冯军旗

    干部制度化是关于干部工作的规章制度、行为规范和程序建立及持续的过程，包括制度建立和制度深化两个阶段。

    干部制度化关乎权力和资源的分配，关乎政治体系的效率和活力。它对于干部体制的确立、政权的建立与巩固、政治体系的稳定与良性运转，以及政治生态的民主化与文明化而言，关系重大。

    陈云曾长期担任中共组织系统和纪检系统的领导，是中共干部体制的奠基者和开创者之一。陈云的干部制度化思想体大思精，主要体现在其1937年到1944年间担任中共中央组织部长期间以及1978年以来的新时期。陈云作风稳健，多谋善断，看得高，想得远，善于思考战略性和制度性问题，其很多干部制度化思想都成为中共干部体制的重要组成部分，并具体化为干部制度而延续到今天。笔者主要从干部的选拔任用、干部离退休制度、干部的教育培养和干部监督等几个方面，对陈云的干部制度化思想进行细致地梳理。

    一、干部选拔任用

    一个完整的政治体系，必然涉及到政治体系中人员的进入、流动和退出问题，并且必须保持动态的平衡，只有这样，这个政治体系才能新陈代谢，并不断发展。干部的选拔任用属于政治录用范畴，不同的选拔任用标准和制度设计往往是不同的政治体制的反映。美国政治学教授塞利格曼（Seligman）认为，政治录用模式决定了政治参与和地位获得的管道和途径，影响到政策的制定和执行，影响到地位和权力的分配，甚至影响到整个政治体系的稳定13。在中共的干部体制中，政治录用有两个面向，一是政党方面，如党员的培养和吸收以及党的组织建设等；二是政治机构方面，如工作人员的选拔任用等。

    干部的选拔任用取决于组织路线，不同的组织路线下，干部的选拔任用标准往往不同。干部的选拔任用同时又受政治文化传统和时代发展任务的影响。如何选贤任能，又是选人用人的机制问题。具体来说，干部的选拔任用包括选拔任用的原则、资格、程序、方法和监督等等。

    陈云担任中共中央组织部长期间，正是中共干部制度建立的时期，深受共产国际和列宁主义建党思想的影响。当时党面临的重大任务就是积极发展党员，扩大和巩固党的组织。陈云指出，是否加入党的组织并为党的事业奋斗，是列宁的建党原则之一，是布尔什维克与孟什维克的根本性分歧所在。中共一大在与李汉俊的孟什维克观点进行斗争的基础上，奠定了这一建党原则，成为共产党不断发展壮大的基础。陈云同时就入党资格、党的成分、入党手续、党员候补期以及共产党员的标准等问题提出了一系列的制度性观点，这些都具体化为了制度，延续到今天。

    陈云认为，必须加强党的支部建设，支部是党的基本组织，是党的力量增长的主要源泉，“党就依靠支部去征收新的党员、扩大党的力量。”14要按照生产单位组织支部，要选好支部领导。支部要发挥好发动群众、征收党员、教育党员和培养干部的任务，要成为党的战斗堡垒。

    选拔任用干部是中组部的工作职责，也是陈云担任中组部部长期间考虑较多的问题之一。陈云的选拔任用干部思想既受到中国政治文化中选贤任能传统的影响，又基于其个人日常的思考和实践。陈云指出，选拔任用干部必须掌握好干部政策，也就是用人之道，具体来说，就是：第一，了解人；第二，气量大；第三，用得好；第四，爱护人。

    “了解人”就是说要全面看人。“气量大”就是说要善用各种人才，靠单枪匹马，革命是不能成功的。“用得好”就是要让干部敢说话、敢做事、不戴帽子、不打棍子。“爱护人”就是帮助扶持干部，慎重对待干部的政治生命。

    在掌握好干部政策的基础上，选拔任用干部的标准是：第一，忠实于无产阶级事业，忠实于党；第二，与群众有密切联系；第三，能独立决定工作方向并负起责任；第四，守纪律。概括起来就是：政治、能力，两者缺一不可。

    选拔任用干部的原则是：德才并重，人事两宜。要用人得当，适得其所，并主要通过完成任务的表现考察干部的德才。同时，干部要能上能下。

    具体提拔干部的方法是：要有步骤，有准备，预先审慎考察，能力要合于位置，工作要称职。一般不越级提拔，越级提拔一般来说有害无利。陈云说，台阶论还是对的，越级提拔的，只能是少数。按台阶上台的人，基础巩固扎实，本领全面。15要从日常工作中认识干部，从斗争中考验干部，从群众运动中发现和提拔干部。还要注意选拔任用非党干部和妇女干部，并注意选拔本地干部，培养本地领袖。在1987年的中共中央政治局扩大会议上，陈云又强调，提拔干部要注意五湖四海，就地取材，不熟悉的干部也要用。加上德才兼备，这是提拔干部的大方针16。使用干部的方法是，要量才使用，放手使用，适当分配，合理经济地配备干部。要选拔优秀分子进入领导机关和核心部门。

    1976年，陈云就新时期党的组织路线和干部方针政策，提出了很多重要的论断。其中的重中之重就是提出了“革命化、年轻化、知识化和专业化”的干部“四化”方针，这一方针成为新时期干部工作的指导方针。

    1980年12月，陈云在中央工作会议上首次提出：“干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化、制度化，仍然是我们在干部政策上的大方针。我们老干部必须担负起挑选德才兼备的青年干部的责任。”17查1986年版的《陈云文选》，此处没有“革命化”，也就是1995年版的《陈云文选》中新加了“革命化”。据陈云同志的秘书朱佳木回忆，一开始，陈云讲的是“年轻化、知识化、专业化、制度化”，印文件时，经有同志建议，加了一个“革命化”，成为“五化”，后来，经过反复推敲，去掉了“制度化”，还是“四化”。181983年，陈云在写给王震和蒋南翔的信中，再一次强调了干部的四化方针，指出“很好地培训适应四化建设需要的革命化、年轻化、知识化、专业化的党政领导骨干，是党校的迫切任务”。19虽然经过反复推敲，去掉了“制度化”，但也充分说明了干部队伍的制度化在陈云干部思想中的重要地位。

    革命化，主要指政治和德行标准。陈云认为，用干部的标准，政治和能力二者缺一不可，但以政治为主；德才要并重，但要以德为主。选干部首先要看德，“有才缺德的人，一个也不能提拔。”20所谓德，“最主要的，就是坚持社会主义道路和党的领导”。21具体来说，就是要提拔那些党性强、作风正派、敢于坚持原则的人。

    年轻化，主要指年龄和身体标准。1978年以后，陈云根据自己的身体状况和当时不断有工作在一线的老干部病倒和去世的现实，指出，提拔培养中青年干部是当务之急，必须成千上万地提拔中青年干部，并就中青年干部的年龄提出具体要求，就是在数量上占多数（70%以上）的应该是40岁左右的人和40岁以内的人。在这里，陈云第一次提出了可操作的干部年龄下限标准，和后来形成的党和国家领导人70岁离退休的上限标准一样，意义重大，影响深远，等于是用客观的年龄标准来推动干部的新老交替，这对于提高干部队伍的效率和活力均作用巨大。

    对于提拔中青年干部的原因，陈云认为，第一条就是年富力强，且40岁以下的人中间有人才。陈云说，只有成千上万地提拔培养中青年干部，才能使党的事业后继有人，才能使干部的交接班稳定地进行，也才能使兴风作浪的分子搞不起大乱子。为了做好中青年干部的选拔和培养，中组部要成立青年干部局，县以上的组织部门都要成立类似的机构。成立专门机构，这是陈云干部制度化思想最重要的体现之一。

    知识化和专业化，主要指知识和业务标准。陈云说，建国后，我们培养了大量知识干部和技术干部，“他们多数有专业知识，不少人有第一流的专门知识”。22这些人大多经受了一二十年的实际锻炼，党内有大量这样的干部，问题是没有去提拔、去培养。同时，提拔中青年干部，必然涉及到对知识分子的态度问题。早在革命时期，陈云就指出，没有知识分子，革命就不能胜利。同样，在新时期，“没有大批知识分子参加到我们党的干部队伍中来，也绝不能建成现代化的新中国”。23所以，党应该重新做出大量吸收德才兼备的知识分子入党的决定。为此，中央组织部要成立技术干部局，组织部门要有专门管理科技干部的机构，要有科技干部的档案。对于干部的知识化和专业化，陈云特别强调，提拔中青年干部，“拿笔杆子的人、能写文章的人，选择的时候要特别注意”24，党内没有能写文章的人不行。

    陈云四化干部思想的提出，其重要的着眼点就是要通过干部的现代化来实现整个国家的现代化，这是新时期组织路线的重要指导方针。而2002年党中央颁布的《党政干部选拔任用工作条例》，其中的很多原则，比如任人唯贤、德才兼备原则，群众公认、注重实绩原则，民主集中制原则，依法办事原则等，陈云早就有充分的论断，这是陈云干部制度化思想具体化为党的干部制度的重要体现。

    二、干部离退休

    革命精英的年轻化在全世界都是一个普遍现象，中共也不例外。

    中共政治精英的退场也就是干部的离退休问题相当长时期内都没有制度化。干部离退休涉及的最重要问题就是政治继承问题，也就是领导权力的交接问题。这曾经被认为是中共干部体制乃至共产主义体制的结构性缺陷。对此，陈云说，“党的交班和接班问题，在国际共产主义运动中、在我们中国党内，有过痛苦的教训，这一点，我不说大家也知道”。25因此，政治继承的制度化不仅关系到权力和平有序的转移，关系到政策的变动，更关系到政权的可持续发展。美国政治学家普特南指出，“在领导人交替之际，所有政治体系在面对内部或外部压力时最为脆弱。对于尚未成熟的政治体系来说，这种压力最大。因此，有能力承受周期性的政治继承风暴，正是一个政治体系高度制度化的标志”。

    1976年之后，随着组织路线的拨乱反正，大批老干部复出。这在当时是完全必要的。但随着局势的演变，干部的老化问题越来越突出。同时带来的意外结果则是这成为了中共政治继承制度化的契机，推动了干部离退休制度的建立。

    对于干部的老化问题，陈云有着自己切身的感受，他说，“我实在不行，一天只能工作两个小时，到了晚上，右眼睛伸手不见五指，看不见了”27，“现在从中央到县委，大部分人头发都已经白了”28。因此，他建议，成立中央书记处，选身体好、年轻些的同志，分担政治局和政治局常委的日常工作，同时，也作为培养高级干部的机构，为中央的交接班做准备，这正如叶剑英同志的讲话中所指出的，“中央书记处，我考虑就是准备接中央的班的”29，并且要集体交接班，而不是个人交接班。

    但是，成立中央书记处和中央顾问委员会都只能解决少数人的问题，多数人只能离休、退休。陈云认为，“干部必须实行离休、退休制度，这是根本办法”。30这就要有计划地进行，全盘规划，因为这不仅涉及到几十万老干部的问题，也是关系到每个干部将来必须面对的现实问题。陈云指出，要做好老干部离退休工作，第一，党必须制定干部离休、退休的条例；第二，要设立专门机构管理干部的离退休工作，而总管离休、退休干部事宜的机关是中央组织部；第三，对于离退休老干部，政治上要给以应有的待遇，在住房、医疗、交通等物质待遇上要给以照顾，要成立干部休养所和干部娱乐场所，要发荣誉证书。总之，必须把老干部离退休的工作办好。因为这关系到干部的交接班问题，而干部交接班问题历来是党的一件大事。

    1982年2月，《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》颁布实施，《决定》指出，妥善安排新老干部有秩序、有步骤地实行适当的交替，是新时期党和国家干部制度根本改革的重要组成部分，建立老干部离休、退休和退居二线的制度，是必要的。《决定》还就老干部离休、退休的年龄界限，做了明确的规定：“担任中央、国家机关部长、副部长，省、市、自治区党委第一书记、副书记，省政府省长、副省长，以及省、市、自治区纪律检查委员会和法院、检察院主要负责干部的，正职一般不超过65岁，副职一般不超过60岁。担任司局长一级的干部，一般不超过60岁”。31《决定》还提到，在党和国家领导人中，需要保留少量超过离休、退休年龄界限的老革命家，这是全局的需要。《决定》最后指出，一定要成功地解决新老干部交替的问题，逐步建立起一套适应社会主义现代化建设的领导体制和干部制度，并且用党章和国家法律的形式固定下来。这标志着中共政治继承和权力交接制度的初步建立，并在之后不断地完善和发展，逐步发展到党和国家领导人的层级，并确立了70岁划线离退的年龄界限。

    三、干部教育培养

    政治精英的教育培养是再政治化的过程，是政治体系运转的重要一环。通过政治理念的培养和灌输，政治精英得以形成共同的思想意识，从而为统一的政治行动奠定思想基础。在中共干部体制中，干部教育培养主要针对的是干部素质问题，干部的理想信念问题，和为政治路线服务的问题，这被认为是党的力量和战斗力所在，是形成统一意志和行动的基础和关键。因此，干部的教育培养无论是在革命、建设和改革中，均意义重大。

    在长期的革命生涯中，陈云对干部的教育培养一直是极为重视的。陈云的干部教育培养思想主要体现在干部的学习、干部的实际工作、干部的培养、干部的交流、干部梯队的形成等方面。

    陈云指出，学习是共产党员的责任，学习是做好工作的一个条件，而且是一个必不可少的条件。要通过学习来增加革命知识、培养政治远见。学习要形成制度，要成立学习小组，经常讨论，要做笔记。学习什么呢？要学理论，学正确的思想方法，并且理论一定要联系实际。这其中最要紧的，就是思想方法搞对头，就是要学习马克思主义哲学，只有这样，才能少犯错误。陈云说：“我个人的体会是：学习哲学，可以使人开窍；学好哲学，终身受用。”32陈云以在延安时期学习毛主席的着作和电报为例，认为学习的精髓，就是实事求是。而做到实事求是，就要“不唯上、不唯书、只唯实，交换、比较、反复”，“这十五个字，前九个字是唯物论，后六个字是辩证法，总起来就是唯物辩证法”。33对于干部的教育培养，陈云提出要办好党校和各类干部学校。早在延安时期，陈云就曾兼任中央党校校长三年，并亲自在中央党校上课。1982年，陈云在同中央党校校长王震的谈话中指出，党校要轮训干部，也要负责考察干部，了解干部，包括干部的历史。之后，随着党校工作条例的颁布实施，干部的教育培训逐步制度化，并且和干部的选拔任用相结合。

    陈云非常重视实际工作对干部的教育培养作用，他说，实际工作是重要的教育武器，实际工作的过程，就是教育干部的过程。“真正政治上高明的革命家，只能在革命斗争中培养”，34没有实际经验，就没有开展政治工作的基础。因此，干部为了自己在政治上进步，应该先到工作中去学习。1942年9月，陈云针对一些新党员、新干部拒绝中组部分配他们到敌占区工作的现象，强调要大批地分派新党员、新干部到下层锻炼，要使其多走逆风、少走顺风，以磨练意志，并要进行经常性的党性教育。1976年后，针对当时干部老化严重的现象，陈云提出，有两种办法可以供选择，一种是对干部青黄不接的现象不采取措施，而后不得不仓促地提拔一些不很适当的中青年干部来担任领导职务；一种办法是成千上万地提拔培养中青年干部，让德才兼备的中青年干部在各级领导岗位上锻炼。显然后一种办法更有利，必须努力去做。陈云说，才干是锻炼出来的，不是天生的，干部只有从实际工作中才能锻炼出来。

    陈云在长期的干部实践中，总结了许多行之有效的教育培养干部的措施和方法，这就是干部的在职学习，干部的基层锻炼，特殊部门干部的长期稳定以及干部的多岗位锻炼等等。他提出，提拔培养干部，既需要党的组织部门去做，更需要各级领导干部一齐动手去做。为了在工作中培养干部，“各级党政军民组织都应该自上而下地设立辅助工作机构和辅助人员，如办公室、秘书处、研究室等等，如书记助理、副秘书长、部长助理、帮办等等（军队可以根据自己的情况参照办理），上下对口，让中青年干部在这些机构中工作，给他们接触全面工作的机会，让他们随时了解工作中的问题”。35为了做好这一工作，应该按地区、按部门成立小组一类的机构，由年富力强的干部组成。并且“这种上下对口，使用和培养大批中青年干部的办法，要成为制度。这不仅是为了弥补十年内乱后的需要，而且应该作为长期训练和选择干部的一种制度”。

    陈云非常重视多岗位交流对干部的培养作用。早在1941年，在《华北党的干部问题》的提纲中，陈云就提出了干部交流的思想和措施——“地方干部与军队干部应该经过两次的重复交换——各个时期，各得其利，各得其所”。371982年，陕西省委农村工作部副部长王伯惠、研究员黄开武给中央组织部部长宋任穷写信，反映干部地方化倾向严重，建议实行干部交流制度。陈云在中组部报送的简报上做出批示：“交流制度很好。一个干部长期在一个地方工作并不好，容易形成帮派。县级以上也应该轮换。”381990年，党中央正式发出了《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》，从而在干部交流制度化方面迈出了重要一步。

    干部队伍形成梯形结构、建立后备干部制度，是陈云干部制度化思想的重要内容。1983年，陈云就接班人培养问题指出，要尽快建立干部第三梯队，只要有了第二梯队、第三梯队，就翻不了天，这是党和国家的大计。只要党的第三梯队建立起来，经过十年八载的锻炼，就可以保证领导权掌握在马克思主义者手中。干部队伍梯队结构的形成，对于党的事业后继有人、代代相传，意义重大。而形成干部队伍梯形结构的关键之一，就是老干部要自觉地、认真地、正确地选拔接班人，真心诚意地帮助他们、培养他们，“把他们扶上马，再送一程”，这是老干部们的历史性责任。

    四、干部监督

    干部监督的目的是加强、巩固和清洁干部队伍，以保证权力的正确行使；监督的主要内容包括党的路线方针政策的贯彻执行、民主集中制等党纪党规的遵守、宪法和法律的遵守以及廉洁自律等；形式有党内监督、法律监督和人民群众的监督等。在革命和建设时期，主要表现为干部审查，新时期以来，逐渐演变为干部监督和反腐，特别是腐败问题，已经成为决定中共命运的重大问题。而对于政治运动式反腐和专门机构反腐的效率和成效，一直是见仁见智的问题。

    陈云曾长期担任中共组织和纪检系统的领导人，担任中纪委书记长达九年，对中共纪检系统的恢复和建设贡献巨大。其干部监督思想主要体现在党的铁的纪律、干部审查、民主集中制等党内政治生活、党风党纪和党的团结与斗争等方面。

    在残酷的革命环境里，必须有铁的纪律，来保障革命任务的完成，这是陈云一贯的主张，“无产阶级政党如果没有铁的纪律，就不能巩固自己、团结群众、坚持斗争、战胜强敌”。39陈云在党中央开除不遵守党的分配工作的刘力功的党籍时指出，“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”，这是党的根本原则和纪律，不容任何人破坏。只有铁的纪律，才能保障党的意志和行动的统一，“全党严守党纪是革命胜利的一个重要条件”，是党的生存和斗争胜利的一个根本条件。因此，每个党员都有遵守党的纪律的义务，党内不准有不遵守纪律的特殊人物和特殊组织。而遵守党的纪律，最主要的就是要迅速确切地执行党的决议，不得耍两面派，不得阳奉阴违。

    对于干部审查，陈云说，最重要的是实事求是，反对怀疑一切，同时又不能放过异己分子。审查干部的主要目的是了解干部，以便量才使用，同时发现和清除内奸，巩固和清洁党的组织。审干必须全面了解干部的整个生活和奋斗史，同时针对不同的干部采取不同的审查方式。干部要对党忠实，不隐瞒，乐于接受党的考察。党组织要对干部的政治生命负责，审查要做出结论，并和本人见面，结论必须实事求是。要有专门的机构来从事审干工作，一般是组织部门的干部科。干部科应根据考察干部的结果，提出配备干部的意见，并做经常的干部登记和统计工作。

    建立健全民主文明的党内生活，是陈云干部监督思想的重要内容。陈云是党内较早提出“集体领导与分工负责”领导方式的领导人。早在1939年的《组织工作与领导方式》的讲课稿中，陈云就提出，集体领导要与分工负责相结合，两者均不可少。方法则是集体领导要与跑腿结合，集体领导不隔离下层，当然跑腿也要不妨碍集体领导。

    民主集中制是党的根本组织原则。1939年，陈云在《共产党的基本组织原则》中指出：民主和集中都不能绝对化，都是不可少的方法。民主可以发动积极性，可以使意见一致并少犯错误。但多数人的主张少数一定要服从，集中不可少。超过了民主，破坏集中；超过了集中，则破坏民主。在这上面，需要唯物辩证法，需要看情形与需要而定。1947年，陈云在《健全党内生活》一文中重申，要严格执行民主集中制，他指出，不民主、只集中，必然愈不能集中；多交换意见，反而容易集中；但民主又必须集中。陈云后来在总结文革的教训时指出：“党内民主集中制没有了，集体领导没有了，这是‘文化大革命’发生的一个根本原因。”

    党内政治生活的制度化和程序化一直是陈云考虑的重大问题。陈云在给李先念的信中谈过对当时工作的六条意见，其中之一就是在外地的政治局委员要经常到北京参加政治局的会议和工作，这要成为制度。1987年，陈云在中共中央政治局扩大会议上说：“我们党内要强调一下，要有民主生活制度。常委多少时间开一次会，政治局多少时间开一次会，要立个规矩。常委会议、政治局会议、政治局扩大会议，应该分开来开。这是党内民主生活，民主集中制要坚持。经常开会讨论，经常交换意见，就不至于出大的问题。”

    陈云是从党的生死存亡的高度来看待党的纪律的，他提出了“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”的深刻论断。早在1940年的《严格遵守党的纪律》一文中，陈云就提出，纪律有强制性，不自觉遵守，必须强制执行，明知故犯者，要给以处分，情节严重而不愿改正者，应开除出党。1979年，在中纪委第一次全体会议上，陈云指出，党的中央纪律检查委员会的基本任务，就是要维护党规党法，整顿党风。1980年，陈云更是提出了“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”这一重大命题，并要求查处干部“必须实事求是，查清事实，核实材料，再处理问题，并和本人见面”。42这后来成为纪检部门办案的基本程序，既和其审查干部的思想一脉相承，又是其干部监督制度化的重要体现。

    陈云认为，没有好的党风，改革是搞不好的，纪检工作要成为保证和促进改革的重要力量。而端正党风的关键是提高党员素质，特别是高中级党员领导干部的素质，这就要进行思想政治教育和党性教育，纪检部门只是查处案件还不够，更重要的是要加强党员的党性教育和党的纪律教育，也就是理想信念教育，这才是治本之策。

    党内的团结和斗争是干部监督的重要内容。1938年，陈云在《加强党内团结，掌握用人之道》中强调，党内团结很重要，干部要虚心，要互相尊重，要达到思想上的团结。之后，陈云就干部团结问题有过多次论述，他指出，新老干部之间、军队干部和地方干部之间、外地干部和本地干部之间、工农干部和知识干部之间、同类干部之间以及党员干部与非党干部之间都会存在团结问题。关键是要互相了解、互相学习、互相尊重，党组织要公道，不能偏袒，干部必须在维护党的利益的原则、基础上团结起来。

    对于党内斗争，陈云主张，主要方法是批评与自我批评。要爱护干部的政治生命。对待干部的错误，基本方法是教育，反对滥用纪律惩办干部，更反对利用特务手段对待干部。不犯错误的干部是没有的，不要对犯错误的同志扭住不放，“检讨没有完没有了，批评没有完没有了，从来都不说可以过关，直到最后会开不下去，大家散会了，完不了也只好暂时算完了”，43这不是党的好作风。

    即使在重要关头，对犯了严重错误的同志的斗争仍须遵循党章的规定，采取合法的手段。在对林彪、江青的审理工作意见中，陈云指出，文革是内乱，是一场政治斗争，必须以政治斗争的办法来处理，要从全局观点，以党的最高利益、长远利益为出发点，为以后处理党内斗争提供一个正确的办法，这就是“党内斗争不能开杀戒，否则后代不好办”。44这就提出了党内斗争的底线，就是不能剥夺政敌的生命，从而为党内政治生活的民主化和文明化做出了重要贡献，并提供了党内斗争制度化的一个准则和方向。

    （作者系北京大学社会学博士，中国社会科学院当代中国研究所助理研究员）

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