但是，从1978年年底的改革开始到现在，中国经济依然没有完全过渡到市场经济体系，其中的主要原因就是国有企业改革的问题尚未解决；原来的计划体系之所以存在，也与国有企业在竞争的市场中没有自生能力有关。国有企业改革与其他领域的改革息息相关，只有解决了国有企业的问题，向市场经济体制的过渡才能最终实现。
这一讲我们首先了解改革过程中存在的问题及其原因，在此基础上分析国有企业改革的思路，最后我们对苏东的“休克疗法”与中国的渐进式改革进行比较，在比较的基础上分析不同改革方式的利弊。
一、国有企业所引发的一些问题
（一）国有企业与银行系统问题
我国的国民经济运行中有所谓“一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”的“活—乱”循环，这一循环的过程与国家对银行的利率调整有关。当银行利率被人为压低，就会导致从银行贷款进行投资的意愿非常高，资金供给远远低于资金需求，要保证银行贷款的供需平衡，就必须对贷款和投资进行严格的控制，严格控制势必会导致效率低下。当放松对银行放款的控制时，因为资金价格低，企业贷款与投资就会增多，于是出现一段时期投资拉动的经济快速增长。在利率不变的情况下，储蓄没有增加，但贷款却增加了很多，贷款和储蓄之间就会出现缺口。需要依靠增发货币来弥补这个缺口，通货膨胀也就会随之产生。另外，当投资增加很快的时候，对建材、钢铁的需求也会快速增加，但是钢铁厂的建设周期相当长，短期之内产品的供给弹性非常小，当需求突然增加很多的时候，产品的价格就会快速上涨。同样的道理，当投资活动增加，生产活动增加，对交通运输的需求会迅速上升，交通运输在短期之内的供给弹性也非常小，因此交通运输上就会出现瓶颈。以上我们所看到的通货膨胀现象、短缺等瓶颈现象的出现，所有这些都可以称之为“乱”。对“乱”的解决方法有这样两种：一是把利率放开，但国家一般不会这样做，因为低利率政策是维持国有企业生存的一个必要条件。二是减少投资项目，人为地压低投资和贷款增长率。投资下降，经济增长就会放慢，就业压力随之上升。为了能增加就业，就需要增加投资，减少调控，所以就形成了所谓的“活—乱”循环。
从理论上讲，对于这种“活—乱”循环有一个非常简单的解决思路，即1994年提出的“银行商业化，利率市场化”，让银行来选择投资的项目。如果投资需求增加，就依靠利率来平衡资金的供给和需求。利率上升，投资需求下降，储蓄需求上升，投资和消费都下降，经济就不会出现过热。但在当前的情况下，这种办法在现实中无法得到推行。从1983年对国有企业的财政拨款改为贷款之后，国有企业一直依靠着低息贷款生存，银行贷款中有70％以上都是贷给了国有企业，因为没有这些贷款国有企业就无法生存，所以这实际上是政策性的贷款。国有企业在拿到贷款以后，可能会因经营效益不好而还不了账，于是这种欠账就变成了呆账、坏账，银行的呆坏账比率因而持续高居不下。如果按照上述的思路给银行一个决定权，让银行根据企业的经营状况好坏来决定是否贷款，那样就可以有效地抑制呆坏账的增加，但同时也会导致众多国有企业的倒闭。因此，银行要实行放开利率的改革就只有在国有企业效率提高以后才有可能。
（二）国有企业与股票市场问题
股票市场在成立之初的定位也是考虑要为国有企业改革服务。当时大家普遍认为股票市场是解决公司治理和产权结构问题的一种有效手段。但是，上市的国有企业大多是在竞争的市场中没办法赚钱的企业，上市是以比较低的价格拿到资金的一种手段，所以，很多国有企业把上市融资当成了赚钱的机会。上市的国有企业不能实现盈利，没法分红，拿到不分红的股票就像赌场里不生息的筹码，只能起到交易的作用。所以，持有股票却没有分红，必然只能靠股票市场的投机来获利，造成股市换手率高和大涨大跌的现象。所以，股票市场的问题和国有企业的问题其实是分不开的。如果上市公司不能盈利，不能给股票投资者合理的分红，那么单纯想解决股票市场问题的任何方法都难以奏效。
（三）国有企业与腐败现象
贪污腐败的问题与国有企业也有很大关系。贪污腐化是指政府官员收受贿赂，只要政府的权力过大，就会产生各种贪污腐败的情形。在社会主义经济转型的过程中，我们所看到的贪污腐败现象远远多于其他任何时候，原因就在于政府的权力过大。首先，政府管制着市场准入，使市场不是完全的自由竞争，而是存在垄断利润，垄断利润的存在必然会导致寻租和贪污腐败的出现。其次，如果把政府管制的物品价格人为地压到市场价格以下，那么就会出现市场价格与政府管制价格之间的差价，从而产生寻租的机会。这是现在所看到贪污腐败存在的最主要根源。以金融市场为例，1993年全部银行贷款为26 460亿，当时官方利率为11％，市场利率为25％左右，至少相差10％，四大国有银行的行长、各个地方分行与支行的行长，甚至连管理员、贷款协管员等都对这些资金具有一定的支配权。90年代如果你能从银行借到钱，转手就能赚到10％的利息。与银行体系里的人搞好关系就可以获得非常高的租金，这样的寻租空间必然要导致腐败。
总而言之，在改革过程当中产生的很多问题实际上都源自于国有企业自身的问题，银行体系的扭曲和市场准入的管制都内生于国有企业没有自生能力。要想消除这些扭曲，就必须把国有企业的问题先解决掉，不然就会有大量的国有企业破产，造成极大的社会秩序紊乱，最终还得继续以或明或暗的方式对国有企业进行保护，使得所有这些问题得不到根本性的解决。
二、国有企业的问题和出路
（一）国有企业的问题
国有企业按照规模可以分为大型国有企业和中小型国有企业。对于符合比较优势的中小型国有企业，可以直接将所有者和经营者合二为一，通过对企业进行私有化改革来解决存在的问题。即使中小型国有企业原来还有一些历史遗留问题存在，只要善于利用这些企业的资产，不让资产流失，就足以应付这些历史遗留问题。比如说，中小型国有企业一般位于市中心等商业比较繁华的地带，在经济增长的过程中，土地的供给弹性非常小，所以土地价格会增长得非常快。在1978年到2004年间，我国的经济规模增大了十倍多，地方地价的上涨还要超过这个倍数。也就是说，只要善于利用土地资产，不让它流失，中小型国有企业存在的相关历史遗留问题就可以得到较好的解决。
难点在于大型国有企业的改革。目前全国拥有4000—5000家大型国有企业，这些大型国有企业所面临的问题和一般的大企业有一些共性，即所谓委托—代理的问题。小企业的所有者和经营者可以是一个人，但是大企业的所有者和经营者势必要分离。这种所有者和经营者的分离会产生两个问题：第一，所有者的激励和经营者的激励不一样，前者追求的是投资回报率，后者追求的是工资和福利。第二，所有者和经营者之间存在信息不对称。所有者不直接参加经营，所以所有者没有办法知道经营的收益和成本，也难以了解哪些花费是必要的，这样就会给经营者利用手中的经营权和信息上的优势侵犯所有者的利益提供了可能，从而引发道德风险问题。对于任何一个大型企业，只有经营得当，才能保护投资者的利益，从而吸引更多人去投资。因此，对于大型国有企业的改革思路，必须由解决所有权和经营权分离所带来的信息不对称、激励不相容的问题入手。
一些理论认为，只有私有化才是解决大型国有企业问题的唯一出路，但是这一理论假定的前提是作为所有者的老板和作为经营者的管理人员是合在一起的。这在中小型企业是可行的，但对于大型国有企业，无论是董事长还是总经理，都不是企业的所有者；股东即使有资金注入，也不会有任何一个股东愿意独自来管理这个企业，因为管理的效率提高后他只能获得利润增加的一小部分而已。
一家大型企业的股东可能会有很多，但管理层的人数却是有限的。如果让大股东去管理企业，则可能出现大股东侵犯小股东权利的情况。一个大股东的股份只是一个大企业全部股权的一小部分，如果参加经营的大股东把企业的盈利转移走，转移到一家完全由他自己私人拥有的企业，那么他就可以从中获得企业绝大多数的利润。例如，通过低价卖出和高价买进，利润就可以全部留在大股东控制的公司，而那些不直接参加经营的小股东的权利就会被剥夺。
还有一种方法是请内部审计人员或外部审计公司对企业的情况进行监督，但这也不能从根本上解决问题。很简单的一个道理，因为无论是外部的审计公司还是内部的审计人员都是由经理雇用的，如果审计公司制造的是虚假信息，小股民就难以了解公司实际的经营状况，“安然事件”就是审计公司造假的一个最好例证。即使审计公司没有造假，对于企业每笔开支的必要性一般人也是很难进行判断的。比如经理可以进行在职消费和分配，审计公司可能根本就查不出来，即使事后查出来，经理可能已经离开了这家公司。这种情况在亚当·斯密的《国富论》中就有相关论述。当时国际贸易非常频繁，风险很大，贸易公司为分散风险，就找来许多投资人，可能会准备几条船，船长全部是被雇用的。由于信息的不对称，被雇用的船长的行为很难受到老板的监督，这就是现代公司制度早期的雏形。在20世纪30年代的时候，两位美国律师研究美国的上市公司，发现这些公司全由职业经理人管理，他们认为因为存在信息不对称，所以两权分离的公司的经营效率一定不如那些两权合一的公司的经营效率高。
然而，从30年代到现在，越来越多的上市公司却不断出现，说明了现代公司制度的合理性。从理论上讲，要解决激励不相容问题，首先要解决信息不对称的问题，而解决信息不对称最重要的方式就是依靠市场的充分竞争。在充分竞争的市场中，每个行业每年都会有一个平均利润率，如果企业的实际利润等于行业的平均利润，那就可以判定经理人的表现一般；如果企业的实际利润低于行业的平均利润，那么经理人的能力或操守就有问题；如果企业的实际利润高于行业的平均利润，那么经理人的能力和操守就应该得到肯定。根据企业的实际利润和行业平均利润的差额，可以评价经理人的行为和能力，就能够解决信息不对称进而解决激励不相容的问题。
这种方法的解决思路可以概括为：首先，依靠经理人员的市场竞争。好的经理人员，即能给所有者带来高投资回报的经理人员，可以获得工资福利上升的奖励；相反，使所有者利益受损的经理人员会受到工资福利下降的惩罚，甚至遭到淘汰。这样，经理人员的激励和所有者的激励就变得相容。其次，可以进一步通过设计各种激励工资的方式，把经理人的收入和利润挂钩。总的来说，一个充分竞争的产品市场是前提，否则就无法解决信息不对称的问题，例如无论是在资本主义国家还是在社会主义国家，垄断的企业一般经营效益都不好。现有的文献对于解决信息不对称的问题已经达成了共识：充分竞争的市场是必要条件，但不是充分条件，在充分竞争的市场中，不管何种公司治理的安排都各有利弊，没有一个“放之四海而皆准”的公司治理方式（Oliver Hart，1996）。
在传统的计划经济体系之中，经营人员的自主权被全部剥夺，那是因为在计划经济体系下整个市场不存在竞争，因此也就没有办法解决信息不对称的问题。在这种状况下，要克服经理人员利用手中的权力来侵蚀国家利益，最好的方法就是完全剥夺经理人员所有的权力。这可以解释在改革以后不管是放权让利的改革还是所谓找回所有者的产权改革为什么在试点的时候都非常有效，但等到推广以后从整个社会的角度来看却是无效的。试点的时候有效是因为作为试点的时候，全国上下的眼光都盯着这个企业，新闻界、政府各部门也都非常关心试点效果，这时企业利用自主权来侵犯国家财产权益的可能性就非常小，所以企业的效率和国家的收入都会提高。但是，在全国推广以后，舆论的注意力被分散，由于存在着信息不对称，经营者就有可能利用手中的经营权来侵犯政府作为所有者的权益，所以国家在收益分配中的利益就会得不到保障。
（二）政策性负担与消除方法
改革开放之前，国内市场没有充分的竞争，政府对进出口贸易也有严格的限制。改革开放之后，非国有企业和外资企业不断在市场当中涌现，除少数如电信、石油等垄断行业以外，其他的行业都已经放开，市场竞争的程度越来越高。但是，竞争性市场的出现并没有带来充分信息，国有企业也没有根据充分信息设计出解决激励不相容的方法。其中最主要的原因是，在改革的过程中并没有把国有企业没有效率的根本原因弄清楚。国有企业存在的一个根本性问题是没有自生能力。过去，国有企业因为国家战略需要而建立起来，资本过度密集，处于不符合比较优势的行业，这一类问题可以统称为“战略性负担”问题，因为这是由国家发展战略所造成的企业负担。还有一类企业负担也与国家的发展战略有关。在改革之前，生产和投资都集中在资本密集的行业，创造的就业机会非常少，但是政府对城市人口的就业负有责任，因此就让国有企业吸纳大量工人，形成冗员。在改革之前，冗员对于国有企业不是负担，因为企业的所有投资项目和开支都由财政拨款。在改革之后，冗员的负担逐步转移到企业身上，造成了一种“社会性负担”。同时，老工人的退休金负担也转移到企业当中，从而造成越老的企业负担越重的局面。
无论是战略性负担还是社会性负担，都是政府加在企业身上的政策性负担，造成企业在竞争市场中的政策性亏损。政府需要对企业的政策性亏损负责，所以就会给予企业以政策性补贴（比如市场准入、税收、银行资金等方面的优惠）。由于国家与企业之间存在信息不对称，国家并不完全清楚政策性负担所带来的政策性亏损的具体数额，因此企业就有借口把各种经营性亏损也说成是政策性亏损。国家在信息不对称的状况下无法对政策性亏损和经营性亏损做出辨别，就只能承担起企业所有的亏损，从而出现“预算软约束”。对企业而言，提高经理人员的收入和企业的福利有两种办法：一种就是兢兢业业地提高生产效率，另一种就是向国家索要保护补贴。显然向国家索要保护补贴是更加方便而且成本较低的办法，所以才会出现对国有企业的保护补贴不断增加的情形。解决这个问题的前提是把政策性负担消除掉，否则任何针对公司治理的改革都无效。如果不消除掉政策性负担，私有化改革的结果对政府而言是更糟糕而不是更好。因为在国有企业进行私有化以后，企业的所有者再以政策性负担为借口向国家索要的保护补贴就可以完全收入自己的口袋，而且还是在不会触犯法律的情况下。企业有更大的动机去索要保护补贴，而发放保护补贴的决定权就在于政府官员，前面我们讲到过，这种权力的膨胀是引发腐败的根源，因此在政策性负担没有消除的情况下，对国有企业实行私有化只会助长腐败之风，不会对改革的进展起到实质性的益处。由此可以看出，国有企业改革的最终落脚点摆在了消除国有企业政策性负担的方法上。
政策性负担包括社会性负担和战略性负担两种。
首先，在消除国有企业的社会性负担方面，冗员和养老金这两项负担都必须由国家负责。政府可以通过员工下岗制度和建立社会保障体系的方式，把企业的社会负担剥离出来。虽然安排下岗员工和建立社会保障体系都需要由政府出钱，但是如果不进行改革，弥补国有企业亏损所用的钱还是得由政府来出。如果由企业自己来处理这些社会性负担，企业就会有把经营性亏损也归咎于政策性亏损的借口，以向国家要求更多的保护补贴。因此，如果把社会性负担从企业中剥离出来，那么政府的开支至少不会增加，而且可能还会减少，国有企业的效率也会大有提高。
其次，需要剥离企业的战略性负担。根据国有企业产品的特性，可以把国有企业分成四类：（1）生产的产品关系到国防安全，必须自行生产，只能由财政拨款给予补贴，并由国家直接监管。无论是国营还是私营都是如此，但是这类企业的数量很少。（2）产品生产的资本非常密集，并且拥有庞大的民用市场，在开放竞争的市场中缺少资本。对于这种企业，可以通过以市场换资金的方式，到海外上市融资，或是与外国公司进行合资，从而直接利用外国的资金和技术，克服资本短缺的劣势。例如中国的电信产业、石油产业和汽车产业都采用了这样的方法。（3）产品没有广大的国内民用市场，但企业有丰富的人力资本。这些大型国有企业可以利用在人力资本上的优势实行转产，生产符合比较优势的产品。例如四川长虹和重庆嘉陵的改革模式即是如此。企业转产的前提是在工程设计和管理方面具有优势。（4）对于在产品、人员、市场方面都没有任何优势的企业，就只能实行破产。第一类与第四类的企业数量不多，大多数的国有企业都集中在第二类和第三类。
通过以上方法，将企业的社会性负担和战略性负担完全剥离之后，企业就没有了任何政策性负担，如果企业在竞争的市场上依然难以生存，责任就在于企业的经理人员。这个时候，就有办法设计出一套激励机制来解决激励不相容的问题。
（三）国有企业改革与私有化
在剥离了国有企业的政策性负担以后，改革的关键就转移到了微观层面的公司治理上来。郎咸平教授认为，国有企业经营不善完全是缺乏职业经理人的问题。这个看法不一定正确，因为如果企业有政策性负担，职业经理人也无能为力。在政策性负担没有消除的情况下，国有企业的私有化过程会造成国有资产的大量流失，因为私有化的执行者是现有的经理人员。当进行管理层收购时，企业的管理人员会把国有资产的价格人为压低，所以出现了大量国有资产流失的现象。
要解决国有资产流失的问题，首先必须把政策性负担剥离，企业的利润流应该在没有政策性负担的状况下进行计算。经过数据统计发现，世界上绝大多数国有企业的利润率都低于私营企业，这并不能说明国有企业一定比私营企业差，因为世界上绝大多数的国有企业都背负有政策性负担。例如在发达国家，对于一些公共产业没有私营企业愿意投资，就只能由国有企业去进行投资，这些国有企业经营状况不好当然不能算作是其自身的问题。因此，这种数据统计结果并不能说明因果关系。
大型企业必然会有所有权和经营权两权分离的问题，当两权分离之后，因为政策性负担的原因，势必会造成无法克服的信息不对称问题。两权分离的大型国有企业不一定在私有化以后就能做好，因为即使是没有政策性负担的私营企业也不一定就能经营好，但只有在剥离了国有企业的政策性负担以后，企业的现有效率才会有所提高。例如，20世纪80年代新西兰对国有企业的责任进行了重新界定，原来国有企业的任务是给边远的农村地区提供公共服务，但是造成了国有企业的亏损。经过对国有企业的责任进行了重新界定后，企业被确定为以营利为目标，但是必须维持市场的竞争，不能出现垄断。在这种思想的指导下，政府把价格管制放开，导入市场机制，然后在国有企业成立董事会和监事会。经过一系列的改革过程，新西兰的国有企业迅速由亏损转为盈利。瑞典的情况与新西兰几乎完全相同，有一点不同的是，瑞典原来是以盈利的项目补贴同一企业内部的亏损项目。在把需要补贴的经营项目剥离以后，剩下的向市场开放，从而解决了信息不对称的问题。瑞典国有企业的产出占国内生产总值的25％左右，与中国的比例差不多。
国有企业问题是所有改革问题的核心，如果国有企业的问题能够得到解决，那么其他方面的问题也会迎刃而解。但是，对大型国有企业进行产权改革对于解决问题意义不大，因为大型企业不可能由一个所有者完全拥有，所以企业的所有者和经营者一定会分离，所以就一定会出现信息不对称的问题。解决国有企业问题的关键是剥离企业的政策性负担，在剥离了政策性负担以后，靠市场竞争来解决信息不对称问题。如果剥离了政策性负担的国有企业仍然经营不好，就可以对经理人员进行必要的惩罚。如果还是经营不好，这样的企业就有可能被其他国有或是私有企业收购，甚至破产。反之，如果经营改善，还有可能收购其他国有或是私有企业，扩大自己的规模。
上述改革方案被接受的前提是战略思想的转变。但是，赶超战略的思路在政府官员和社会精英的头脑中依然存在。只要还存在这种赶超的战略思想，就不可能完全按照比较优势进行发展，甚至会继续创造出更多的具有战略性负担和没有自生能力的企业。如果国家希望继续保护这些没有自生能力的企业，政府就必须扭曲价格信号，并且在金融和市场准入上进行行政性干预，那么中国就不可能完全过渡到一个真正的市场经济体系。因此，从计划经济体系过渡到市场经济体系的前提是战略思想的转变，原来的计划经济体系内生于赶超战略，如果要完全过渡到市场经济体系，就必须放弃赶超战略的思想，真正按照比较优势来发展经济。总之，战略思想的转变是经济成功的前提，也是国有企业改革能得以顺利推进的有效保证。
三、国际比较：苏东的“休克疗法”与中国的渐进式改革
苏联和东欧的改革与中国的改革所要解决的问题是一样的，但是改革的方式却大不相同。苏联和东欧的改革采取的是相对激进的“休克疗法”，而中国走的是渐进式改革的道路。在经济改革之前，苏联和东欧有着与中国相似的发展战略，并且同样面临着由相似的发展战略所内生出来的经济制度和经济问题。
休克疗法的暗含假设是企业拥有自生能力，它的核心思想是在短时期内建立起完善的市场经济体制所必要的一揽子制度安排。休克疗法的政策建议主要有三点：一是价格自由化，二是企业私有化，三是实现财政的平衡和经济的宏观稳定。但是，休克疗法的最终结果并不是原来设想的J型复兴路径，而是L型的长期萧条路径，主要原因是：第一，固定资产在不同产业的转换使用存在困难，在这段时间内会导致GDP的下降。比如，用重工业的机器设备转产来生产轻工业产品时会存在困难，极端的例子就是生产核武器的设备难以转产来生产电冰箱。第二，价格自由化未必会导致市场竞争。大型产业的一次性投资非常庞大，即使开放市场，过高的进入门槛也会阻止市场的充分竞争，从而会形成垄断。企业会利用垄断地位来提高价格，从而提高关联企业的成本，造成上下游企业之间经济联系的中断和生产萎缩。第三，政策性负担和预算软约束会导致宏观经济不稳定，在没有解决企业自生能力的情况下，休克疗法的三项政策建议的内在逻辑不自洽。苏东经济改革政策的暗含假设是在开放竞争的市场中，企业具有自生能力，但是实际上苏东和中国的国有企业都有政策性负担，并不具有自生能力。在企业私有化以后，私营老板不仅不会帮助国家承担政策性负担，而且还会向国家索要更多的保护补贴。国家出于社会稳定的考虑和国防安全以及现代化需要，不允许资本密集的先进企业大规模破产，所以必须继续给予这些已经私有化的企业以保护补贴，保护补贴的数额很可能比原来还要多。而在大规模私有化以后，国家的税收能力下降，在这种情况下，政府难以实现财政预算的平衡，所以会通过印制钞票来弥补财政赤字，从而造成恶性通货膨胀。所以，休克疗法的三个政策措施是无法同时落实的。
苏东的改革思想是存量改革，也就是着眼于更有效地配置现有的资源存量，而中国的改革是渐进式的增量改革。休克疗法的根据是通过一个比喻，即“不能分两次跳过一个鸿沟”，但是如果鸿沟太深，两端的距离过大，跳下去等于是自杀，苏东的改革就是这样的情形。中国通过渐进式改革，创造出经济的增量，让鸿沟逐渐填平，缺口越变越小。在双轨制下，市场价格比计划价格高，根据市场价格不断调整计划价格，两种价格的差距就会越来越小，而且，由市场配置的比例越来越高，所以，在沟底越来越浅、缺口不断缩小的情况下，到最后一步就可以跨过这个鸿沟。从改革的效果来看，渐进式的增量改革方式更为有效。
参考文献
林毅夫，《发展战略与经济发展》，北京：北京大学出版社，2004年。
林毅夫，《发展战略与经济改革》，北京：北京大学出版社，2004年。
林毅夫、蔡昉、李周，《充分信息与国有企业改革》，上海：上海三联书店和上海人民出版社，1997年。
林毅夫、蔡昉、李周，《中国的奇迹：发展战略与经济改革（增订版）》，上海：上海三联书店和上海人民出版社，1999年。
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