一是宏观和微观上的差异。宏观税负是一个总量的概念，体现的是一国总体的税负水平；而税负痛苦指数更偏微观，更注重每个人切身的感受。总体税负水平虽然不高，但如果税制结构本身存在问题，如中小企业税负更重，对富人的征收税率更低，都会扭曲税收的纵向公平原则，凸显本就承受能力较低的中低收入群体的税收负担，造成大部分人的税负痛苦感较重。
二是税收和收费并存。当前纳税人除了负担税收成本，还要承担很大一部分收费，收费在测算宏观税负时并不计算在内，但纳税人却是实实在在承担了，也会加重痛苦感。
三是实际和预期的差距。改革开放30多年来，我国财政支出结构虽从经济建设逐步向民生倾斜，但是由于基础差，人民的教育、医疗、卫生、养老等福利性支出的覆盖面仍偏窄，保障水平仍需大幅提高，这使得民众从快速增长的财政支出中直接体会到的受益感不足，付出和预期回报之间产生了落差，无形中加大了税负痛苦感。这也就是为何北欧福利国家虽然宏观税负高达50%，但是由于存在“从摇篮到坟墓”式的社会保障，民众从不抱怨税负过重。
当然，解决税负痛苦的问题，还是应当先从宏观税负出发，这是分析中国税收、税制问题的一个逻辑起点。只有搞清宏观税负的现状，判断出宏观税负的高低，测算出合理的宏观税负水平，明确今后税负、税制调整的目标和原则，才能使我们在平衡经济增长与税收负担、民众感受时找到一个基本的方向。
一、我国宏观税负的基本情况
改革开放后，随着经济的增长、税制的变革，我国的宏观税负变化也比较复杂，本节将从税负总体规模、税负弹性、税负结构三个方面进行剖析。
1.总体税负变化趋势
改革开放初期，我国经济建设几乎停滞，工业发展处于低潮，市场交易处于政府高度控制之下。经济发展的停步带来税源的萎缩。1978年各项税收总额为519.28亿元11，占GDP的14.25%。随着改革开放政策的实施，经济建设逐步恢复，产出水平不断提高，税收收入也在不断增加。1985年，税收总额为2040.79亿元，占GDP的比重为22.64%。1990年，税收总额为2821.86亿元，占GDP的比重为15.12%。自1994年至2010年，我国宏观税负先降后升，呈现一个V型轨迹。1994年至1997年属于税负下降和恢复期，如图1所示。按照调整过的税收收入口径（即包括农业五税、关税，扣减出口退税，未包括社会保障缴款）来计算宏观税负，1994年为10.64%，1996年降为9.71%。1997年开始进入恢复期，达到10.43%。自1998年起，我国宏观税负开始进入上升期；从1998年的10.97%上升到2010年的18.25%。17年间宏观税负上升了7.61个百分点。
图1还描述了我国边际税负的变化情况。边际税负是指GDP每增加的1元中，有多少以税收的形式成为政府收入。从图中可以看出，边际税负从1991年的5.41%上升到2010年的22.70%，18年间上升了17.29个百分点。22.70%的边际税负意味着当年GDP比上年每新增加1000元，将有227元以税收的形式成为政府收入，处于较高的水平。尤其是一些主要税种的边际税率偏高。我国增值税标准税率为17%，换算为消费型高达23%，高于多数西方国家20%以下的税率水平。企业所得税改革前的法定税率为33%，而德国为25%，美国为15%，18%，25%，33%四级超额累进税率。我国原企业所得税法定税率达到美国的最高边际税率。
2.税负结构的变化
图3到图5反映了产业间税负水平的差异。第二产业的税负水平高于第三产业和第一产业，第一产业税负水平最低，尤其是在2004年开始减免农业税以后，第一产业的税负水平持续下跌。2007年，第一产业的税负水平只有0.05%，边际税负为负。第二、三产业的税负水平逐年不断提高，到2007年都达到20%以上。第三产业的边际税负甚至在40%以上。这样的税负结构与税收政策调整有着密切的关系。目前的税收政策倾向于降低第一产业的税收贡献率，提高第二尤其是第三产业的税收贡献率。从图3中可以看出，2007年第三产业的宏观税负开始超过第二产业。总体来看，第三产业的税负相对过高。
通过对边际税负的比较，也可得出类似的结论。第一产业的边际一直处于最低水平，第二产业的边际税负较高，第三产业的边际税负自2006年后开始超过第二产业，处于最高水平。从税收弹性系数的比较可以看出，第一产业的税收弹性变化幅度最大，这可能是由第一产业的受自然因素影响较大的产业性质决定的。第二、三产业的税收弹性比较接近，但都在高于1的水平上运行。其中，由于2006年全部取消了农业税，第一产业的税收弹性和边际税负在这一年均出现明显的拐点，都为负值。
二、宏观税负的目标
税收作为政府管理社会的经济工具之一，它的使用与否、使用的程度，都要服务于政府想要达到的目的。在公共经济学的理论中，一般认为税收具有四个职能：（1）筹集财政资金。政府利用税收取得一定的收入，并通过这些收入来履行政府职能。（2）调控宏观经济。作为财政政策工具之一，税收与其他财政政策工具、金融政策工具一起干预经济，起到调控宏观经济、维护经济稳定的作用。（3）调整市场机制。在市场不能发挥作用或者不能很好地发挥作用的情况下，税收可以被用作调节资源配置的工具。（4）调节收入分配。税收通过对家庭和个人收入征税，提高收入分配的均等程度。税收工具起到这四个方面的作用，反映税收政策的各种指标反馈了税收工具在这四个方面的作用程度。
宏观税负作为反映宏观税制的指标之一，它表示的是国家税收收入的规模。其中，理论宏观税负反映了政府潜在的收入，即在当前经济状况和税制下，政府最多能征多少税；宏观税负表示实际征收的税收，即政府当前已经征收了多少税。根据税收的四个职能，宏观税负表达的信息有：理论宏观税负反映了政府潜在的财力；宏观税负反映了政府的实际达到的财政收入；宏观税负的变化一定程度上反映了政府对于宏观调控的程度。调节市场机制、调节收入分配的职能主要通过微观方面来体现，由税收政策中更加具体的课税对象、税目、税率的设定调整达成。所以，宏观税负指标主要体现了税收筹集财政资金的功能。
政府财政资金的筹集方式不只税收一种，可以采用的其它方式有：收费、借债、发行货币等。收费是政府为特定服务或特许权索取的价格，也是为提供哪些服务的全部或部分成本的使用价格，所以收费来源不稳定，其规模也不足以提供足够的财政资金。国债需要偿还，具有延期税收的功能，当期发行的国债必定通过未来征税偿还。发行过量的货币会引起通货膨胀，加剧经济的不稳定。因此，长期内，税收是政府财政资金的最稳定来源。
筹集财政资金是税收最基本的原生职能。但是在不同的经济体制和财政制度下，税收收入服务的目的不同。在市场经济机制下，公共财政框架中的税收收入是为了满足公共财政支出的需求。有合适的公共支出需求，政府才能通过税收组织收入，即“以支定收”。因此，税收收入服务于公共需求，公共财政支出的规模决定了税收收入的规模。
综上所述，我国宏观税负的目标应该设定为满足公共财政支出需求，适应人民对于公共产品和公共服务不断增长的需求。
三、设定宏观税负水平的原则
1.宏观税负水平必须促进经济的持续增长
经济增长是衡量一国长期经济福利的最重要的指标，持续而稳定的经济增长意味着人民生活水平的不断提高。如果一国GDP不能在长期内保持增长，该国的经济活动就是无效率的，人民的福利状况就会得不到任何改善，甚至会有恶化的可能。OECD国家的人民之所以富裕，正是因为它们的经济在很长的一段时期内保持了稳定增长。东亚的香港、台湾、韩国和新加坡四个经济体凭借着经济高速增长，在短短几十年间内，人民生活水平达到发达国家水平。而我国经过改革开放，成功地解决了10多亿人口的温饱问题，也完全归功于我国经济30多年来持续而稳定的高经济增长。
虽然我国经济在30多年内保持高速增长，但目前仍是一个发展中国家，2008年我国人均GDP才3225.5美元，而同期美国的人均GDP为47293.28美元，OECD国家平均的人均GDP为37746美元。我国人均GDP水平不仅远低于美国这样的发达国家，还大大低于中等发达国家。为了缩小与发达国家之间生活水平的差异，并加入发达国家行列，我国在很长一段时期内都要以促进经济增长作为首要的经济政策目标。在内生增长理论里，政府的财税政策不仅对产出有水平效应，而且还能直接作用于经济增长。所以，设定我国宏观税负水平必须要考虑税收对经济增长的效应。
2.宏观税负的设定必须联系我国政府的收入格局
我国政府收入格局不同于发达国家和其他发展中国家，非税收入相对过高。我国纳入财政预算的非税收入占政府收入的比重不大，近五年来平均为7.98%，但预算外收入规模较大，近五年来占政府收入平均值的14.66%。政府中除税收外的收入占政府总收入的比重基本为22.64%。这些收入肯定会对宏观税负有影响，在制定宏观税收政策时必须加以考虑。
此外，我国社会保障收支与发达国家有较大的差异。发达国家大部分采用缴税制，缴税取得的收入直接构成政府的财政收入，管理纳入财政预算进行。我国社会保障资金筹集采取缴费制，社会保险费由企业和个人按照规定的保险费率缴纳社会保障资金，由政府专门的部门对此进行管理和运作，但不直接构成政府的财政收入。我国的社保负担稳定增长（见图6），占GDP的比重从1994年的1.5%上升至2010年的4.69%。
发达国家的社保负担平均在10%上下波动，而其他发展中国家的社保负担平均在4%左右，近5年来有逐年增加的趋势。虽然我国的社保负担和其他发展中国家的社保负担水平较相近，但与发达国家有着6%左右的差距。随着政府高度重视改善民生和公共服务，未来我国社保负担水平应会继续呈现上升趋势，以求实现建设和谐社会的目标。如何处理未来社会保障支出增加这一问题是宏观税收政策必须要考虑的。
四、宏观税负的合理水平
1.理论依据
对于我国宏观税负水平的认识不能只局限在对绝对数字的比较，在确定合理的宏观税负水平时，除了考虑我国在一定时期政府职能和公共政策需求上的独特性和必要性外，还需配合目前和未来的宏观经济形势，考虑经济增长率，并将政府收入格局的实际情况纳入考虑。
在市场经济体制下，虽然市场在经济活动中处于主要地位，但是也存在着市场不能提供或者市场不好提供的产品，如公共产品和公共服务。基于此，需要政府提供公共产品和公共服务，以满足社会公共需求。政府的这些活动需要资金支持，需要收入保障。于是，政府通过税收、收费的方式取得收入。很明显，政府支出和收入之间的联系纽带，应当且只能是社会公共需要，没有其他的；政府支出和收入之间的数量界限，应当且只能是满足社会公共需要，没有其他的标准。政府支出和收入存在这样的联系：
说明，在市场经济环境下，首先根据社会公共需要界定政府的职能。政府和市场的界限划定清楚了，作为政府活动成本的公共支出规模就可相应确定。公共支出的规模明确了，满足支出需要的收入的规模也就随之界定了。也就是说，要先问“政府究竟需要多少支出”，再界定“政府究竟可以取得多少收入”，即以收定支的原则。按照这样的思路安排的政府收入和支出，既可同市场经济环境和公共财政体制相适应，又可将收入和支出控制在“适度”的水平上。
政府取得收入的渠道很多，可以通过征税、发行货币、借债和收费等方式。但是无节制地发行货币会引发通货膨胀，有可能导致国家经济崩溃；借取的国债需要偿还，即期的债务意味着未来的高税负。所以长期内，税收是政府获得收入的最稳定、最可靠的来源。既然政府收入的规模要根据公共支出的规模来界定，作为政府收入最稳定、最可靠来源——税收收入当然也要遵循这个思路。所以长期内，公共支出的规模决定了宏观税负的水平。
政府支出对税收的影响不是单方面的，税收也会影响政府规模。征税是有成本的，税收在消费者和生产者之间嵌入一个楔子，引发无谓损失（dead weight loss），扭曲消费行为，造成效率损失。如果征税的技术提高，多征收1货币单位的税收的边际成本小于多提供1单位公共产品的边际收益，那么政府可以扩大支出规模。在建立征税平台之初，政府需要大量投资于立法机构，以建立复核、平衡机制，确保执行受到约束。一旦征收平台建立后，多征收1货币单位的税收的边际成本很低。税收的边际成本下降，导致公共产品的相对价格降低。此外，政府规模扩大也能使征税的效率提高，效率的提高也可能影响不同种类公共产品的相对价格，从而影响政府支出的规模和结构。
2.政府收入的格局
目前我国政府收入的来源，主要包含四种形式：税收收入、预算内非税收入、预算外收入和制度外收入。从图8中可看出，政府实际可支配的财力来源主要来自税收收入，从1997年开始占了政府收入的七成以上，并有逐年递增的趋势；而费用收入则逐年递减，至2007年底只占了总财政收入的21.53%。
预算外收入的收费是不列入预算管理的，但是属于国家制度规定应该收取的各种收费、基金等，其主要包括行政事业性收费、政府性基金、乡镇自筹统筹资金、主管部门收入和其他收入。从柱状图来看，预算外费用收入几乎是预算内非税收入的2倍。此类收入在计划经济体制时期是较低的，1978年只为347.11亿元，相当于同年度财政预算收入的30.93%，占政府收入的23.46%。以后则逐年大幅度上升。1992年的预算外收入为3854.92亿元，相当于同年财政收入的1.1倍。此后，由于分税制改革、计算口径变动等，制度外收入逐渐减低。1996年达到3893.34亿元，相当于同期财政收入的52.56%。到2009年，制度外收入为6820.32亿元，相当于同期财政收入的13.29%，占政府收入的11.73%。
注：1993-1995年和1996年的预算外资金收入范围分别有所调整，与以往各年不可比。从1997年起，预算外资金收入不再包括纳入预算内管理的政府性基金（收费），与以往各年也不可比。从2004年起，预算外资金收入为财政预算外专户收入。数据源为《中国统计年鉴》2011年版。
若将预算外收入来源分成中央和地方两部分（见图9），可以发现，中央预算外收费所占比重在1997后明显下降，而地方政府却逐年增加，占总比的9成以上，说明我国收费大多来自地方各级政府。
至于制度外收入，是在制度规定以外，不列入预算外资金管理，多由地方和部门越权擅自设立，乱收费、乱罚款、乱集资的“三乱”多属此类，也称“预算外的预算外收入”。这部分没有被政府列入统计范围，仅靠部分学者的推算或典型调查获得数据。樊纲认为各级政府的制度外收入相当于地方预算内收入的30%。
政府税收以外的收入如此之高，那么如何扩大税基，增设新税种，并且将中央和地方各级政府收费项目当中数额较大、具有税收性质的收费项目纳入目前税种当中，成为有效增加名义宏观税负的方法之一。
3.合理的宏观税负水平
长期内，满足我国公共需要的财政支出占GDP的比重为30.06%。所以长期内，我国政府收入的规模也要保持在30.06%12。当前，我国政府收入列入统计范围内的有：税收收入、预算内非税收入、预算外收入、社保基金收入。税收收入占政府收入近8年来的均值为64.71%，如果保持其他收入的比重不变，那么，我国宏观税负的规模要保持在19.45%。
本文所研究的宏观税负水平的合理性体现在宏观税负设定的目标上，宏观税负的设定要考虑我国在特定时期内的政府职能和公共需求，在长期内，需要为公共需求的不断增长提供财力保证。
设定这个长期中的税负水平需要注意两点：
（1）宏观税负的长期目标和短期目标
着眼于经济的长期协调发展，并考虑到经济周期的波动，我国宏观税负水平需分成长短期两个目标。长期目标的设定如前所述，必须考虑满足我国的公共支出需要。因此，在使用计量经济模型进行预测后，可以得到在经济大环境不变的前提假设之下，我国宏观税负的长期合理水平。但是如果在特定时期里经济衰退明显出现，必须采取减税措施，那么短期内宏观税负就应当降低，为此必然要求国债政策与之配合。
由于宏观税负的长短期目标不同，政府也必须使用不同的政策工具来应对。例如公债和税收两者都属于财政范畴，但两者却存在替代关系，前者具有延期税收的功能，而后者为即期税收。根据李嘉图等价定理，只要当前和未来税收折算到目前的总现值不变，不同时期税收的变化对家庭的预算约束就不会产生影响，这是因为有远见且具有理性思维的家庭能够预期政府会以增加未来税收的方式来支付当前发行的公债，因此，在当期他们就会增加储蓄，以因应未来增加的税收负担，也就是说征税或发行公债对经济的影响都是等价的，是“中性的”。
可是李嘉图等价定理在中国并不完全适用。由于我国特殊的税收结构，使得民众容易产生公债幻觉，也就是民众不会有资产减少的感觉。例如我国有各种预算内、预算外和制度外收入，而各项收入与政府支出又不具备明显的对应关系，使得发行公债不容易让人们产生未来税负增加的预期。此外，我国税制结构以流转税为主，而非个人所得税，因此减弱了居民可支配所得和政府支出之间的关系，加强了公债幻觉。由于李嘉图等价定理在中国不成立，使得政府若以公债代替税收作为财政收入的补充，则会产生刺激经济和税收平滑效应，也就是说，政府可以制定相对稳定的税收政策，而以公债发行弥补短期税收的不足和经济波动。不过，公债发行除了有刺激经济和平滑税收的正向效应以外，还可能伴随着负向的政府投资“挤出效应”。例如政府利用公债发行募集资金所进行的投资未必具有效率，有时反而挤压私人消费和投资，造成资源分配的劣化。
虽然公债具有很高的机动性和弹性，可以弥补税收收入的短期不足和应付财政赤字，但历史上因为发行公债伴随的挤出效应，或其他政府因举债无度所面临的破产危机，都应作为我国政府的借鉴，搭配目前的经济形势和我国宏观税负的长短期目标，适度控制公债发行的规模。
（2）宏观税负与税费改革
本节是在假定政府收入格局不变的情况下估算我国的宏观税负水平。然而在我国目前的财税政策实践中，政府正在加快推进费改税，优化政府收入格局，强化税收在政府参与国民收入分配过程中的地位。比如，就2009年来说，政府实施成品油税费改革，取消公路养路费等六项收费，逐步有序地取消政府还贷二级公路收费，同时相应提高成品油消费税单位税额，在价内征收，即在征收时不提高成品油价格。虽然这对于税收收入的影响暂时没有相关的数据佐证，但是有一些学者的研究在一定层面上为我们提供了有用的信息。如熊英提到，截至2004年12月底，海南省的汽油燃油附加费征收了4.1451亿元，2004年海南省GDP为798.9亿元，所以海南省燃油附加费占GDP的比重为0.5%。如果以这一数据来作为全国燃油税对税负水平的影响的估计值，那么，宏观税负的长期水平将提高0.15个百分点，达到19.6%。
五、总结与建议
讲完宏观税负的水平和其目标、原则，读者会发现，我国的宏观税负水平确实还保持低位，财政支出不可能大幅削减，宏观税负有进一步提升的空间，未来几年很可能会持续稳步增长。那么，这么一来，还有没有减轻民众税负痛苦的可能？
笔者认为是有的。方法是，要管理好税收收入和财政支出的“两个增量”。未来税收收入的增量中的绝大部分要让高收入者负担，把中小企业和中低收入者从较大的税收压力中解放出来。在财政支出方面，在切实保障当前公共性质的国防、行政管理和经济建设等支出稳定甚至合理增长的同时，财政支出增量的绝大部分也要进一步向民生倾斜，不断提升教育、医疗、卫生、养老等福利保障的广度和深度。
（作者系中央财经大学经济学博士，于贵州省清镇市挂职副市长）
导读：陈云是中共干部体制的奠基人和开拓者之一，在长期的实践中，陈云就干部工作形成了很多制度化思想和论断，主要体现在干部的选拔任用、干部的离退休、干部的教育培养和干部的监督等方面。本文作者将这些思想从有关陈云同志的大量文献中一一整理出来，清晰地梳理了一遍，呈现给读者。
读过本文后，相信读者会发现，陈云的干部制度化思想中的许多内容都具体化为中共的干部制度，其对于中共整个政治体系的运转影响也至为深远。
聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com
小提示:漏章、缺章、错字过多试试导航栏右上角的源