索清、节制明、效用实为特征的数据共享、信息共用。在政务服务中心建立基于信息化的平等沟通平台、权威信息发布、清晰办事指引、便捷办事中心，实现客观反映项目办理现状、图形化直观展示审批信息、微观查看具体流转环节、宏观展示许可业务全景的一体化组织运作。
（六）信息化应用要超越技术
行政审批信息系统能够实施的关键，在于它所依托的政务服务中心，在于政务服务中心整合的审批事项能够占到本级政府实际审批事项数量的绝大多数，并在此基础上进行横向扩展和纵向延伸，实现对辖区内行政审批的网络互联、信息共享，这其中包括中央、省级政府部门建设的垂直管理的审批系统。不同于政务服务中心服务窗口的审批业务协同，审批部门信息系统各自独立的背离状况，行政审批信息系统是跨部门的审批业务与审批系统的双重持续互动。从行政审批信息系统开发和应用的角度看，它虽不能是基于信息化技术可实现功能，即促使理想化的审批模式能够自动转换为实际应用，但可以基于整体政府的视角，优化设计并进而创造出体现一体化特色的审批许可运作模式。
要实现把分散的、差异化极大的审批业务迁移到公共的行政审批信息系统，信息系统需要区分并制定与部门审批系统对接的相应方式，审批部门对行政审批信息系统的差异化应用方式，其实质反映的是对审批许可现状模式的尊重程度、保持程度，具体表现为再现、模仿、维持、改进和创设。一成不变地把审批业务摆到行政审批信息系统是很难做到的，但在没有形成稳定运作模式的情况下，要把整合优化的审批流程托付给信息系统、寄托信息系统去实现更是不现实的，特别是试图要将涉及多部门的审批流程转移到信息系统上更是如此。只不过在实际工作中，这一点通常是会被决策者忽视的。
现实的审批事项上网运行的策略，是基于审批部门信息化程度和审批业务模式差异的便利性选择，同时不回避对现状问题的消化和对既有障碍的克服。从根本上讲，行政审批信息系统的集成效应，必然要求打通条块分割的体制阻碍、制度樊篱、业务模式，克服封闭运作的审批许可的积习，在整合重构中提供基于审批部门信息系统之上的系统功能和服务价值。
信息化对政府管理创新作用巨大，但它本身并不能自动地实现流程优化。按照流程优化与信息化相互融合的基本思路，以及业务驱动技术、技术引领业务的路径选择，跨部门协同审批的信息化系统建设的实现，需要分别从控制源头、减少重复、信息共用、固化流程等方面着手，力图在行政审批的数据、信息层面解决跨部门协同办理的内在运作一体化问题，支持审批许可整体流程的优化。实现由协同审批系统的“全流程”基础构建，到所有事项、环节、节点的“全封闭”运作，再到所有办理事项、申请项目的可辨别、可跟踪、可追溯的“全监管”运行模式。
对审批业务的挖掘分析，就是为了将审批许可的输入转化为输出的相互关联、相互作用的价值实现，这既是针对审批事项的，也是针对申请人行为的；既是针对服务窗口的，也是针对审批部门的。按照数据共享、信息共用的要求，为审批部门提供相应的申请受理、批复证照的数据自动比照、主动获取和自主选择。在信息时代，谁掌握了信息谁就握有了改变行政审批现状格局的权能；只有通过此，政务服务中心才能实现职能转变、功能转型和组织升级，从现实情况看这条路是行得通的。
建设统一的行政审批信息系统，应该成为一级政府必然的选择，这是实现政府由数据的生产者，向数据的深度利用者、信息的充分提供者转变的关键。行政审批信息系统只有先成为数据收集系统、数据沉淀系统、数据分析系统，尔后才能成为信息的加工、利用、提供系统，前者是加工数据，后者是对决策系统的支持；该系统需要既能满足普遍的公共需求，促进使用者的便利应用，又要尽可能地适应不同应用主体的个性化要求。其中，建立完备的行政审批数据库是实现数据的加工、整理与挖掘，以及信息共用的基础；该数据库需要实现与审批部门业已形成并较为完善的数据库，如空间地理、道路交通、人口管理等数据资源库的对接，共同形成完备的审批数据资源支撑体系。在整个过程中，对审批许可所形成的数据和信息的获取、发掘和利用才是核心。可以预见，原本由各审批部门分别占有的庞大许可审批数据信息的资源开放，带来的将是封闭的行政管理体系在行政审批领域的土崩瓦解。
四 构建线上政务服务中心
由计划经济到市场经济，由行政管治到政务服务，体现的是政府自身定位和履责方式的改变。政务服务中心利用聚合行政资源的平台，按照整体政府的要求，强化协同运作，形成了整体管理和一体化运作的制度机制，在消解体制缺陷、制度缺失的同时，也面临着如何提升汇聚资源的能力，如何提高整合资源的水平，如何创造新的组织形态的任务和要求。线上政务服务中心的建设，正顺应了上述情况和要求，是应运而生。在行政审批中充分运作信息化技术，就是要运用计算机和信息网络的优势，将行政审批实施活动以电子服务的方式实现。行政审批信息系统，是集中审批的经络，是“一站式”有形的服务场所与“一网式”无形的线上政务服务中心互相促进、相互融合的结果。
以互联网为主要特征的信息时代的行政审批运行方式，是将信息化技术与现代政府的治理理念、服务范式、价值目标和行为方式有机结合，将信息化技术与审批业务、行政管理汇聚整合的线上政务服务中心正是体现了这一点。实现审批服务由垂直管理向集成服务、由实物运转到数据流转，形成跨部门、跨层级的统一政务服务门户网站，实现“一网式”审批和全天候服务。完成由支持审批事项办理到审批流程优化、由部门审批系统到政府协同审批系统、由监督管理系统到政务服务系统的信息化建设转型和跨越，将政务服务中心的政务整合平台与政务服务体系构建、与电子政务资源共享和互认协同有机结合，以整体服务提供、业务一体运作和在线实际应用为核心特征的线上政务服务中心，将极大地改变电子政务的现状格局。
（一）信息化之于政务服务中心
行政审批的电子化经历了以下的发展过程：一是以政府部门为中心建设局域网，公布行政审批的法律制度性公告信息；二是申请人可以下载文件、表格，可以在线提出意见和投诉；三是对形式性审批事项特别是属于自然人的审批事项具备在线申报许可的功能，审批部门强化审批系统的垂直应用，增强了上级对下级的控制；四是行政管理关联性强、业务相类似且联系稳定的审批部门之间实现了审批数据的定时提供，有的做到了审批数据的自动对接传输，还有的建立了协同运作的机制；五是以行政审批相对人为中心，建设线上政务服务中心。从技术层面讲，信息化技术在电子政务中的发展，分别经历了办公自动化（OA）、管理信息系统（MIS）和信息网络应用技术的渐进过程，而电子商务的成功经验无疑为电子政务的技术应用又提供了全新的视野。
《行政许可法》第二十九条第三款规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”第三十三条专条规定：“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布审批事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”信息化技术所体现的数据共享、互联互通的特点和实时性、便捷性、跨越地域等优点，以及扩展性、渗透性和排他性特征，为政务服务中心的建设和发展提供了新的空间和可能。可以说，政务服务中心既离不开信息化技术的发展，也承担着推进电子政务发展的责任和义务，数据集成与服务集成是政务服务中心不可或缺的两个面；而政务服务中心的建设和发展，又为电子政务提供了新的发展契机和平台。在这方面，新加坡采取的电子公众服务中心（www.ecitizen.gov.sg）、电子商务服务中心（企业通，Enterprise One）与实体政务服务中心（民联站，Citizen connect）的“两面三体”发展策略就值得很好地借鉴。
作为城市型国家，新加坡提倡“能够通过电子方式提供的服务都应该成为电子化的服务”，于1999年建立的电子公众服务中心是世界上迄今发展最为成功的线上政务服务中心。它通过依托用户的需求和实惠公众而设计，信息与服务通过迎合公众生活中的不同需求而划分为若干个主题板块，分别是：文化、娱乐与体育，国防与安全，教育、学习与就业，健康与环境，住房，运输与旅游，以及电子公众交流中心，可以为用户提供搜寻和获取来自政府部门的各类信息，与政府部门进行网上互动和交费、缴税、申请许可等政务服务。“企业通”是对电子公众服务中心的功能补充，集合了企业从注册到生产经营甚至终止过程涉及的与政府打交道的所有事务办理，旨在协助本地公众和企业解答在创业、运作和成长过程中所需要的商务服务，是面向企业提供在线业务咨询、在线申请、网上审批、电子付费等一整套的集成服务平台。“民联站”是为公众轻松便利地使用与政府有关的网上服务的“一站式”服务中心，也是给予无法上网或需要帮助以使用有关政府服务的公众提供帮助的实体政务服务中心，覆盖了整个国家，方便公众能就近获得服务。新加坡在电子政务建设方面的成就是非常显著的，要学习它的经验，就还需要进一步了解支撑它运作的一系列体制机制。比如，为了保证电子公众服务中心的有效运作，新加坡建立了专事信息化建设和电子政务全面协调管理的资讯通信管理局（IDA）。IDA的1000多名员工中，除一部分人进行整体研究和规划外，其他600多人被派驻到政府各部门，担任这些部门的CIO或技术主管。这种管理体系的建立，对电子服务提供过程中政府各部门各自为政、“信息孤岛”等现象起到了很大的抑制作用，使新加坡政府的电子服务提供能够井然有序并协调一致，在很大程度上使跨部门的信息资源整合和办公协同变得方便易行。[84]
新加坡的经验表明，信息化不可能解决政务服务中心的所有问题，何况电子政务本身就有赖于相应的组织机构和管理体制的支持，但信息化却是政务服务中心万万不可没有。政务服务中心网络化、自动化、智能化程度，在一定意义上将决定服务窗口的运作秩序、服务质量、办事效率，其行政审批信息系统平台有利于扩大信息共享范围，减少重复性工作，提高审批部门的工作效能，增强审批服务的能力，为政府公共决策提供更多更有价值的数据信息，在业务整合、界面集合、流程优化中形成无缝隙的政务服务。
线上政务服务中心的建设，应以满足申请人需求为导向，以支持审批部门网上办理、信息共享、业务协作等为基本要求，以为申请人提供可选择、易取得、在线自助功能等为要求，如网上递交许可申请、查询办理过程和许可结果、表达意见和进行投诉等的双向互动、跨时空的在线服务。协同审批系统使政务服务中心与服务窗口、服务窗口与审批部门以及审批部门之间实现信息共享、联网办公、协同联动，建立跨部门的横向互联、纵向互通的协同审批系统，实现在特定区域内不同行政层级政务服务中心之间的共享联动。
从审批部门顺应信息化技术发展和社会要求的各自组织实施，到不改变审批部门系统格局下与政府网站的汇聚链接，再到基于许可审批流程优化的信息整合，实现集中展示和对审批部门信息化的反向促进，体现的是网上审批的基本发展脉络。线上政务服务中心是构建在许可审批流程优化的基础上的，即信息整合需要按照一体化运作的要求，打通审批部门的业务边界，对整体流程各个节点中的审批事项进行条件简化和组织优化，实现全网数据有限开放、信息全面共享。行政审批信息系统的建设目标，是实现打通时间、空间的制约和审批部门之间的壁垒，将更多的审批事项迁移到线上政务服务中心，能够开展网上咨询、网上申报、网上受理、网上审批，实现审批部门间基于流程的互联互通与资源共享，改善政府的行政运作和组织效能，提高行政审批的办理效率和服务效能，降低社会成本。
要实现全网络的虚拟审批，在不考虑技术支持、法律障碍、工作习惯的情况下，从审批业务的角度需解决三个问题：一是申报材料充分的电子化，证照和批复性许可的格式化，能够满足审批许可的需要，这从目前来看不是都能做到的，有些审批事项需要收取原件，有的还必须对实物进行检查；二是技术应用的局限性，计算机无法提供人与人面对面交流所具有的充分性、真实性需要，不能够提供充足的信任感以及情感需要的满足等，这需要线下的补充支持；三是不同审批事项对实现线上审批的需要度和支持度不相同，凡是有个人身份证明支持充分以及许可批准具有专属性特征的审批事项，比如申办个人证照、缴纳费用等自然人生活事务类的审批事项，具有办理较为简单、信息系统易识别的特点，实现障碍较小；但法人类的审批事项具有申报材料多、流程环节多、关联性制约多以及受益对象难锁定等特点，同时，这类审批事项又往往涉及第三方权益、社会关联度高，有的一旦批复许可就可能造成难以补救的社会后果等，其对申报材料的质量鉴别要求较高、审核程序也更为严格。
信息化的充分应用必然要求政务服务中心的组织形态、业务形态、服务形态等做出相应的调整，从而为线上政务服务中心的顺利构建奠定基础，但技术本身不会完成这种转换，需要通过行政管理改革才能促其实现，以满足系统构建、信息整合、流程优化和实施应用的需要。虚拟作为一种沟通的工具，可以扩展人与人的交往空间，丰富交流方式，但正如任何工具不可替代使用工具的人一样，把信息化与政务服务中心对立起来显然是无知的烂漫，不充分运用信息化技术提升集中审批的集约化程度、集成化服务则是烂漫的无知。
信息系统可以促进组织形态的改变，但组织形态不会因为信息化的应用就自觉地做出改变。在无法保证数据来源的真实性、完整性和实时性的前提下，信息化技术的实现能力是要打折扣的。信息化是集中审批之魂，政务服务中心必须建有一个功能强大、技术先进的行政审批信息系统，才能与实体政务服务中心相得益彰，而它的发展就是线上政务服务中心。利用信息化技术实现审批许可的管理创新、业务创新、服务创新，既是政务服务中心建设发展的必然选择，无疑也给外部环境条件差强人意、组织机构不健全的政务服务中心，实现变通发展提供了另一种现实的可能。
（二）从网上审批开始起步
对什么是网上审批，尚未有公认的严格定义。笔者认为，网上审批是指利用互联网和信息化技术，对申请人按照审批部门提供的办事指引和申报规范所提交的许可申请的电子材料予以受理、审核和是否许可批准的在线流转；当然，网上审批并非要求整个审批许可的过程都完全地在网上进行，这在相当多的审批事项中是不现实的，尤其是需要现场勘察、收取实物或原始材料以及必须得到上级政府批准的审批事项。
从信息化应用和实现程度的角度看，网上审批可以分为三个层级：一是网上的事项查询、电子表格及文档模板下载、结果查询、意见投诉等，主要是展示和提供审批信息的功能；二是提供网上的事项申报、在线受理、结果反馈等，实现审批许可的“一头一尾”网上支持的功能，申请人待许可申请得到审批部门的内部预审通过后，再携带必需的相关纸质材料到服务窗口，一次性复核发证；三是除上述功能外，还能够在线办理、结果取得，以及按照行政审批一体化协同的要求，实现整体流程的网上流转的功能。要确保展示在审批部门门户网站及其他办事平台上的事项信息与线上政务服务中心展示的事项信息完全一致，必须实现数据同源、多处展示，消除多头发布、不相一致的混乱状态。要实现线上政务服务中心和实体政务服务中心的互为补充，省、市、区县、街镇及村社线上政务服务中心互联互通，审批部门网上办事与线上政务服务中心无缝对接，做到在市一级范围内申请人网上与网下申报许可的流水号统一调用，产生统一受理回执号，审批部门办事过程和结果数据与线上政务服务中心能够同步，确保数据报送及时、准确、完整。
对审批部门而言，网上审批则意味着通过互联网接受申请人提交的申报材料，审批办理的流转程序主要在审批系统上完成，审批结果再在网站或以短信的方式通知申请人；对申请人而言，申报许可能够获得“一头一尾”网上支持，就是网上审批。由于网上审批的实质工作需要审批部门依据申请人提交的申报材料，因此，它的完整性、真实性和准确性对网上审批的实现至关重要。采取网上申报后，有的审批许可增加了网上预审环节，而预审是以为申请人延伸服务而设置的，导致规范约束不够，往往缺乏明确的时间限制；通过网上预审后，审批许可的当事人需要到服务窗口提交材料原件进行确认。
对完全实现网上审批目标充满信心的大有人在。一是以为只要粘上了先进的科学技术，就似乎变得“先进”许多，以至于信心膨胀认为“真理”在握，对实现网上审批的制约因素视而不见；二是将电子政务与电子商务简单比照，肤浅地以为电子商务都能实现的，线上政务服务中心就没有理由做不到，只看到了二者相同的技术应用的外在表现，看到“信息化”因素的普遍性，无视“业务”实践上的差异性，忽略了二者实现内容上的本质区别。比如，网上交易一般分为两类，一是由客户与开户银行直接划、转账完成的，而且客户账户上有足够的可自行支配的资金，包括信用资金；二是客户直接与自己信任的商家或者通过第三方交易平台，借助网银系统实现与商家交易的完成，其前提同样必须有第三方在划、转账上的介入。由此我们看出，客户对自己的资金安全的高度负责是先天的，银行或者平台提供商的第三方服务提供是实现网上交易的重要前提，而这一前提在网上审批中是不存在的。
电子商务和电子政务的根本区别不在于技术，而在于各自的体制环境、运作机制、权益机理，在于政府自身管理中不适应信息化建设要求的体制性、制度性、机制性问题。虽然电子政务与电子商务一样，都要面对所处的组织体系、组织制度的“笼罩”之中，不同的是，电子政务实施所需要的组织结构、制度和应用的变迁更为艰难。美国哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策专业教授简·E.芳汀（Jane E.Fountain）在其著作《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》中，将虚拟政府称为“虚拟的美丽”，并说“虚拟的美丽遮掩了启动制度变化的困难。”行政审批信息系统必须有清晰的建设目标，知道为何而建，功能、需求都能相对明确；有确定的应用对象，知道为谁而建，项目建设中更加注重使用和适用，能够从实际情况出发；有严格的责任体系，知道如何建设，能够在注重效益的同时有效地控制成本。非常遗憾，这些却是电子政务不完全具备或者无法具备的。
电子政务与电子商务的另外一个差别，还在于各自运用信息化技术提供服务的愿望和能力上。企业的任何产品、服务都只是针对一部分客户的，而且这些客户还可以对是否购买做最终选择，因此，企业可以针对这部分现实的客户和潜在的客户做营销，而不必考虑其他。电子政务的核心是“政务”，是政府的公共管理，其出台的政策和采取的行为会涉及行政辖区内的所有公众，因此，它必须考虑到绝大多数人的权益，而不能只照顾强势的“高端客户”，有意无意地忽视弱势的“低端客户”。一方面公平性既是对政府一般性的基本要求，另一方面政府“客户”的广泛性、需要的模糊性、应用的差异化等，都会制约电子政务“个性服务”的提供。
当然，为了实现网上审批，在审批业务具体问题处理上采取变通的方式也是有必要的。比如，在无法证伪的前提下，网上审批可以采取对许可申请的信任受理，也就是说，对于申请人通过互联网提交的数字申请材料，可以先按照诚实信用的原则予以采信，并按此办理相关业务，待通过审核批准后，再由申请人提交原件进行复核，提交正式申请材料予以存档。“先信任、后审核”的做法规避了网上申报的“真实性”验证问题，因而无法成为普遍性的做法。网上审批不同于网上交易，还在于电子商务的买方是会对其交易的结果负责的；而网上审批的申请人（买方）无须对其申报许可的行为负责，即使批准许可的结果出了问题也是需要由审批部门的工作人员承担的。如果将申请人本应按照诚实信用原则承担的法律责任、行政责任，转嫁给了负责审核以确保申请人能够履行诚实信用责任和义务的工作人员，显然是有违权利与义务对等原则的。审批部门直接面对差异性极大的申请人，法人和自然人的征信系统和身份交叉认证系统，无疑对实现网上审批是有很大帮助的。
实现网上审批不仅需要“网办为原则、不能网办为例外”原则下的强制推进，还需要稳定的组织机构和职权匹配做实施前提：一方面要完成审批事项的规范化、明晰化，许可申请指引明确，申请人能够按照确定的许可条件进行申报而无须有额外的申报材料或者附加材料，最大程度地压缩审批许可的自由裁量权。这一点在许多审批事项的办理上是可以做到的，但显然不是全部。另一方面是行政审批信息系统具备技术上的先进性，因为从技术提供者的角度，需要提供多样的、可选择的技术实现方式，虽然信息系统的先进性还需要系统应用者的配合、使用者的支持才能完成。这一问题的解决，从系统应用者的角度，就要加强对工作人员的培训，改变他们的行为习惯，甚至要强制应用；从系统使用者的角度，就是要区别对待，对具备条件的功能要先行服务，充分尊重使用意见，要引导和鼓励使用。
（三）线上与实体的融合渗透
政务服务中心对审批事项的物理集中是实现行政审批逻辑集中的前提，而不是逻辑集中的终结，二者在现实中形成了巨大的交集，使逻辑整合、物理集中与逻辑集中、物理整合相互结合交融，相互支持促进，从而极大地优化和提升审批事项物理集中的形态和品质。可以说，行政审批信息系统将促使政府、审批部门掌握更多的跨界信息，使政府职能的实现更加集约，因此，集中是实体政务服务中心与线上政务服务中心的共同特征。与逻辑集中相适应，政务服务中心应建立以服务申请人为中心、以有利于审批部门职能履行为基础、以跨部门流程为实施线路的网状结构，打通既有的以条块分割、科层制管理为特征的审批部门互为壁垒、职责行使封闭运作的行政审批许可方式，通过整合服务窗口实现行政审批的一体化协同运作。
线上政务服务中心是相对于实体政务服务中心而言的，简言之就是能同样提供网上“一站式”审批服务的政务服务中心，它突破了实体政务服务中心在空间、场所方面的局限，提供不受时间限制的申报服务。实体政务服务中心既为网上审批营造了实施环境、机制条件，也是线上政务服务中心的现实载体和运行依托。任何手段的应用都是为达成目标和实现目的服务的，无须把工具置换为要实现的结果。信息化和网络技术的飞速发展，是推进线上政务服务中心建设的关键，取得成功的基础在于实体政务服务中心的成功运作；二者相互支撑、彼此融合，使“实体政务服务中心上网、线上政务服务中心落地”成为交错演进的趋势。信息化技术的飞速发展和展现的成果，在技术决定论下，对实体政务服务中心的质疑仍将会存在下去。
事实证明，试图超越审批事项的物理集中直接进入线上政务服务中心的设想，由于缺乏实现逻辑集中所必需的支撑平台、业务整合、运作管理等，需要重新回到先建设实体政务服务中心、物理集中与逻辑集中共同推进的路上。线上政务服务中心的产生，源自于信息化技术的应用、互联网的发达，是实体政务服务中心的丰富和发展。在理论上构建的行政审批运作机制，不能不考虑现实制约和实现条件，所以我们不认同线上政务服务中心就是实体政务服务中心的超越和终结的观点。应然的，未必就是实然的；当然，也是需要在一定条件下才能完成向现实的转换的，更何况是作为一个事物有机体的两个侧面。
线上政务服务中心与实体政务服务中心实现有机的统一，需要前者在后者基础上做进一步的空间延伸和内容拓展，空间局限和物理阻隔是实体政务服务中心自身所无法解决的先天不足，也是限制其功效充分发挥并受到诟病的原因之一。对实体政务服务中心的求全责备是创新改革中极少遇到有类似情况的，这不仅是信息技术的挑战，还在于它对现状体制的深层触动。没有实体政务服务中心对审批部门、审批事项的整合，在分割严重的行政管理体制格局下，只能是把审批部门已放在门户网站的业务，通过链接的方式汇总到一个政务服务中心的综合网站上，这个过程中少有对审批服务的优化，更谈不上对审批事项和审批流程的共享、整合和再造。缺少充分的线下审批业务的整合，就谈不上是真正的线上政务服务中心。前台运作和服务越简单易行，对后台的支撑要求就越高。因此，在信息化时代，线上政务服务中心与实体政务服务中心就如同灵魂与肉体，二者不可分离。
信息化具备整合的能力，但其本身并不具有实施的能力和自动转换的可能。对行政审批的整合力度越大，就为信息化的介入、应用提供更为充分的条件；反之，“阳春白雪”的信息化只能“自我欣赏”或“自我哀叹”，不主动迎合行政审批业务创新的需求就会形成信息化与审批业务“两张皮”的情形，电子政务的发展也会滞后。审批业务与信息化“两张皮”的问题，既表现为二者在行政审批规则设计上的各自独行、互不融合，也表现为二者在电子政务实施推进中的互不协同、扯皮牵制。
线上政务服务中心不是实体政务服务中心的简单上网，也不同于传统意义上的网上查询、在线申报、网上审批，虽然实体政务服务中心离不开信息化和网络技术的支持，也具有网上查询、网上申报等功能，但它不是审批部门审批和办事的简单汇聚，也不是与部门审批系统或者网站页面的简单连接，而是按照整体政府和协同政府的要求，在事项聚合、流程构建、系统互联、数据共享、信息互认等基础上，使大量的许可信息和申请人申报数据能够最大程度的复用，审批和办事的组织和服务更能体现以人为本的要求。
线上政务服务中心至少有以下两个特定的标准：一是前台的集成服务。从外在呈现来看，审批事项均能实现网上查询、表单下载、在线申报、网上审批、在线咨询、在线投诉等，简单讲就是“一看二用三能办”，即能查询、能使用、能办事；二是后台的集成整合。从后台支撑来看，行政审批信息系统能够实现部门审批系统之间的互联互通，做到审批数据开放、信息共享、结果共用，对跨部门的审批业务开展协同审批，许可审批流程优化体现了一体化运作的要求，简单讲就是“一聚二连三共用”，它是按照整体政府和协同政府的要求，在事项聚合、流程构建、系统互联、数据共享、信息互认和共用等基础上，使审批和办事的组织和服务更能体现以人为本的要求，建立数字化、智能化的现代政府。达不到这两个基本标准，只能算是行政审批的上网。
只要是部门审批系统独立运作，审批许可活动没有相关性，审批信息不能共享，申请人就只能重复提交批复类、证明类的材料。也就是说，线上政务服务中心是建立在审批部门办公自动化基础上的，以行政审批为核心的政府上网实现方式、以协同审批为核心的审批流程整体再造，以为申请人服务为导向和实现审批部门协作共赢为目标的政务服务模式，它突破了审批许可的时空局限，便利了申请人申报，提高了审批效能，降低了社会成本，同时还促进了廉政建设。
面向申请人服务的实体政务服务中心与线上政务服务中心之间本不存在孰优孰劣的问题，更不存在谁要淘汰谁的问题，即使是线上政务服务中心已经非常完备的情况下。实体政务服务中心与线上政务服务中心在相互渗透、相互融合中彼此支撑、共同演进，不是替代关系，而是互补和促进的关系，从而放大各自的优势，实现整体服务效能的最大化。一方面线上政务服务中心依托实体政务服务中心的发展，是实体政务服务中心在实现方式、表现形式的进一步丰富；另一方面线上政务服务中心也促使实体政务服务中心朝着内、外两个维度加速演进。这两个维度分别是：一是对内的维度使审批事项的业务耦合度更高，相互之间的业务联系更加紧凑；二是对外的维度使实体政务服务中心能够突破空间的局限，将不能纳入实体政务服务中心的审批部门和审批事项归并到线上政务服务中心，将分级授权管理的下级实体政务服务中心纳入到线上政务服务中心之中。
信息化建设的基本原则，应是谁有需求谁负责建设。实际上，线上政务服务中心的建设，极大地拓展了实体政务服务中心的业务范畴、服务功能、表现形态。线上政务服务中心与实体政务服务中心之间，体现了形与体、内与外、虚与实的关系，二者如同硬币的两面，即使是先压模成形一面，也要再完善补上另一面。将线上政务服务中心从实体政务服务中心剥离出来、孤立地谈虚拟的“精美”是没有意义的。即使在电子化可完全支持的情况下，网络可以虚拟，但申请人所办的事是具体的；审批申报可以数据化，审批办理可以流程化，但许可结果是物化具体的。如果说，实体政务服务中心建立了一体化的运作机制，为申请人提供了无缝隙的政务服务，那么，线上政务服务中心需要建立的是一致化的运作机制，为服务对象提供可定制的政务服务。
“公共供给必须与公共需求相平衡，是公共行政的基本规律。社会公共需求决定了政府公共供给，决定了政府的职能、服务范畴和服务方式，社会公共需求的变化决定了政府职能、体制与行为的变化，公共需求与公共供给之间的矛盾运动构成了政府行政发展的动力。”[85]行政审批信息系统的全面推进和普遍应用是一个过程，场所的物理集中与网络的逻辑集中虽然在审批受理的集中与分散的形式上存在差异，但“集中”是二者共同的本质要求，“分散”是二者不同的表现方式；大力推进电子政务建设，加快建设线上政务服务中心是必需的，但将二者对立起来，试图采取虚构“对手”甚至“敌人”的方式不值得提倡，不应把原本相互促进和融合发展的事物切割开来。
政府工作中存在的各种极端现象，其根源就在于权力与责任、个人政绩与决策成本和资源损耗、创新变革与权益损益的不对称性。政务服务中心的实践反复证明，正是得益于实体政务服务中心实施集中审批的平台依托和业务协同，才使得不是仅仅只通过链接实现的线上政务服务中心能够发展起来，跨层级的行政审批信息系统、跨部门的网上协同审批系统才能够与审批业务的整合重构同步实施。
实体政务服务中心与线上政务服务中心、审批许可的业务集约与数据信息的服务集成，共同推进了政务服务的健全创新、品质提升。实体政务服务中心推进审批业务和组织管理的创新，必然需要运用信息化技术，没有对办理流程的重新梳理、没有跨部门审批业务的重构，线上政务服务中心实施的信息化整合只能停留在页面统一、系统连接的层面；线上政务服务中心的强力推进，也为实体政务服务中心的集成整合和政务服务体系的建立提供了难得的契机；只有在组织保障整体性和审批许可一体化运作机制构建的基础上，才能够使线上政务服务中心的服务界面并归，而这恰恰需要依托审批流程的重构、数据信息的整合、统一数据库的支持等共同来实现。
综上所述，线上政务服务中心在推进建设的过程中，应当完成以下三个层面的整合：一是以信息化技术为引领，解决异构信息系统下的数据对接；二是以审批业务的梳理，推进基于整体审批流程的优化再造；三是以行政组织的统筹，完善行政审批信息系统的制度体系，确立协同审批系统的保障体制，并可以解决持续的完善。行政权力推进具有强制力但易失之粗糙，业务实施具有掌握情况却由于层级不够、缺乏行政权威，技术引领具有技术“霸权”却不易准确把握目标方向。因此，实施关键是要把上述三者有机地结合，共同构成线上政务服务中心与实体政务服务中心的整合管理，只有这样，才能超越“虚拟的美丽”，进入“美丽的虚拟”。
（四）简便易用在于后台整合
芳汀教授在《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》的英文版序言中，不无忧虑地说：“在因特网的网络化世界里，人们对信息系统的感知、设计和使用，无一不受到类似的社会、组织及政治的影响，这种情况令人不安。”在电子政务的建设中，人们很容易看到计算机设备、网络技术、信息系统，却很少关注隐藏的业务梳理、流程搭建、权益协调、机制建设、操作规范等。对信息系统应用环境、使用条件、制度变迁、组织变革的轻视等，这些是造成信息化建设不理想的很重要原因。
如果说，实体政务服务中心实现了对审批事项的物理整合、流程优化，那么，线上政务服务中心要实现的是在进一步扩展的基础上，还要对审批数据和许可信息进行整合、挖掘和整理分析，要实现这些数据信息的利用。为此，首先要解决审批许可的信任关系问题，这种信任关系既包含政府部门之间的，也包含对行政审批相对人，还包含相关社会组织之间的，要综合运用PC和网络用户的安全登录和认证、存储数字证书、认证信息和密码，以及访问控制、身份识别、敏感信息加密等技术，并配套相关的管理制度，建立一个可信任和能信任的线上政务服务中心，保证所有的审批许可验证、授权都具有不可篡改性。
一般而言，线上政务服务中心需要按照“服务驱动”的原则进行流程设计和业务组织，这与实体政务服务中心强调服务窗口与行政相对人的双向互动是一致的，满足申请人希望得到的结果。确立以申请人为导向的政务服务目标，将审批事项按使用者的需求和习惯有机地组织起来，为网民提供简便易用、愿意接受的使用方式，对线上政务服务中心取得成功是至关重要的。“展现在网上、功夫在网下”，为此，一定要简化审批运作方式，使优化措施都旨在方便申请人在网上完成许可申请的申报和获取结果，这是基于审批流程的重新组织和业务构建。跨部门的许可审批流程优化必须在网下完成，离开了实体政务服务中心这个平台，连汇聚这些审批事项都谈不上，更妄论将这些审批业务连贯起来了。
政务服务中心的拓展和提升，必然选择信息化；而电子政务要发展，也需要借助政务服务中心平台，利用它聚集的行政资源和整合能力。聚集和整合，是政务服务中心和信息化的共同逻辑。要通过跨部门的协作、网上网下协同、受理批复反馈和数据库资源共享，实现网上申报、数据交换、网上预审、网上审批和在线查询等业务的一体化运行与统一式管理。提供跨部门协同申请项目的生命周期管理，包括审批事项、申请项目及其收件、受理、转移、过程跟踪、监督管理、归档等。
线上政务服务中心“一览式”的展现和“一网式”的政务服务，一定是多个审批部门跨网络信息协作、业务协同的综合性运用。在跨部门审批许可的数据流转中，凡是多个审批部门需共用的电子材料，包括审批部门的批复性文件，协同审批系统应根据事项梳理的业务关系自动提交共享，申请人无须重复递交。在此基础上，协同审批系统逐步具备凡是数据库中有的、系统能查询到的，无须更改的材料均能自动取得，或介入人工辅助的获取。线上政务服务中心建设的关键，在于与审批许可相关材料的电子化实现程度，在于如何将审批数据变为结构化的可识别的审批信息，要充分利用政府已建成的信息系统的数据资源，比如工商部门的企业登记信息、公安部门的常住人口管理信息等。
非常遗憾的是，我国的《电子签名法》对电子版文件的法律效力没有作明确的说明，在行政审批中多数法律、法规和规章都规定了申请人必须向审批部门提交材料的“原件”，极大地制约了审批流程的电子化实现。在协同审批系统具备支撑能力的前提下，线上政务服务中心要依托实体政务服务中心做到：一是要促使更多的申报材料能够转换为电子文本，减少纸制材料，申报材料能够审查核实，最大程地度保证其真实有效，支持网上流转；二是通过与审批部门已形成的基础数据资源库的直接对接，保证行政审批信息系统的与部门审批系统相关的数据库资源完整、更新实时，提交的电子化材料能够支持审批许可的业务办理需要，电子化材料可以根据需要转换为具有法律效力的实物材料，满足法律法规及相关规定对申请材料报送及存档对纸制文件、签名等的要求，实现共享封装的“服务”而不是零散的“交换”；三是要强化对审批数据的挖掘整理、分类提供，提高信息系统提供和展示数据信息的自动化、智能化程度。协同审批系统的业务处理要立足减少流程的中介度，最大限度地实现输出即录入、录入即输出。
（五）对“零接触”审批的憧憬
行政审批的“零接触”概念，是对线上政务服务中心建设必要性和价值性的一种宣示，宣称这种方式优越性的观点主要基于以下两点：一是实现全流程的网上审批，申请人足不出户就能把需要申报许可的事情全部办妥，这幅“虚拟的美丽”场景无疑是令人向往的；二是可以减少申请人与工作人员的直接接触，能够消除工作人员的寻租机会，提高对政府服务的满意度，它虽不美好但却可避免丑恶。通过互联网的“零接触”，行政相对人在“机器”上十分方便地获得某类简单的业务服务和办事结果，这当然是十分必要的，也是能够不断完善和扩展的，但政府审批业务的复杂性、行政相对人的多样性和申请人需求的不确定性，都决定了线上政务服务中心的服务范围和提供深度都是有限的；而且我们还应当意识到，“零接触”下的服务获取是不包含服务行为、服务态度等人的主观参与的，既是申请人具备条件下的理所当然的取得批准，也是不符合条件下毫无商量的不予办理，是不包含“急群众所急”的指导服务的。认为线上政务服务中心只要实现了网上申报和申报确认、结果邮寄，申请人与工作人员可以不直接接触，就能够有效铲除发生不廉洁行为的土壤，降低申请人由于政府工作不到位而产生不满的发生概率，这种牵强附会的论点是需要商榷的。
借用芳汀教授的话说：“技术不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性使用。”“零接触”既有对网上申报便捷性的充分认知，在放大了信息化技术功能的同时，忽略了既定工具对特定环境和对象的适应性要求，漠视了行政审批的复杂性，也隐含着对审批部门工作人员职业操守的极度不自信，特别是当这种不信任是来自政府内部就显得尤其滑稽。如果体制、制度、管理都解决不了的问题，企图依赖技术工具来实现，如果不是体制、制度、管理等无法根治的固有缺陷，那么就是持此观点者有意制造的语话背景。严格意义上讲，“人机对话”原本就不是服务，何谈对服务的满意；不能照顾到申请人的个性化需求，何谈能够做到服务于心，产生基于感受和体验的满意。
网络的独特优势，在于对时空局限的突破，在于审批过程的不可逆和记录性。把为申请人的审批服务设定为“人机对话”模式，虽可能降低对工作人员服务缺失的不满，但它剔除了人与人更为丰富的语言沟通、情感交流，禁绝了工作人员对申请人的个性化服务，因而申请人无法感知、不能解释，更无法得到周到、细致和有针对性的到位服务，留下冰冷的而非亲切的政府体验。
借助信息化技术的支撑，能够做到审批部门与申请人“不见面”就完成的审批许可，主要是面向自然人的审批事项，这类审批事项一般具有申报主体唯一、办理事项明确、递交材料很少（主要是填报数据）、受理申请非排他、许可结果不可换用等特点，这些因素决定了对自然人的许可申请具有真伪易辨识、办理只确认、风险个人化的属性。与之相应但情况不同的是，涉及法人审批业务的能够“不见面”就完成的行政审批，主要是那些递交材料较为明晰、无须实质性审查、许可结果非受益性等的审批事项，而且这些审批事项一般具有权益非重大相关性、后续救济便易实现、法律责任能够理清等特征。也就是说，不是所有审批事项都适宜或能够“不见面”地网上申报、在线审批，对于大量的非规范化、非程序化的审批许可，“人—人”的审批服务方式是无法被替代的，因此，不能以网上审批的必要性排斥在实体政务服务中心工作人员与申请人面对面交流的必要性。
当然，随着信息化技术的进步、社会诚信体系的健全、法律法规的制度改进、政府许可运作方式的改善，以及行政审批数据库的完备和许可审批数据信息唯一性的确立，会有越来越多的审批事项具备实现“零接触”的办理功能，为此，充分利用实体政务服务中心既有整合成果加快线上政务服务中心的建设既是必然也是必须的。如果不考虑审批事项的申报、受理、审核和许可方式上的可能差异，实体政务服务中心与线上政务服务中心归根到底只是申请人递交许可申请、审批部门送达许可结果的方式选择而已。即使强调“能够通过电子方式提供的服务都应该成为电子化的服务”的新加坡，也不是以电子化服务的业务量赢得民心的，体现的仍是以公众需求为导向、以服务的生命周期为基础，整合政府的政务流程，设计政府公共服务的提供各类和渠道；同时，更要注意它在推进电子化服务时，所确立的前提是“能够通过电子方式提供的服务”。不讲限制性条件的构想，越是诱人，可能越会偏离现实。
总之，我们不能在谈及电子政务在政务服务中的实际应用时，被想当然的理想状态下的信息化技术功能所替代，无视或者忽略技术功能应用实现的必要前提和实施环境。正本清源了，有利于排除干扰，才能营造有利的工作环境。不争的事实是，不是所有的许可申请、审批行为、审批流程都可以电子化的；所谓“借助电子政务把政府业务流程进行彻底的、根本性改革”是过于理想化的，运用信息化技术对审批许可受理方式和组织方式的优化，甚至对审批许可现状流程的根本改变，都不足以称为政府再造。重视和充分运用信息化所创造的一切可能，但不能因为手段强大而忘记了手段是为目的服务的，失去了对工具应用的选择能力、判断能力，忽略了万物之灵的人的存在，无论是以何种方式存在或以何种存在体现。
（六）申请人线上应用的拓展
“虚拟政务服务中心”应该是超越“关注内部”的电子政务范式，成为以互联网和现代软件技术为基础的、“重视对外”的电子服务。电子服务，正是互联网第三次浪潮的代表和产物。电子政务的发展，为政务服务中心的信息化奠定了应用基础；而电子商务的发展，给政务服务中心在互联网上的构建预留了缓冲期的同时，也提供了丰富的借鉴。没有政务服务中心与互联网的结合，电子政务就只能是低应用服务、低对外开放和低相互融合的政府部门的信息化，而基于互联网的政务服务中心的网上政务服务必须是能够实现对申请人的端对端的系统服务，不只是以信息内容浏览为主的信息服务，而是能够集合特定申请人所有数据信息的，政务服务中心与申请人之间的交互式的以行政审批、政务服务为主的应用服务，这种应用服务应该有选择地大胆融入电子商务的相关功能。
我们在前面的论述中，主要是从政府角度探讨了线上政务服务中心的建设，虽然这种探讨充分考虑了政务服务的因素，即着眼于行政相对人的实际需要，但信息系统的开发、应用和运维、管理等事宜仍是要首先面对和解决的。对此的完整认识，还需要充分认识到线上政务服务中心是基于互联网的特质，要从为社会公众应该和能够提供的政务服务、公共服务的层面，来思考开放网络环境下的以使用人为导向的电子政务的要求。电子政务要取得较大发展，其定位一定要从政府自身延伸到社会、定位于公众的需要，无此则无生命力。以社会公众为使用人的线上政务服务中心，就不能止步于一般性的线上政务服务，还必须具有体现针对特定对象的个性化的特色服务，更确切地讲，应是社会公众基于自身需要的自我服务的使用。
当线上政务服务中心不仅具有网上查询、网上申报、网上办理等基础功能，还能够为社会公众提供自我管理、自我使用的私人空间时，也就意味着它不再只是某一级政府的办事网站，还是社会的公共网站、公众的个人网站。鉴于自然人与法人对政务服务及公共服务在需求上的巨大差异，构建基于线上政务服务中心的社会公众私人空间，应包含分别针对自然人、法人两大群体的专属网页。做个形象的描述，线上政务服务中心与自然人、法人专属网页一起，将形成“一体两翼”的基于互联网的政务服务，以及包括社会公用事业内容的公共服务，甚至电子商务的个性化服务。换个角度讲，自然人、法人专属网页又是线上政务服务中心的延伸和补充，是为特定自然人、法人量身定做的，因而需要与当事人的相关应用实现绑定。行政相对人需要网上办事，可以从专属网页直接点击进入办事页面，提交许可申请。
自然人专属网页的特色应充分体现在民生服务领域，重点推出社保、医疗、教育、养老、就业、公共安全、食品药品安全、社区服务、家庭服务等，比如计划生育服务证办理、市民个人学历认证、就业和社保政策告知、就业和社保信息查询、住房公积金查询、保障房申请、积分入户、交通资讯、交通违章罚款缴纳、个人所得税查询和纳税证明打印等。
建设自然人、法人专属网页，是在行政相对人范畴开放和激活许可审批数据信息的实际应用，它使电子政务由系统建设为主转到了以信息使用为主的阶段，毫无疑问是带有发展方向性的电子政务新的转型。从数据信息的角度，线上政务服务中心首先实现了将分散在审批部门的数据信息的汇聚，经过集中加工整理、识别互认，其中具有公共性的许可审批的数据信息，一方面提供给审批部门及其行政机关，实现共有、共享和共用，减少对申请人重复材料的索取；另一方面为办理过行政审批的自然人、法人自动建立各自的专属网页，并将许可审批的结果信息推送给到相应的专属网页，从而形成了行政审批相对人的专属数据信息库。
专属网页汇聚了来自政府和社会公用事业单位的行政相对人的专属数据，并能够按照当事人的需要订阅上述单位相关的服务信息；同时，专属网页的使用者可以利用这些数据信息，“一次上传、重复使用”，多次利用分为不可更改的许可结果与可变更的申报材料两类，实现审批部门的在线查验。它的基本功能模式应该包括：办事结果，服务收藏，信息订阅，提示指引，咨询记录，处理答复以及我的资源库等。
社会上普遍使用的估算数据，在我国，政府部门掌握着80%以上的数据资源。政府是整个社会基础数据的最大生产者。实际上，自然人、法人的专属网页一旦建成，它所覆盖的范畴就不仅是行政审批，它将在以行政审批为核心的政务服务的基础上，扩大到整个社会公用事业的服务。无论是基于政府的共享，还是行政相对人的自我数据的回归使用，所要求和实现的，一定是真正建立起整个社会的完全开放、充分利用的数据信息应用形态，以信息服务促进信息消费，从而将那些原本尘封的数据资源被激活、沉睡的信息财富得到开发，这应该是电子政务带来的基于互联网应用的新型业态，形成新的经济增长点和发展红利。
我们认为政府信息化建设可产生的最直接的“红利”，应是对传统的电子政务项目开发建设、移交管理模式的改变。政府的优势在于规制、在于统筹，服务、效率是企业的优势，对政务服务、公共服务大数据的发掘蕴涵着巨大的商机，可以催生新的经济增长点，为“稳增长、调结构、促改革”做出贡献。2004年12月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号），明确提出“加强政务信息资源的开发利用”，但由于种种原因，该意见并没有得到有效的贯彻落实。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（第492号令）施行，各级政府工作部门都制定了《政府信息公开指南》和《政府信息公开目录》，但政府信息公开的内容还多局限于组织机构、政策文件、工作动态等行政事务性信息。信息网络时代，必须从国家层面重视信息资源开发利用。2013年8月8日，《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》（国发〔2013〕32号）提出：“制定公共信息资源开放共享管理办法，推动市政公用企事业单位、公共服务事业单位等机构开放信息资源。”
政府在基本完成线上政务服务中心建设任务后，应将自然人、法人专属网页的开发建设交给互联网企业来做，既可节省政府的财政资金，又可充分发掘许可审批、社会公用事业等所形成的数据信息的社会价值，必将推动电子商务新的发展，促进智慧城市的真正实现。
“一体两翼”的线上政务服务中心与自然人、法人专属网页，意味着审批部门与行政相对人之间建立起了基于互联网服务的实名身份认证系统，搭建了政府与申请人一对一、一对多的信用机制，行政相对人在自己专属网页上的操作与当面提交同等效力。它使审批部门与行政审批相对人在线上政务服务中心与专属网页之间实现身份互认通行，能够“先信任、后审核”，所构建的基于互联网的政务服务，将形成开放的数据应用形态，而不再是传统的数据交换，需要做到网上服务接入、服务数据同步、信息主动推进、支持实名账户等功能。在账户互认、数据互通、系统互联的实现过程中，所要面对和解决的，一是数据信息的安全问题，切实保障社会公众的个人信息安全；二是信息系统的安全问题，加载使用越多的信息系统，需要更高级别的技术管理保障。
建立自然人、法人的专属政务服务网页，对政府而言，意味着服务方式由“等客上门”和“申请人提交数据信息”的申报许可，变为了“开门办事”和“信息找相对人服务”，提供行政相对人需要的许可结果，主动帮助他们建立基于个人应用的各类数据资源库，发送温馨服务提示和指引等，它彻底改变了以往所有许可审批的数据信息都掌握在政府手上的格局，把线上政务服务中心的服务终端建在了行政相对人的手上，由他们自己决定自己的应用。线上政务服务中心的自然人、法人专属网页的应用，将政府与社会、政府与公众通过政务服务的方式、以互联网的形态，点对点、面对面地联结起来，这既是互联网的治理思维，也体现了互联网的治理方式。
下面，我们再集中探讨一下线上政务服务中心建设的难点问题，也算是对此所做的一个小结。
“一网打尽、一屏揽尽”，“上网一看、一目了然，键盘一按、事情办完”，“少跑路就能办好事、不求人就能办成事”，这些都是被当作线上政务服务中心的建设目标提出来的。审批事项能够做到许可申请的明晰性、电子化，实施过程的程序性、简易化，办理行为的同质性、标准化，是线上政务服务中心得以实现的前提。线上政务服务中心建设遇到的主要困难是：一是条块分割的行政体制与信息化要求的统一、开放和交互特性之间的冲突。在条强块弱的行政管理格局下，有的上级政府主管部门为强化统一管理，会从上到下下发行政审批的办公软件和信息系统，增大了横向系统互联、信息共享的实现难度，甚至由于审批数据库把持在上级机关不允许访问又何谈共享。二是现存行政管理制度体系的封闭性，对审批许可的协同运作以及审批部门的协作共享信息缺乏制度支持，无论是对主办部门还是协办单位都是责任要求多、确定义务少，对直接利用相关审批部门的数据信息的责任、义务没有相应的界定，制约了跨部门数据共享和信息应用的推进，不足以支持许可审批流程优化。
除以上困难因素外，线上政务服务中心的推进比实体政务服务中心推进的难度更大、复杂性更高。实体政务服务中心的建设主要涉及行政决策层与业务管理层两个层面，线上政务服务中心的建设还涉及技术支撑层，因此，从建设的相关性上讲就比实体政务服务中心要复杂。涉及的单位多了，相关权益关系就难免会出现交错的情形，期望通过实体政务服务中心“共赢”的方式实现信息化整合的目标就更难以实现。因此，脱离实体政务服务中心既有成果，由政务服务中心的组织协调转而由技术部门承担的组织协调和实施路径，无助于线上政务服务中心的建立。线上政务服务中心的建设表面看是信息化技术应用问题，实质是行政审批的业务组织、行政管理问题，把它定位为信息化技术问题，期望用行政强制推进与网络技术整合就能实现是过于理想化的。
审批事项上网需要解决三个方面的能力问题：一是足够的行政强制力，能够迫使审批部门将审批事项“拿”出来，纳入到政务服务事项管理系统，审批部门的审批系统与综合网上办事系统实现互联互通。开放信任问题的解决，仅靠审批部门之间的工作联系、彼此沟通是难以完全做到的，这就需要更高一级的行政权或者被授权机构的介入和构建，因此，开放信任在线上政务服务中心的建设上，就应该是强制的。二是具备相应的业务能力，能够通过各种方式将全部的审批事项都能“放”出来，消除“藏着”、“掖着”的现象，对于不公开到线上政务服务中心的审批事项不仅不予以承认，而且发现在“体外运作”的还要有责任追究机制做保障。如果审批许可权不是可以谋取好处的“私权”，又有谁会甘冒毫无利润的风险呢。三是线上政务服务中心的系统功能的覆盖能力要足够强大，还要能够解决部门审批系统在系统切换过程中政务外网与政务内网、政务专网的转换问题，不能部署在互联网上就不能称为线上政务服务中心。
要解决上述三个方面的问题，每一项都是极其困难的。我们回过头再看看前面提到的某副省级城市的例子，足以说明网络环境对实现线上政务服务中心的巨大制约。2012年，该市31个审批部门的114个行政审批业务系统中，运行在外网的业务系统有68个，内网的业务系统有18个，运行在专网的有28个，内网和专网系统占比达39%；垂直系统105个，市垂直系统94个，省以上垂直系统11个。在分散的管理体制下，不是一个层面的网络环境、不在一个平台的信息系统，要实现整合其难度可想而知。
电子政务取得了巨大的发展，但与电子商务的辉煌成就相比，电子政务步履蹒跚，简直不可同日而语。存在这种状态差异的原因不在于作为手段的技术，而在于应用这一手段的组织对外部环境压力感受、对待组织生存发展和对客户需要尊重态度上的差异，在于不同体制下主体角色、目标认同、价值选择、整合能力以及个体行为上的差异；如果说政府是理性的，那么审批部门更是会在理性下做出利益最大化的选择，这种选择必然在更多时候以无法实现整体最优为代价的，只不过没有人会为这个成本支付代价。
除此之外，就电子政务项目实施不能达到预期目标的主要原因，从对经验教训的借鉴分析讲：一是项目定位不明确，实现目标不清晰，对审批事项梳理不透彻，没有整体性下的审批业务梳理和审批流程优化，计划执行与实际情况之间存在较大脱节，在实施中组织领导不力，缺少稳定的推进机制，一旦触及审批部门的深层体制和权益，无法弥合出现的分歧；而项目资金管理方式也不适应信息化项目需要滚动建设、持续投入的要求。二是项目推进“两张皮”，“鸡同鸭讲”，各说各的话、各想各的事，不能将业务层面的协调与技术开发的组织相衔接，组织目标与各自的权益目标不匹配，导致扯皮内耗、工作偏离目标，应用功能满足不了使用需求。三是项目开发团队与系统使用者在需求完善、功能明确、使用便宜性、界面友好性等方面相互依赖，开发团队稳定性差，缺乏对系统应用和价值的深入领悟，无法提出有价值的系统功能指引；系统应用者需求提出不充分，或者对功能需求摇摆不定，挫伤了开发团队成员的积极性，系统在使用过程中又没有足够的升级资金、得不到很好的维护支持，结果是没有人对信息系统的最终成效负责。
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