崇拜强者，学习强者，是清廷在战争中悟出的经验。新政也好，改革也好，都可见“帝国主义”对晚清政策的影响。从现实利益的角度来看，列强乐于维护清朝贵族政权，清廷的新式举措也要考虑列强的反应。
在慈禧太后主政的最后十年中，清政府开始了一系列的制度改革，例如废除科举考试制度，将六部改为十一个新式的部门。
清廷的着眼点在于军事制度和教育制度的现代化，在武昌起义之前，又开始尝试以宪法为核心的中央官制改革和地方自治计划。致使清朝突然于1911年至1912年间垮台的主要因素，也恰恰是来自地方上的自治理想与新兴的军人阶层。当然，还有如章太炎这样的旧式文人，以革命为学问，依学问而革命，号召起一支舆论的大军，进而发动士绅阶层向朝廷施压。
对于农民阶层而言，欧美与日本势力的强化意味着额外的生存负担。外国军队的直接干涉最终阻止了义和团在中国北方的运动。但随后，农民仍在不断起义，以反对新政中的税收政策以及对外国支付赔款的条约。清政府虽然在军事上受外国势力压制，但由于新式军事力量的崛起，尤其是新式军事武器产生的威慑力，仍能令当时国内的治理保持相对稳固。
王气渐失，兵气日盛
1901年10月，慈禧离开西安返回北京。她任命袁世凯为直隶总督，而且是以她个人的理由作出了这个决定。这一君一臣其实是一类人，像袁世凯一样，太后是一个现实主义者，一个讲求策略的、务实的政治战略家。
1903年，清廷宣布以新的方式重建军队，引来的是老对手的怀疑与讥笑。这个一直打败仗的超级大帝国，已陷入了强敌的重重围困，成了被窥视的猎物。在所有的王朝传统机制中，或许没有什么比军事组织更受欧美诸国鄙视。在中国历史的传统叙事习惯中，一直是以文官治武夫为主流，士兵这个形象多半与民间冤苦夹缠着。如果说科举制培养了“保守”的文官阶层，士兵则是他们的对立面，是身怀利器的异见者，是强大的受害者，更是政权能否存续的最后投票人。总而言之，士兵是个令人不安的存在，他们对那些凭文化获得权势的书生总是心存着芥蒂。不过，临到大事，他们却比一般文人更像是“大人”。
或许是长久被文字世界忽视，遭逢文治秩序衰微的离乱之世，武夫便可当国。俗话说，兴，百姓苦；亡，百姓更苦。这是累积而成的一个世俗经验，消极一点来说，就是世道混沌，人也活该混沌。若要扭转这乾坤，以暴力的方式最为有效。当然，在开创新秩序的同时，也催生出许多杀伐之气、杀伐之人。
清帝逊位之前的数十年间，军人这个群体逐渐活跃起来，成了历史叙述的主线、政治角力乃至法律变革的有力参与者。晚清以来，几乎所有的纸上规则背后，都渗透着武力，也算是另外一种意义上的力透纸背。后来，这个左右历史局面的狠角色被命名为“军阀”，它的前身是湘军、淮军、新军。
清军入关之时，拥有一支强大的军队。当他们进入了一个文化能融化掉战斗力的环境，也不得不依赖儒生来治理庞大的帝国，尚武精神渐渐丧失。1735年以后，乾隆皇帝开始依靠八旗兵之外的绿营等力量镇压叛乱。1755—1759年对新疆地区的军事征讨几乎是以八旗兵为主力的最后一战。此后，八旗军所代表的战斗力成了一个符号，一个征服者的标记。旗人从骁勇之士蜕化为寄生阶层，而绿营士兵逐渐转投其他职业，甚至做了土匪。
在清朝统治的最后几十年里，军人出身是取得权力的一条捷径。太平军叛乱时期，一大批出身地方的乡勇领袖受到重用。鲍威尔略带戏谑地评述着清朝的权力结构变化，他认为这是“儒教的清帝，对那些挽救他的王朝的将领们欠了一笔人情债”。从1861年到1890年，汉人官员的数量急剧上升。44个总督中，汉人占了34个，乡勇领袖有20个之多。同一时期，被挑选来担任巡抚的117人中，汉人有104个，其中，半数以上是地方士绅出身。约有四分之一的巡抚既没有中过举人，也没有中过进士，而是因军事生涯获得升迁的[294]。
兵是用在一时，养起来却又何止千日。清廷的衰败，其实是败在财政上，败在军费上。19世纪末，有两位英国驻大清的外交官——哲美森（George Jamieson）与庄延龄（E.H.Parker），对清廷的财政收支做了一番研究。根据二人的估算，1896年清廷的岁入约为九千万两白银，其中有约四千五百万两用于维护军备，包括陆军、海军舰队、沿海要塞和兵工厂在内。也就是说，大清王朝有一半的收入用来养兵。具体来说，仅京师的旗兵每年要消耗四百万两白银和一百万担米；南洋舰队与北洋舰队用去一千万两；海岸防御和要塞炮台用去八百万两；地方军队虚耗公款最多，乡勇、团防、练兵和新建陆军开支超过二千万两[295]。毫不夸张地说，正是保卫大清国的军人拖垮了清廷。
新军并没有成为一支真正隶属于国家的军队，甚至也没有成为各省辖制的军事力量。在皇族和帝国官吏的权力斗争中，新军成了竞相争夺的“彩头”，此外，还有革命党人的鼓动与渗透。袁世凯的东山再起说明军人对政治的潜在影响，也说明传统的个人效忠观念仍然主导着军人这个群体。
以北洋军为例，袁世凯以极其严厉的方式练兵，准许在军中使用严刑峻法，从体罚到杀头，一应俱全。不过他赏罚分明，从不克扣军饷，因此深受爱戴，据说北洋军营房里处处悬挂着袁之照片[296]。
据鲍威尔的统计，当时忠于帝制的军队约有16.4万人，都在华北，其中有10万左右是北洋军出身，或与北洋军有密切关联的。余下的非正规部队中，有五分之二是北洋将领姜桂题和张勋的部下。同时，袁在政府中的高级职位上亦广布党羽，以此加强自己的政治影响力，而这些亲信多为武人出身。在朝廷危难之时，袁世凯训练了一支懂得效忠于他本人，却不知效忠朝廷的军队[297]。
掌控北洋军队的确加强了袁世凯在北京跟天津的势力，但是这并不足以使他成为军阀。从士兵跟将领的忠诚度上来说，这支军队并没有地方或省级的经济支持及控制，它也不是袁世凯的私人军队。从结构上来说，北洋军队的私人裙带关系比曾国藩和李鸿章的湘军和淮军要少得多。
麦金农的研究表明，北洋军队强调的是专业精神以及不带私人感情的管理结构。袁世凯的军事教育系统培养出来的有竞争力的将领非常有限，以致大部分受朝廷重用的将领并非袁世凯的门人弟子。这些军官大都在日本受训，也有一小部分毕业于南方的现代军事学校，他们对袁世凯的忠诚度很值得怀疑。简而言之，北洋军官对袁世凯的个人忠诚程度是很不同的，这取决于他们的背景跟目标，每个人的情况各不相同[298]。
海外中国史研究虽说有隔岸观火之嫌，却也成就了一番“蔚然洋观”。除去革命史、立宪史与地方史研究，清末军事史亦是著述甚丰，20世纪曾有两部作品颇受同行称道：一部是鲍威尔的《中国军事力量的兴起（1895—1912）》（1955年），着力于探讨辛亥革命前的军政关系；另一部是冯兆基先生的《军事近代化与中国革命》（1980年），描绘出一个尚武的中国“近代”。中国的学人士子以斯巴达为榜样，鼓吹尚武主义，倡导军国民教育，朝廷内外都笼罩着浓烈的军事气氛：
军事改革显然影响了中国人对军人的看法。受过教育的中国人向来墨守成规，鄙视当兵打仗的人，而且他们在19世纪末是否不再抱有偏见，仍然是很成问题的。但至少可以看出，他们对士兵的鄙视减少了些，许多有文化的人确实选择了军事职业。而且，新一代的中国学人士子认识到，为了救亡图存，中国需要一支强大的近代化军队，中国人需要改变对尚武价值的心理定势。作为建立强大而有尊严的中国的一条途径，振武主义事业得到知识分子和清政府的支持[299]。
尚武主义的潮流一直持续到抗日战争时期。不幸的是，振兴武力的计划很快演变为地方割据之风，而后又形成了一个全民讨伐军人的“军阀”语境。
军阀的产生是清末民国时期一个令人瞩目的变化，最初也是以昂扬的姿态出场的。他们是变法改制计划的副产品，也为文人武夫铺陈出一条额外的出路。尚武精神与军制改革曾是那个时代的一股新风，与之相对应的是整个社会的颓丧之风：落后、贫困，屡战屡败，抵制改革，裙带之风盛行。
在崇尚文治的帝国中，书生是一切美德智慧的最高代表，理所当然地担起国家治理的重任。士兵或许力大如牛，可是不见得比牛聪明，军事职业的地位与威信自然不高。如果士兵被看作社会的“渣滓”，他们也许真的会成为“渣滓”。而一旦他们获得施展才华的机会，整个帝国都会被摇动。
骑虎难下，虎也惊，人也怨。朝廷可以进行军制改革，而在肆意掠夺大有可为的时候，任何人都可以招兵。军阀是虎，骑在虎背上的却不仅仅是朝廷。一君万民，是之谓朝廷。清帝逊位之后立了民国，却是鲁迅先生看出其中祸机，这民国立着无数个大小新皇帝。
1925年3月，孙中山去世，鲁迅视之为“改革”者失败的象征。他说中国“总要改革才好。但改进最快的还是火与剑，孙中山奔波一世，而中国还是如此者，最大的原因还在他没有党军，因此不能不迁就有武力的别人。近几年似乎他们也觉悟了，开起军官学校来，惜已太晚[300]”。中国改进最快的是依靠“火与剑”来压制人的武力、武夫，他们“卑怯”“贪婪”“目光短浅”，这才激起“反抗和攻击的笔”。
宪法是墨写就的，而兵是血浇灌而成的。中国向来是“法之严”，亦要有喜气、和气来应和。文明的笔能写下约法、宪法，能成就丝竹之音，却是慷慨有余而雄强不足，演变成妥协迁就的军界、政界、教育界……“军阀”倒是不在此列，他们是另外一种与众不同的势力，自有主张，不受辖制。
北洋军阀统治时期，政权更换之频繁，前所未有，不过每次都是打着护法护宪的旗号。从当时的情形来看，社会各界都在寻求道义上的支持，而约法、宪法却并不一定行之必然。宪法就如同一件湿背心，穿在身上总是不自在，但是规定要穿。当然，军阀几乎是法外之人，只是看着别人穿湿背心，自己却有办法不穿。
那时的宪法类似于一种礼节性的存在，政界、军界自有主张，弄堂有国士，小报出文豪。奇怪的是，一派胡言，多派胡言，依旧能写出精彩之作，真可谓望“胡”兴叹。
乱世枭雄
晚清的政治权力划分主要取决于北京的势力，尤其是慈禧太后和她的权力集团。令人眼花缭乱的政局变换仿佛是一块幕布，映衬着袁世凯的政治生涯中交替出现的光芒与缺憾，而这些都是由他作为一个清朝官员的权力影响所形成的。他是在义和团运动时期崭露头角的。最初，没有人预料到袁会背离北京的立场，而最终的结果是，他的按兵不动与拖延成了事件的转折点。
武昌起义令清廷惊惶失措，1911年10月23日，朝廷下谕起用袁世凯为湖广总督，兼办剿乱事宜。他以“足疾未痊”四字力辞，不肯出山，依然在等待时机。清廷再三催促，袁便通过徐世昌、奕劻提出六个条件，目的是坐山观虎斗，在清廷与革命军之间斡旋调停：一、明年即开国会；二、组织责任内阁；三、宽容于此次事变之人；四、解除党禁；五、须委以指挥水陆各军及关于军队编制的全权；六、须与以十分充足的军费。
六项条件中，前四项可以说与立宪派的主张别无二致，而后二项才是袁世凯真正看重的。袁世凯是宁要实权，不要虚名。如鲍威尔所说，袁政治生涯中每一次行动之动机并非全是自私自利，不过也必须记住，这个人的野心几乎是无止境的。他的野心生出了吞没朝廷的胃口，自然也生出了吞没宪法法律的胃口[301]。之后的事实也证明袁氏是以其军事后盾为依凭而做了总统。
摄政王载沣并没有接受袁世凯的条件，袁也就一直不肯出山。南下的讨伐军队都是袁的旧部，统军的陆军大臣荫昌几乎无法指挥。曾国藩与李鸿章可以说是袁世凯的前车之鉴，他不得不考虑满人对汉人官员的态度问题。摄政王不信任他，革命党人又视他为反革命的改良派。如果他镇压叛乱成功，朝廷给他的报酬或许只是又一次的罢官贬黜。而如果他兵败，革命党人会更加忌恨于他。
在袁世凯的政治生涯里，慈禧老太后是可以依附的，而对隆裕太后和小皇帝却未必有此等忠心。时至今日，清廷已没有什么再令袁氏依恋了，武昌起义之后，清廷已被视为袁世凯的下饭菜。
朝廷大势已去，日渐失去对时局的控制。就在袁世凯被封为钦差大臣的同一天，资政院的立宪党人提出了四条奏议，仿佛是与袁氏合演的双簧戏：一是取消亲贵内阁；二是宪法须由人民代表协赞；三是赦免国事犯；四是即开国会。与清廷一样，袁世凯不可能无视民意，无视舆论，这使他的立场倾向于立宪君主制[302]。
我们习惯于把袁世凯的角色界定为乱世之枭雄，其实真正的枭雄是他一手训练出来的军人。如果说袁之伺机而动是坐收渔翁之利的个人权谋，那么滦州兵谏就是军人介入政治法律之争的肇始。
10月29日，驻守滦州的5000名军人拒绝乘火车南下。第二十镇统制官张绍曾、第五协协统卢永祥、陆军第二混成协协统蓝天蔚、第三十九协协统伍祥桢以及第四十协协统潘榘楹等联名向朝廷上了一个奏折，要挟朝廷立宪法、开国会。这几位出身北洋的将领所提要求归纳起来有七个：一是皇位之统宜定；二是人民之权利宜尊；三是军队之作用宜明；四是国会之权限宜大；五是内阁之责任宜专；六是残暴之苛政宜除；七是种族之界限宜泯。
这七个要求归结起来，就是敦促朝廷改定宪法，以英国君主宪章为标准，改革政体，重构权力系统。张绍曾等人的奏议共十二条：
一、大清皇帝万世一系。二、立开国会，于本年内召集。三、宪法由国会起草，以皇帝之名义宣布之，但皇帝不得加以修正或否认。四、缔结条约及媾和，由国会取决，以皇帝之名义行之。五、皇帝统帅海陆军，但对国内用兵时，须经国会决议。六、格杀勿论、就地正法等律，不得以命令行使；又对于一般人民不得违法随意逮捕、监禁。七、关于国事犯之党人一律特赦擢用。八、组织责任内阁，内阁总理大臣由国会公举，由皇帝敕任；国务大臣由内阁总理大臣推任；但皇族永远不得充任内阁总理及国务大臣。九、国会有修改宪法之提议权。十、凡本年度预算未经国会议决者，不得照前年度预算支出。十一、凡增重人民之负担，须由国会议决。十二、宪法及国会法之制定，军人有参议之权[303]。
李剑农看出兵谏的复杂内幕，原来立宪之议意在为政变铺路。张绍曾的军队本是徐世昌任东三省总督时，从北洋六镇中抽调而去的第一混成协，后由锡良改为第二十镇。张受了点革命气氛的影响，却是倾向于君主立宪制。吴禄贞与蓝天蔚虽是革命党人，部下成分却极其复杂。他们想采用一种渐进的手段，屯兵滦州，以立宪为条件试探清廷，如果朝廷不接受，再进攻北京。
据考证，吴禄贞曾与阎锡山秘谈，商量联合向北京进军的可能性。但之后的局势发展颇有些令人意外：11月6日深夜，袁世凯的亲信旧部周符麟暗杀了吴禄贞。11月7日，袁的另一个老部下曹锟率兵赶到石家庄，至此兵谏已功败垂成。同一天，袁世凯受命担任所谓责任内阁的总理大臣。阎锡山撤兵回了山西，张绍曾于11月9日去职，闲居天津，宣称既不支持满人，也不支持汉人。据说张在去天津之前，拒绝了朝廷让他进京的命令，而此后却赴京与袁世凯秘密磋商，谈话内容不详[304]。
无论兵变的内幕如何，军人的强硬立场确实给朝廷制造了前所未有的压力。10月30日，摄政王下谕取消内阁章程，改组内阁，命资政院立即起草宪法，同时，宣布取消党禁，算是向革命党低头认错了。不过，这认错的方式却是极其传统的“罪己诏”：
党禁之祸，自古垂为炯戒，不特戕贼人才，抑且消沮士气，况时事日有变迁，政治随之递嬗，往往所持政见，在昔日为罪，而在今则为谠（释：正直的）论者。虽或逋亡海外，放言肆论，不无微瑕，究因热心政治，以致逾越范围，其情不无可原。……嗣后大清帝国臣民，苟不越法律范围，均享国家保护之权利，非据法律，不得擅以嫌疑逮捕。（宣统三年九月二十日《申报》）
朕缵承大统，于今三载，兢兢业业，期与士庶同登上理。而用人无方，施治寡术。政地多用亲贵，则显戾宪章；路事蒙于佥壬，则动违舆论。促行新政，而官绅或藉为网利之图；更改旧制，而权豪或只为自便之计。民财之取已多，而未办一利民之事；司法之诏屡下，而实无一守法之人。驯致怨积于下而朕不知，祸迫于前而朕不觉。川乱首发，鄂乱继之，今则陕湘警报迭闻，广赣变端又见。区夏沸腾，人心动摇。九庙神灵，不安歆飨，无限蒸庶，涂炭可虞，此皆朕一人之咎也。兹特布告天下，誓与我国军民维新更始，实行宪政。（《内阁官报》）
庆亲王奕劻内阁于十一日即行解职，次日即命袁世凯为内阁总理大臣，十三日资政院即将宪法十九信条奏上，载沣即命刊刻誊黄宣布，择期宣誓太庙。十九信条颁布的同一天，黄兴在武昌宣誓就任革命军总司令。可怜的清廷是只剩下一个寡妇，一个孤儿，被袁世凯玩弄于股掌之中[305]。
袁世凯愚弄了摄政王载沣，也把朝廷的最后一点威信吃得一干二净。1911年的10月是以清廷皇室陷于绝望为结束的。11月1日，袁世凯受命担任内阁总理大臣，而帝国却正在一步步瓦解。新的民意机构资政院于仓促中起草宪法信条十九条，以投票的方式剥夺了清廷皇室的一切实际权力，皇帝与皇太后甚至打算出逃，向美国公使馆提出了避难请求。大清帝国的确处境艰难，皇室甚至动用了慈禧太后的秘密金库来支付各种账单。
清廷的最后希望是袁世凯，而袁当时也正忙着向外国借钱，不过他的目标并不是给皇室续命，而是迫使摄政王交出所有权力。11月16日，载沣以宣统皇帝的名义，宣布遵守新起草的十九条宪法信条。这部宪法使清室降格为名义上的首脑，战局与政局皆不明朗。
12月6日，摄政王载沣辞去了一切头衔，以醇亲王之名隐退。这位爱读书的贵族选择了急流勇退，而不是南征北战。袁世凯获得了全部权力，而隆裕皇太后和五岁的溥仪只负责主持宫廷觐见和其他典礼仪式。这个立宪政府在内战中形成，却没能满足革命党与各省的需求。
棋子
在1900年之前，北京就已经在酝酿新一轮的权力动荡。变法、义和团运动以及随之而来的外国势力，出人意料地被袁世凯捕获，又出人意料地化为他的契机。每个王朝似乎都有类似的人物出现：在成为朝廷权臣的坎坷之路上，袁世凯像他的前人一样，幸运地从每个事件中获利。外国势力的威胁促使清廷启动军队改革，在北京和天津的改革之后，袁世凯控制了新的官僚和军队机构，最重要的是掌握了北洋军队的大权。
在《清帝逊位与列强》一书中，美国学者李约翰侧重分析了外国势力对清廷的影响，用的却是中国史书常用的“编年体”。李约翰是美国传教士李佳白的儿子，在义和团事件中幸免于难，有着23年的中国经历。父子二人与清末民初的许多活跃人物都有联系，还以“极其秘密的方式”获得许多资料，成就了一段1908—1912年西方视野中的中国史，而用作者的话来说，却只不过是“第一次世界大战前的一段外交插曲”。
戊戌变法之后，欧美诸国和日本就开始强化对中国的干预。因战败而产生的赔款使清廷的财政状况每况愈下，更糟糕的是，列强逐渐控制了中国大部分的交通运输业、重工业和银行业。传教士源源不断地涌入中国，外国侨民在华的人数也不断增长。义和团运动导致列强联军攻陷北京城，从此地方士绅对朝廷再无忠诚可言。
1900年之后，西方和日本的对华影响达到了一个新的阶段，历次政治危机都少不了各国公使的忙碌身影。相应地，对于各省长官——例如袁世凯、张之洞——的权力地位，公使们也是时时怀着异样的关切。
通过高效处理与外国势力的关系，袁世凯避免了过度的武力冲突，在保持主权的基础上，他逐渐脱离慈禧太后独立掌权，在外国势力中建立了政治支持，特别是英国。他在各省、军队中以及四国银行团圈子内都相当有影响力，人们相信只有他能够保证政府的稳定。
武昌事变之后，袁也被视为制止叛乱浪潮、争取不忠诚的军队以及同起义首领中的某些人达成协议的唯一人选。英国公使朱尔典以热烈的言辞欢迎盛宣怀的劲敌袁世凯：“没有人比他更适于充任汉人与满清皇室之间的调停人角色了。他是汉人中最受人信任的代表人物，而他和他家庭以几代以来一直向满清皇朝效忠也获得他们的信任[306]。”
袁世凯在军事上有优势，他是以政治的考量来与革命军周旋。从一开始他就是整个事件的主角，大量的阴谋阳谋都是以他为中心。革命党、清廷与列强，都已经不再依循传统的规矩，或者说是根本无视所谓传统的规矩。
史学家往往相信人们的不幸是因了理性的怪癖、枭雄的贪欲，而事实往往是只要政治形势一严峻，人们的想法便开始变得荒谬起来，如饥似渴地盼望着一个强权人物来决定一切。以丁文江为例，在乡绅们眼中，这位留学英国的新式文人应该是无所不能的。武昌起义后数日，丁回到故乡苏州泰兴县，为了维持秩序，他组织了保安队。令人意想不到的是，这位学习地理的文人，竟然靠着几柄生锈的铁剑确保了一方安宁。
1912年5月，在一封写给记者莫里循的信中，丁文江的一番话至少象征性地概括了袁世凯在士绅及武人阶层中的影响力：
这个国家里每一个认真思考的人，当然认识到我们目前所处的极为严重的财政窘境，但是他们有一个普遍的希望，那就是现在我们有了一个真正的带头人，我们总会渡过难关的。……关于南方和北方之间意见分歧的大量荒谬之词，特别是说南方军队不信任袁的话已在四处流传。我认为这完全是无稽之谈。南方的部队对于袁的人品非常尊重。我的众多友人在这里身居军事要职，我发现他们全都是支持袁的政策的人。如果有一天这个国家可能会发现军队（北方的或南方的）对于大总统——这个官衔也许会改变为另一种称呼——过于热诚，这是无足为奇的。至少我听到一位高级军官表示他的信念说，如果我们希望这个国家统一起来，我们必须使他当上皇帝[307]！
1912年初，关于清帝逊位的传言已响彻四方。1月28日，一份由47位将领签字的奏章成了历史的转折点。他们要求执行袁世凯提出的清帝退位计划，并且确保袁世凯在日后的选举中能够当上大总统[308]。这一事件其实也是对南方革命派的一个回应。就在1月初，孙中山已宣誓就职，当上了临时大总统，组织政府，联络列强，暂定国旗。所有的行为都表明，袁世凯只是被一众共和派视为棋子，被利用来推翻清廷的棋子[309]。
袁世凯的势力不可谓不强大，只是仍旧撼动不了传统意义上的上层阶级以及士绅阶级。他也只能将自己置身于那些拥有举人或进士头衔的士绅之间，正是他们的支持给了袁合法的权力，使他成为士大夫式的改革者中的一员，如之前的李鸿章和曾国藩那样[310]。
麦金农认为，袁世凯是从他取得直隶的角度去看待宪政改革的，也就是说，这是一次重要的政治抉择。袁世凯支持预备立宪的逐步实现，以实施宪政和尽早举行省议会和其他直至县级机构的选举。1908年，袁世凯负责颁布推动这些改革。作为一种手段，国家可以扩大和集中权力，并且改善其财政基础。袁世凯成功推动了这些改革，这使他获得了更多的外交上的支持[311]。
1907年和1908年，袁世凯及其盟友和亲信担任北京多处要职，控制了很多部门。同时，袁世凯保留了在省级部门及中国北方的影响力。袁世凯和他的盟友占据的高级职位至少分布在五个部门：外交部门、教育部门、司法部门、农业部门、工业部门等[312]。这一点虽然不能表明袁世凯对朝廷权力的绝对掌控，但至少表明官僚关系网络在政治上存在的重要性[313]。
袁世凯的势力在1909年没落，1911—1912年再次兴起，而1915—1916年彻底陨落。如麦金农所说，袁氏在政治上的优缺点都来源于朝廷的影响，换言之，是在他作为一个清朝官员的权力结构中形成的。
晚清政治权力的大小取决于慈禧太后和她的权力集团以及北京的权力圈子。在成为清王朝最大权臣的路上，袁世凯从当时的每个趋势中获利。他的权力源自对辖区的控制和对军队的改革，同时他也不失时机地利用外国势力。
袁世凯终身追求权力究竟是出于什么动机，这仍是一个难以捉摸的问题。在人们心中，袁世凯无疑是一个传奇的反派角色形象。而事实上，他是一个极度复杂且有争议的人物。在麦金农看来，袁世凯希望拯救中华民族，创造一个强大、集权的国家，然后与外国抗衡。为了实现这一目的，袁世凯愿意用最快捷、最有效的手段，即使有时需要对列强作出屈辱性的妥协。
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