无缝隙政府就是要打破既已存在的管理体制的束缚，冲破现行管理体制设定的条条框框、制度壁垒，以行政相对人为导向、以服务对象满意为宗旨，通过改进方式、完善服务、提升效能等，为申请人提供服务更优、效率更高、成本更低的政务服务。政务服务中心将本行政辖区内涉及行政审批和便民服务的事项，集中起来、集合办公，为自然人、法人和其他社会组织提供“一站式”审批许可、“一条龙”运作办理、“一窗式”受理发证的政务服务，面向公众提供直接面对面的服务。构建省、市、区县、镇街、村社五级审批许可办证服务的网格体系，实现上下贯通、横向联动，并借助信息化系统实现一定区域内的无差别的行政审批申报办理，这种无缝隙的政务服务形态自然获得了极为广泛的社会认可和好评。
一 带温度的面对面服务
美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛（Abraham Maslow）的需要层次理论认为：人类的低层次需要的满足会导致更高层次需要的提出。政府因公众而存在，那就不能不考虑服务对象需要层次的变化，以及通过持续改进达到公众需要的满足。使行政审批相对人满意的政务服务一定是服务行政，是主动行政才能有的效果。权利可以对权力提要求，但权力不能反过来索要权利。在审批许可中，时常会出现这种情形，有的申报事项如果站在审批部门的角度去处理，是可办可不办，既然如此，那就多一事不如少一事，更何况“多一事”还有可能给自己带来麻烦；如果站在政府的角度去把握，很多时候就是应该做的，但审批部门和工作人员又不是政府，不可能按照政府的逻辑决定自己的行为；如果再转换到申请人的角度去评价，可能就是应该帮助解决的，但是彼此陌路，即使能够理解、同情，仍不如公事公办来得稳当。
在批评官僚体制的观点看来，官僚机构使人们全部的关系都失去了人情味，因为它“不造成感觉、情感和有目的的想象。”[88]政府只讲法制，不讲人情；只问规则，不问实情，就会变得冷漠。一个不关心和体谅具体行政相对人诉求的组织，一个在举手投足之间就能消除申请人困境却无动于衷的权力，只会使政府越来越脱离公众。从官本位的以管理者为中心转变为以申请人为中心，尊重申请人诉求、维护申请人权利、保护申请人权益、解决申请人困难，是政务服务中心自建立起就确定的核心准则，也是它能取得成功的核心关键，目标就是要打造“可感知、被认可、高品质”的政务服务。
（一）现场体验愉悦化
建立和发展政务服务中心，重视和加强政务服务是建设服务型政府的重要途径和重要体现。拉塞尔·M.林登认为，无缝隙政府就在于“为顾客提供一种无缝隙服务的努力或许会在许多人中激起一种愉悦的感觉。”[89]申请人的评判角度总是具体和感性的，从这一点讲，政务服务中心就是具像化的政府。政务服务中心根据政府的授权，对审批部门的审批许可的实施活动进行规范和管理，推进业务创新和流程优化。由此而论，申请人是政务服务中心的最终客户，审批部门是政务服务中心管理机构的最终客户；政务服务中心管理机构的职责就是遵循政府的指示，有效、有序地组织审批部门，履行对申请人的依法审批、依规许可和审批服务的职责。在让政府放心的同时，还要使审批部门及其服务窗口、行政审批相对人两方同时满意，让工作人员在政务服务中心舒心工作、安心服务，既是对政务服务中心管理机构的要求，也是政务服务中心价值的必须实现。回应性是对现代政府的基本要求之一，为此政务服务中心要做到使每一位走进政务服务中心的人，无论是办事的、参观的、旅游的，或者纳凉、休息的，都要成为自己的服务对象。主动、尊重、热情、规范、专业、效率等，这些服务窗口和工作人员应具备的工作状态和职业精神，不仅是呈现给申请人的，同时也会影响和感染所有进入政务服务中心的公众。政务服务中心可以利用自我资源，尽可能地为申请人提供基于审批许可的更加多样的延伸服务，比如法律咨询、政策查询、双语翻译以及建议征询、参政议政等，使来到这里的每一位公众都能感受到温馨、体会到尊重，留下好的印象、满意的评价。政务服务中心还要通过门户网站、咨询导引、意见征询、投诉处理等，了解申请人的意见、倾听公众的建议，认真研究对待并回复结果，持续改进工作。
集中设置服务窗口、共用服务设施，提高了办公空间的利用效率、设备设施的应用效能，要比服务窗口的分散设置的行政管理成本要低，给申请人提供了更加宽敞、更加优良的服务环境。随着对集中审批功能价值的认同，需要防止政务服务中心“高端、大气、上档次”过度豪华气派的倾向，政务服务中心关注的重点是审批业务的简便高效、审批服务的以人为本、审批流程的优化整合、审批效能的集成提升，在增强行政相对人满意度的同时，降低整个社会的运行成本。正如马克思所说的廉价政府那样，政务服务中心建设要始终抓住建设廉洁高效的服务型政府这个主线。
（二）办理方式简约化
从分散受理到集中办理，再到集成服务，政务服务中心形成整合、透明、纠偏、竞赛的运作机制，这是维系审批部门协同运作的根本。秉持服务创造价值的理念，政务服务中心以申请人为导向进行业务组织和服务创新，改进服务方式，完善服务手段，健全保障机制，由找我办事转变为我应服务，是对传统行政价值观及其运作规程的颠覆性改变，是行政审批业务办理的不断简化、优化，是为申请人服务的时空拓展。以服务为核心的业务创新，就是审批部门及其工作人员以满足申请人需求为目标，自我行为的不断修正活动。比如，将需要填报的数张表格合并为一份，填写表格由填空到选择打钩；国、地税的税务登记证一次受理，统一出证；以及审批许可的预约服务、延时服务、上门服务等措施，无不使申请人找政府办事变得愈加简单和容易。再比如，根据审批事项的不同，将审批许可实施设置为“五办制”，即一般事项直接办理制、特殊事项承诺办理制、重大事项联合办理制、上报事项负责办理制、核准项目明确答复制，并以此跟进实施、监督管理，取得了很好的成效。
政务服务中心的服务既包含对公众、社会团体的，也包含对服务窗口和工作人员的；通过对服务窗口和工作人员的辅助性服务，有利于实现对申请人更好的服务。最大限度地满足服务对象的需求，与解决自身的体制完善、机制健全问题，是政务服务中心促进自身发展的两个维度，但归根结底，取决于能够多大程度满足申请人的需要。“政府为顾客提供的一次到位的服务和项目，大大减少了顾客不得不与政府打交道的部门和工作人员的数量……一次到位……以便为那些在过去不得不忍受各自为政的、互不协作的服务的公民提供一次到位的服务。最终的结果是：客户们明白了他们有资格获得迅捷的服务，而职员则将他们的时间用于帮助人们切实地解决问题，而不是填写一张又一张空洞的表格。”[90]
这种审批业务的简约化整合，是政务服务中心重要的创新方式。2014年，海南省在推进以便民服务为重点的行政审批制度改革中，采取了将一直以来分别办理的“结婚证”与“准生证”（一孩生育服务证）同时发放的方式，达到了方便市民的效果。具体做法是，计划生育部门和民政部门协同办公，初婚初育人员进行结婚登记时，当事人只要在办理结婚证时提供身份证、户口本，经审核属初婚初育者并填写《一孩生育申请表》、签署诚信承诺书，就可同时办理《结婚证》、《一孩生育服务证》。有的政务服务中心采取了“先办证、后审批”的服务模式，极大地方便了当事人，还省去了夫妻双方或一方不户籍不在居住地、需往返户籍所在地开具各类证明的烦琐流程。计划生育部门对申请人提交的材料进行核实查证时，如发现登记人员有违法生育的情况，所领取的“准生证”予以取消作废。
（三）审批服务个性化
服务是生产价值的提供者与获得这种价值的接收者之间的相互作用，它不能由服务对象自行获取或选择获取；它的载体可以是有形的，如某种产品；也可以是一系列的行为，或者是无形的，它可能是某种信息、感觉等，如满足感。政务服务是一个动态的发展过程，服务方式也是逐渐完善和日渐丰富的，其方向是可以为行政审批相对人提供可选择的、个性化的、能够定制的许可申请。实体政务服务中心最大的局限在于时空的局限性，即必须在特定的地点、规定的时间内受理申请、发放证照、查询结果、回答问题；信息化和网络技术的发展，为政务服务中心克服时空局限，延长服务时间、拓展服务方式、丰富服务类型、深化服务领域提供了巨大的想象空间。比如，通过汇聚、整合审批部门的网上申报，统一完成需要由多个审批部门联合提供的相关服务，支持网上或离线申报、网上投诉、在线咨询服务等，根据申请人的需求和偏好进行群体细分，以申报事项为导向划分多个场景式功能群，满足多样化的审批申报的需要。
相对于对办事地点远近、环境的要求，申请人更加注重工作人员的态度和审批许可的结果，因此，在政务服务中尽可能地满足申请人的个性化服务需求，更显得必需和重要。再比如，建立行政审批的证照和批复数据库，利用行政审批的结果信息建立自然人、法人和其他社会组织的专属网页，记录整理行政审批相对人的每一次的许可申请和许可结果信息，并根据他们的申报许可习惯和定制要求主动提供相关信息，帮助申请人更为便利地完成下一次的找政府办事活动。
对政务服务延伸边界和实施深度不能不做理性的管控，特别是在公众需求不断提升与政务服务必要实现和可实现之间存在巨大差异的状况下。政府对政务服务目标实现的层级确定，直接影响到政府的定位和价值取向，决定政府对公共资源的配置安排；政府对政务服务具体达成目标的先后安排、实现深度，决定着政府对行政资源的配置力度。因此，绝对值意义上的行政资源的多与少的标准是不存在的，比如对精细化管理和细致化服务的追求，必然需要有更多的工作人员的参与。不同于欧美国家的经费管理模式，我国实行的是人头管理模式，即所谓的“给多少人、做多少事”。
（四）管人理事舒心化
政务服务中心加强服务窗口规范建设、能力建设和效能建设，重塑政府形象，解决了为谁服务、该如何更好服务的问题。但是，有的地方政务服务中心的组织形态、职能体制并不能够完全支持管理目标的实现，工作人员的构成状况与管理要求也并不完全匹配。比如，有的审批部门把本单位不愿使用、不能做事、管不住又辞退不了的工作人员派到政务服务中心，或者招聘临时工来替班顶岗，就给政务服务中心造成了很大的服务负担和管理压力。但是，受管理授权的制约，政务服务中心缺乏有效的治理举措，也影响到自身的整体管理、整体服务、整体效能的建设。如何才能打造一支具有自觉服务意识、主动服务精神、强烈服务意愿，并具备较强业务素质和实施能力，能够为申请人服务的工作团队，是存在职能不全、功能残缺的政务服务中心必须努力克服自身不足并争取做到的。
在管理功能不强、行政资源不足的情况下，政务服务中心试图依靠严格监管、严厉考核的传统思维和传统做法是难以达到预期收效的，而且这种“自身弱、手段硬”的做法通常并不真正具有解决问题的效力，甚至还会造成与审批部门和工作人员之间的情绪对立。政务服务中心所倡导的以申请人为导向的服务理念，所推崇的是让申请人评价和使申请人满意的工作价值，这就需要营造开放、信任和共享、协同的行政文化，并以此有力地发挥凝聚人心、升华精神的作用。实践证明，通过为公众提供可感知、能信赖、有回应的政务服务，政务服务中心成为申请人对政府满意的一片净土，工作人员也从中得到了自我认同、自我肯定、自我成就。
（五）制度约束规范化
2013年6月1日起施行的《四川省政务服务条例》，是全国第一部就政务服务工作规范化、制度化运行的地方创制性立法，填补了全国政务服务法制建设的空白。条例理清了各级人民政府、政务服务部门、政务服务管理机构、政务服务中心之间的法律关系，进一步解决了政务服务中心工作中存在的政务服务体系建设不够完善，服务中心运行缺乏明确规范，公开办理的行政审批和服务事项不能满足群众需求等突出问题。该条例还对政务服务建设、运行和监督等方面做出了具体规定，对政务服务的组织架构体系、职能定位、职责划分、运行机制、服务模式、管理手段以及保障机制等予以了明确，对“两集中、两到位”、政务服务标准化建设、政务服务体系建设、并联审批、电子监察、电子政务大厅建设等内容做出了明确规定。
法律制度的不完善，在无法为政务服务中心的建设发展提供全方位有力支持的同时，也限制了其为申请人服务能力的提升。制度性的保障是行政审批、政务服务的基础、准则和规范，具体体现为审批部门的工作安排、工作人员的行为选择，体现于政务服务中心的管理、服务、协调和监督之中，体现于审批方式的创新、许可审批流程优化的实施等。确立以申请人为导向的制度保障，就是要建立起能够体现对申请人尊重、审批行为规范、办理运转高效、获取许可便利和审批价值认同等原则的统一规则、实施标准、责任体系。制度保障作用的发挥，需与政务服务中心的管理体制、组织架构、运作机制、实施环境、行政文化等有机结合、互为促进。
重塑面向公众的政务服务需要制度作保障，这就包括创建审批部门的主动作为，一个窗口的对外服务，以申请人为导向的业务前移，压缩办理时限的倒逼改善，审批部门之间的衔接协同，审批数据开放、信息共享和流程透明的制度体系。该制度体系需要在地方政府层面得到健全和完善。基于集中审批、集约办公的政务服务中心的实际状况，其制度保障不能仅作为惩戒、约束效用而存在，更要发挥“一站式”审批服务、许可审批流程优化、政务服务数据资源整合等改革创新的支持和助推器作用，发挥帮助政务服务中心作为维护申请人权益的守护者、服务申请人的激励者的作用。虽然法律制度具有根本性，但不可能是所有问题的唯一解决方式，这一点与行政管理行为一样，任何制度和管理都是需要人遵循的；既然法律制度不可能覆盖政务服务中心的所有方面，如何落实政务服务的宗旨、彰显法的精神，就更需要弘扬隐含在具体条文背后的法治精神，构建与集中审批相适应的法治文化。
（六）认可满意理智化
“一站式”的集中审批、窗口式办公、柜台式服务，是政府站在服务对象角度，以服务申请人为出发点，对自身运作模式重构做出的制度性安排。社会法治和民主政治的发展，要求现代意义上的政府必须把为行政相对人的服务作为一项战略性的使命，以此来赢得对社会秩序、经济发展、文化建设的影响力，营造良好的施政环境、政策环境，巩固其作为公权力行使者的领导地位和合法权威。
以授益性为特征的行政审批，通过设置进入门槛的方式，对一些社会主体进入特定社会领域、进入特定市场行业的主体资格加以适当规制、行为能力提出适当的限制，可以在规范有序中提高整个社会的运行效益，发挥的是维护社会秩序、促进公平正义的基础作用。政务服务中心要做的工作，就是不断跟进申请人的需要，满足申请人的合理要求，在申请人需求的实现过程中通过主动服务、创新服务为其提供附加价值，促进个人的发展，增强企业的竞争力，提升整个社会的认同感。政务服务中心是政府与申请人之间的交接断面，通过这个交接断面，能够更加真切地了解申请人的感受和需要，为政府提升施政质量提供更加真实有用的信息来源，提高政府工作的针对性和实际效能。政务服务中心作为围绕申请人需要提供的具体实践，要在维护法律、政府、社会尊严的同时，彰显法治的、权力的、公共的价值。
申请人在申报许可过程中对政府的满意度，是一个相对的概念。政务服务不同于商业服务，审批许可也不同于可以讨价还价的买卖交易。工作人员履行职务的背后，是公权力的行使，是对社会正义的坚守。让申请人满意应包含以下因素：审批事项应予公开、受理条件能够获知，审批许可严格规范、许可结果可以预知，受理办理周全到位、许可申请受到尊重，意见投诉随时可讲、遇到问题即有救济，服务手段丰富个性、办理方式可以选择，办事场所功能完善、找政府较为便利等。从行政审批的角度，能够为申请人提供的满意服务是有边界的，审批许可的前提就是依规受理、依法审批、依条件许可。
就政务服务中心的工作而言，审批部门和工作人员对政务服务中心所确立的使申请人满意的服务理念认可应该是绝对的，即使做出不予许可批准的决定，也需要向申请人做出耐心、细致的解释，给出详细、具体的指引。只有在依法行政的同时体现理解、尊重和帮助的主动服务，才能获得申请人的认可，而认可是一切满意情感产生的前提。服务公众，是政务服务中心对政府“以人为本”根本属性的践行，也是政务服务中心立命之本，是政务服务中心一切工作之魂。这不仅停留在政务服务中心的理念上，更体现在政务服务中心的日常工作之中，并转化为了具体的举措、切实的施行和不懈的追求。
二 以需求引导业务创新
组织的价值在其外部。“如果一个组织从已经形成的人的模型出发，是不可能为人服务的；任何一个为人提供服务的组织都必须允许这些人在本质上保持开放。”[91]需求决定供给，需求也引导创新。政务服务中心是政府响应社会期盼、克服自身顽疾、助推经济社会发展的产物，它既敏锐地捕捉到了时代变局和体制改革的脉动，也在自身建设和发展中感受到了巨大的压力。在这个过程中，政务服务中心先后把解决“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”的顽疾，配合招商引资扩大开放，加强廉政建设端正作风，改善投资发展环境促进企业发展，推进行政审批制度改革转变政府职能，改进行政体制机制构建服务型政府等作为工作的重点、努力的方向，发挥了无可替代的作用，体现了独有的公共价值，推进了自身的组织功能、组织结构、组织形态、组织职权发生了很大变化。
（一）坚持需求导向
所有工作都直接面对申请人，是政务服务中心最为显著的一个特征。“春江水暖鸭先知。”直接服务公众和企业，意味着能够最真切地感知他们的意愿，需要真诚地听取和回应他们的诉求，真实地承受和应对相应的压力。开展政务服务，既要避免“服务不及”，又要防止“服务过当”。伴随着民主法制建设的发展和公民主体意识的增强，申请人维护自身权益的意识显著增强，而环境开敞、行为规范和救济完善的集中审批为申请人对审批许可和服务窗口充分表达愿望、意见和不满意等，提供了没有后顾之忧的行政环境。
确立以申请人为导向的原则，就是要把解决申请人的直接诉求，作为政务服务中心的建设目标、工作准则，使需求无限与服务可能之间的差距转换为政务服务中心不断创新和改进的动力。比如，有的地方的卫生管理部门针对申请人对技术标准理解不准的问题，将理发店、美容店、游泳池、沐浴场所、住宿业等五类公共场所用三维立体模型，辅以简明扼要的文字说明，推出“网上样板店”服务，为申请人提供图文并茂的公共场所卫生许可布局设计指导服务，就收到了很好的效果。
作为公权力行使者的政府，一样具有天然的逐利性和抗变性，保护既得、维持衡定、避免变动是其内在的生物逻辑。在不考虑个人信念、抱负等因素下，公权组织能够真正实施改革的前提是危机的存在，重大改革往往是在缝缝补补、击鼓传花游戏难以维持下去时，受任期制影响的组织领导人才有可能下决心“不得已而为之”。对危机的长远预期与短期效应的恰当处置，对危机的充分解读和有效运用，是任何改革都无法回避而必须妥善处理的。政务服务中心的建设必然要解决动力机制问题，发掘能够持续创新的能力，建立不断提升的自我修复和改善机制，形成顺畅运转为常态、异常修复为偶然、以“不管胜管”为目标的管理机能。
正确地做事很重要，它能保证正确事情的实现，但这要以做正确的事为前提。政务服务中心不能面向自己寻找定位，也不能以自我需要论证集中审批的价值，因而其理性选择，客观上一定要面向服务对象，为其提供比实施集中审批前更加优质的政务服务。政务服务中心的申请人主导，明晰了申请人与审批部门的关系，摆正了审批许可的权力与责任关系，使审批服务的开展方式、审批业务的流程优化、集中审批的制度创新都有了更加明确的方向。以申请人的需求为导向，也有利于化解政务服务中心所承受的体制内压力，并能够将外部诉求转换为政府对政务服务中心的支持。
（二）实施整体驱动
政府是一个有机整体，在单一制国家体制下似乎应体现得更为充分。然而事实并非如此，受管理体制、权属关系和法律制度的制约，政府被分割成或高或低、或大或小的条条块块，造成了审批许可权的相互割据，以及必然导致的沟通不畅、协调不力的问题。在这种官僚化的机制架构下，体制鸿沟、制度鸿沟、数据鸿沟所导致的直接结果就是无法建立一个“完整的”政府，任何一个审批部门所做的涉及其他审批部门的旨在改变现状格局的努力，都有可能在各有依据的依法行政中，被消耗于寻找制度条文、权威论述以及对这些内容的曲意解读，表面看像是要“依法”，实质是“依权”、本质是“依利”。
只改革涉及政府外部行政行为，不改变政府内部行政运作，是选择回避矛盾的不完整改革。政务服务中心能在本级政府下构建起一个以行政审批为主要业务的有机整体，就在于它能够把平台整合与制度约束相统一，将申请人需求与审批部门互惠合作有机统一。
无论是本级政府所属的审批部门，还是垂直管理的审批部门，只要进驻了政务服务中心，就要接受从工作人员到审批行为的统一管理，集中展现政府的整体形象。在这个整合平台上，淡化的是审批部门，强化的是“完整的”政府，这种一强一弱的变化，体现的是以分散为特征的部门行政向以整体为特征的公共行政的演化。政务服务中心的集中审批和窗口服务，其有效运作也要求建立与之相适应的审批服务重心前移、信息共享、程序重置、协同联办的运作体制和运行机制，这也是政务服务中心为获取更大系统效能的内在需要。
政务服务中心建设和发展的整体驱动是双向的。一方面，它尊重行政审批的专业化分工，又着眼于整体政府的一体化创新，通过服务窗口的管理倒逼和业务渗透机制，实施对每一个审批部门的变革创新推进；另一方面，其创新的实现有赖于整体流程中处于各个节点的部门协同，每一个审批部门自身运作方式和创新成果对整体的影响都是明显的，需要遵循整体优先的原则。显然，集中办公，“一站式”办理、“一条龙”服务、“一窗式”受理，在让申请人获得规范、便捷服务的同时，也增进了审批部门的合作精神、协同意识，甚至捎带还解决了审批许可中以往较难解决的批准文件、许可证照造假辨识等问题。依托政务服务中心并以此作为推进工作的抓手，使政府的管理意图能够在无须打破原有体制架构、权力层级的状况下直接延伸到各个审批部门的实施环节，使政府的意愿能够及时地在一个面而非一个点上得到体现和落实。
有观点认为，为提升整合效果，可以考虑将政务服务中心与政务公开、公共资源交易等关系政务服务的事项一并进行整合，建立集行政审批、公共资源交易、投资促进、政民互动、政社合作、公众服务、电子政务为一体的政务服务体制，建设综合的政务服务机构和实施平台。在这方面上海浦东新区，北京东城区、西城区等地的政务服务中心走在了前面，取得了很好的效果。比如，2013年上半年，上海浦东新区政务服务中心围绕税收、科技、人保、市政、土地等组织开展政策解读近30场，服务企业4000余家。北京东城区行政服务中心同时具有企业事务办理中心，投资促进中心，政府采购中心，市民事务办理中心，旅游推介服务中心（旅游者访问中心），民族、宗教、侨务、涉台事务办理中心，党员服务中心，数据统计中心，信息发布中心，宣传展示中心，会议接待中心和行政投诉中心等12项功能，为公民、法人和其他经济提供“一站式”的公共服务。
（三）追求各方共赢
政务服务中心是行政审批制度改革的成果，更是健全政府服务职能的产物，是弥补现状管理缺失的需要；要在现行管理体制的夹缝中生长，挤出属于自己应有的空间，改变既有的相对稳定的权益格局和权力行使方式，注定了政务服务中心是一种无可逃避困难和挑战的艰难选择。对审批部门职权的剥夺不是集中审批的实质要求，即使为此需要审批部门在审批业务、职能安排和办理方式上做出相应的调整，努力促使各相关方尽可能地通过集中审批、集约办公、集成服务，找到各方都能接受的共同的权益平衡点，尽可能地帮助审批部门更好地行使权力、履行审批职能，是政务服务中心存在和发展的要义之一。
在服务型政府建设的大背景下，政务服务中心体现出的对审批部门的理解、帮助和支持，逐渐消除了审批部门对可能被剥夺权力的担忧，打通了审批部门相互间的屏障；集中审批所做到的人员联系更加密切、业务沟通更加顺畅和审批流程共享协同，使审批部门意识到了集约办公、一体运作的必要性；通过统一制度规范和共同管理，审批部门减轻了来自社会公众的意见压力，工作人员的工作作风、精神面貌都有了较大改善，公众的满意度不断提高，政府内部肯定的声音越来越多，使审批部门在理性下越加认可集成服务的价值。政务服务中心在实现各方共赢的同时，集中审批的功能溢出效应还为自身拓展了工作纵深、拓宽了生存空间，为政务服务由自封闭的管理状态走向开放的运行状态打下了坚实基础，这是既往缺乏整体性、机制性的行政管理体制改革难以实现的。
不难理解的是，在一个相对稳定的行政系统中，如果改革让其中一方权益受损，又不能在之后给予相应的补偿，无论这种补偿是精神满足还是职权利益，那么就很难再指望权益受损者会成为改革的积极支持者、主动参与者。政务服务中心推进的平行式改革创新，遇到的困难更多而解决这些困难的能力又不够强，不可避免地需要妥协和思想共识，对政府而言所要做的就是避免权益受损者成为这场“维新”改革的阻碍因素。集中审批是对原有审批许可的组织方式、运作机理的改变，涉及的相关方都难免会出现不适应的症状，包括理念上的不认同、方式上的不认可，对此政务服务中心需要尽可能地让这些利益受损者能够得到一定的补偿，且不把权益受损的账记在政务服务中心管理机构上，补偿的内容包括工作方式、办理习惯以及心理感受等方面。这些只是推进集中审批遇到巨大抵制时的方法和策略，其目的还在于更加坚决地实施这种变革。以拉塞尔·M.林登的视角进行观察，政务服务中心的“伙伴关系正在改变政府订约的对抗性质。”[92]
以“刚性设计、柔性运作”的推进策略实施集中审批，不仅需要有“汽油”还需要添加“机油”，消解改革阻力、减少创新摩擦、争取更多参与；在激进与渐进、原则性与灵活性之间求得平衡，而不是绥靖与退让，这是政务服务中心作为政府部门序列中的“小兄弟”对可行路径进行比选择优的客观要求。在努力实现各方共赢的过程中，不以追求自身权益为前提的政务服务中心，在组织机构“上不着天又下不着地”、“职权虚置”的生存状态下，却得到了最大的发展，这本身就值得总结。即使不从政务服务中心本位立场进行思考，它留下的组织启示至少包含：要实现自我权益，先得让相关方受益；不能弥补相关方的损失，也要有真诚的帮助；与其强调自身诉求的合理性，不如体现自我的价值；自我组织的存在前提，是社会的认可，也就是能够符合和增进社会的根本福祉。
一直以来，在承受巨大压力下的政务服务中心管理机构有着极其具体和迫切的权益诉求，但政务服务中心不能变为管理机构实现部门权益的直接工具；政务服务中心管理机构的权益诉求，有赖于政务服务中心功能的完善、作用的发挥、社会的认可，也就是说，依赖于促进政府整体利益、社会整体效能的实现，这种依附性特征是政务服务中心与其他审批部门、与其他行政机关的最大区别。认识不到这种区别，就没有准确把握它的本质，更无法充分认识和有效利用集中审批具有局限性的独特优势。政务服务中心管理机构的工作，一定要着眼于整个政府，着眼于为审批部门履行审批职能的支撑保障、帮衬服务，把有利于实现政府施政目标、促进社会发展、创造企业效益、提升公众评价等作为着眼点，推进行政资源的整合、审批事项的规范、办理机制的创新、运作流程的优化、网上审批的实现，以及政务服务标准化、体系化和无缝隙服务的建设等。
“天行健，君子以自强不息；地势坤，君子以厚德载物。”政务服务中心要承担起做“大”政府的使命，而非做“小”部门的工作，更不是“毫不含蓄”和“小家子气”地总是把实现组织机构的增编、升格、扩权等当作工作的起点和思维的立足点，即使这种客观需要对政务服务中心管理机构切实发挥作用是必需的和现实的，对其有效化解履行职责所承受的挑战是客观的和迫切的。不论怎么讲，相对可用的组织结构，准确的职能定位，有效的组织功能，以及恰当的实施策略更加重要、更为关键。
（四）发挥平台功能
审批许可是审批部门实施行政审批的具体行为。政务服务中心作为审批许可的发生平台，其独特的平台功能主要体现在：一是履行对审批许可的组织管理、业务协调、指导监督和政务服务体系构建的职责。该职责是政府遵循地方政府组织法和机构编制管理的规定，授予政务服务中心管理机构的工作职能，这些既是实行集中审批所必需的也是不可替代的，因而它具有法定性的特征。二是承担着审批事项梳理、精简和规范，推进审批许可的方式改进、效率提高和服务提升的职责。这些工作既有审批部门应当独立完成的条件简化、办理优化和流程调整，也有跨部门的组织优化、事项重建和环节重构，以及通过流程优化建立紧凑型的并联审批、业务协同，实现对审批许可的供应链式管理。在这个过程中，政务服务中心需要发挥第三方平台的推动、媒介和统筹的作用。三是肩负起审批数据、许可信息的综合收集者的任务，也就是进行大数据综合分析。将实体政务服务中心与线上政务服务中心有机统一，以审批业务的创新为推手、以信息化应用和网上审批为手段，实现审批许可的数据开放、信息共享、知识管理，完成由审批数据的收集者、加工者向应用者、提供者的身份转变，做行政机关公共需求的有效服务者。
“机构是职能的载体，如果职能不转变、不整合，仅有机构整合，达不到改革的预期效果。反过来，职能转变和整合有助于调整和优化机构设置。机构整合、职能转变和整合后，机构间、职能间仍然有边界，必定出现协调配合问题。因此，机构整合和职能整合，都要配有制度机制整合，完善行政运行机制，推进跨部门协作。”[93]政务服务中心是由管制型政府向服务型政府转型中的实现载体，也是政府新增加的公共职能，其机构的设置不应受到“一刀切”的机构限额的刚性管理限制；同时，由于它在一定程度上卸载了审批部门的职能权责，更有利于大部门制的推进。政务服务中心在一级政府层面所实现的审批业务、许可数据、政务服务和组织功能的集成，有利于进一步打破权力的部门所有，加快政务服务平台与公共资源交易平台的一体化建设，实现政府改革的倍增效应。以虚实结合的平台整合为形态的政务服务中心，体现了机构整合、职能整合、制度整合、业务整合、技术整合的特征，具有消肿与提效的双重功能。
政务服务中心“一站式”审批许可、“一条龙”服务办理的外在表现，内化为审批部门之间的协同运作，使审批部门在履行职能过程中能够便宜地获得其他部门的协同和其他服务窗口的配合。如果说政府是促进经济增长、社会进步、文化繁荣和公民全面发展的“针”，这支“针”要确立和维护的是共同规范、公共秩序和公众安全，那么，政务服务中心就是在行政审批领域，把审批部门分散使用的这些“针”都串起来的“线”，并缝制出政府履行公共职能与公众交往的最佳界面，创造出为公众提供健全完善的政务服务的最佳平台。
通过集中审批，政务服务中心从审批事项、审批流程、审批数据和审批行为、审批服务、审批集成等方面入手，着力打通行政审批分散办理下的效率低下、作风不良的“任督二脉”，疏导审批许可的经络关系，重构审批业务的权限关系，建立起有机衔接、运转协调、信任开放、合作共享的平台机能，从而使政府管理和行政审批、政务服务建设在一体化运作和整体协同的基础之上。从目前情况看，对政务服务中心的平台功能、平台价值，还需要在实践中进一步地发掘、发现和利用、发挥。
（五）立足增量创新
政务服务中心在探索实践中所实施的创新，多源于政府管理、行政审批长期积蓄的问题没能得到有效的解决，是实施以申请人为导向下的政府改革的成功尝试。作为一次极为成功的改革创新，政务服务中心不仅把现行行政审批制度既有的审批事项过多、审批办理过繁、审批时间过长、审批活动不透明以及审批态度不好等作为着力解决的突出问题，还在于它注重监督管理的同时还重视审批行为规范、审批方式改进、审批环节精简、审批流程优化、审批数据共享；在于它使审批部门之间在原有的公对公的关系之上，建立起了工作人员基于互相认同的直接互通情况、相互帮助、彼此支持的人际关系；在于它能够把审批事项、受理活动、办理过程、许可结果与申请人的诉求、工作人员的服务相结合，在政务服务中心的平台上实现跨审批部门的、跨服务窗口的、跨人员组织关系的协同业务、融合创新。
在集中审批、集约办公和集成服务下的政务服务中心，比以往行政审批制度改革更为注重行政审批的方式改进、制度完善、机制构建，力求把行政审批的存量问题置于改革创新之中加以消弭和解决，使原有的痼疾不再成为影响工作开展的障碍和制约效能提升的束缚，进一步提升单一审批事项的效率、整体审批许可的效能。当然，这种根植于原有体制土壤的增量创新，由于所汲取的养分来自所依托的管理体制，又给政务服务中心的进一步创新突破带来了羁绊。
在集中审批的关系构成中，相关各方虽然各有所需，但政务服务中心坚持以结果为导向，通过集成创新能够最大限度地达成各有所用、各有所取，达到相关方受益、共同满意的效果。申请人获得了尊重、规范、便捷的审批服务，政府改进了作风、提高了效率、树立了形象，机构编制部门实现了精简机构、优化职能和人员配置的意图，审批部门得到了相互协助、改善运作、消除意见的效果，纪检监察部门推进了规范行为、强化约束、预防腐败的工作，法制部门解决了合法性审查只依据法律法规条文、不能深入审批活动的实际障碍。行政审批制度和行政审批实施是社会经济发展状况的一面镜子，政务服务中心对审批许可所做的数据挖掘、信息梳理，提供的综合的或者分类的审批许可业务分析，也能为相关决策人员、研究机构和企业组织提供一定的帮助，只不过这方面政务服务中心普遍做得还很不够。
（六）打造服务品牌
从社会认知和申请人办事的角度，政务服务中心就意味着政府，这是政务服务中心形象内涵的基本特征；在此基础上所树立的政府品牌效应，则体现为服务型政府的价值理念，体现为协同政府的组织运作。树立政务服务中心作为施政为民的政府第一品牌，就是要提高社会对政府的认同感、增强公众对政府的信任度，发挥聚合社会共识、凝聚社会力量的作用。
美国学者帕特里夏·基利（Patricia Keehley）等在其所著的《公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈》序言中，对利用标杆管理，适应公共管理的复杂世界做了这样的表述：标杆管理“是一套通过将本组织的动作方法与别的组织的最佳实践进行比较而显著改善绩效的方法。从实质上讲，它描绘了一幅表明一个组织该从哪些方面进行改进的蓝图。”[94]树立政务服务中心的政府品牌效应，有利于提升政务服务中心的主体地位，扩大其影响力，更便于各项工作的开展。这也是确立政务服务中心进驻单位及其工作人员共同价值观形成的需要，有利于增强工作人员的凝聚力，实现职责、义务和使命的统一，服务、开放和协同的统一，促使服务窗口无法懈怠也不能松懈。
政务服务中心品牌效应的建设过程，是一个复杂的系统工程，需要政务服务中心各进驻单位及其工作人员的共同参与、集体行动、协同合作，要求服务窗口、工作人员凝聚共识、步调一致、互补共荣。品牌效应的建立和维护，是“100-1=0”的简单算术，一个人、一件事的工作差错，就有可能抵消所有服务窗口、全体工作人员所做的全部努力。对于实行集中办公、整体管理、统一服务的政务服务中心而言，其品牌的营造和树立过程，就是政务服务中心履行整体职能、践行全部使命的过程，它必然要求服务窗口和工作人员为此战略的实现做出相应的承诺，无论是书面的还是内心的，归根到底是理念自省和行动自觉。政务服务中心品牌建立的基准，是社会认可、申请人满意，是政府欣慰、审批部门放心、工作人员认同；前者是政务服务中心实施品牌战略的目的，后者是品牌战略实现的基础。
生存的压力往往是创新的动力，基于强烈的自我证明和发展愿望，政务服务中心在强化自身建设、提升运转效能、改善公共形象等方面，借鉴了质量管理（TQM）的理念和方法。正如美国学者史蒂文·科恩（Steven Cohen）、威廉·埃米克（William Eimicke）在《新有效公共管理者：在变革的政府中追求成功》的序言中写道：“迄今为止，在所有能促进政府改革的战略中，我们认为全面质量管理很可能是最有希望的。因为全面质量管理鼓励从组织的基层开始改革，鼓励工人们经常反思他们的工作，鼓励管理者改善沟通渠道，采纳员工的建议。”[95]实行外部导向的政务服务中心，为自己持续实施政务服务品牌战略找到了永远需要努力的追求标准，找到了需要不断改进自我的不竭的能量源泉。
三 让公众满意的政务服务
从“政府管制、百姓服从”到转变为“社会需要、政府服务”，是实施政务服务、建设服务型政府的重要体现，也就是说，行政相对人在感受政府服务的过程中，应该是可以惬意的，甚至是一个享受的过程。让公众满意通常被纳入到了政治范畴，但在业务工作的层面笔者更愿意把它看作是一个伦理问题，虽然政务服务中心在自身定位上必须放在政治范畴上进行把握，即使是从“笼络民心”的角度，任何一级政府官员也需要把这张“选票”牢牢地握在手中。伦理寻求的是对与错的选择，体现的是对价值的追求，它需要的是行为自觉，更是对实现信念的热忱。社会价值的实现是政务服务的灵魂。“服务是一个包括服务的目标、服务的主体（服务提供者）、服务的客体（服务接受者）、服务的具体内容、服务消耗的资源、服务应该达到的标准、服务的具体行为，以及服务发生的场景的交互过程。”[96]社会公众对政务服务的满意度，就是对政府的满意度。政务服务满意度作为一项重要的社会心理指标，既体现为一系列与行政相对人直接相关的政务服务过程的感受，也体现为一系列虽与行政相对人个人利益无直接相关性的对政府印象的认知。政务服务坚持以人为本，就是要实现行政相对人对政府更高满意度和认可度的追求，为此，运用服务建模方法建立相应的政务服务服务蓝图是需要的。
（一）充分沟通下的直接服务
将行政审批的实施活动定义为政府的政务服务，揭示了行政审批要“以人为本”的内在本质，是构建服务型政府理念最直接的体现。笔者理解，在政务服务下的行政审批，无论是审批许可的行为，还是许可审批的结果，都既是某个审批部门的更是政府有组织的集体性的有序行动，不仅是基于整体流程简化优化的更是对更高绩效目标不断实现的政府完整行为，是由政府有形或无形的一项具体活动或者一系列活动共同组成的有机服务。就行政职能的设置而言，审批部门不能没有边界，不同审批部门的职责应该是清晰明确的；但是就其行政行为产生的效果而言，行政相对人和服务对象的感受应该是统一完整和规范一致的，得到的应该是公平公正、无缝隙的政务服务。正是政府部门的一体化运作，才能共同还原一个整体施政的有为政府，重构一个协同运作的有效政府，重塑一个公众满意的有德政府。
从政务服务的角度看，审批许可的服务流程是指审批活动中，申请人与工作人员之间、审批部门相互之间发生的申报与受理、审查与审核、质询与送达等程序过程；对该过程的管理，则包括政务内容、办理流程、审核进程、服务态度、业务质量、数据应用、透明程度、绩效管理等一系列的相关要素，以及这些要素的组织和实现。对审批许可的服务流程实施管理，就在于希望通过此实现既有服务的改进、新服务的提供、服务价值的再发现等，结果不仅是审批效率的提升，还应该是审批部门的规范优化，以及申请人的感受改进和社会效应的显著提高。这些都有赖于政务服务中心的支持实现。
政务服务中心实施的政务服务业务管理，涉及场所设施的设计布局、进驻单位和进驻事项的筛选组织、服务态度的保证与监管、申请人的诉求与参与、办事效率的提升与流程优化的实施，以及政务服务的多样化、个性化选择等。服务窗口应由对申报许可的受理审批转变到对申请人的服务提供，为此需要体现三个主要原则：主动服务原则、跟进服务原则、集成服务原则。政务服务中心对服务窗口需要实施以行为约束、过程监管、结果控制为核心的服务管理，建立基于现场服务的日常沟通协调机制，规范办理行为，并将此纳入到对服务窗口和工作人员的考核之中。政务服务业务管理过程，就是要在审批效率得到切实提高的同时，还要使审批服务的品质得到提升，使申请人感受到找政府办事受到尊重、容易简便和专业规范；其步骤和顺序应由审批事项的复杂程度和必经环节数量、次序决定，比如将与申请人在柜台的直接接触部分作为前台，其他审核办理业务作为后台，审批部门的业务支持作为保障，前、后台之间设计政务服务服务蓝图，帮助服务业务管理的实现。
政务服务的服务蓝图借助服务流程图的方式，将审批服务提供过程、工作人员和申请人的角色直观地展示出来，将服务活动合理地分解成服务提供的步骤、任务和方法，申请人与工作人员的接触点在服务蓝图中被清晰地加以标注，从而达到控制和改进服务的目的。政务服务中心的服务蓝图可以划分为4个区域：一是申请人活动区域，即申请人提出咨询、申报许可、服务评价等的区域；二是前台工作人员活动区域，即工作人员直接答复查询、受理申请、发放证照和接受监督等的区域；三是后台工作人员活动区域，即与前台工作密切关联，如审核材料、制作证件、研究协商等的区域，是申请人可视或不可见的区域；四是支持和后方保障区域，是除前台、后台以外所有与保障前台审批许可、政务服务开展有关的功能区域。设置3条界线：一是直接接触线，是指申请人活动区域与前台活动区域的分界线，服务蓝图中的垂直连线只要穿过了直接接触线，就表示申请人与服务窗口之间存在着业务关系；二是能见度界线，是指在政务服务中心开敞的办公环境下，从申请人活动区域直视可达的界线，它要求对前台、后台和后方办公区实施有差别的管理，能见度范畴的办公场所作为向申请人整体服务的一部分，有效展示政府需要传递的信息；三是政府部门联系线，是指政务服务中心管理机构与审批部门、审批部门相互之间，体现政府部门有效沟通、充分协商、彼此支持的工作关系。[97]
在信息化技术充分应用的背景下，政务服务业务管理是按照一定的职责划分、业务关系和逻辑关系组成的，是由一系列输入转化为输出的相互关联、相互作用并能够体现结果价值的活动，换言之，政务服务中心审批服务的流程管理是需要借助信息化技术帮助实现。越简便的窗口服务，越有赖于支撑有力的后台支持和保障系统。比如，采取提供办理指引的方式，在申请人办完某个环节的事项之后，信息系统会自动提示当事人下一个环节需要办理的审批事项和申报指引，使申请人始终清楚该如何递交申请。对审批部门及其工作人员而言，可以借助信息系统了解整个业务链条上所有环节新受理和录入的数据信息，既有助于上一个环节跟踪情况，又有利于下一个环节提前介入。
（二）以完整性保障业务协同
解决行政效率不高问题，提升行政效能、政府绩效，一直以来都是古今中外政府着力追求实现的，但实践效果有的并不明显。造成这种状况的原因是多方面的，比如一些原本行之有效的做法被推向了极端，或者过度依赖一些具有管理性的权力，企图达到“短平快”的效果，以及在本位主义下的部门壁垒、组织阻隔对行政效能的消解，以及对消除制约行政效率提升的深层次体制机制问题的不够重视等。权力的行使不仅有权益的吸引，还有快感体验的诱惑，因此，权力的天平总是如胳膊肘一般向里拐的；权力的独享性，权力运行的封闭性，必然决定了无论是权力、还是管理权力的权力很难实现开放下的业务协同，行政审批就具有这样的典型性。
先罗列行政审批中制约业务协同实现的一些现象，这些现象有助于我们加深对此问题的认识：一是在行政职能配置上割裂了审批部门之间的联系，不能从整体效能的角度优化部门设置，消除部门壁垒。在改革中多着眼于某个审批部门内部的简化优化，审批部门在调整自身运转的时候很少顾及对相关部门的影响，碎片化的改变造成了合成谬误的频繁出现，由于统筹协调不足使大量工作中的问题难以解决，比如产生了在整体审批流程中的“死循环”问题。二是在解决问题的方式上患上了制度依赖症。以为管理制度越全、越细、越具体就能解决问题，忽视制度落实中的关键因素——人的存在，将强化操作层面的制度约束作为明晰部门职责和优化运转规程的控制工具，对更具有根本性的底层制度构建极其缺乏，遇事找依据、凡事要求按规定办，导致审批部门运作的过度刚性，叠床架屋的制度体系使行政机关失去了应有的活力和适应性，消磨了工作人员的主动精神和责任意识。只对制度负责不对工作负责，只死抠条文不考虑实际需要，已经成为极为突出的衙门病。三是一些同时具有管理、处罚职能的审批部门，依靠自己的强势地位，在整体审批流程中一味强调自己职责的重要性。有的采取制定法律制度、技术标准的方式左右行政审批的运作模式，有的利用自身的地位和影响做行政审批的终审者，将其他部门的审批结果作为自己受理申请的前置条件、但又不作为做出许可决定的实际依据，其外在表现似乎是对政府负责，其实是在扩展自身已有的权力。
上述现象，都是行政审批中各行其是、协同不足的表现，这种状况最终会体现为对行政审批相对人实现应有权益的负面影响，也就制约了政务服务效率和质量的提升。拉塞尔·M.林登也不认同对管理的过度依赖，即使采取某种强化管理措施的理由是貌似多么的充分。他说：“政府部门中的欺诈和腐败现象也对加强控制提出了要求，而这些合力作用的结果就是导致了制约和平衡、更加严密的等级制以及更多的管理层次。”[98]笔者认为，组织管理问题的真正解决有赖于对组织的重新构建，行政审批整体效能的提高有待于建设有效协同的运作机制。
政务服务对审批业务一体运作、整体解决的重视，就是要坚持审批部门从管理必需的角度提出许可条件，从申请人办事的角度设计办理流程，并将二者的需要有机地结合起来，从而既满足审批部门履行审批职能的要求，又方便申请人的申报许可，不至于使审批部门陷入烦琐的行政程序中，给工作人员增加工作负担。要坚持整体构建，采用交互的、协作的、一体化的管理方式和信息化技术，除单项审批事项外，凡是涉及多个部门审批的事项，均打通部门边界实行流程重组，以全封闭的流程组织替代模块式的独立组织，解决审批职能模块化、办理业务孤立化、许可信息分散化的问题，实现全流程的无缝隙的办理。
把审批部门独自审批许可的多个相对独立的许可申请，变为一个完整的政务事项，把申请人取得的单一许可视作整个审批流程的有机组成，比如将企业开展实质性建设、生产、经营等所涉及的许可审批作为一个完整的审批流程，从方便企业完成许可审批的角度，进行整体的流程优化整合。政务服务的一体化一定是要基于政府层面的，是处在所有部门之上来构建的协同运作模式；这种整体协同的运作模式在政务服务中心成立之前由于缺少物理平台和信息化载体，是难以实施和无法实现的。
政务服务中心寻求由以审批部门为中心向以申请人为导向的转变，以行政权力为中心朝着以政务服务为导向的转变；寻求行政管理由以部门政府的形态，转变到政府部门的状态，再转化为整体政府的运作机制；寻求由管制型模式向治理型模式的转型，使政务服务由僵化、封闭和对立向灵活、开放和信任转变，能够充分利用计算机、互联网、移动通信技术等推进政务服务方式、运作方式和运转机理的变革。政务服务中心创新了政府职能，在改变政府运作机制的同时，也大大提高了公众对政府的期望值和认知评价，政务服务格局已不可能再回到之前分散零碎的状态。如何实现更好的政务服务，仍是政府需要面对和没有完全解决的问题。
应该承认，政务服务中心的发展是个动态演变的快速推进的过程，它所呈现出的动态过程特征是与政务服务中心的发育程度密切相关的。比如，政务服务中心在建立之初，主要任务是确定以申请人为导向的服务理念，切实解决服务态度、审批效率、勤政廉洁等问题，建立审批部门相互之间的沟通协作机制。基于统一的制度规范、统一的管理平台和统一的行政文化，使“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”而托人办事、求人送礼的问题得到基本消除，遇有不理解的情况、不接受的办理、不满意的态度还可以向政务服务中心管理机构提出，要求给予答复或者处理。审批部门的审批职能回归为政府的使命，审批权力转换成为申请人服务的职责。
当下，政务服务中心还要按照公开、公平、公正的要求，将实体政务服务中心与线上政务服务中心紧密结合，充分发挥汇聚整合行政资源的平台功能，着眼于一体化服务的提供、整体效能的提升、社会效益的取得，为公众提供公开透明、可预见的政务服务，为有特殊需要的申请人提供主动的、个性化的政务服务，打造政府与公众的审批、服务和认知、情感界面。
（三）用标准化提升政务质量
标准化起源于工业化早期，它是针对实际或者潜在问题而制定的具有共同性和重复使用的规则，一般而言它是以过程管理为对象的；在工业发展史上，标准化是高效率和稳定性质量的代名词。经过对工业文明的分析，拉塞尔· M.林登认为“标准化——产品和人的标准化——是大规模生产中的一个关键问题。”但是，“今天的顾客社会所要求的：多样性、顾客参与和选择。无缝隙组织提供了我们今天所需要的选择、多样性和顾客参与，同时还保留了规模生产的许多优点。”[99]必须承认，在服务经济和信息化时代仅有标准化是远远不够的，但这并非是说我们可以跨越定制标准、提升标准化程度的发展阶段，事实上当下我们亟待要补上标准化这一课。
“服务是以人为核心的一个系统工程，换句话说，‘服务’即‘人与人的互动’，而涉及人的要素则包括客户行为学、心理学、服务环境、客户体验、自动服务等，也包括组织的行为学、绩效激励以及服务有效性、服务环境、服务心理学、人员互动等。从这个角度上来看，服务是管理。另外，服务本身就是一个系统工程。”[100]我国GB/T2000.1-2002国家标准对标准化的定义是：“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。简单地说，标准化是一项有组织的活动，主要包括标准化研究、编制、发布、实施、监督评价以及维护等。”在服务行业和从事服务的领域建立服务标准化的作用，“一是对各类不同的服务行为进行归纳分类，制定其共性标准；二是针对具体行为的服务特性，制定相应的特性标准；三是探索共性标准与不同的具体特性标准的接口，制定服务业综合标准，使服务产业走向科学化、规范化、良性循环发展的轨道。”[101]政务服务标准化是在构建服务型政府的背景下，将标准化原则和方法运用到政务服务领域，将公众置于首要地位，以公众满意为目标，通过对政务服务标准的制定和实施，实现政务服务质量目标化、方法规范化、过程程序化，改变传统的政府管理和服务方式，改进服务质量、提高服务效果。
西方发达国家在公共服务标准化方面的实践是非常丰富的，这些实践值得重视和借鉴。英国政府于1991年和1994年分别颁布了《公民宪章》和《新公民宪章》，确定了公共服务领域的六个基本原则：明确服务标准、公共服务信息必须公开透明、顾客选择、礼貌服务、完善监督机制以及资金价值。美国政府在1993年制定了《顾客至上：服务美国民众的标准》，标准涵盖了八个方面的内容：明确部门服务对象；通过调查确定服务类型和质量；设定服务标准和评价服务质量的尺度；设立顾客服务标杆；对基层雇员进行调查，确认部门绩效差异原因；顾客选择服务机构和服务方式；保证顾客接受服务和信息的便利；建立有效的手段处理客户投诉，保证建立起“顾客驱动的政府”。此外，法国《公共服务宪章》、意大利《服务宪章》、爱尔兰《优质顾客服务行动》、希腊《公民宪章》、比利时《公共部门顾客宪章》、葡萄牙《质量宪章》、西班牙《“公民第一”的服务改革运动》、芬兰《优质服务、优良治理与负责任的市民社会动议》等也制定了类似的政务服务标准。只要对上述公共服务（主要是政务服务）标准粗浅地有所了解，就不难得出对政府应该建立完善的政务服务标准的判断，因为它体现的是政府对公众的责任和对公民权利的尊重；是否有意愿建立以行政相对人为导向的政务服务标准体系，考量的是政府的自我定位，衡量的是权力的价值天平，也就是说制定标准绝不只是一项专业技术。
国内在政务服务标准化建设方面，起步较早并做了一定总结的是山东省新泰市，该市行政服务中心2005年被确定为国家级服务标准化试点单位。新泰市立足破解电子政务建设难题，将标准化概念引入政务服务领域，用标准化规范行政审批行为，用标准化优化、再造审批流程，探索建立了一套覆盖行政服务的“以‘服务基础标准体系’为基础，以‘服务质量标准体系’为核心，以‘服务管理标准体系’和‘服务工作标准体系’为支撑的‘全程标准化’管理体系，打造了‘政务e站、服务无限’”的全程标准化体系。按照他们的总结，“全程标准化”发挥了以下作用：一是破解了行政审批服务规范化运作的难题，使审批许可的每一个环节和细节都有了可量化、可操作、可评价、可监督的标准。二是解决了政府审批过程中群众权益相对缺失的难题。三是解决了行政服务中心建设中普遍存在的部门“合署易、协调难”、事项“入驻易，规范难”、人员“集中易、管理难”、群众“进门易、办事难”，以及职责不清、相互推诿等隐性和显性问题。四是解决了电子政务总体框架设计与现实业务流程不兼容、“电子”与“政务”相互脱节的基础性难题，实现了政府现实“业务流”与虚拟“电子流”的顺利转换。[102]
标准化的前提是优化创新，而优化创新又为标准化提供了新的起点。优化创新与标准化是提升管理水平的两个引擎，优化创新是提升审批效能、服务能力和管理水平的驱动力，而标准化是保持审批质量、服务品质和管理水准的制动力。实行标准化是行政审批的重复性特点的内在要求，是规范审批许可权的有力手段，是实现审批环节无缝隙衔接的基本前提，也是向全社会提供无差别的优质政务服务的恒定器。[103]服务标准一般包括以下内容：一是服务基础标准，包括服务标准化工作指南、服务分类标准、服务术语标准以及为服务对象提供使用或服务信息的使用说明、标识类标准等。二是服务管理标准，对服务组织建立质量管理体系中的质量方针、质量目标、质量职责、评审等提出各项要求。三是服务质量标准，分为服务规范和服务提供规范。四是服务设施标准，应给出为达到服务提供的所需设备、设施的基本要求。五是服务安全卫生标准。此外，其他还有服务资质标准，服务环境保护标准，保护服务对象权益标准等。
从标准化的角度看，审批事项、许可审批的标准化是政务服务中心实施整体管理、提升办事效能、稳固服务质量的一项基础性工作，也是保证审批服务优质长效的重要措施。服务标准化的细化实施和完善工作，一方面应着重从服务流程层面，着眼于整体的服务，通过改善整个服务体系的分工和合作方式，优化整个服务流程；另一方面应着重从具体服务层面，即在各个服务环节中通过工作人员的仪表、语言、态度和行为等体现人性的一面。[104]从政务服务供给角度看，政务服务中心标准化建设涉及审批许可和审批服务的内容构成、流程组织、行为实施、绩效评价等的标准化，以及集中审批的基本办公要求、审批行为识别等诸多内容。比如，合肥市政务服务中心在2011年搭建起了以服务提供标准体系为核心，服务保障标准体系和评价改进标准体系为支持的覆盖政务服务中心的审批事项和政务服务全过程的标准体系框架，收集、制定各类标准715项，初步形成了“服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化”的服务新格局。
以行政审批为核心的政务服务标准的来源，一是法律、法规、规章和规范性文件，二是行政相对人的需求，三是政务服务中心的需要。政务服务中心的标准化体系主要包括以下内容：审批事项的标准化、受理要件的标准化、办理流程的标准化、运作规则的标准化、办事制度的标准化、功能设施的标准化、申报表单的标准化、各类收费的标准化、问责考核的标准化等，也就是说要解决标准化制度性文件的形成机制。将审批事项的名称、依据、条件、表格、环节、时限、结果等标准化，明确操作规程，明确自由裁量权，能够规范和提升审批部门的审批行为，保障申请人的权益，促进政务服务中心服务的系统化、秩序化，为公开、公平、公正地开展审批许可奠定基础。对每个审批事项进行编码，就是对每一个审批事项编制一个“身份证”，以标准化、规范化的方式表述审批事项。
行政审批过程类似于规律性生产流水线，具有重复性、循环性特征，为追求政务服务的高品质和稳定性，需要将标准化理念引入到行政审批中来。通过标准化可以对行政审批从不同层面实行分类管理，限制审批许可的自由裁量权，有利于消除受理审核的随意性，理性地处理差异性，提高政务服务的规范性和稳定性。为此需要使用清晰的语言对政务服务、行政审批进行定性和定量描述，不得使用类似于“法律法规规定的其他条件”、“其他有关材料”等兜底条款，也不能出现“相关”、“相适应”、“相符合”等字眼，不能以法律法规文件名和条款进行代替。对于定量描述，需要现场勘查的，须注明测量或勘查的方法。比如，按照即办件、承诺件、联办件、补办件、退回件、特急件等分别建立不同的办理规范。对于审批环节简单、申报材料齐全，可当场办结的，应即收即办；对需检验、审定、现场勘查等不能当场办结的，在公开承诺时限内办结；涉及多个审批部门的应推行并联审批，实行联合办理；属于需要上报审批的，受理部门应抓紧审核，尽快转报，跟踪情况；对不符合批准条件的申请，应书面答复申请人，提高办件质量，减少审批许可的随意性。
宁波市在行政审批标准化方面较为深入。在指导思想上，宁波的行政审批标准以加强政府服务、方便公众、引领经济转型升级为核心目标，以体制机制创新为根本途径，以审批部门联合为动力结构。该市44个有审批职能的部门依法编制完成564个事项1028个子项的审批事项标准；每个事项的审批标准包括审批条件、办理流程、重要提示、文书格式等要素。选择文化娱乐业、汽车修理业、餐饮业、再生资源业、洗浴业、宾馆业、铝合金加工业等七个关系民生的热点行业作为试点，编制和试行联合审批标准。联合审批标准以办事指南形式为载体，将行业准入的规划标准、产业政策标准、城市管理标准、环保标准、消防标准、卫生标准、治安标准等一揽子标准，在此基础上建立联合审批运行机制。在建设项目审批方面，从审批许可运作程序上建立联合审批“6＋1”会商和“9＋X”会审制度。并以上述内容为基础，构建包括行政审批服务通用基础标准、服务提供标准、服务标准等3个母体系，标准化导则、服务沟通规范标准、服务质量标准、服务环境设施标准、人员管理标准等10个子体系。
一般而言，标准化是对随意性和无规则性动作的纠正和改变，为此必须照顾到审批事项之间的差异性，照顾到审批部门职能履行的差异性，当然，这种“照顾”是为了保障标准化的更好落实。行政审批标准化的目标，就是要使不同的审批人员在不同的时间，针对不同的申请人，对同一审批事项的审批结果的质量具有一致性。行政审批的标准化要服从政务服务标准化的理念、要求和导向，只有这样，才能削弱行政审批标准化中可能出现的权力倾向，也就是说，只有将行政审批标准化纳入政务服务标准体系之中，才能保证所制定的标准是充分体现对行政审批相对人合法合理权利的维护性。行政审批的标准化在一定程度上是对审批行为的定型化，不宜简单地将标准化的应用等同于对法律法规和审批部门制度规则的明晰化，否则，不排除行政审批标准化变成审批部门权益的锁定工具。另外，不是所有领域都适合搞标准化，比如在基本建设审批领域，涉及的审批要件极其复杂，且多具有动态的不确定性，难以全面实行许可审批的标准化，换言之，并非所有领域的行政审批均可以实施“裁量基准化”，特别是属于行政上的“预测决定”或者“决策于未知”的事项。[105]
标准化是一个全方位的概念，不仅是审批资格要件的标准化，也是服务和程度的标准化。如何深化和提高行政审批标准化服务水平，有学者认为应从以下几点着手。一是规范预审程序，消解体外循环。将项目预审纳入审批服务平台统一管理，严格预审的时限和程序。二是整理和完美技术审批与行政相分离制度。施工图设计、消防、人防、抗震、建设方案设计等专业性技术性审查工作，应改由具备资质的专业中介机构进行审查，审批部门及其工作人员原则上只根据审查结果，作“瑕疵重大且明显”式审查，签发格式化审批文书。如果专业中介组织市场化程度不高，则容易使技术审批成为新增的一道办事环节，故作为此项改革的前提，是加大专业审图机构等市场经济的培育和扶持力度。三是建构网上联合审批的制度条件。探索电子公章、电子存档等的有效性、网上签发的确认等法律法规和政策问题，为形成智慧政务处理机制和“网上政府”提供法律与政策支撑。四是再造以顾客导向为理念的联合审批流程。将审批部门在许可审批前与行政审批相对人之间的“动态协商”机制和“指导式服务”贯穿于联合审批运作的全过程。比如，建设项目选址在前期工作中被否决，致使投资方资金浪费，一直是投资者比较强烈的问题，为应对这一问题，可以采取动态协商、联合踏勘、联合指导，即在建设单位前期咨询时，就组织项目审批中相关窗口集中踏勘、提前指导，对发现选址有问题的建议改址；选址合适的，对以后审批的相关环节和需做的前期工作“一次说清”，顺畅进入审批程序。[106]
从政务服务供给角度来看，政务服务中心的标准化建设涉及审批和服务内容、流程、行为、评价等标准的制定和不断改进完善，以及政务服务中心的行为识别系统（BIS）的统一设计和统一管理等诸多方面的内容。[107]行政审批标准化要求审批事项通过计算机进行网上审批，即从审批事项的受理到审批结果都要在网上进行，使审批许可的全过程变得更加简明，除依照授权外，审批信息系统的运行过程将不受其他力量的干预。要在异构信息系统下，实现审批系统的对接，就需要建立比对审批事项要素分类更为详细的系统数据对接体系。审批许可的标准化通过有序的、有机的、无缝链接的作业流程，将审批活动的输入、加工和输出的整个过程，置于可控、可预测的状态。行政审批、政务服务的标准化离不开信息化，同样只有实现了审批事项、许可审批的标准化，才能真正支持审批许可的信息化、支持跨部门协同审批的实现。
作为服务型政府的重要载体和有效实现方式，政务服务中心实行标准化的基本理念是，有人就有工作标准，有事就有质量标准，有物就有管理标准。在一些已建立了政务服务标准的地方，我们在发现它所取得成效的同时，还能够非常清晰地感受到标准的工具理性，以及制定者的使用理性。这些政务服务标准以政务服务中心为范畴、以服务窗口为对象，通常包含服务质量标准体系、服务管理标准体系和服务工作标准体系三大建设内容，虽然服务质量标准体系是政务服务标准的核心，但多是原则性要求和指引，服务管理标准体系和服务工作标准体系既为实现服务质量标准提供支持和保障，更为提升政务服务中心的办理效率、服务规范和管理效能提供行政管理的制度参照。
新泰市公共行政服务中心对实现行政审批服务全程标准化的实践所做的总结认为，实施标准化的目的是要解决以下问题：一是破解行政审批服务规范化运作的难题，解决审批服务中存在的流程烦琐、自由裁量权过大、差别服务等问题；二是解决政府审批过程中政府与群众之间沟通少、互动难和群众权益相对缺失的难题，确保审批服务运行到哪里，政务公开和群众监督就延伸到哪里；三是要解决政务服务中心深化发展的路径问题，解决它普遍存在的单位“合署易、协调难”、事项“入驻易、规范难”、人员“集中易、管理难”、群众“进门易、办事难”以及职责不清、相互推诿等各类隐性和显性问题，建立“系统性、多元化、可持续”的服务体系；四是解决当前电子政务实施过程中的基础性难题，解决电子政务总体框架设计与现实业务流程不兼容、“电子”与“政务”相互脱节的难题，通过对审批事项和程序进行“覆盖全面、层级分明、先后有序”的设计，实现政府现实“业务流”与虚拟“电子流”的顺利转换。[108]
建立将标准化引入政务服务、行政审批，是政务服务中心管理机构立足自身状况寻求和采取的一种管理手段，既为提升审批许可的服务质量和办事效率，也是为了增强任务繁重、“力不从心”的政务服务中心的管理效力。政务服务中心的标准化建设，是希望通过明确服务质量目标，规范服务方法，优化服务程序，保证服务窗口、服务内容、服务流程等方面都有标准的指导，以期实现整个政务服务中心的规范化运作，提高政务服务质量和效率的稳定性。借助政务服务标准化工作，以标准、规范和制度的形式确立政务服务中心的相应职责，可以在一定程度上帮助政务服务中心管理机构实现固权、扩权，至少在客观效果上如此，既能以标准为“武器”应对日常管理中的各种问题、困难和矛盾，又能实现标准在手的“权威”效应。即使政务服务中心管理机构实施政务服务标准化的动机很丰富，也要充分承认实施标准化的必要、作用和价值，虽然它不可能从根本上解决政务服务中心发展过程中存在的问题，但有助于这类问题的消化。
政务服务中心的现场管理非常重要，自然也是实施标准化的重点，并为改善政务服务的管理提供手段。根据政务服务中心已有的标准化实践，其建设构成主要有：一是指管理的标准化，针对政务服务中心的管理问题，通过对管理标准的制定，增强政务服务中心的管理权限、强化管理权威。这是政务服务中心积极推进标准化的内在动机。二是指服务工作的标准化，针对工作人员的岗位职责和服务标准，打破传统管制思维和部门利益思维定式，避免相互推诿，促进公众的知情权、监督权，限制审批部门和工作人员的自由裁量权，为公众提供优质高效的服务。三是指绩效评估的标准化，政务服务绩效评估标准是贯穿于政务服务标准体系的驱动机制，把公众置于绩效评估体系之内，对工作人员进行全面的评估，促使他们转变服务态度、工作作风，持续改进服务，提升公众的满意度，实现政务服务中心的持续发展。绩效评估和监测作用的显现就是要逐步形成工作人员的自我改进机制，使无论是申请人还是工作人员都能依法审批、按标准办事，改变各种“行规”和“潜规则”。不能评估就无法管理，评估不仅代表一种以获得信息和评价为目的的专门活动，而且也是通过这一过程获得的结果。
与前述政务服务中心的标准化构成内容有所差异的是，新泰市的审批服务“全程标准化”在内容构成上，主要体现为四大支柱体系：基础标准体系、服务提供标准体系、服务保障标准体系和服务工作标准体系。其中，“服务通用基础标准体系主要指导怎样构建标准体系，如何制定、实施和改进标准；服务提供标准体系按照目标倒逼、过程控制的原则，打造了程序最短、环节最简、效率最高、服务最优的行政服务流程，使行政服务工作件件有规范、事事可量化，解决了服务过程中因人而异的问题；服务保障标准体系对服务过程中涉及的关键环节和因素进行管理和控制，从人、财、物等方面对服务质量标准体系的实施提供了全方位保障，做到了人员上岗有标准、工作运行有保障、监督考核全公开；服务工作标准体系明确了‘中心’各个工作岗位的具体职责和作业要求，实现了岗岗有标准规范、人人按标准履职，保证服务‘不越位、不错位、不缺位’。”[109]
服务窗口是政务服务中心的前沿阵地，直接与申请人接触，发生联系的频率最高，其服务质量的状况直接决定着政务服务中心的运行效果和社会评价。在政务服务标准中实行服务窗口的识别展示标准化建设，就是要把窗口建设的任务、内容和要求尽可能地用统一、可视、量化的标准确定下来，保持窗口服务的连续性和稳定性，包括按照统一样式制作的审批部门的名称标牌、窗口标识，以及办事指南、表格、告知单、评议卡等。一方面要使工作人员易于掌握、便于遵循，另一方面申请人易于知晓、便于监督。行政审批标准化不得给行政审批相对人附加额外的义务，要最大限度地减少申请人的义务性要求，从而降低审批门槛。
当严格管控成为政府内部管理的基本尺度时，对管理手段的选择和工具效用的放大，将成为一种普遍存在。政务服务中心的标准化应充分考虑不同行政层级的职能差异、服务对象的要求差别，从而使政务服务标准化更好地应用于自身的建设。要理性地看待标准化，不搞应用范畴和达到程度的“一刀切”，将标准化与差异化战略有机结合，处理好标准化与自由裁量权之间的关系，为自由裁量权的运作提供指引和规范。套用ISO9000:2005的标准要求：“领导者应确立与组织的方略相一致的目标。他们应当创造并保持良好的内部环境，使员工能充分参与实现组织的目标。领导者将本组织的宗旨、方向和内部环境统一起来，并创造使员工参与实现组织目标的环境。”
按照服务工作的标准化要求，政务服务中心的工作人员应统一着装（执法机构穿着法定服装），亮牌上岗，使用文明用语，受理申请做到主动热情，解答疑惑和回答咨询做到耐心细致、一次完成，尽可能准确无误。工作人员统一着装，不仅是管理的需要，更是自我身份的暗示，是责任的约束。有的地方政务服务中心实施的窗口服务工作的标准化，意在能够将服务窗口的工作岗位“做什么”、“怎么做”、“做到什么程度”、“由谁来考核监督”，以及“与相邻岗位有什么关系”等都加以明确，虽然这似乎显得有些机械。
服务标准要发挥作用，关键是要落实好，社会评价无疑是面镜子。针对政务服务中心和服务窗口的服务效率、服务态度、服务质量等内容的社会评议活动，一直以来在许多地方都广泛地得到开展，有力地促进了政务服务水平的提升。如果把这种社会评价当作或者替代了公众对政府的整体评价则远远是不够的。政务服务中心的建设虽然是政府建设的有机组成，政府外在形象建设也是政府建设的重要内容，抓政务服务中心的窗口服务还可以起到“以点带面”的工作效果，但是，仅停留于此而忽视了政府的体制完善、机制完善，就会将政府的作风建设流于“表面化”。有观点认为，建立了行政审批的标准化就能实现按标准办事，使“方圆”真正有了“规矩”，就能消除审批许可中的“潜规则”，这种理解显然是将标准化绝对化、理想化了。作风建设具有根本性，不能因为“面子”光鲜了，就对“里子”关注少了。事实上，任何直接针对行政主官的社会评价，其效果都要大大好于针对其所主政的部门单位或者其中部分工作的评议，对服务窗口的社会评价同样如此。
（四）构建网络化的服务体系
政务服务中心在完成对行政审批平台整合的基础上，着眼实施以政务服务中心为单元的纵向整合，这既是事物发展逻辑的使然，也是政务服务中心为实现政府运作效能整体最大化的主观努力，是最大程度优化区域政务服务环境的客观需要，毫无疑问，政务服务体系建设体现了服务型政府的精神实质。比如，湖北省的政务服务体系建设在2012年底，就已涵盖推进行政审批制度改革、发展电子政务、清理规范行政权力、提高行政执法质量、完善公共资源交易监管机制等方面内容，形成了以市、县两级政务服务中心为纽带，全省统一规范、定位科学、职责明晰、配套协调的集行政审批、便民服务、政务公开、电子政务、投诉监督为一体的，省、市、县、乡、村五级服务平台的综合服务体系，省直具有审批职能的部门和市、县两级全部建立了政务服务中心，98.6%的乡镇（街道）建立了便民服务大厅，96.8%的村（社区）建立了便民服务室，基本实现了政务服务网络全覆盖，政务服务功能大幅提升。杭州的做法是围绕有利于便民服务、增强基层功能的要求，市本级政务服务中心不断加强指导协调，积极推行各级政务服务中心的区域化和标准化建设，建立健全了市、区县（市）、镇街三级政务服务体系，完善社区（村）便民服务中心的功能，实现“四级联支”。大连市按照“零障碍、低成本、高效率、全公开”的行政服务体系建设要求，在2012年就建立区市县、先导区政务服务中心14个，市属分中心6个，街道、乡镇便民服务中心或全和办事代理制接待窗口151个，在社区、村屯建立代办点1437个。
政务服务体系是以行政相对人需求为导向来整合政务服务，依托政务服务中心的横向与纵向整合，构建“横向到边协同、纵向到底联动”政务服务体系，它必然有利于解决行政审批的“权力碎片化”和政务服务的“服务碎片化”问题，为行政相对人提供无缝隙、均等化的政务服务。比如，宁夏回族自治区政务服务中心在政务服务体系构建中，提出了“机构名称、运行模式、管理模式、信息平台、服务标准和标识”的六统一要求，自治区5个地级市、21个县（市、区）全部建成政务服务中心，所有乡镇（街道）全部建成民生服务中心，绝大多数村（社区）建成了为民办事的全程代办点，形成了政务大厅前台窗口与后方部门审批工作互动，各级政务服务中心及其服务窗口之间服务协调配合的工作格局，“群众有什么需求、就提供什么样的服务”，实现了行政相对人在全区各个层级和区域都可就近就地办事。为了推进政务服务体系建设，昆明市在全市乡镇（街道）为民服务中心建立“星级评定”考评机制，实行动态管理；广州市在全市推进以统一服务标准、统一服务评价系统、统一服务评价器“三个统一”的统一服务评价工作，不仅有效解决了政务服务中心窗口服务态度等问题，还有力地提升了政务服务的水平与质量。
笔者在这里着重强调的政务服务体系，是指在特定行政区域内不同行政层级的政务服务中心在有限管理上的纵向贯通、在审批业务上的纵向联动、在提供服务上的标准一致，它将我们在前面强调的层级政府在职能和管理上应体现整体性要求的基础上，推进到以行政审批为核心的政务服务运作机制和提供服务上的整体性，即在实现横向打通基础上，再实现纵向的贯通。显然，在一定区域内能够实现这种政务服务的供给形态，对改善政务环境、政府形象和提高公众的满意度都是极具吸引力和诱惑性的，即使我们不去审视这种改革对政府变革带来的积极促进作用，就其外部效应而言，它能够做到为市场、社会和公民提供的强有力政务服务和高品质服务感受就足以证明其意义。
一般而言，相对完整的政务服务体系应是省、市、区县、镇街、村社五级审批许可办证服务的网络体系，这个纵向网格化的体系体现了行政权力的内在配置，又体现了政务服务无缝隙、均等化的运作形态；既是行政审批的具体实施方式，更是审批许可在政府服务理念下对服务组织和服务行为的重构。行政审批在不同行政层级上的审批范围、受理规模、许可权限、审核方式、申报主体等是有差别的，这种差别首先体现在不同审批部门的审批职能上，同时也决定了不同层级政府设置的政务服务中心在业务范畴、职权边界、服务对象和业务量等方面也不完全相同，与之相应，政务服务的侧重点也有差异。
以政务服务的视角就是从申请人的角度出发，不同层级政务服务中心面对的行政相对人是不同的，因而在服务方式上也应是有差别的，以便更加契合行政相对人的需要。比如，省、市政务服务中心开展的政务服务主要是面向法人单位、各类组织的审批事项，兼有少量自然人的业务；区县政务服务中心既有面向法人单位、各类组织的审批事项，也有面向自然人的审批事项和办证服务事项；镇街便民服务中心主要面向自然人的服务事项，作为延伸，有的地方镇街便民服务中心还在一些较大的村社设立了便民服务点，代收代办一些便民性的服务事项，实现“居民办事不出社区、村民办事不出村屯”。不同的申请人，申报许可的能力和方式是有差异的，因而对政务服务的需求也是不完全相同的。区县和镇街政务服务中心面向自然人的政务服务，应以群众需要为出发点，汇集各类“群众找政府”、“群众找公共组织”的事项，打造成包括办理户籍证明、身份证、暂住证、驾驶证年审等证照办理，涉及医保、养老、低保、敬老优待等公共服务，以及银行、水电煤气、教育培训、司法公证等公用事业服务，使企业和群众办事更为便利。
到目前为止，对在国家层面建立政务服务中心的必然性、可行性探讨的还不成熟，其原因包括审批部门的分散性、审批事项的复杂性和审批业务的繁复性，一方面集中审批的行政成本相对较高，另一方面集中服务的效能不如地方那么明显。建立省、市、区县、街镇、村社五级审批许可办证服务的纵向网格体系是需要的，也是实践证明可行的，其中市、区县两级政务服务中心是主体，其承上启下的作用也决定了他们是构建政务服务体系的核心和关键，而省级政务服务中心则应发挥着统筹引领、组织推进的作用。
政务服务体系的构建单元是政务服务中心，因此应从政务服务中心的职能角度进行分析，并以行政审批的维度梳理不同层级政务服务中心的功能差别。比如，省级政务服务中心开展的政务服务主要是限制类审批事项，一般是与国计民生关系重大、影响面较广的，以及超过一定投资规模的审批事项；市级政务服务中心主要是一般性的审批事项，体现了城市政府在实施规制管理中的主体性地位，开展的政务服务具有量多面广的特点；区县级政务服务中心的主要业务多是体现政府公共事务性特征的审批事项，以及涉及自然人的生活事务类服务事项；镇街便民服务中心主要是便民类的服务事项，以及可以代理代办的审批事项。
从理论上讲，所有的审批事项都应纳入政务服务中心，但不同审批事项在办理方式上的巨大差异，决定了将所有审批事项都纳入政务服务中心是不完全可行的；在实践中，较为便利的做法是这些审批事项虽然不进驻政务服务中心，但要通过设立政务服务中心分中心的方式实现统一管理。比如，昆明市政务服务中心就设置了车辆管理、出入境管理、公交治安、客运管理、住房产权、人才服务等6个市属分中心。政务服务体系的构建，同样要解决这一问题，简单讲就是要将所有的审批事项都实现统一的规范、统一的管理，接受同级政务服务中心的指导监督。信息化和互联网的广泛应用，为政务服务体系的构建提供了有力的技术支持。将信息化和互联网引入政府管理，信息化的渗透性、无边界化，互联网的开放性、虚拟性和去中心化，对政府的组织形态产生了重大影响，并为政务服务体系构建打开了更大的想象空间。
实现政务服务体系化，有利于各级各类政务服务中心事权的科学配置和对外服务的规范统一，有利于审批业务的有机衔接和政务服务的均等化，有利于行政资源的共用共享和审批流程的整体再造，从而最大限度地提高政府的服务能力、服务品质、服务效应。各级各类政务服务中心基于服务型政府定位所构建的政务服务供应链体系，使行政审批的各个构成要素，可以按照审批业务的协同需要进行组合，相互支持、彼此协作，实现服务外溢，必然产生良好的社会效果。
从外在形式上，各级各类政务服务中心既有适度的集中，又有合理的分散；既有综合的政务服务中心，也有专项的办证场所；既有聚合了多个审批部门的服务窗口，也有单个审批部门的服务点，通过政务服务体系所构建的政务服务供应链系统，将它们有机地联结起来，形成整体性管理和一体化运作，对外提供无缝隙的政务服务。比如，呼和浩特市政务服务中心下设1个综合服务大厅和5个专业服务大厅，即政务服务中心房地产服务大厅、劳动和社会保障服务大厅、车辆和驾驶人管理服务大厅、出入境管理服务大厅和人才公共服务大厅的“1＋5”模式。
通过对行政审批相关行政资源的充分整合，在此基础上构建起关联的有机联系，充分运用信息化技术，打通部门边界、打通层级界限，形成以行政相对人为中心的按“服务对象”组织业务、提供服务，使政府部门以有机整体的形态进行运作，形成行政审批上下联动、左右互通的格局，构建“上下联动、就近覆盖”的政务服务网络，建设行政审批、资源配置、效能监察、公共服务“四位一体”的综合性新型政务服务集合体，建成横向到边、纵向到底的政务服务体系，实现各级政府及其审批部门之间的协调互动。需要说明的是，一些地方不同层级政务服务中心之间的权限、权责关系还有待清晰明朗。笔者认为，上下级政务服务中心之间应实行属地领导为主，但也存在着工作指导、业务指导的关系，强化上级政务服务中心的管理和领导地位，有利于政务服务体系的构建，能够更好地发挥政务服务中心作为整体的合力作用和系统功能。
政务服务建设不是孤立的，是伴随着政务服务中心的建设和发展而逐渐走向成熟的。在中央政府的强力支持下，得益于各地丰富创新实践的彼此声援、相互借鉴和行政推动，政务服务中心的发展演进很快。分析其快速发展演进的原因，其中之一就在于它所面对问题的集中涌现，以及对这些问题在持续解决中实现的业务领域、方式功能的不断拓展，从而使其在未固化成型前能够且快速地提升。政务服务中心的主要业务、核心功能始终是稳定的，简单讲就是它始终都是围绕着“一个目标、两个体系”来推进实施的。“一个目标”就是服务型政府下的行政审批、政务服务，如何通过方法改进、方式创新和机制调整，取得最佳行政效能、政府绩效，赢得更多社会公众的认可，改善区域发展的软环境。“两个体系”就是政务服务供应链体系和政务服务信息共用系统，它们共同的特点就是分别通过对审批业务、审批数据的集约，在梳理、规范、互认和共用的基础上实现审批流程、审批信息的集成。
政务服务中心要打造实体场所的和网络虚拟的两个政务服务平台，横向协同、上下贯通的审批业务组织模式的实现，需要依靠实体政务服务中心组成的政务服务体系，其核心是永远不可缺失的组织能够直接面对另外一个组织、人与人能够面对面的沟通协商，并为信息化的互联互通、数据共享、流程优化提供工作和业务层面的支撑；同时，网络虚拟平台进一步促使政务服务体系的内部关系更加紧凑、业务组织更加严密，克服实体场所在审批业务、办理方式和场所空间上的容纳局限，丰富审批许可的办理手段和实现方式。从这个角度讲，上述“两个体系”的构建就是在重塑政府。
有的人喜欢用金融机构的商业服务来对比政务服务的欠缺，比如提出行政审批亦应实现异地无差别受理和发证。在信息化技术充分到位的支撑下，如果行政审批能够实现完全的网上申报、在线受理，如果申报材料完全能够电子化且能证明申请主体合法、材料合规并验证真实有效，那么“足不出户”地完成全部许可批准是可能的，这当然是对理想化的行政审批做了简单化处理，同时又无限扩大了技术功能的假设。这种假设表面看是“替”行政审批相对人着想，其实是缺乏深入分析的武断。对此，我们应回到行政审批的业务本身来分析问题。显然，银行能为客户提供异地跨行存取款和转账服务，是基于金融业务、服务对象、应用流程的单一性，在不同地区和银行间又具有同一性的特征，客户要对且一定会对自己的操作行为负责，这也是金融互联网能迅速发展的原因之一；但审批部门不能做到异地无差别办理，在于：一是存在受行政辖区限制的管理体制和管理权限，二是不同行政层级的审批许可权存在着较大差别，三是审批业务的复杂性和巨大差异化是难以克服的。审批许可权可以在异地无差别地行使，就需要建立一个行政权力的结转系统，这显然是不现实的。
毫无疑问，建立省、市、区县、镇街、村社的五级政务服务体系是一个宏大的行政体制改革工程，这种系统性创新带来的变局甚至可以说是对传统政府运作模式的颠覆。政务服务体系的构建必然要求应作为政府战略，特别是承担牵头推进职责的省、市两级政府一定要有战略视野、战术思维，统筹规划、审慎周密地扎实实施，把这项利国利民的好事切实做好。
政务服务体系从空间安排上讲，它按照行政管辖权覆盖了特定的行政区域，为本辖区行政相对人提供无缝隙、均等化的政务服务；从行政层级上讲，它可以实现省、市、区县、镇街、村社的“四级中心、五级服务”的政务服务、行政审批的协同联动，使行政相对人获得极大的便利，找政府办事更为容易；从工作开展上讲，它需要将以行政审批为主体的政务服务事项有机地融合起来，加以统筹和管理，建立以申请人为导向的运作机制；从服务提供上讲，它需要遵循简便易行的原则，推行统一的政务服务标准和政务服务规范，建立以政务服务标准化为核心，行政审批标准化为支撑、评价改进标准为保障的覆盖政务服务全过程的标准体系框架，全面提升申请人对政府的认同感、满意度；从信息网络上讲，行政审批信息化将延伸进入每个履行政务服务义务、行使行政审批职能的审批部门和职能单位，实现互联共有、结果共享；从实施效果上讲，它必将极大地改善政务服务的有效供给，提高行政审批的整体效能，提升政务服务的服务品质，增强政府的合法性，重建政府施政不可或缺的公信力。
（五）服务导向下的架构搭建
在组织行政审批资源、优化审批许可方式上，政务服务中心所独有的集中汇聚、集约整合、集成提升的优势是其最突出的内在属性之一。以往单个审批部门解决不了或者做得不好的事情，如信息共享、业务协同等，在政务服务中心的引导推动下，都取得了前所未有的重大突破和极大进展。孤立地要求特定审批事项提高效率是相对比较容易做到的，特别是采取特事特办的许可申请实现超常规许可批准更是能够做到的，但涉及多个审批部门的关联审批事项的整体效率的提高，则必须是在一定的制度和机制保障下才能实现；对于关联审批事项，只拎出整体流程中的某些有影响性的审批事项进行简化优化，成效当然会有，但按整体效能的要求而言则是要打折扣的。
立足于政务服务的审批许可创新一定要在以下两点上有所突破：一是要实现审批许可的重心向服务窗口前移，审批部门对工作人员充分授权，做到权责一致，优化审批许可的职责配置；二是要着眼于审批许可的具体实际，在许可审批流程优化中实现政务服务效能的整体提升，重点解决关联审批中的衔接问题，按照一体化运作的要求实现审批流程的整体优化配置。政务服务中心所特有的机制功能在后面我们还会谈到，但审批许可中的问题却是要正视的。比如，审批许可的层级越多、环节越复杂，一方面会放大审批许可的权力效应，另一方面也会放大行政运行成本，降低行政效率。申请人找政府办事难了，也就意味着实现其自身权益的难度提高了，社会交易成本加大了，也会损害政府的公信力。服务窗口的业务如果分属审批部门不同的内设机构，审批环节如因肢解涉及不同的内设机构，工作人员各自仅对内设机构的工作负责，独立受理、封闭运作，就会成为制约窗口服务提升质量、提高效率的很大障碍。这一现象，在职能范围较广、审批事项较多、办理业务量较大的审批部门表现得会更加突出一些，且因为涉及部门内部的内设机构、工作人员较多，因而重新进行职责、管理、流程的优化配置的复杂性和难度也会更大一些。
任何公共组织的履职能力，首先都会体现为管理自身事务的能力，对于庞大的政府机器而言更是如此，这似乎能解释为何政府改革总是从“自我革命”着眼的。科学、合理的服务窗口的职责配置，从外在的业务开展方式看，应是能够提供本部门完整审批办理的具有同质性、无差异特征的单一制式的窗口服务；从内在的业务支持机制看，审批部门需要归并本部门的审批业务、整合所有的流转环节，建立职能、权限、责任相互一致，管理、人员、工作相互统一，使命、效能、服务相互衔接的审批许可和政务服务的体制。
政务服务中心既是集中审批的组织者、管理者，也是行政审批制度改革的推进者、实施者。在实现大规模的运动式的审批事项清理任务之后，应逐步使行政审批制度改革常态化、日常化，更加关注审批活动的实施、政务服务的开展以及对社会公平公正的维护，这是政府改革走向成熟的重要标志。比如，湖北省强化各级政务服务管理机构组织协调、日常管理、检查指导等职能，人员统一使用行政编制，组织设计全省政务服务机构统一标识，实现了各级政务服务机构名称、机构标识、机构性质、管理职能、进驻部门、进驻项目、收费标准、网上服务等“八统一”。
在审批事项清理之后，建立审批事项的目录清单，这种目录式的管理制度，有助于强化对审批许可的管理，有利于保障申请人的权益，但这一管理需要建立在两个“彻底”的前提之上：一是对审批事项的清理是彻底的，梳理的深度是足够的，不存在疏漏和死角，目录能够清晰完整地反映一个地方的审批事项状况和制度设置情况；二是对事项目录的执行是彻底的，目录清单对审批许可是有指导性的，真正能做到目录之外无审批，而且对所有的审批活动都是可控的，是能够监管到位的。当然，在没有彻底搞清行政审批“水面下的冰山”到底还有多深多大的情况下，“目录之外无审批”有可能只是目录编制者的一个美好愿望，也是给社会做出的一个并不能兑现的善意承诺，也体现了对权力管控能力的过分依赖。显然，只要是审批事项的清理与实施分离、实施与管理分离的情况存在，这两个“彻底”并不是容易做到的；信息的不对称性，管理手段的有限性，难免使从外部对审批许可的审视如雾里看花。实行审批事项目录管理，能够有力促进对审批事项的梳理，摸清家底，至少在一步步地逼近真实。同样，审批事项清理和事项目录执行的“不彻底”，也是政务服务中心要面对和解决的难题。
在任何国体下，行政审批都是政府履行公共管理职能的重要内容和主要方式，具有政治性、市场性和社会性等属性，具有牵一发而动全身的功能，这是行政审批制度改革为何总被作为政府改革突破口的原因之一，但是，在行政审批的实现方式上，却可以尝试更加灵活的创新。集中审批下的行政审批制度改革，应将改革关注点放在审批许可的实施上，在审批业务的开展中着力解决审批事项底数不清、事项设置随意等问题，在审批业务的发生中着力解决审批行为不够规范的问题，也就是用政务服务的尺度来推进审批许可的改善。
审批事项“只要发生就管得住”，这既是政务服务中心管理优势的体现，也是对政务服务中心完善管理手段提出的要求。当然，仅有此还是不够的，完整、真实、有效地对审批许可实施管理却是极其重要的，它是行政审批制度改革不再停滞于审批事项的静态管理层面的前提。政务服务中心对审批事项业务办理的优化，还在于它不再只是着眼于单个的审批部门，而是把着眼点放在了对行政审批整体效能的关注、放在了对跨部门的审批链条的关注上，实现跨部门的事项整合、环节简化和许可审批流程优化。由此可见，定位为政务服务的行政审批制度改革是与行政体制改革紧密相关的，是政府回归“以人为本”的本质属性的必然要求，从这一点讲，政务服务中心既是行政体制改革的结果，又成为行政体制改革的推进平台、有效抓手。
以精简审批事项为核心的行政审批制度改革，工作开展的主要方式是着眼于对各类能收集上来的诸如审批事项依据的法律法规、申报材料、办事指南等材料的分析，在合法性附带合理性审查的基础上，做出是否保留、如何保留的定性处理裁定；以政务服务为导向的行政审批制度改革，必然关涉审批许可的过程环节和运作流程。审批许可上信息的不对称性，决定了改革深入程度的浅表性、涉及范畴的有限性。“挤牙膏”式的间隙式改革，即使每一次都会有进步，但必定是有限的，更何况审批事项即使不变，其审批方式、受理要求和许可条件也会根据政策和环境等原因发生改变，因此行政审批制度改革必须破解对审批信息获取的全面性、提供的真实度的局限性障碍。
如果说审批事项的掌握尚且如此，那么了解和掌握审批流程的难度就更大了，因为审批流程具有以下的特征：一是形式的多样性。虽不能说有多少审批事项就有多少办理流程，但办理流程随审批事项的不同而呈现出多样性的差异却是肯定的，虽然有的地方针对这种情况对审批流程从复杂性角度进行了分类，但也只能是从办理环节层面所做的原则性区分；另外，申请人申报的审批项目的千差万别，也是导致审批流程不能精准化的原因之一，比如一个投资上亿元的建设项目与几百万元的建设项目在审批业务的组织上肯定是有差别的。二是办理的内部性。政务公开要求审批部门公开审批事项的受理条件、办理规程、流转环节以及救济渠道，但对于需实质性审查的审批事项，审批部门的内部审查、论证和协商情况却是不宜公示的，这些都是过程性的内部工作，基于职责权限和岗位分工的要求，不同工作人员相互之间也不宜随意打探。三是规则的人为性。行政审批的办理流程是审批部门整体运作管理的一部分，不可能一成不变；在许多审批部门内部，许可审批的流程参照或执行的是行政机关公文的办理规程，并与单位主要领导人的工作风格、管理行为具有极大的相关性，是集权还是授权、是分权分责还是集体协商，都会体现为审批流程的变化。在这种情况下，试图探寻审批部门的内部运作情况，掌握清晰完整的审批许可稳定情况几乎是不现实的。
政务服务中心力求运用集中审批的平台优势，期望在不明确中寻求明确、在不确定中相对确定，由此可以看出，政务服务中心作为行政审批制度改革的落脚点，注入政务服务的理念内涵和运作要求，是改革的进一步延伸，更是改革能否突破以往障碍得以深化并取得放大效应的关键。打个比方，政务服务中心就像行政审批这场大戏的场记，它搭起了政务服务的舞台，戏是按照审批职能的划分由审批部门演唱的，但场记最清楚属于不同剧团的众多演员的演唱、曲目、时长、协作、舞台效果、观众评价等，对剧团的训练和节目编排则无须在意太多。事实上，只要搭建起了集中审批的第三方平台，政务服务中心对审批部门的审批事项情况、审批许可活动就会有更全面、更深入、更清晰的掌握，即使是这种了解也还是不够完整的，但从准确把握审批事项、实施流程优化以及提升政务服务质量层面是基本足够的。从这一点讲，政务服务中心管理机构的设置不在大，关键在于职能要健全，要具备强有力的组织协调和创新能力。
循着上述的思路，对政务服务中心的功能定位，就要从提高行政审批效率、改进机关作风的工具论、手段论中解脱出来，把它放在政治体制改革、行政体制改革的背景下，以政府自我改革的勇气和魄力，将增强政府的执行力、公信力和公众的满意度作为落脚点，实践以人为本的服务型政府的理念，以政务服务推进体制创新、制度创新。当然，我们也可以循着另外一个思路，就是借鉴公共治理的理论，建立非官僚制的政务服务中心的思路，即作为面向社会公共的政务服务部门，参照企业化运作的方式，建立法人治理结构，以公众需求为导向，摆脱制度规则的限制，在大幅降低行政成本的同时，使其更富有弹性、灵活性和有效性，促进更加贴近公众的公共服务的实现。
（六）申请人满意的政务服务
政务服务中心自脱胎母体之日，就成为行政体制内的一种很不安分的变革性力量，其以申请人为导向的服务理念就是对传统官僚体制下的官本位的冲击，是对机械僵化、刻板教条和不负责任的陈规陋习的挑战。当然，它是从与相关政府部门的合作和对既有缺失的完善角度出发的，既不能也不会形成对现状的颠覆性的力量，这也使其在发挥“建设力”的同时能够与政府部门“和谐”相容；与政府及其工作部门所持有限“保留”的态度不同，政务服务中心以其实践效果赢得了公众的充分认可、广泛赞誉，为其发展从外部注入了强大的生命力。“公众满意”是政务服务中心的生命之源，也使得政务服务中心从诞生之日就具有了发展的不可逆性。
政务服务中心十数年发展的最大成效，是确立了行政相对人对政务服务中心和窗口服务所形成的基本认知，它包括：政府的开放性、亲民性和服务性，政府部门的规范、廉洁、高效，以及工作人员的专业、敬业和热诚。这是申请人对政务服务中心的总体评价，也是对政府评价的重要因素。可以说，政务服务中心所树立的服务型政府的优良形象，已成为政府的一个公共标杆、一个公共坐标。政务服务中心可提供的服务与申请人的需求之间彼此交替、相互抬升，政务服务中心做得越多、做得越好，申请人的要求也会更高。服务有条件，需求无止境，面对公众的期望，政务服务中心始终最为直接、深切的感受是来自申请人的诉求。如果船不能随着水位上涨一同提升高度，就有被水浸或变成潜艇的可能。如何为申请人提供令其满意的政务服务，成为政务服务中心始终的压力和永远的动力。
如何做到让申请人满意，在前面的叙述中大多是围绕此展开的，也是重塑面向公众的政务服务的主旨。这里，再简明扼要地从申请人感知、体验和评价的角度，做三点概括，那就是：实现公众对政府期望形象的认同感知，做到对履行政务服务职责的工作人员及其行为的认可评价，促使申请人产生愉悦的情感体验。鉴于上述三点对政务服务中心建设、政务服务开展的重要性，下面分别做个简要的概述。
通过公众与政务服务中心的接触，实现对政府的认同，是政务服务的核心目标。没有认同，就没有信任，也不会有真正的合作。做众人之事的政府，被公众认同，是政府人民性的必然要求，是民主、和谐和法治社会建立的前提。政务服务事关重大，就在于它与政府的权威性、合法性的存在密切相关，与政府受公众接受、拥戴的程度密切相关，“水可载舟亦可覆舟”，这个关系政府执政根基的重大问题不能解决好，政府就没有坚实的施政基础。
检验政务服务品质的关键指标，在于能否取得申请人对具体政务服务工作的认可。政务服务达到被认可的要求，就需要审批部门对申请人的各类诉求既要能坚守依法行政的准则，又要体现服务行政的宗旨，对二者看似存在着一定矛盾的要求如何做到有机统一，是对政府部门工作人员素质、能力和水平的考验。对于许可申请不该办的不办，这当然是原则，但是还要做到让申请人接受、认可，就绝不是说一个“不”字那么简单了，对制度规则简单刚性的执行是很难赢得申请人的认可的。在受理申请人提交的许可申请时，工作人员需要体现对申请人及其诉求的尊重、理解和体恤，要拉近与申请人的心理距离；还要有耐心的解释、专业的引导、细致的说明，真诚平等的沟通是必不可少的。有了申请人发自内心地对服务窗口和工作人员的认可，政务服务的各项工作就有了优良的施政环境和开展条件。在政务服务中心，每名工作人员都代表了政府的形象，每次服务行为都是政府施政的体现，因此，审批部门必须选派业务精、能力强、服务优和熟悉本部门全面工作，以及具有一定职务层级和审批权限的工作人员进驻政务服务中心，并保持相对的稳定性，这是服务窗口良好运作的根基。
有了对政府认同、对政务服务的行为认可这一基础，就可以追求申请人的满意度了。许多政务服务中心的服务窗口都设置了服务满意度评价器，服务评价设置了“非常满意、满意、基本满意、不满意”等评价档次，这种对“满意”的理解是极其“宽泛”的，有别于笔者这里所要谈的满意度。从人的感受、体验和评价的心理角度讲，由于认同、认可的对象是较为具体和可确定的，因而还能够较好把握；满意度则不同，它具有很强的主观性，既受先前经验的影响，又受相关因素的制约，还会受到对未来预期可实现的左右，甚至与申请人当下的情绪波动都有关系。因此，满意度既是现实各种相关性在申请人内心低于或者超过满足感的折射，又几乎完全是申请人自己心理的反映。正是如此，我们才能更好地理解为什么同一名工作人员按照同样的标准做了同一类事务，有的申请人会满意，有的申请人可能就不满意。
拉塞尔·M.林登就政府如何在兼顾公平的同时，能为公众提供使他们满意的增值服务问题，提出了七项具体的指标，分别是：距离要更近，时间要更快，添加关注点，利用旧资源并赋予新意义，满足多重需求，一站式的服务，提供准确的实时信息。他认为，应该把政府的工作聚焦上述这些领域，而不是与顾客完全无关的活动。无益的组织活动应该减少、排除或从主要序列中撤走。这些无益的活动包括：检查、监管、一个部门到另一个部门的互相推诿扯皮、信用审查、返工、调解、文件等。[110]笔者初次接触林登上述观点时，最感意外的是他把“检查、监管、调解、文件”等列入了与顾客满意完全无关的无益活动，其实质目的就是要去掉政府部门的官僚化倾向，因为不消除审批部门的官僚主义，就不可能建立申请人对政务服务的满意度。
政务服务满意度的差异性，决定了它既要将普遍服务作为基本标准，又要能照顾到申请人的个性化需要，提供适需、适度的个别服务。申请人对政务服务的满意度，不是政务服务标准化所能做到的，它是对政务服务的更高要求、更高追求、更高实现。要实现申请人的满意度，就要使政务服务一定要以申请人为导向，能够达到作用于情、滋润于心的效果，使申请人无论在政务服务中心得到什么样的许可结果，都会有“意外获得”、“超值预期”或“额外喜悦”，这时他们自然会有真正的满意度。能够使人类愉悦的满意情感，并非完全是理性的，也不完全是功利的，这是它不同于认同感、认可感的主要差别，因此，政务服务中心如果能够为申请人创造更多的满意度，就能够起到提升公众幸福指数的社会效果，这当然是极其有益的。
由实现公众对政府的认同，到对政务服务的行为认可，再到促使申请人产生神清气爽的满足感、心理提振的满意度，体现了政务服务中心工作的不同水准，是政务服务质量差异的反映，但却应该成为政务服务中心共同努力的，它集中体现了政府的定位追求、能力建设。
四 集成创新的内在机理
行政体制是对政府组成要素所做的框架结构安排，体现为一种静态形式；而机制则是依照相应的法律制度在组织要素运作过程中相互联系、相互作用的方式，以及在这个过程中所形成的组织系统的内在机理。一方面，机制必须依托体制来形成和运行，没有体制依托，机制就会失去赖以存在的基础；另一方面，机制是体制发挥作用的机能和形态，体制需要借助机制运作才能实现自身的作用和价值。以纵向层级控制和横向职能分工为核心的行政管理体制，形成了统一集权和分级分块负责为特征的运作方式。这种运作方式，有利于保证政令统一、指令畅通，在维持复杂组织架构较为稳定的同时，还保障了一定的行政效率；但与之相伴地，也形成了管理层级较多、职能交叉重叠的情况，导致部门分割和管理碎片化等问题，使政府庞大的组织机构缺乏弹性，难以提供较高的运作效率和服务质量。这些缺陷问题得不到有效的内部治理，政府就会受到了越来越多的诟病，公信力一旦流失，政府的施政能力就必然相应降低。
要提高公众的满意度，增强政府的合法性和公信力，就必须着力改善政府的运作方式和运行机制，对此，存在诸多分歧的新公共管理和新公共行政理论却开出了相同的“两剂药方”，分别是“以结果为取向”和“以对象为导向”。无疑，政务服务中心所实施的政务服务充分体现了这两个方面的指导和要求。政务服务中心所构建的运作体制和运作机制是在既有行政管理体制不作较大调整的前提下，确立了以申请人为导向的政务服务基本价值，通过对审批部门行政审批方式的倒逼式改进、对涉及多个审批部门的协同式流程优化、对审批部门共性特征的无差别规范，构建起全新的政务服务运作机理。该运作机理的显著特征有三个：一是整体性的组织管理，解决审批业务的碎片化问题，构建整体政府；二是一体化的业务运作，打通审批职能的条块分割，建设协同政府；三是无缝隙的对外服务，将社会公众引入到审批方式的改进之中，让公众的权利得到尊重，重塑面向公众的政务服务。上述政务服务的三大运作机理，笔者在之前已做了较为充分的阐述，下面，再集中探讨支撑政务服务这三大机理实现的政务服务中心的运行机制问题，正是政务服务中心的运行机制有效支撑了政务服务的运作机理。由相对独立的“运行机制”到整体实现的“运作机理”，体现了政务服务中心在实现“帕累托最优”过程中，充满活力地走向成熟。
（一）内部转换机制
政务服务中心作为政府整合行政审批资源的第三方平台，以其强有力的汇聚能力和扩散效应，吸纳更多的审批部门和审批事项进驻政务服务中心，通过服务窗口的办理方式使它们有机地编排组合。汇聚审批事项的能力，体现的是政务服务中心聚合行政资源的能力，并最终转化为对行政审批进行整合的能力。无论是主动申报还是不得已为之，申请人需要的是如何方便顺畅地把自己的事情办成，至于这件事项该由哪个审批部门管找政府办事的人并不真正关心，如同机构改革名称改来改去、职能划来划去在很大程度上只是政府的自我调适。
从一级政府的角度看，把有审批职能、适宜集中办理的审批部门集中在一处，就能提供一个相对完整的审批服务，可避免申请人的东跑西颠。在政务服务中心发展的集中受理和集约办理阶段，基本上都是在现行法律制度和行政框架下，通过管理方式、运作方式的改变，改进了机关作风，提升了工作人员的精神面貌，较好地发挥了便民、提效的作用。而在服务集成阶段，需要对审批组织、审批流程、审批数据等进行集合创新，以整体的一体化流程约束，引导审批部门将经过甄别整理和挖掘加工后的信息再按需要推送给审批部门。
内部转换机制的有效性在于，能够将审批部门的审批许可活动转换为政务服务中心的内部事务，这是政务服务中心得以对审批许可实施内部性管理的重要前提。正是基于这样一个工作职能上的合法性安排和心理上的认可默许，政务服务中心能够对所有进驻政务服务中心的审批部门，无论是本级审批部门还是垂直管理机构的审批许可实行全面的管理。这种全面管理的范畴，包括外在的形象、具体的行为、审批的规范、办事的效率、服务的态度、评价的反馈等；但这并非就是说政务服务中心的管理就是“目之所及”都能管的，没有管理的边界。
就管理的边界而言，有两点应作为政务服务中心的管理“禁忌”：一是不能“抢”了审批部门的审批业务，“越俎代庖”代替审批部门实施审批行为，更不能替代做出许可结果；二是不能“揽”了审批部门的行政事务，“手伸过长”超越了工作人员与所在单位的行政关系、组织关系和财政关系，对工作人员实施具有行政归属性的管理。有了这一前提，政务服务中心对服务窗口、审批许可才能做到该管的管得住、管得好；针对审批许可的业务创新、流程优化，才能做到该改的改得了、改得优，而这都是构筑在审批部门和工作人员的支持配合、参与协同前提下的。
由于实现了对审批许可活动管理的内部转换，政务服务中心对审批许可的管理具有了至少两个任何其他行政机关不具备的优势：一是可以实现对审批许可的全面管理，包括建立日常化的管理机制，打造基于开放、信任、协同的行政文化和业务关系，实行重视过程、行为和结果的考核评价体系；二是可以实施对审批许可的方式改进、环节简化、流程优化等一系列改革，这些根植于审批业务实施开展的创新举措，对审批许可的方式、机制进行深度改进，更重要的是这些优化不是只停留在外部的要求上。
（二）汇聚扩散机制
政府组织是一个构造复杂的大系统，试图对其进行机构再调整、职能再配置，不仅是异常艰巨的系统工程，更是极为艰难的实施过程，它需要具备诸多前提和条件。集中审批由于营造了一个有着统一场所范围、明确任务要求、确定要素构成的特殊的行政环境，使得政务服务中心这个复杂组织的工作关系相对简单、责任关系比较明晰、管理关系较有弹性，建立起了一个具有优化、整合、再造机制的实施平台。把涉及机构职权、制度安排的复杂关系，转换为技术性问题，把既有体制、职能的冲突消解于共同的形象维护、目标追求、行为规范之中，是政务服务中心作用价值的体现之一。
凡事利弊双生，集中审批也具有双向性。几十个机构职能独立、没有隶属关系的审批部门聚合在一起，政务服务中心如果不能建立起规范管理、衔接有序、协同运作的机制，就会产生异体的排斥反应；另外，如果能够建立起与集中审批相适应的组织体系、业务关系、运行机制，就能够产生“1＋1＞2”的系统效应。从这一点讲，政务服务中心之所以能够形成因集中而变的特有机制效用，是由其外部压力与内在逻辑共同作用下产生改进的内生需求，实现了政务服务中心的流程驱动的工作模式。
审批部门设在政务服务中心的服务窗口，同时具有汇聚能力与扩散功能，这就要求：一是要做实服务窗口的业务，实现对行政审批的受理、收文、校核、办理、出证、查询、反馈的一体化运作，实现审批部门的职能前移，这是服务窗口有效运作的基础。二是要延伸服务窗口的功能，除了属于形式性审查的比较简单的审批事项外，有些审批事项还涉及查看现场、审查技术方案等，这就需要相应的后台支撑，需要将服务窗口的审批业务延伸到审批部门的内设机构，或者在条件允许的情况下将这些业务内设机构整体迁往政务服务中心办公，实施“三集中三到位”的相对集中行政许可权制度，共同构建审批许可的完整支撑体系。三是要拓展对审批许可的支持范围，有的审批事项的事权涉及不同的审批部门和不同的行政层级，要按照服务窗口开展业务的实际需要，考虑到行政相对人的诉求建立起上下衔接、左右协同的运作机制。此外，与行政审批实施相关的辅助性政务服务业务，也应尽可能地前移到服务窗口，政务服务中心也要在对审批业务合并同类项、梳理归并的基础上提供相对完整的辅助性服务。
政务服务中心的汇聚能力与扩散功能，体现更充分的当然是政务服务中心自身，体现在对审批部门及其审批职能的业务汇聚、功能整合、流程优化和整体效能提升上，这方面的内容前面已多有论述。
（三）简约办理机制
无法用精确的数据来说明一级政府每周召开的会议中，用于协调审批部门之间的权益纠葛、意见分歧和步骤不一等所占的比例到底有多大，但感性告诉我们，为此政府耗费了大量的行政资源。协调分歧、沟通情况是必要的，但如果过于依靠领导人的职务权威和辨别决断来明确权责、落实任务、推进工作，那么对行政机关现行的管理体制、运作机制需要做出较大的改善则是需要的。只不过在更多的时候，我们虽然意识到体制和机制性问题的存在，但还是不愿意“把事搞大”，更倾向于选择“就事论事”的具体问题特定办法的解决方式，而不必选择陷入管理体制、运作机制的深层次问题之中；这样做的结果，最可能导致的是借用历史背景和客观情况作掩盖下的“特殊问题特殊对待”的行政风险的增加，是“按下葫芦浮起瓢”的规定突破和制度崩塌，使行政管理中的深层问题日积月累、矛盾冲突愈加突出。从行政审批相对人的角度看，政府过度依赖这种方式解决行政审批中的问题，一方面会使能够得到政府眷顾的申请人更加倚重与政府搞好关系，另一方面也使得更多无法搭上“直通”顺风车的申请人对政府的公共性产生怀疑。
集中审批、集约办公，为服务窗口搭建了极其便利的沟通协作的工作平台，使工作人员能够更便利地获得其他部门的工作情况；即使是在业务办理中遇到的政策性、专业性、操作性的困惑，工作人员只需几步路的沟通，或者请就在旁边服务窗口的工作人员予以指导，就可以面对面地得到在更加充沛信息支持下的妥善解决。从这一点讲，服务窗口的支撑体系中，不仅有本部门的业务支持，也包含着所有进驻政务服务中心的审批部门的工作支持。借助政务服务中心的集约办理平台，使按程序和规则原本需要其他审批部门协同配合、共同完成的事项，无须再走发起单位“先出具书面文件，讲明需要帮助的情况；协助单位收文后，先由主办内设机构与相关内设机构研究提出意见，报单位领导签字后再书面回复”的“公事公办”规程。事实上，这种“公事公办”的官僚化运作规程恰恰是政务服务中心着力要打破的。
行政审批制度改革在面向社会放松规制管理的同时，行政机关内部也需要同步取消不必要的条条框框、各种各样的繁文缛节，内外同步，才能达到改革的最佳效果。但是，由于一直以来把行政审批制度改革的对象限定在针对行政相对人的外部行政行为上，行政机关内部有关人事、财务、运作规程等的审批事项，没有列入改革的范畴，也就是说，行政审批制度改革如果不能形成内外联动，反而会制约改革的成效。
由于缺乏制度性的充分支持，或者说与严格审批监管、压缩自由裁量权的总体氛围有一定的出入，政务服务中心不同审批部门的服务窗口和工作人员之间的沟通协助不很“正式”、似乎也不够“正规”，但从实际情况看，这种“非组织化”的直接沟通却是极其必要的，也是更加及时、更加充分、更加到位和更富有成效的。由于“共处一厅”的组织认同和人际关系的介入，服务窗口之间的相互协助自然会更为尽心，回复情况、提供帮助等协作不再是等因奉此的公事公办，而是为了有利于对方解决问题、开展工作，其结果必然是在解决业务问题的同时，还进一步增进了服务窗口和工作人员之间的情感和友谊。随着协作氛围和协同习惯的形成，就会促使服务窗口和工作人员增强对政务服务中心产生类似组织归属的相互认同。
拉塞尔·M.林登分析了相对于传统组织，无缝隙组织所处优势的原因。他说：科层组织本身的目的不是速度——它们是为了稳定、明晰、效率和数量。无缝隙组织对时间非常敏感，这也是它们得到发展的原因之一——就是为了很快对混乱的外部环境做出反应。造成这种对时间的高度敏感的原因之一：越来越少的人陷于传送信息、相互推诿、复核审批等问题。[111]对行政审批的职能归并、业务整合是政务服务中心简约办理机制的另外一方面的重要体现，特别是在流程优化、数据开放和信息共享方面，对审批部门重新组织业务、配置环节、下放权限都起到了很大的作用。
总之，简洁化对无缝隙组织的价值实现是极为重要的，换言之也是它的重要特征之一。“一站式”的集中审批，不但使审批部门之间的沟通协商更为便利了，对来政务服务中心办事的申请人来说，也明显感受到了方便、容易和简单。这些都得益于政务服务中心能够利用审批部门集中办公的条件，推进了包括办理公开、首问责任制、首交责任制、一审一核、审批专用章、并联审批、联合会审、相对集中审批许可权、告知承诺等的规范管理和业务创新。任何组织的内部管理体制、运作机制的改善，一定是会转变为组织外部的存在效应、价值效应。政务服务中心这些集中体现简化、优化要求的审批机制的建立，大大提高审批许可的效率，提升政务服务的效果。
（四）服务提升机制
在拉塞尔·M.林登看来，传统政府为公众提供的少得可怜的服务种类，获得服务相当不方便，接受基本服务的限制性规定过多，公众选择机会屈指可数等，这些都显示了大规模生产社会颓败的趋势。与这一每况愈下的趋势相对应的，顾客选择机会的增加在很大程度上影响着政府机构的活动，这就决定了顾客导向社会同时也反映出经济全球化的趋势。[112]也就是说，以服务对象为导向不仅是企业的存在策略，也是政府的必需，只不过权力的高高在上往往容易忽略了这一点，而且是最为根本的一个基点。政务服务中心真正把服务当成了政府的职责、使命，当成了自身存在的前提，这必然使得以申请人为导向不再仅是句口号，能够把政务服务品质的提升做深、做透、做实，做出实实在在的成效。
“阳光中心”，是新闻媒体对政务服务中心的另一称谓。太阳下不长霉，要彻底地把审批许可权拿出来晒、摆出来亮谈何容易，这在很多时候不仅是动审批部门的“奶酪”问题，而是动了他们的“命根”，发生反制也是正常的。政务服务中心能够较为顺利地解决长期困扰审批部门的衙门习气、效率低下、“踢皮球”等形象问题，以及工作人员存在较多的态度粗暴、办事拖拉、索拿卡要等作风问题，绝难再发生工作人员黑着脸训斥申请人的情况，很大程度上都得益于能够将公开转换为服务的机制。推行政务公开是个系统工程，除了制度安排、行政推进，还必须有实施机制、施行平台，政务服务中心恰恰满足了这样的要求。不仅如此，政务服务中心按照“热情主动、便民高效、依法行政、公开廉洁”的要求，从整体上规范服务窗口的审批行为，从整体上构建为公众服务的提供方式，自然能够做到“门好进、脸好看、话好听、事好办”，从而形成了政务服务的“洼地效应”。这就是为什么即使是可同时在多处办理的同一项审批事项，申请人更愿意选择来政务服务中心提交许可申请的原因。申请人用实际行动做出的选择，是对政务服务中心最大的认可和肯定。
按照以人为本的服务型政府的要求进行整体构建，政务服务中心从审批事项、行政行为、服务效果三个方面着眼，应做到以下三点：一是推进行政审批制度改革，解决审批事项的合法性、合理性、必要性问题，并使上述“三性”能够有机结合，也就是落到实处，使审批事项能够体现实际要求。二是切实将那些保留下来、非批不可的审批事项实施好，体现公平、公正和效率，也就是在体现行政审批的经济属性的同时，正确地实现它的社会属性，增强政府的公信力。三是按照以申请人为导向的原则，整体管理、一体化运作、“一站式”服务，在提升整体服务水准的同时，充分满足申请人的个性化需要，提供令公众满意的政务服务。总之，政务服务中心的服务提升机制，不是单一的，而是综合的、系统性的。
我们还可以对此做进一步分析，上述体现政务服务提升机制的三点目标之所以在政务服务中心能够较好地实现，就在于政务服务中心具有以公开、规范、协作、高效、简便等为核心的行为纠偏和促进保障功能。所谓公开，就是要按照事前公开要求、事中知道规程、事后明了情况的服务要求，做到该公开告知的一定要全面、完整、准确地告知，而且还能够检查督促、更正完善；以第三方介入的方式保障申请人对与自己权益相关事宜的知情权，是对公民基本权利的切实尊重和维护。所谓规范，就是要秉持依法行政，坚守合法行政、合理行政、程序正当、服务便民、诚实守信、权责统一的要求，做到该怎么办就怎么办，条件怎么设定的就按什么要求受理，不能随意增减审批事项，也不能随意变更审批规则、许可条件。所谓协作，就是进驻政务服务中心的审批部门及其工作人员都是一家，服务窗口和审批业务都是一体，应支持实施基于申请人完整办事、整体流程的许可审批流程优化。所谓高效，高效作为对审批许可的核心要求，就是要在体现依法审批、保证办理质量的前提下，做到能省则省、能快更快，通过改进方式、简化环节、优化规程等，降低行政审批的行政成本和社会成本。所谓简便，就是使申请人申报审批事项时做到易找、好办，能够提供多种申报递交的选择方式，借助信息化技术，借鉴客户管理的方法，为申请人提供有针对性的、个性化、可定制的服务。
公开、规范、协作、高效、简便等举措，是政务服务中心提升审批效能和审批服务水准、改善申请人服务评价所运用的，但围绕政务服务品质提升的措施还不止这些，也就是说，集中审批本身就是政府改革的一个系统工程。
（五）比较竞合机制
建立制度的目的，不仅是要防止和惩治“恶”，更在于要追求和激发“善”。有一个“如何实现让猪上树”的三个解决方案的小故事较能说明一些道理。方案一，远景激励，给猪美好愿景，告诉它你就是猴子。方案二，绩效考核，告诉猪如果上不去，晚上就摆全猪宴。方案三，山寨效果，把树砍倒，让猪趴在树上合影留念。处在体制中间层的市、县一级通常会选择第二种方案，而无路可退的基层政府往往要选择第三种方案。过度的目标考核和过滥的一票否决，导致的是“政治泛化”下工作的不计成本，以及应对的不择手段。在这方面，政务服务中心更多选择的是正向的激励，但不放弃法治的规范和要求。
如果假设公务员队伍是需要内部严格监管的，否则随时都有可能导致审批许可权的被滥用，那么就需要借助惩治的负向激励，实现对权力的规范和制约，但这不利于调动公务员的积极性，还会阻碍工作人员主观能动性的发挥。从审批许可的角度看，要加强监督；从政务服务的角度看，要鼓励创新。政务服务中心将这二者结合起来，即在正视人性经济自利性的同时，也看到人性的道德自律性，激发、培养和尊重工作人员应有的职业操守。
政务服务中心是政府向社会打开的一扇窗，透过这扇窗，折射的是每个进驻单位的人员素质、精神面貌、工作状态，进而汇聚展现为一级政府的运作管理状况和政务服务面貌。把有审批职能的行政辖区内的审批部门集中在统一的平台上，政务服务中心也就变成了一个政府赛场，成为审批部门展示形象的舞台，成为服务窗口相互比拼的擂台。只要有标准，只要能比较，就会高下自明、优劣自显；只要考核是日常进行的，只要评价指标是不断完善的，就会使服务窗口和工作人员在彼此借鉴中形成激励。
政务服务中心把共同参与作为建立开放、信任、合作为特征的行政文化的必要条件，每一项制度的酝酿出台，每一项活动的策划举办，每一次考核的开展推进，都充分征求服务窗口的意见，争取他们的积极参与，努力实现服务窗口的自我激励、自我管理。服务窗口的相互比较，是具有竞（争）合（作）特征的互相比照、争先创优，合作是基础、竞争是表现、提升是目的，它促使服务窗口不断推出创新举措，提高办事效率，更大程度地满足公众的需求。自主参与、自觉遵守、自愿实施，是对政务服务中心这个特殊组织实施管理的必然要求，也是政务服务中心内部运作成熟、机制健全的检验标准。
有竞争就有活力，唯公平才能持续。为了准确地反映服务窗口的实际工作情况，确立导向、树立标杆，形成良性的持续提升的激励机制。有的地方的政务服务中心建立起了以申请人满意度为评比核心的，基于每一个工作日、每一件审批业务、每一个办理行为的，既重视结果也关注过程的能量化、可比较的考核指标体系。为了有效地实施这个考核指标体系，在执行落实中既有政务服务中心管理机构的日常巡视、督促检查，也有服务窗口参与的自查自纠、民主评议，以及服务窗口之间的互比互评，以及申请人的感受式评价。上述内容所形成的月度、季度和年度考核结果，还要做到完全公开、数据可比、结果能用，在确立考核结果公信力的同时，要增强考核的引导和激励功能。
政务服务中心的考核指标体系之所以能收到较为理想的预期效果，在于它是从集中审批服务管理的实际需要出发的，较为客观地反映了政务服务中心建设的实际要求，真实地再现了服务窗口的实际状态，因而能够得到审批部门和工作人员的认可和重视，对推进政务服务中心的各项建设发挥很大作用。政务服务中心就是要把审批部门及其服务窗口的组织荣誉感充分地调动起来，把服务窗口、工作人员的上进心激发出来，使审批部门、服务窗口如同是赛场上所代表国家或运动队的运动员，一旦进入比赛状态，就会在更高、更快、更强的体育精神激发下，为追求更好的服务、更快的效率、更佳的形象而高度自觉，提升服务品质。
有效的管理既需要硬性的规定、刚性的要求，也需要有柔性的打动、软性的激励，要照顾到工作人员的心理感受、情绪变化。真正有效的管理一定是深入人心的。窗口工作人员是一个非常特殊的政府工作人员群体，他们“位卑责大”、“权小事繁”，直接接触申请人，与公众面对面地打交道，关系政府形象。从申请人角度看他们似乎就代表着政府，可在审批部门内部他们的“代表性”是极其有限的；窗口服务工作要求严、规矩多、自由度小，全部工作和行为举止都在大庭广众之下，公开透明、受到监督，工作人员从早上到岗就处在心理相对紧张的状态，屁股不能离开座位，甚至上个洗手间也要小步快跑以免被指“缺岗”，交换工作情况也有可能被指责“聊天”；他们有的远离部门本部，影响了个人的成长进步，失落感时常萦绕在内心，甚至还必须诚恳地承受与自己工作无关的指责抱怨，等等。在绝大多数情况下，审批部门的工作人员是不愿意到政务服务中心做窗口工作的，为了解决“不愿来”的问题，有的审批部门采取了将新入职公务员安排到服务窗口锻炼一段时间，或者招聘临时工到服务窗口工作，这些既增加了政务服务中心的管理难度，也不利于政务服务水平的稳定和提升。
上述这些因素的存在，是政务服务中心在管理工作中一定要照顾到的。为此，各地政务服务中心都针对工作人员制定了明确的资格条件、完善的制度，试图以此解决工作人员“顶用”、“能用”的问题，但另一方面还要照顾到窗口工作人员的特殊性，使管理工作更加的人性化，工作人员“好用”、“实用”，满足服务窗口一线的工作要求，展现政府工作人员专业的素质和职业的素养。
（六）窗口倒逼机制
在通常情况下，受到重视的工作其推进的体制障碍、组织障碍和人为障碍就会大大减少，会有一个良好的工作开展环境和创新条件，即使有困难也只能算是业务实施层面和技术实现层次的问题。这类工作普遍具有以下特征：一是属于上级政府的重点工作，是涉及全局性、整体性的任务，特别是上级主要领导高度关注、经常过问的事项，即属于政府工作中的“热活”。二是目标任务较为明确，完成有一定难度，但被列入到绩效考核、实施一票否决的事项，也就是说，是属于政府工作中的“硬活”。三是进入本级政府的中心工作、重点任务，主要是与经济社会发展有关的投资项目、基础设施等，而且是有明确的完成时间要求的工作，进度不理想就要被督查督办的任务，通常体现为政府工作中不得不完成的“军令状”，属于政府工作中的“严活”。四是不仅是政府部门的职能性工作，而且是能最快和显性地直接转化并体现为政府政绩的事项，这些事项的推进对政府领导人获得口碑、赢得社会好评有着帮助作用，属于政府工作中的“靓活”。五是可以就事论事地使问题得到解决，还能使机构升格、编制增加、经费增长，又不牵涉行政机关之间扯皮打架、矛盾纠葛，属于政府工作中的“善活”。六是符合政府领导人自我兴趣的事项，能够激活他的兴奋点，这类事项通常都是政府部门负责人与政府领导人沟通特别充分，能够争取到特别支持，属于政府工作中的“情面活”。笔者做上述的简单梳理，未必十分准确，也可能不符合所有的情况，想表达的出发点仍然是：政务服务中心作为政府层面的改革，具有整体性、全局性和系统性的特征，必须得到政府的高度重视、积极支持和强力推进，需要政府能够明方向、下任务，政府的态度就是政务服务中心的发展环境。
除上述能够促使政府格外重视的情形外，有的行政机关有时还会使用一个颇为有效的“歪招”，就是制造话题，坐等某个领域或范畴的问题表面化、矛盾激化，再挟持社会舆论迫使政府不能坐视不理，以“深刻检讨”、“哭穷诉苦”的方式上演一出“苦肉计”，争取政府倾斜资源，从而使从事这项工作的组织和人员实际受益，变“坏事”为“好事”。事实上，鞭打快牛、奖励后进的情况在行政机关时有发生。作为改革创新产物的政务服务中心，直接面对公众、肩负政府使命，绝不能采取传统行政机关的操作手法，即以逆向方式迫使政府重视。在政务服务中心的受重视程度上，通常的情况是：建设比管理会更受重视，解决表象问题比改变体制会更受重视，实施形象提升比构建运行机制会更受重视，落实政府意图、赢得审批部门配合比取得社会公众的认同会更受重视。
虽然说逆向胁迫不足为鉴，但窗口倒逼机制却是政务服务中心显著的功能特色之一。政务服务中心以需要促建设、以管理求完善，不仅使以往一些困扰机关作风的老大难问题迎刃而解，还极大地提升了政府效能、改善了政府形象。事实已经证明，政务服务中心成了行政管理体制改革中为数极少的能够赢得各方赞扬、上下认可、共同受益的改革，取得成功的内在支撑因素中，政务服务中心规范窗口服务、服务窗口倒逼审批部门的运作机制是非常重要的。这种在政务服务中心统一规范的要求下形成的窗口倒逼机制，是一种正向的激励机制，是能够实现共赢的导向机制，它有力地促进了审批部门加强管理、规范行为、端正作风，起到了以点带面的作用；这种激励机制是一种源自内在主动的自觉机制，与传统行政体系中的对单位表彰奖励、对干部提拔使用不同，它融入了集中审批下所形成的个体竞争、群体协同、集体合作的行政文化，在不断改善服务窗口工作的同时实现了对工作人员个人境界的提升。
审批部门的审批业务平移，服务窗口成了审批部门的职能延伸，服务窗口的运作状态是审批部门管理水平、运转状况、人员素质的综合反映，服务窗口设置是否科学，关系到本单位行政审批业务组织的有效性。在政务服务中心这个集合平台上，为了兑现服务窗口代表审批部门所做出的承诺，必然要求审批部门建立起与窗口服务相适应的政务流程和运作机制。随着政务服务中心取得越来越多的优化创新和服务实效，以及政治地位和业务影响力的提升，服务窗口越来越被审批部门重视，需要从事项管理、职责授权、人员配备以及环节精简、程序优化等方面做出相应的调整；为此，审批部门充实工作人员，调整干部结构，加强服务保障，增加窗口授权，改进运作规程，以适应远离本部门、相对独立、集中办理对服务效能、协同运作的要求。审批部门派到政务服务中心的工作人员，一方面明了自己是本部门派出从事服务窗口工作的一名工作人员，代表着本单位，应该以自己的实际表现维护单位的形象；另一方面清楚自己又是政务服务中心的一名工作人员，在每一位前来办事的申请人面前又都代表着政府，必须遵守政务服务中心的理念、规范和要求。政务服务中心是一个有机的工作团队。
所谓的服务倒逼机制就是政务服务中心在实施管理和实现创新中，提升政务服务水准的方法运用，是政务服务中心运用更多的方法。具体讲，主要分为三种情形。
一是问题倒逼，引入申请人和社会力量迫使审批部门遵守政务服务中心统一的制度规范。建立社会评价体系，利用舆论和公众促使审批部门改进作风的方法，一直以来就被有些政府部门所使用，只是过往缺少政务服务中心这样的监督平台和纠偏机制。问题倒逼机制虽然管用，但“挑动群众斗政府”无形中将行政体制内的问题外部化了，会损伤政府形象；同时，行政机关内部被切割为管理者与被管理者，可能会带来体制内情绪上的对立，不利于政务服务中心管理机构与审批部门融洽关系，甚至会影响长期的信任与合作。
二是创新倒逼，政务服务中心搭建的业务平台和协同集体，推进基于整体流程的跨部门许可审批流程优化，实施完整的审批事项管理、许可批复证照库和统一的审批许可流水号等，将审批部门的审批业务、审批事项、审批行为借助信息化技术应用纳入行政审批的整体管理和一体化运作，实现数据开放、信息共用、成果共享，取得整体大于个体的创新成效；同时，也要求个别服从整体，在整体流程的简化优化中，促进审批部门做出适应性的调整。实施整体性的审批业务创新，由于牵涉审批部门较多，选准事、做对事、善成事就显得更为重要。
三是激励倒逼，由于管制能力相对较弱，客观上促使政务服务中心要善于运用非管理性、非强制性的工作方式；从另一方面讲，刚性手段不足也有利于政务服务中心注重形成融洽的工作氛围、和谐的人际关系，使开放合作成为政务服务中心的行政特征。激励倒逼就是鼓励争优创先，注重对审批部门、工作人员积极性的调动，促使他们在比较中不甘落后。激励机制的形成，有赖于政务服务中心特殊的组织文化的形成，是对集中审批运作机制在人性层面的重构，它也反映了政务服务中心的完善度和成熟度。
综上所述，任何一种业务运作和管理运行机制都是在多种因素的共同作用下形成的，虽然它不能独立地发挥作用，有赖于体制、制度等因素的支持，但机制相比体制、制度等，更具有灵活性、适应性和有效性的特点。在不对现行管理制度、管理体制进行大的改变的前提下，政务服务中心通过对集中审批的组织方式的改变、行政文化的建设，以及信息化技术的运用，实现了审批许可集约运作、政务服务集成开展的重大变革。
五“六位一体”集成整合
拉塞尔·M.林登（Russell M.Linden）在他的《无缝隙政府——公共部门再造指南》中，对公共组织实现无缝隙的再造提出一系列的原则、战略和行动纲领，其中最被强调的主要有：围绕结果而不是职能进行组织，几个过程并举代替顺序操作，把后阶段的信息反馈到前阶段，在源头一次捕捉信息，尽可能地为顾客和供应商提供单独接触的机会等，这些论点对于构建无缝隙的政务服务很值得借鉴。比如，“把后阶段的信息反馈到前阶段”，就是政务服务要形成行政运作的闭环效应，只有行政机关的业务贯通，才能保证对外服务的无缝隙；“在源头一次捕捉信息”，就是政务服务的开展要成为相关行政机关的共同行为，也就是说，要建立一体化的政务服务运作机制，最初受理的审批部门的办理行为同时也要成为相关行政机关的共同信息。
一体化的政务服务运作机制，就是政务服务区域一体化。这里所讲的政务服务体系的“一体化”，是相对于差异化、碎片化、阻隔化，以及非均衡性、非协同性、非完整性而言的，需要构建的是标准化、体系化、有机的政务服务。如果将此种政务服务的特点进一步展开，它应该包含有以下的特质：政务服务行为的规范化、运作的透明化、服务的均等化、供应的无偿化、提供的就近化、实现的便利化、方式的个性化、数据的个人化，以及被信任、可预期的服务结果，简单讲，它就是要打造全新的政府服务的高效能、高质量、高品质。高度的组织化程度、对信息技术的充分应用，知识密集度较高的显著特征等，决定了政务服务体系的一体化绝不只是政务服务中心的自然延伸，而是政府一项极其重大的改革，“无缝隙化”是这一改革最显著的特征之一。林登对无缝隙政府的改革充满信心，他说：“如果公民能够在他们的政府中拥有股份，那么现在应当是购买股票的理想时机。尽管有关政府绩效的表面上可见的指标仍然非常糟糕，但是，潜藏在下面的基础却很强大，而且有越来越强大的趋势。”[113]
为了便于深入解析这种整体性的一体化变革，笔者把它概括为点、线、面、库、体和核的“六位一体”的有机统一、有机衔接、有机协同的改革，它们之间的逻辑关系就是：点动成线、线移成面、面曲成体，并以知识库为支撑，核心是要实现政务服务的根本价值。
（一）点：受理终端需做实
“点”是政务服务的基础，也是政务服务的基本要素。对政务服务“点”的要求，主要体现在三个方面，也就是政务服务“点”的三种形态。
第一个“点”是指具有审批职能的行政机关及其审批事项。通过对审批事项合法性、必要性、合理性等的审查，在减少、下放和转移政府管制类事项的同时，发挥市场在资源配置中的决定性作用，优化行政审批制度在政府管理中的功能，改善政府的治理机制，提升政府的治理能力。
第二个“点”是指政务服务中心及其服务窗口。政务服务中心相对于对审批事项的整合是一个面，但在政务服务体系中则是一个点，所以政务服务中心“点”的功能是建立在政务服务中心“面”的有机构建基础上的，是建立在服务窗口相对独立的服务供给能力的基础上的。作为政务服务体系中的一个点，政务服务中心最重要的是加强对具体审批行为的规范、审批方式的改进、审批规程的创新，实现服务窗口的协同机制、联动机制，实施许可审批流程优化，提升政务服务中心的整体管理服务和一体化业务运作程度。
第三个“点”是指由于各种原因尚未纳入政务服务中心的审批事项。这些审批事项的归属部门往往也设置办事大厅和服务窗口。建设政务服务中心实行集中审批，有着分散受理不可比拟的优势；但是，受特定审批事项对办公场所、设施设备、办理形式等的特殊要求，不是所有审批部门和审批事项都适宜实施这种集合模式的，因此集中审批永远只能是相对的。对于规模较大的城市，如果一味强调按照“一事一地”受理的原则，将适宜分散受理的审批事项也“一刀切”地纳入政务服务中心，就会出现“原本是为了方便申请人却造成了不便”的事与愿违情形，这就是集中审批的悖论。
从提升政务服务水平、最大限度满足申请人出发，对上述各类网“点”的组织，要按照既体现便民又有利工作的原则进行运作和管理，根据审批事项的相关性和审批对象的差异性，按照横向合理分布、纵向分级配置的原则，纳入政务服务体系之中，建立健全网格化的政务服务体系。在政务服务一体化建设的过程中，有必要对上述这些政务服务的“点”进行重新布局，重构中遵循的基本原则是要进行相应的行政成本与社会效益的评估。
（二）线：业务流转须顺畅
连点成线，是政务服务体系重构、流程整合的主要方式，它将相关“点”串联成的“线”不是简单的连接，而是在简化优化基础上的有机整合。对政务服务“线”的要求，主要体现在三个方面，也就是政务服务“线”的三种形态：第一条“线”是对审批事项在审批部门内部的受理流转、呈批签发、许可发证等环节的优化组织。第二条“线”是对有着业务关系的跨不同审批部门的审批事项的重组，即基于申请人申报许可的整体审批流程，属于审批部门之间的，主要体现在企业注册、市场准入、进出口管理、基本建设审批等关联事项的业务链条上的流程优化。从“线”的角度讲对“点”要求，应是“多点、就近、便捷”。对“连点成线”的流程优化，特别是跨审批部门关联事项的服务重构，关键在于要实行深度的业务整合、数据开放、信息共用和结果互认。其内容包括对服务窗口的充分授权，实行一审一核责任制，相对集中审批许可权，将相关业务联结起来并通过优化、重置进行流程优化。第三条“线”是对各级政务服务中心的纵向贯通和上下联动，即要构建信任、开放、协同的政务服务体系，消除现行体制下条块分割所造成的政务服务碎片化，建立起资源共享、数据共建、信息共有、异地办公、跨部门协同、上下联动的政务服务运作机制，实现无缝隙、无差别的政务服务，把政府建在了每一个需要的人的身边。
（三）面：平台整合要集成
政务服务中心就是政府对外服务的最大界面，“面”的集成主要包含两个方面的内容：一是实体政务服务中心的平台整合，二是线上政务服务中心的系统整合。政务服务中心建设的关键，就在于要在强化集约统一管理和集中统一服务的基础上，通过聚集行政资源、增强整合能力，由对服务窗口、审批业务和工作人员的空间集中，到按照这些审批事项的内在关系进行安排和组织，采取交互、协作和一体化的组织管理方式与信息化技术实现手段，进行集成创新。“面”的平台、系统整合，既包含“点”、“线”的独立改革，又包括政务服务中心站在政府定位层面、以最大程度便利申请人为目标进行的再创新。在这方面，较有典型示范性的是天津市行政许可服务中心。
天津市行政许可服务中心在2011年就实现了构建行政审批、要素配置、社会服务和效能监察的四大平台目标，其中行政审批平台设有4个办事大厅、16个功能服务区，市级具有行政审批职能的66个部门的审批事项402项全部进驻，做到“应进必进”率100%；6个中央驻津部门的32个审批事项、13个配套服务单位的68个服务事项，以及22项资质资格类年检事项也进入，实行完整的“一站式”审批和“一条龙”服务；要素配置平台，创建了“5 ＋1”公共资源交易监管模式；社会服务平台，建立了“8890”家庭服务网络，日均为群众办理救助事项7000多件；交通监察平台对进驻部门和公务人员行政审批全过程进行实时监督和电子监察。
政务服务中心增强了政务服务能力，使公众与政府打交道更方便、申报许可更快捷，提高了政务服务的品质；又使政府更加具体和可感知，强化了政府执政为民的形象。政务服务中心既是政府的窗口，也是政府的一面镜子，透过这面镜子看到的是整个政府及其审批部门的自我管理、运转衔接、服务绩效等的实现状况。正是有了政务服务的整合，政务服务中心得以由形式的集中，到业务的集约，再到服务的集成，实现了因集中而变的成效。
在互联网时代，没有信息化技术的有效支撑，政务服务中心的“一站式”服务的集约效能得不到更加充分有效的发挥和实现。从另一个角度讲，实体政务服务中心如果不能在现行体制上取得更大突破，仍然停留在物理场所集中、审批事项聚集的状态，止步于规范审批行为、开展服务协调和适度过程干预的管理模式，就难以突破政务服务模式单一的瓶颈，较难妥善解决多部门协作无序化和审批业务开展随意化的问题，不可能做到对审批办理状况实施全流程、各环节的真实跟踪、准确监督，以及行政审批数据不能有效沉淀和充分利用等问题。这些问题是实体政务服务中心需要解决的现状制约，也是寻求进一步提升的突破点。政务服务中心要围绕政务服务的标准化、体系化、无缝隙做电子政务的文章，线上政务服务中心的建设，无疑弥补了实体政务服务中心的缺失，实现线上政务服务与现场政务服务的一体融合，二者的有机融合是优势的互补、功能的放大。
（四）库：需做到“真好用”
“库”的问题之所以重要，在于信息化技术的应用，在于行政审批的方式优化、机制创新和政务服务的品质提升对政府自身运作的重新审视和再次要求。政务服务的“库”主要是三个：一是政务服务事项的管理库，二是许可证照和批复材料的证照库，三是申请人申报许可的业务库。除此之外，还有诸如法人库、自然人库等，但政务服务中心要建立的核心“库”是这三大库。
政务服务事项的管理库是对包括审批事项在内的所有政务服务事项的管理系统，目的是为了做到“家底”清晰，虽然需要动态的维护，但主要是静态地反映政府实施规制管理的状况；许可证照和批复材料的证照库是对所有审批部门实施许可审批的结果的收集整理，这是一个动态的丰富过程，对证照材料需要做格式化数据的转换，这样才能实现这些信息的共享共用；申请人申报许可的业务库是对审批许可的发生行为和实施过程信息的记录，要建立统一的许可申请的流水号，将网上与网下的审批业务相衔接，能够形成对许可审批的全过程管理和追溯，它将政务服务事项的管理库与许可证照和批复材料的证照库联结了起来。
这三大“库”成为支撑行政审批管理、审批许可活动、政务服务开展的基础数据库，在此之上的行政审批信息系统、线上政务服务中心等都是基于这三大“库”之上的应用。三大“库”打通了数据壁垒、信息孤岛，也就不应属于某个特定的行政机关，由政务服务中心负责业务维护、应用维护，对所有审批部门一律开放，任一审批部门在开展政务服务过程中产生的业务数据，经过汇聚、梳理、清洗和整合，再返还给所有需要的行政机关，实现从哪里来到哪里去、哪里需要到哪里去，当然这不再是简单的回归，而是一个知识管理过程的完成。
由于审批数据已成为整个审批活动的基石，对“库”的要求也越来越高，简言之，需要做到三点：一是“真”，即数据信息来源一定要真实、实时和完整；二是“好”，即汇聚来的数据信息要经过加工整理，切合政务服务开展的实际应用需要，好的信息系统就得用有质量的信息体现；三是“用”，即不同系统之间的对接、数据的调用、系统的使用要简易方便，易使好用、实用。
（五）体：整体构建一体化
前述政务服务“点”、“线”、“面”的有机结合，就构成了政务服务的“体制”，它体现的是整合政府的整体政务服务。
杭州市在政务服务整体构建方面的做法和经验是值得学习借鉴的。他们把政务服务建设纳入到政府自身改革和城市建设发展之中，提出了“一、二、三、四”的工作思路。具体讲，就是实行“一套机制”，将行政服务中心纳入该市阳光运行机制的整体框架当中；推进“两个集中”，就是对行政审批、公共资源交易的整合，必须坚持物理集中与逻辑集中相结合的方式，实现“网下中心”与“网上中心”的协调发展；坚持“三位一体”，注重“市民之家”、行政服务中心和公共资源交易中心的同步推进、同步发展；健全“三级体系”，建立完善的市、区县（市）、镇街三级行政服务体系，完善社区（村）便民服务中心功能，做到“四级联动”；实现“四大功能”，打造就行政审批、资源配置、公共服务、效能监察“四位一体”的综合性政府公共服务平台。
在林登看来，“部门纷争、预算缺乏灵活性、跨越职责的信息共享甚少、跨越职能范围的复杂问题解决起来非常麻烦。最重要的是，各部门的专家之间几乎没有沟通和统一。这种隔膜和地盘之争使他们无法采取高效的跨越职能的方式开展工作。”[114]进而他认为，“过程再造之所以和其他革新有所区别，就在于它不仅需要来自高层的支持——还需要高层领导的持续参与。组织的领导层必须理解组织再造的全部含义并参与每一个具体步骤。这样做的原因很简单：与全面质量管理和大多数其他革新不同，过程再造不把现存的组织结构作为给定的基础。恰恰相反，过程再造要求我们从一张‘干净的白纸’起步。”[115]这种“从一张‘干净的白纸’起步”的无缝隙政府的再造要求，突出强调了对政务服务进行一体化的整体构建的重要性。连线成面、连面成体，就是要使政府的组织结构、组织运作能够回归本位，回归原本职能一体的唯一政府，消除科层级和专业化分工造成的目标分散、叠床架屋，最大限度减少行政损耗。
政务服务体系更加关注行政相对人的服务需求和切身感受，尊重行政审批相对人的实际情况，意在打造特定行政辖区内的具有回应性、可评价的公众与政府接触的第一界面，深化行政审批制度改革，促进政府职能转变，促进简政放权，提升政府整体效能，增强政府的亲民性。政务服务的整体性的立体整合，将信息网络系统和政务服务体系作为载体，综合运用组织管理、审批业务、信息化等方式进行综合集成，推进政务服务标准化、体系化、网络化建设，把分布在辖区范围内的政务服务中心、办事大厅有机组合起来；按照一个政府、多个层级的要求，做到为申请人服务的横向联合、纵向打通，加强审批部门间横向政务服务协同和省、市、县区、镇街、村社间纵向政务服务衔接，实施政务服务的标准化、均等化，依托线上政务服务中心、政务服务事项管理系统等基础信息平台，实施跨部门许可审批流程优化，实现网上网下结合、线上线下统一的格局，推进网上、网下政务服务的紧密结合以及信息共享、政务公开，提高政务服务体系运作程度，为行政相对人提供纵向贯通、横向联动以及标准统一、体验一致的高效、便捷和无缝隙的政务服务，增强政府的公信力，提高市民群众的满意度。
（六）核：价值实现是核心
组织的价值在于其外部，追求外部价值实现的目的之一是，为了做大做强组织自身，因为不能证明存在必要性的组织是没有前途的。行政审批制度改革总的趋势是放松管制，促进政府职能转变，促进社会自治、激发市场活力；政务服务中心承接了行政审批制度改革的成果，体现了以人为本的服务型政府建设要求，特别强调审批许可、政务服务要以申请人为导向，要使申请人在审批方式的创新中受益，在政府组织形态改进、政府管理效能提升中，降低社会成本，提升政府公信力。由精简、优化到集成、整合，从方式、方法的改进到形态、机制的创新，在审批事项减少的边际效益越来越低的情况下，行政审批制度改革的复杂程度越来越高、实施的难度越来越大，与之相应的却是改革的动力机制日渐缺失。
在这种情况下，政务服务体系建设更需要增强改革相关者对整体改革目的、具体实现目标的认同，对改革的核心价值的承认和接受；需要改革实施者清楚地领悟所肩负的使命，积极寻求支撑平台和支持力量，也避免改革设计者从自身出发的想当然。政务服务的改革创新有了明确的目标和实现的核心价值，才能对改革准确定位，更好地凝聚人心，才不至于叶公好龙，才有可能把无缝隙的政务服务体系改革目标落到实处。另外，以申请人为导向原则的实际引入为改革增添了动力源泉，充分运用好这个“永动机”，就能借助外部力量，使改革在申请人满意不满意的衡量标准下消除许多人为的、体制的阻力和障碍。
综上，行政审批制度改革的目标实现需要依托政务服务中心作为实施平台，只有依托政务服务中心才能将审批事项的精简与审批业务的实施、审批服务的提升有机地结合起来，这又是推进政务服务发展的必然要求。“六位一体”的政务服务整体构建，就是围绕以人为本的“核”的价值中心，实现其他构成要素的有机衔接和融合发展。从逻辑关系上讲，就是以政务服务中心“面”的整合推动办理流程的“线”、审批事项的“点”上的简化优化，构建整体性、体系化和无缝隙的政务服务体系一体化的“体”。这其中，政务服务中心的“面”是作为所有涉及“点”、“线”的审批业务的整合平台，只有依托“面”上的整合，“线”的梳理才有价值。政务服务整体整合就是要在服务行政相对人“核”明的基础上，实现“点”少、“线”短、“面”厚、“体”密，其中政务服务中心作为政务服务的平台，是政务服务真正得以着眼于服务对象、超越单个部门，推进改革向纵深拓展的关键，直接影响着服务型政府目标的实现。这些彼此相关、结构化的活动集合，或者说是一系列事件的链条，共同构成了政务服务的完整流程，其中行政审批是政务服务流程的核心。
六 重塑有使命的组织文化
文化是组织遵循的一整套价值观，而组织文化又是与具有战略眼光的规划能力联系在一起的。由“管制模式”向“管理模式”再向“服务模式”转变，政府的运行模式发生着重大的改变，管制、管理和服务在此消彼长、相互融合中，促使政府的职能形态、组织形态、运作形态都相应地进行着调整，必然对政务服务的行政文化产生巨大影响，政务服务中心的组织文化积极地回应了这种变化和诉求。行政文化的价值定位是软性的价值坐标，是行政行为的引导，并具有相应的行政功能。我们知道，组织文化与组织目标密不可分，组织目标和组织文化对组织行为具有引导作用，组织文化的改变是政府再造必不可少的重要内涵。政务服务中心组织文化的核心内涵体现为三个方面：服务理念、责任意识和价值使命，三者密不可分，交集于行政审批的服务与义务、权力与权利、责任与权益关系的处理上。行政文化在政务服务中心发酵，会潜移默化地使工作人员的行为发生改变，达到一定程度后就会接近固化、成为习惯。马庆钰将服务型政府的行政文化价值定位，总结为以下五个建设目标：一是建立服务文化，二是建立务实文化，三是建立规则文化，四是建立执行文化，五是建立学习文化。[116]与政务服务中心的行政文化有一定的契合。
践行为公众、为申请人服务的理念是政务服务中心存在的根本，是集中审批的灵魂，是服务型政府以人为本的具体体现；强化服务窗口、工作人员的责任意识是政务服务中心存在的关键，是集约办理行政审批的内生动力，关系着服务窗口运作的实现；追求政府整体效能提升、提高行政审批相对人的满意度是政务服务中心价值使命的体现，是集成服务所追求的目标，是政务服务理念、要求和效果的充分体现。文化对一个组织很重要，但始终无法让人断言它的重要程度，或者说正是因为后者的存在，我们才能得出前者的结论。组织文化直接反映了组织活动中工作人员的各种心理现象、道德现象以及精神活动的状态，政务服务中心的组织文化是在集中受理、窗口服务、协同运作过程中经过挖掘提炼、引导培育，是在发现和尊重政务服务中心与进驻单位、与服务窗口、与工作人员的“共容权益”中建立和发展起来的，并以自觉的共同意识、自发的共同行为表现出来，是在与行政相对人的业务交流、情感互动中形成的价值取向、观念认同、服务态度和行为习惯等，是政务服务中心“一站式”集中审批、集约办理和集成服务的魂魄。
（一）集成提供的政务服务
政务服务中心通过追求以为行政相对人服务品质不断提升为核心的服务价值，以行政审批简约为办理标准的机制创新，和以跨部门许可审批流程优化为整合方式的模式重构，树立了以申请人为导向的政务服务的新标杆，确立了以行政文化为基础的政务文明的新坐标。与此同时，政务服务中心各进驻单位窗口服务工作的持续改进，产生了溢出效应，倒逼审批部门内部运行机制的相应调整，起到了以点带面的示范带头和推动作用。政务服务中心的一体化就是整合，就是对内简约、对外简便，就是以服务为天职，不断提升政务服务品质，建设人民满意的政府。政府是为谁服务的，写的是最清楚的，实践中有时又是缺失和模糊的。
政务服务中心的责任，就是促使审批部门的使命回归。热情主动、便民高效、依法行政、公正廉洁不是仅贴在墙上、印在纸上，而是要力求内化为政务服务中心每一名工作人员的精神自醒、行动自觉。对如何实现传统组织向无缝隙组织的转化，拉塞尔·M.林登也做了分析并指出了相应的方法。他说：“为了提供无缝隙服务，机构转化就要从狭隘、条块分割、员工控制，向建立在结果、顾客满意的基础上，要下放各种活动，避免受到组织内部需要的驱使，建立完整统一过程的团队，根据顾客需要提供服务。对终极顾客和结果的关注，使迅速的反馈成为首要因素，提供快捷及时的服务。由内部的高度分工，到跨职能的团队进行组织。在标准化方面，以组织生产最简便化为导向，缺乏变化性，高投入，几乎没有顾客参与，向顾客导向性，致力于顾客的需求，灵活多变。”[117]
政务服务做得如何，关系政府核心能力的建设。为此，政务服务中心在推进行政审批集中办理的过程中，首先必须具备以下五种能力，也就是能够实现集成政务服务的五项基础能力：一是平台汇聚能力，就是要做到审批部门“该进必进”、审批事项“应进必进”，而且纳入政务服务中心的工作人员、审批事项都能够按照统一规范的要求有序地组织；二是服务管理能力，具体包括场所秩序的维护、办公需要的保障、制度规范的创立、一体化运作的组织、申请人需求的响应、行政文化的建设等方面的完整能力，要使审批部门和工作人员在政务服务中心既舒心又自律，使申请人既暖心又自觉；三是业务整合能力，就是从审批部门办理业务和申请人申报许可两个角度，对具有关联性的审批事项能够按照相关性的要求，从业务关系、法律关系和逻辑关系入手，建立衔接紧密的整体流程业务链条，避免出现业务流转和材料递交的梗阻；四是审批创新能力，就是要能够通过简化受理要求、优化办理环节、改进审批方式，借助沟通配合、业务协同以及数据开放、信息共享等，实现审批效率和行政效能的大幅提升；五是网络构建能力，要打造政务服务的体系，将线上政务服务中心与实体政务服务中心有机结合，把服务的理念植入信息技术体系之中，实现标准化、均等化和体系化的无缝隙政务服务。
政务服务中心是政府与申请人直接联系的界面，通过这个服务界面，能够最为直接地了解申请人的感受和需要，为政府提供管理需要的来自工作一线的信息来源。更加真实地了解和掌握市场主体的情况，有针对性地合理设定政务服务的内容构成和服务层次，这将有助于提高政府工作的实际效能。政务服务中心必须充分运作信息技术，使更多的政务服务具备电子化的实现方式。加强对市场主体、社会主体的政务服务的行政指导是十分必须的。对申请人提出的审批许可以及其他诉求，不能简单地说不行，要解释的是为什么这样不行，如何才能在合理合规的基础上做到能行，当然也要把禁止性规定向申请人讲清楚，而这种对管理和服务相对人的行政帮助更多的应该是工作人员在日常工作中完成的，而无法通过统一的集体性组织活动来实现；从这一点讲，对服务窗口工作人员进行授权是非常必要的。
（二）以价值信念凝聚共识
由于政府主体的多元化，“行政管理过程实质上就是政府整体、不同部门和无数个人组成的理性主体之间协调和冲突的过程，首先是管理者作为追求金钱、权力、地位的经济人，趋向于追求自身利益而非公共利益，与部门、政府的集体理性冲突；其次是地方政府和部门在现实中作为本组织利益代言人，趋向于维护政府、部门利益，而不会首选与集体理性相符的选择。当各个理性主体相互协调达成妥协和平衡时，行政管理的问题就能得到有效解决；当这些理性主体相互冲突，不能及时达成一致，而不缺少公平公正的监督机制和激励机制时，主体之间的利益冲突就会阻滞行政管理过程顺利运转，最终将损害集体利益”。而且“当集体中理性个体在具有充分自由的时候，往往导致集体非理性行为。”[118]信仰的缺失就是价值的缺失，在于信仰的说教背离了说教者的实际行为，脱离了现实的一般性可能。由不同审批部门工作人员组成的政务服务中心是一个极其松散的组织，从其组建方式就可见一斑，许多审批部门是被推着、拽着进驻的，有的工作人员是被领着、牵着进来的，也就是说，审批部门是缺乏集中审批的内生动力的，更不要说自觉性了。同时，由于工作人员的组织关系、考核任用都不在政务服务中心，需要实现其身份的“二次认同”，以聚拢人心、汇集人智。价值观、行政文化、认知信任等在政务服务中的作用极其重要、十分关键。
任何制度都是人类文明的产物，政务服务中心当然是人为构建的结果，因此，政务服务中心不仅是行政管理体制改革的行为，从根本上讲还是一种认识结论，是成果对思想的反哺。对政务服务中心组织价值的发现，对集中审批预期功能实现的认同，就会促使工作人员产生最大的认识公约数，也才会在共同行动中进一步强化既有意识、增强共同信念。上述这些需要工作人员共建共有的价值观、行为准则及思维意识并不抽象，它既源自工作人员个体的感受，也需要集体成员在相互感染中强化，把统一制度规范的显性要求，内化为工作人员的潜在心理和行为。
正如法国政治家阿兰·佩雷菲特（Alain Peyrefitte）所说的：“唯一数得上的革命，只有精神革命。”而且这种革命“可以和缓地进行，不至于造成震荡”。[119]政务服务中心构建的共同认可的具有约束力、规范性和激励功能的行政文化，其自省性能够使其越超书面的规章制度成为政务服务中心所有工作的基本规则和最高准则，并进而对政务服务中心的组织模式、行为方式、运作机制产生相应的作用，为打造一支有着相同责任心、职业精神的履行审批职责和政务服务使命的工作人员队伍奠定思想根基和工作基础。特别是它所形成并完善、成熟的行政文化，还具有恒定性、发散性和遗传性，会成为一种隐性的心理契约，不会因工作人员的轮流更换而无以为继，恰恰弥补了政务服务中心组织管理上的短板。
集中审批作为一种目的性存在，其价值使命必须体现为政府的价值存在，体现为服务型政府以人为本的本质要求，同时又有自己的独特性。政务服务中心的行政文化包括共同认可的理念、价值、标准、规范、行为，其组织文化建设，需要着力营造与沟通配合、相互支持、共享协作相适应的，鼓励创新、引导协同、激励争优的具有公共责任心、部门使命感的工作氛围。因此，政务服务中心管理机构对工作人员的管理方式，需要由传统的以监督、控制为主，代之以关心、指导、激发、帮助和支持、服务为主，着力履行支撑保障、协调组织的职责，着重针对传统行政管理体制下的部门壁垒、以邻为壑、相互封闭等问题加以解决。开放而非封闭、信任而非怀疑、激励而非追究、协作而非独立、整体而非孤立的组织文化，是支持政务服务中心实现由方式创新到流程优化、由协同组织到机制变革、由网上审批到制度创新的基础。
价值使命是政务服务中心组织目标、组织文化、组织行动的集中体现。价值信念一经形成，就会以观念的形式潜移默化地影响着政务服务中心全体工作人员的日常行为、服务态度、办理方式，并使他们拥有了相同的认知感，增强行动的一致性。政务服务中心直接面对社会、直接服务申请人，感受的社会压力最为真切，最贴近群众，最了解公众需求，知道如何才能更好地培育政府信任、政府支持，如何树立政府执政为民的公共形象，增强政府的公信力。政务服务的理念而非管治理念的确立，使政务服务中心能够产生包括审批部门、监督机构等各相关方都能共同接受的价值标准，在相互开放、彼此信任的氛围中便利不同审批部门工作人员之间的业务衔接、工作协同，避免审批数据失真、减少许可信息不对称，防止审批许可上的重复和失误，促进审批部门职能的更好履行。
（三）用群体自觉引领行为
古希腊哲学家马库斯·图利乌斯·西塞罗（Marcus Tullius Cicero）在《论法律》中谈道：“我们的确应当重视官员，因为没有他们谨慎、细心的工作，一个国家就无法存在。事实上，共和国的全部品性是由有关官员的制度安排所决定的。”由于有了以法治、服务为突出特征的许可审批，和与政务服务相适应的集中办公的行政文化根基，政务服务中心选择授权而不是管控，提出需要达成的效果导向而非设定服务的严苛范式，注重申请人的个性化需求而不是拘泥于刚性的条文规则，引领政务服务工作进入到一个更高的境界。政务服务中心用规章制度管人和理事，用行政文化约束和激励，以制度标准和组织文化所确立的行为规范和价值追求，引导服务窗口的队伍建设、业务建设、作风建设。
共同营造的组织文化和体现服务窗口要求的制度规范，使来自不同个性文化背景下的工作人员明了在政务服务中心什么是禁止的做法，什么是恰当的行为，什么是有意义的行动，什么是应追求的效果。概括讲，它应该能够发挥对工作人员行为的矫正和引导作用，具备对工作人员精神的凝聚和激励作用，对工作人员素质能力的强化和提升作用，从而增强工作人员的集体认同和协同意识，共同维护政府的形象。“润物细无声”的持久坚持和潜移默化功效的发挥，使政务服务中心的组织文化成为工作人员的潜在思维和行为习惯，成为自觉遵守的共同的行政标准。在拉塞尔·M.林登看来，无缝隙组织的运作更像是一种艺术，“创新性的组织就跟爵士音乐演奏家一样，必须分享领导权力、对变化迅速地做出反应、进行横向交流和沟通，并保持良好的心灵共鸣”。[120]政务服务中心要成为一个有机的组织体，就需要在服务窗口和工作人员中建立相应的共同认知和集体归属，以群体自觉引领审批行为、服务行为。
在实际工作中，政务服务中心自然会遇到依法与服务两个方面因素合力引发的行为困境，比如一方面是国家颁布的“条文法”与申请人的“心里法”之间可能会有差距，依法不予许可批准极易导致申请人的不情愿甚至不满，归责于政府工作或者投资环境；另一方面是依法审批的“刚性”限制与审批服务的“柔性”办理之间有时也会处于冲突状态，在缺乏信任的情况下工作人员会“解释不通”，或者申请人在不予接受的情况下会变相寻求许可批准，导致工作人员左右为难。与此同时，加强廉政建设、严格权力监察，以及审批许可标准化的推进，都在挤压审批部门和工作人员的自由裁量权，工作人员在一般情况下也不愿意因为照顾到申请人的特殊情况而“擅权”，招致责任追究；可为了吸引投资、扶大扶强，促进地区经济社会快速发展，地方政府又往往要求审批部门灵活行政、便利行政，甚至要上门服务、保姆式代办，要求“想企业所想、急企业所急、办企业所办”，必须变通行政。
在这种背景下，依法审批中的审批部门与申请人之间的期望值落差在越拉越大，政务服务中心所追求的以申请人为导向的价值使命和政务服务的行政文化有利于弥合这两方面的间隙，服务窗口更了解审批事项的执行情况、更了解申请人的意愿需要，在面对面的解说下工作人员能够更充分、更体贴地理解和践行依法审批，能够以更为柔和的方式而非行政决定的方式，即使不能解决许可批准的分歧也能消化情绪上的对立，从而使申请人能够理解和接受。
我们可以认为，行政审批的法律法规是人民意志的汇集和表达，审批部门和工作人员自然要严格遵照执行，其中包括不能违法变通执行；但依法审批不是只讲“不行”却不说道理，不是照本宣科、刻板生硬却不通人情，不是不倾听情况、接受解释却武断傲慢，因此，真正有水平的依法审批一定是与能动服务相结合的，更何况所有的法律制度都预留了结合实际情况的执行空间。政务服务中心应该是依法审批与审批服务的有机衔接和融合统一，一方面要强化审批部门的自律，加强政务公开，告知申请人权利和义务，严格依法依规审批许可，促进社会的公平公正；另一方面增强为经济社会发展的服务意识，要以人为本，主动行政、负责行政，方便行政审批相对人，提高申请人的满意度，提升政府的公信力。
政务服务的要求就是要在审批许可中更多地体现申请人的意愿，但正如行为的顺从并不意味着结果的服从一样，对行政相对人的负责更不等于对特定申请人超越许可条件的愿望满足。无论是审批部门还是申请人，都置身于既相对独立又彼此相关的法律关系当中，所不同的是选择建立、维持和终结这种关系的自由程度和实现方式，所不同的是做出同一许可审批的决定时申请人的感受。
（四）信任开放的参与治理
政务服务中心有效管理和高效运作至少需要具备三个基础前提：一是审批部门与政务服务中心、服务窗口与服务窗口之间衔接的紧密性，二是在服务窗口、工作人员中建立同一性的理念、行为和文化，三是内部信息的充分共享和整体流程的形成。开放是服务窗口之间建立合作的基础，信任是工作人员之间真诚合作的前提，建立真实沟通、有效合作、共享协同的组织文化，是政务服务中心营造伙伴关系的核心，也是政务服务中心所形成的独有管理优势。政务服务中心以服务窗口为单元，组织审批部门的工作人员集中在一处开展行政审批、政务服务，但是不同审批部门之间的行政职能、机构规格、组织规模以及运作管理、人员构成、运转方式等方面有着或大或小的差异，工作人员和审批业务的不稳定性，以及服务窗口与本部门业务和管理的密切度，都不利于政务服务中心凝聚力的形成。在这种情况下，如果不能够建立起服务窗口、工作人员相互之间的融洽氛围，不能够形成有效的整体管理、一致协同，提升服务窗口的组织化程度，就可能使政务服务中心变得松散、混乱和无序。
对组织文化创新的关注不足，是历次行政管理体制改革、机构改革所缺失的。从创建之日起，由于政务服务中心无法凭藉机构编制部门批复的法定组织的职能履行职责，行政权威又不足以支撑其有效地开展工作，同时还不掌握充足“管用”的行政资源，限制了其职能的正常履行和作用的正当发挥。从传统的行政机关角度讲，政务服务中心残缺的是能够独立存在和行使职责所必需的监管权、人事权和制度权。在此状况下，政务服务中心充分利用并借助组织文化上的优势，将行政协调与人际沟通、行政命令与沟通协商、依法行政与情感沟通密切结合，将审批部门引入到政务服务中心的建设和管理范畴之中，通过责任分担减轻政务服务中心的管理压力，而不只是采取严格、理性和刻板的官僚体制管理方式。政务服务中心重视和培育服务窗口自组织机制的形成，构建起来的是共同参与、民主管理、协商治理的行政文化，工作人员更有意愿接受附加给他们的统一规范，能够在理解和体谅中形成轻松、健康的心理体验和感受，达到无形但又无处不在的“管理”，这种已被证明是有效的内部治理机理，在一定程度上讲是政务服务中心在“不得已”情况下形成的，是政务服务中心的特殊机制提供的。
政务服务中心所构建的是与集中审批、协同审批相适应的行政文化，主要包括：开放文化、信任文化、授权文化、激励文化、合作文化、创优文化、人本文化、服务文化等。至于行政机关普遍倚重的监督管理，对政务服务中心来讲主要体现在运作方式和工作方法上，而不是其组织文化的必须构成。从根本上讲，监督是一种不信任文化下的行为，基于此的管理措施对政务服务中心而言，会制造不信任的人际氛围，会在服务窗口和工作人员之间带来一定的隔阂；政务服务中心需要的是应更注重本体之外、管理体制之外的监督，更加重视和鼓励来自行政相对人的监督，而不提倡在内部形成无处不在的“人盯人”、“机器盯人”的监控。
官僚主义文化营造的是对人不对事的负责，盛产的是按部就班的“滑头”、培养的是教条主义的“成熟”，而不是激发干事创业的担当，也不鼓励审批部门之间的协同，更不支持服务行政下的能动行政，不会促使形成对行政审批相对人的无缝隙服务。对于审批部门的职能结合部，基于整体的一体化审批流程构建需要适度的审批业务重叠，以实现审批流程的有机衔接；这种情况在自我封闭的官僚文化下，是无休止的推诿扯皮的渊薮，对此体制弊端在无可奈何下，通常采取的解决办法就是划清审批部门的“楚河汉界”，做到彼此的泾渭分明，而这恰恰是对许可审批流程优化和无缝隙政务服务所要求建立的有机协同、有效合作的背离。要改造一个组织，就必须改变它的组织文化；要建立一个有着DNA的组织，就必须首先建立它的组织文化。
信任文化对政务服务中心之所以重要，就在于信任是工作人员合作、服务窗口协同的基础，是消除行政审批业务信息不对称性的前提，缺乏信任的政务服务中心会因其松散的组织形态而无法长久维系，也难以建立有效的并联审批、跨部门协同的运作机制。“人无信不立”，信任是极为稀缺的公共资源，无论是对个人、对社会，还是对政府、对审批部门都是极为重要，众所周知，信任能够降低交易成本，提升社会资本效能，包括能够提高人们的幸福指数。如果信任水平比较低，政务服务中心就必然伴随规范管理的讨价还价和实施管理的监督保障，必然需要加大行政管理的各类成本，而这又是政务服务中心很难争取到的，换言之，是相关行政机关不愿意让渡出来的，那就会陷入到无休无止的权力之争的窠臼之中，无形之中降低了政务服务中心作为体制创新成果的地位。
丧失信任，一切都会无可挽回。当审批部门之间具有高信任水平时，工作人员就不会担心其他部门的工作人员为了本部门的权益而伤害自己，就愿意主动地进行数据交换、协作配合和业务协同，从而有效增加政务服务中心的行政资本、提升集中审批的价值效应，貌似“无为”胜“有为”。充分信任的组织文化可以减少行政审批制度改革的交易成本和人为阻力，许可审批流程优化更是如此，因此，拉塞尔·M.林登不赞同上级官员对下级工作人员正常履职的干涉和过度管控，而是认同授权对无缝隙服务能够实现的重要作用。他不无担忧地说：“无缝隙政府服务的两个要求——新机制取代旧的职能壁垒和创建基础机构来支持这些机制。无缝隙政府还有另一个重要的前提条件，这个前提对于公务员来说是最不乐观的：民选官员必须停止对工作人员事无巨细的管理。”[121]
对政务服务中心的管理更能体现组织治理的精妙运作，它需要综合运用个体心理、群体心理、社会心理和公共心理的管理方法，比如对工作人员个体心理管理是充分体现对他们的关心，使他们有归属感；对群体心理管理是注重对工作人员的信赖，使他们的不良情绪能够得到一定的宣泄，并产生心理情感上的正能量。注重对工作人员的情绪管理，是政务服务中心窗口服务形态的特殊要求，其基本构成体现为理解、尊重和帮助、服务，主要是依靠和运用勉励、激励、鼓励和奖励等方式来实现的。为此，需要加强政务服务中心的公共参与、民主管理，增强集体认同；同时，要着力构建政务服务中心的群体心理和公共情绪，使个体心理能够在轻松互动、顺畅交流中自觉接受影响和感染。从政务服务中心的整体角度看，行政文化建设就是要把政务服务中心的组织使命、行为价值、精神意识等通过整合营造，潜移默化作用于工作人员的潜意识，尽量使他们拥有平和的心境、愉悦的心情和服务的心灵，对窗口工作人员也许不必过分强调要有多高的政治觉悟，但职业操守和职业素养却是必须具备的。
“一个组织内的松散联合意味着高度的分权和授权，意味着组织的各个部门之间，组织与其顾客或消费者之间，以及与其他组织之间的界限十分模糊。”从治理的角度讲，“为使公共组织的动作更为有效，就必须整合分离的力量”。[122]把对多部门集中办公的管理放在工作人员心理层面进行审视，我们就会意识到，针对政务服务中心的几乎所有管理都可能是相对的，这种相对性是制度与文化、管理与尊重、提醒与自觉互动中“度”的拿捏，无论是管理的手段还是管理的程度，都要考虑到工作人员的心境、心情因素，都要意识到是要作用于工作人员的情感、情绪因素，只有这样，才能通过心理的滋润实现工作人员群体的融合、公共的认同。
在政务服务中心进驻单位、工作人员的共同工作和日常接触中，每个服务窗口、每名工作人员都有着与相关审批部门、与周边工作人员建立融洽关系的需要，以及自己受到尊重和取得彼此工作协同配合的需要。基于对差异化的服务窗口和审批业务、审批行为必须实施统一管理的要求，政务服务中心必然要建立层次清晰、量化细致的业绩评价指标体系，并以制度方式确立为集中审批的显性规范，再通过共同认可的组织文化植入服务窗口、工作人员的价值取向、行为习惯和言语习性之中。完备的制度体系、服务标准，有利于处理不同审批部门之间的管理差别、行为差异；完善的组织文化，有利于消除在统一工作平台上不同审批部门及其工作人员的排异反应，从而不会产生抵触，使既定的规章制度尽可能地落到实处。任何制度如果没有得到管理者的认可和参与，就会必然大大降低规则效能，甚至沦为一张废纸。
由制度环境到文化氛围、由不放心的监督到主体自觉的自为，政务服务中心营造了相互尊重、彼此信任、开放协同、勇于创新的工作氛围。这种组织文化一旦成形并具有制度性特征，就会通过群体文化的作用，对每一名工作人员的心理走向和心理态势产生影响。在空间有限的政务服务中心的制度环境、文化氛围、人际关系、心理暗示中，很容易裹挟每一个新进驻工作人员的个体心理，并影响他们快速地养成相应的工作习惯，进而成为既有制度文化的维护者、展示者和影响者、遵循者。
（五）群体激励下创先争优
不同于一般的行政机关，组织文化建设受到政务服务中心特别重视的内容之一，是集中审批必须构建具有协作精神和合作意识的审批文化，只有这样才能打通条块分割的部门壁垒，才有可能建立跨部门协同运作的审批模式，实现无缝隙的政务服务。部门主义的本质是封闭的、狭隘的和含有敌意的行政文化，官僚主义的本质是保守的、僵化的和自我谋利的行政文化，二者的“自顾”性与政务服务中心的开放、信任、协同和服务的组织文化都是格格不入的。在拉塞尔·M.林登看来，“无缝隙政府机构正在将支离破碎的部分重新整合，并且学习一种整体全盘的方式进行组织。”[123]虽然，体制设置上所形成的权力分割，有的体现了体制设计者在主观上为了防止权力滥用的理性动机，但它所造成的危害却是显而易见和需要恒久克服的，这种斗争将永无终止。显然，在行政文化建设上政务服务中心所实施、倚重的，正是对现状割据体制和传统官僚文化的反动，是在强制监督、刚性管理之外的反向运作。
只有实现对政务服务中心的宗旨认同、组织认可、文化认知，才能使服务窗口之间形成相互合作、彼此支持、协商配合的关系，无论服务窗口还是工作人员均能将自己视为政务服务中心同一组织中的成员，不仅如此，他们还有着相似信念、行为标准和共同关注的同一组织中的成员。
政务服务中心基于审批部门分散管理基础之上的内部管理，其实现方式必然是：要求在于严格、体现在于规范、落实在于关心，立足于工作人员情感的培植和沟通、情绪的疏通和宣泄、认识的培育和转换。政务服务中心统一受理投诉、负责意见批评处理，在申请人与审批部门之间建立了一道“保护性屏障”，一方面可以借助申请人的诉求来督促审批部门充实审批力量，改进审批工作，通过创新审批方式，提升审批效能；另一方面营造服务窗口相互竞争的工作氛围，促使审批部门争优创先、不甘落后，不断优化受理办理、简化审批规程。
林登认为，传统官僚体制的最大弊端是组织的细化、工作的孤立，在此状态下工作人员的照章办事、等因奉此，其实是不负责任的表现，也就是说，权力和功能分割的代价是巨大的。“尽管劳动力的划分和专业化的确使得政府机构有管理更加复杂的问题，但与此同时，它们也导致了政府职能的四分五裂、职责重复和无效劳动。更为严重的是，大规模生产时代留下的这些遗产束缚了卓有才华而勤劳尽责的政府文官的手脚，大大降低了政府活动的质量和效率。”[124]为此，要通过构建无缝隙组织，实现传统管理体制的组织形态和组织机制、组织文化的改变，比如通过鼓励工作人员的能动服务，达到政务服务中心去官僚化的成效；通过建立一体化的协同运作，解决服务窗口独立运作、封闭服务的问题，就是既要“种自己的田”、“也要照顾到他人的地”，实现合作共赢。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言，政府中的大多数公务员“是负责的、有才能的、立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我们想念这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高他们为公众服务的能力。”
进一步讲，政务服务中心确立了以申请人为导向的服务文化，以去除官僚本位文化；营造了追求卓越、注重合作的竞合文化，以改变封闭的孤立文化；塑造了共同参与、民主管理的责任文化，以替代权力中心的管制文化；打造出不断改进、持续提高的创新文化，以替代回避责任、无所作为的保守文化。富有民主精神又具有集中审批特色，体现创造激情又充斥整合活力，为政务服务中心争先创优、建设政务文明提供了不竭动力。组织文化巨大的渗透力和影响力，促使政务服务中心的每一名工作人员及其岗位行为、职务活动，都必须置于与集中审批特定要求相适应的行政文化氛围之中，这是政务服务中心获得成功的精髓，也是作为政治文明重要构成的政务文明的实现。总之，政务服务中心所打造的行政文化代表了作为公权组织的政府的基本要求，也体现了在民主、法治建设中不断走向深入的政府发展的方向，应该得到呵护、发扬，如果地方政府认识不到这一点是有极大遗憾的。
合作不是要消除竞争，协同也不是不要创先，竞争的好处在于能够提升审批效率，而合作能够规范竞争行为；创先是实现审批方式更优、审批服务更佳的前提，而协同则是实现相关方最大共赢的保证。服务窗口及其工作人员间的竞争，主要表现在政务服务中心的内部考核评价、创先争优上，这是有助于培养公职人员职业精神、职业操守的良性竞争，是应积极倡导和鼓励支持的。为此，建立符合行政审批要求、体现窗口服务特点的考核评价体系，建立基于审批许可全过程的涵盖业务受理、办理行为、许可结果和申请人评价的考核评价标准，以及能够体现审批部门差别、审批业务差异的激励机制，对能否营造相互借鉴、协作竞赛、良性竞争的平台氛围都具有重要作用。考核评比、绩效评估不仅是管理手段，更应将其转换为激励机制。
（六）打造公共的知识治理
在拉塞尔·M.林登看来，大多数在等级官僚机构工作的人习惯于从部门和职能的角度考虑问题，“……以职能为导向而不是以过程和结果为导向时，你对自己的角色和对整个机构可以发挥哪些更多的作用所知甚少”。[125]这种状况不改变，政府服务的效能就不可能得到根本的提升，而实现无缝隙政府的目的之一就是要有效地解决这一问题，建立长效的内生机制，从而使政府的运作效率和服务效能都有重大改观。发乎其外，取乎其内。“行政主体内在的信仰、价值观念、行政意识、行政理想、行政道德以及来自行政主体之外对其产生影响的行政原则、行政传统、行政习惯、行政准则等因素构成行政管理文化，根植于行政管理的全过程，并影响着个体的行为选择。因此要优化公共管理的文化环境，坚持与时俱进，构建先进的公共管理的文化环境，建立集体利益价值观，培养个体健康心理，不断规范管理主体的信仰、思想和观念，一定程度上抑制个体理性。”[126]
政务服务中心形成的以开放、信任、伙伴、共用、协同等为特征的组织文化，是“多个部门、一个政府”的政务服务中心建设和管理的深层内核，它所打造的工作平台、信息平台、服务平台，体现的就是跨部门协同的行政文化，当然其平台的运作也需要这种行政文化的支撑和保障。行政审批的整体最优化是集中审批追求的目标，它不仅需要对整体审批流程进行优化，还必然涉及对政务服务组织的流程重构，也就是说归根到底会对政务服务的组织形态、组织结构、组织功能提出要求，并需要它做出及时的回应，以免流程重构得不到组织重塑的有力支持。向公众提供一体化的政务服务，包含着办理流程最佳、服务运作最便利、审批效率最快速、整体成效最好等一系列的内涵，与之相应的是积极主动、协商配合、热诚友善的行政文化，协同运作的行政文化是政府实施一体化流程优化的保证，也是无缝隙政务服务实现的前提。
无缝隙政务服务实现的根基是政务服务中心，就政务服务中心的运作机制而言具体体现为：统一的制度规范，全方位的整体服务，以及基于审批行为的工作管理，集合式的审批办理，集成整合的业务创新，“一网式”的行政审批信息系统，网格化的政务服务体系等，因此，以整体构建为特征的集中审批塑造的行政文化，使政务服务中心成为高度组织化、协同性、体系化的基于体制的非体制性组织。就内部管理体制而言，它在组织构成上有着一定的松散性，是审批部门服务窗口的“联盟”，但在行政行为上是有高度一致的要求的，在业务开展上是有着一体化的协同的。政务服务中心构成要素的内在关系是组织管理的更是审批业务的，是流程优化的更是服务重塑的，其最终体现则是在政府序列中一个既面向行政机关、更面对社会公众的知识治理型组织的建立。
要使政务服务中心成为一个知识治理型组织，不妨进一步分析它的现实情况和现实可能。政务服务中心自建立始，就面临着如何最大限度满足公众诉求和政府要求的压力，为此它需要完善两个服务功能：一方面是横向的服务拓展，另一方面是纵向的服务提升，在提升集中审批集约效应的同时，健全政务服务的网络体系，实现标准化、均等化和体系化的无缝隙政务服务。对不同审批部门的服务窗口按照集中审批的要求，不断地推进集成服务；打通不同层级审批权限的阻隔，进行系统性的优化创新。林登认为，“无缝隙互动是那些能够成功地适应新环境组织的标志。如果要改革我们的政府机构，它们将不得不学习如何进行这种无缝隙互动”。[127]政务服务中心在行政管理体制内具有天然的“不安分”特质，建立知识治理型组织是政务服务中心的必然选择，也具备相应的可行性。
政务服务中心服务功能和管理功能的全面实现和快速扩张、政务服务体系的建立，都需要持续改进运作管理中积累的知识经验，将大量审批服务的隐性知识转化为显性知识，促进开放、互惠、信任和协同的组织文化的培育，把集中审批的服务理念、责任意识和价值使命落实到每一个服务窗口和工作人员；要建设跨部门的协同审批系统，对审批事项在整体流程中实施全覆盖，让政务服务上网，建立线上政务服务中心，把审批许可的实物过程变为虚拟流程，只有将审批活动电子化、数字化了，知识复制才能实现。实施知识管理是对政务服务中心这一特殊的复杂组织系统进行有效管理的必然要求，只有具备了其他行政机关无法拥有或者不能做到的知识储备、知识体系，并提供政府、审批部门和公众都需要的知识产品，政务服务中心才能够更加充分地证明自我价值，才能确立自己独有的职能优势，才能被审批部门真正接受和依赖，这将意味着政府的行政理念、管理体制、运作程序都需要与政务服务中心的行政文化一起做出相应的变化。
能否实现对审批数据的利用是提升政府治理能力的关键，如前所述，行政审批是行政管理的起始，是政府从事公共事务管理活动中普遍采用的一种通行手段，审批数据是行政相对人的基础信息，也是审批部门履行社会管理、市场监管职能的初始登记信息，遗憾的是这些审批数据都分散在各个审批部门，绝大多数都被“封存”了起来。在信息化时代，尤其是大数据治理时代的来临，一个不能激活的拥有极其丰富审批数据然而却被长期“冷冻”的政府，其现代性是根本无从谈起的，甚至可以说是不合格的。因为这样的政府既没有勇气打通造成数据鸿沟的壁垒，也没有对数据信息进行整合、梳理、应用的能力，真正的政府改革归根到底是要触碰体制屏障、权益格局的。
回到对行政审批现状问题的具体关注上。行政审批是政府对社会经济生活实施管理的重要手段，既是一种微观管理手段，同时又体现了中观的管理要求和宏观的管理政策，目的是通过审批事项的设置和实施达到维护市场经济秩序，维护社会公共利益，以及保障公共安全的目的。因此，行政审批是社会经济活动的“晴雨表”，一个地区行政审批业务受理量的变化特征可以反映出该地区经济形势的变化趋势，有些变化体现了政策实施对当地经济的影响，加强对行政审批的运行监测，通过分析行政审批业务受理量的变化，可以为政策制定、经济形势预测提供有益的参考。当然，审批数据的价值不仅是把行政审批的数据信息与审批部门实现匹配，更重要的是，要实现与行政相对人生产、生活的有效匹配，使行政审批相对人能够享有和复用这些数据信息。
审批数据生成于审批部门，但信息价值的真正有效实现，不仅是在审批部门之间的共享上，还要实现面向社会的充分开放，使自然人、法人和其他社会组织能够分享和应用这些数据信息，而完成这项工作的前提同样需要有一个既面对社会公众、又面向行政机关的知识治理型组织。总之，使不同审批部门的审批数据能够为其他部门所用，这是知识型政府的重要体现，而能为社会公众所用是服务型政府的重要实现，更是知识型社会建设的重要标志。
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