（一）甘肃军制的废弛与腐朽状况
清初，清王朝在各省冲要关口派驻八旗、绿营以弹压地方。在甘肃派拨的八旗兵，分驻在宁夏、凉州和庄浪（永登）。由将军、副都统、城守尉领辖。绿营兵有二提五镇，分驻宁夏、固原、河州、西宁、甘州、凉州、肃州等地。此外还有督标兵五营及各地防勇。不算八旗兵人数，仅绿营一项，兵员即达82880多人。驻兵数量之庞大，为历朝所仅见。但到清末时，八旗、绿营已腐败不堪。平时，他们坐食优游，为害地方；战时，一触即溃，“见贼先逃”。再加上太平天国起义爆发以后，甘肃制兵“抽调出征的，也很不少，兵力自然不足。还有甘肃是靠各省协饷的，也为太平军兴，各省自顾不暇，就无力再协济甘肃。……其时每饷银一两，只照时价发八钱五分，还要缓发两成。河西各郡，搭放一半麦子。财政上的窘态如此，原有的兵已常怕饥溃，怎样再能添兵；而挨到咸丰十年，还被迫只好裁兵。所以（陕甘）两省变局发生，本身实在没有实
力应付”。《左文襄公在西北》，第26页。
同治初年，大规模的陕甘回民起义东起陕西渭南，西至甘肃肃州、安西，蔓延陕甘全境。清廷派多隆阿为钦差大臣，督办陕甘军务。派提督雷正绾，总兵陶茂林、曹克忠带兵堵剿。但清兵军纪败坏，营制废弛，“将不成将，兵不成兵，无贼则滋扰，见贼则狂奔”张集馨：《道咸宦海见闻录》，中华书局，1981年，第381页。，成了为害地方的祸首之一。
据载，陕甘总督熙麟“性本狂悖”，在庆阳督办军务，“不出屋门，终日与武弁委员沉醉酣歌”。前后耗费饷项军费30余万两，“失陷宁夏、平凉，略无愧耻”，最后竟“扬威而去”。“信任刀匪冯元佐以为大将，见贼而奔……；信任河南勇，补以参将实缺之马天祥，奸淫抢劫，无所不为。”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第379页。布政使恩麟，本属纨绔出身，“畏葸无能”，毫无主见，护理陕甘总督时，“仓皇失措，颠倒错乱”。在军务方面一无所知，一筹莫展，这些人“既不读史鉴经世之书，又无正人君子从而指教，目不识丁，眼光如豆，奉劣幕为名师，受属员之挟制”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第370页。，但“二人皆有奥援，故偾事而犹安其位”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第369页。
当时主持甘肃军务的提镇将官有穆图善、雷正绾、陶茂林和曹克忠。除曹克忠治军较严、声誉较好外，其余三个皆有劣迹。比如穆图善，初在多隆阿手下任职，镇压过太平天国革命。此人“与战阵攻取，全不了然。多隆阿视之为奴隶，穆图善尊之如父兄，言语嗫嚅，进退趑趄，有忍人之所不能忍者”。多隆阿死后，穆图善统其旧部，“其人好利无能，所部如黄金山、孟宗福等，一概不服调遣，兵勇亦逃亡过半。所部杀掠奸淫，一月之间，至四百余起，逼死民间妇女一百余人，报案山积，穆图善一概徇庇纵容。兵饷索之不已，白面任意需索，旋即兵勇售卖”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第340页。军队调防时，“所带各勇，自为队伍，三五十成群，淫抢无所不至”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第405页。，“一路如火燎原，甚于盗贼”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第340页。
固原提督雷正绾，“既困于烟”，“兼迷于色”，军队全无纪律，“将领颇有思去者”。嗜吸鸦片，每日需膏二两，不管是行军还是打仗，一旦烟瘾发作，“则须觅一间僻处所过瘾，精神日短，身体日衰”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第339页。所带兵丁“军律废弛”，涂炭生灵，无所不为。一次，雷正绾亲兵在街奸抢，连杀三人，砍伤一人，竟扬长而去张集馨：《道咸宦海见闻录》，第361页。
总兵陶茂林“性情尖猾，贪财好色”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第341页。，当时他坐镇兰州，捍卫省城，“街市滋扰不堪。兵勇于省外掳来女人，在省出卖。恩仁峰（恩麟）奉之若神明，不敢撄其锋。民间俱要需索，否则纵兵奸抢”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第405页。正由于省内清兵，形同匪盗，腐败日甚，于是就有“雷（正绾）军一溃于宁夏，再变于泾川；陶（茂林）军一溃于通渭，再变于安定；曹（克尽）军也败退于金积堡，都（兴阿）军也失利于花马池”《左文襄公在西北》，第28页。的败绩。“再就西路来说，安肃道黎献，用兵河西，起先很得手，不料战胜而骄，大败于肃州，一蹶不振。”乌鲁木齐提督成禄，过河西出关，清王朝命他顺便平乱，“不料乱平不得，却就此盘踞高台，不肯出关，实在也是不敢出关”《左文襄公在西北》，第28页。
除了上述腐败情形，这些清军还经常发生倒戈、哗变及叛乱事件。1865年4月间，陶茂林的军队驻扎在安定，由于上司克扣粮饷，军队又屡吃败仗，军心不稳，发生了大规模的哗变，变乱后叛者十余营（每营约五六百人，大多湖南人），经陕西回湘，陕甘清军一路堵截，五个月以后才被镇压。未叛变者，只有五营。紧接着，雷正绾军又叛乱。起初，其部将胡大贵、雷恒攻金积堡失败，死伤惨重，粮饷悬虚，遂发生哗变。变兵围逼泾州，并与赫明堂领导的回民军合并。雷正绾“泣涕开导，百计抚慰”也无济于事。未叛变者仅六营之数。1866年2月，长江水师提督杨岳斌来兰继任陕甘总督，他一到任，督标兵就发生兵变。督标兵因与湘军待遇不同，趁杨岳斌外出巩昌途中，发动兵变，将督、协两署委员、幕僚、亲兵、随丁等皆杀之，等杨岳斌回来，大肆镇压督标兵，又株连了许多无辜。总之，甘肃省内清兵，形同匪盗，腐败不堪，已成不可挽回之势。正如左宗棠所概括的“甘肃之军，不能卫民，反以扰民；甘肃之官，不能治民，反激民为乱”《左宗棠全集·札件》，第167页。他不由发出了“甘肃吏事、兵事均不可问，整理最难”《左宗棠全集·家书·诗文》，第146页。的感叹。正因为有这样的驻军，官府势力日蹙，无法应付各地如火如荼的回民起义军的攻击，只能坐困兰州、秦州等少数战略据点，全省大部分地方遂为金积堡、河州、西宁、肃州等四大回民起义军势力分割与占据。
（二）左宗棠对甘肃军制的改革
左宗棠于同治五年（1866年）九月奉调赴西北，从同治七年十月起到同治十二年九月克复肃州止，用了将近五年的时间镇压了陕甘回民起义，收复了甘肃各地。光绪元年（1875年）三月，他又奉命督办新疆军务，在指挥大军西进，收复新疆之后，于光绪五年（1879年）奏改甘肃军制，以作为加强地方防务，巩固善后成果的重要手段。
1．恢复制兵
按照清代的军制，国家正规的军队只有两种：一种是八旗兵，主要由满族（包括汉军旗和蒙古旗）组成的；一种是绿营，由汉族组成——就是由明代的军队改编，因旗帜尚绿，故叫绿营。这是常备的军队，叫做制兵。而湘军和淮军是临时招募的，任务完成以后，就该遣散，叫做勇营。实际上作为勇营的淮军和有些湘军，后来也被作为常备兵保留下来。但就当时的军制而言，制兵与勇营有很大的不同，因为临时编练的勇营是针对制兵的许多弊病而组建的。
首先，制兵是有固定驻扎地点的。士兵常驻而将领需经常调换，打仗时士兵由各个防地抽调，将领由朝廷调派，这就容易造成兵将不相习、上阵不能合作、不便指挥的情况。而湘军则由统领选营官，营官选哨官，哨官选什长，什长按规定的条件再选择士兵，于是这些勇丁或是同乡，或是亲戚，士兵能够彼此照应，团结一致，但长此以往，也容易出现兵为将有，拥兵自重的情况。
其次，制兵在行动时容易滋扰地方。制兵在动员或行动时，要在经过的地方向老百姓捉差拉夫，搅得地方鸡犬不宁。湘军则自雇长夫，所需物资都照价采买，较少滋扰百姓。
再次，制兵的待遇低。比如步队的勇丁，月饷只有一两五钱，守兵只有一两，另外每月给米三斗。如遇军官克扣，连一个人的生活都维持不了，不要说养活一家人了。这迫使士兵只能另谋出路，去做生意，结果造成了制兵平日的训练较差，上阵没有斗志。而湘军规定，步队勇丁每人每月给饷四两二钱银子。长夫也有三两银子。什长每月四两八钱银子，哨官每月十二两银子。这在当时，确是很优厚的待遇。营官每月薪水五十两，另加办公费一百五十两，他们除去各种开销，还有盈余，不必再剥削部下。这就使湘军易于加强纪律、提高战斗力。
对于制兵的松懈与无用，左宗棠已看的非常清楚：“国家养兵二百余年，岁糜帑藏，此次军兴，未能收制兵之效者，由于饷薄而额多。夫兵在精不在多。兵之能战不能战，视夫练之精否；兵之能练不能练，视夫饷之足否。若饿乏之卒，自顾不遑，不得不听其别营生业，心志因之而纷，精力因之而懈，技能因之而生，兵与将两不相习，无论不能驱以御敌，即训练亦难按时入操。名为制兵，实与惰民无异，徒为地方之蠹而已。各省戎政废弛，弊虽不一，而其要皆由于额多，不能勤督精练。初以费饷无几，可得多兵之用。不知兵不练，与无兵同；练不精，与不练同。虽名为节饷，实则并此薄费而亦觉虚糜。”升允、长庚修，安维峻纂：《甘肃新通志》，中国西北文献丛书（第一辑·23卷），兰州古籍书店影印，1990年，四十一卷，第30页。为此，左宗棠一直提倡“减兵增饷”的政策，并把他在闽浙总督任上整理两省军事的经验，用在改革甘肃兵制、恢复制兵上面。应该说，减兵增饷是左宗棠改革甘肃军制的途径，恢复制兵是目标。
2．恢复制兵的措施
如前所述，甘肃的制兵系统已经在回民起义的冲击下崩溃了，因此裁汰无用冗兵，加强甘肃地方武备，就成了左宗棠整顿甘肃军事的中心工作。
首先，左宗棠对甘肃的军制现状作了认真的分析与研究。他指出：“甘肃为材武著名之邦，其风气刚劲，习苦耐劳，并非他省制兵可比。乃此次回乱，列郡沦没，本地无一枝劲旅，杀贼立功，而哗噪之事数见。额兵之数，非不足也，原定饷章本薄，加以层层剥削，马兵差堪自给，步守各兵未免过苦，难得其力。甘肃赋少兵多，军食资他省，饷源稍绌，动滋事端，惰兵骄骑，由来已久。非亟议更张，望其转弱为强，不得也。久留勇，则费不支；全裁兵，则患无备；仍循旧制，则难期起色；另议加饷，则无款可筹；亟宜援照闽浙成案，量减可裁之兵，以节饷糈；即以所裁之兵饷，加之所留之兵。庶兵力较纾，可责其勤练；将弁各予津贴，革除虚冒、应差、挂名、辞全诸弊，庶帑项无增，军政可期精实。”《甘肃新通志》，四十一卷，第30页。由上面这段话可以看出，左宗棠决定在甘肃推行“减兵增饷”的政策，除了意在援引他在闽浙总督任上治理地方军务的成功经验外，还受两个重要因素的影响：一是西北粮运艰阻，“因为不易足食，也就不能足兵”。“减兵增饷”的主张，无疑是“最为经济”省事的办法《左文襄公在西北》，第122页。二是当时西北还有大批勇营，必先遣散，才有军费来恢复制兵；甘肃兵事虽已结束，还需有相当可靠的勇营来震慑地方，一时不能全部遣散。为了节省饷银，作为过渡性的办法，只能先把勇营缩编为防营，改照坐饷支给。
其次，努力做好裁营与遣散工作。所谓“减兵增饷”，重点在减兵，而裁减遣散营勇、防营，又是一项十分复杂艰巨的工作。正如秦翰才所说：“做一个统帅，不但要会练兵，还要会裁兵。第一，先要统帅襟怀坦白，功成身退，没有拥兵自重或借兵发财的心。这在文襄公和他的直系的几个统帅，都是不成问题的。其次，其时军中欠饷太多，一旦遣散，必须发清，再要发给路费，绝不是空口白话，一纸命令就可遣散；没有钱，便不可裁。平日筹款养兵，还很竭蹶；临时筹款裁兵，同样困难。”《左文襄公在西北》，第122页。对于裁兵，左宗棠付出了艰辛的努力。穆图善曾报告甘军有一百四十营之多，左宗棠认为绝不满半数，坚决要求清理。梅开泰主动先把其所率十营勇丁改为五营，接着敖天印也改十营为五营。左宗棠还命令周开锡到秦州一带，把陇南各驻军分别清点，进行淘汰与归并，不想范铭所率的黑头勇公然反叛，造成了很大的振荡。此事解决后，左宗棠在奏稿中写道：“臣维陇事之坏，在于从前饷事艰绌异常，募勇征兵，日增一日，不能立营制，定饷章，惟幸目前无事，是非之不明，威令之不行也久矣。故逆回而外，土匪横行，溃兵迭起。今欲转弱为强，去冗杂而求精实，开办之始，成效未著，议论必多。然臣不敢因此而有所挠，惟慎以图之。”《左宗棠全集·奏稿》（四），第504页。左宗棠顶住舆论的压力，“把贪污的军官，分别开革和诛杀了几人”。还毫不客气地要求穆图善，“除去还算得力的马队，把步队完全遣散”《左文襄公在西北》，第75页。
对于遣散勇丁，按当时的统计，每裁一营兵，各种费用加起来需要四万多两银子。如果几十营合起来裁撤遣散，就不是一个小数目了。发了积欠军饷和遣散费，还要提防勇丁们领到钱以后，在驻地或邻近的地方吃喝嫖赌，顺手把钱花光，以至流落他乡，成为游勇或匪盗。左宗棠采取的办法是把各勇夫从遣散地点到本籍的路程，分做几段，每过一段，在指定的机构领取一部分的钱。这样，大概可以确保士兵回归原籍，而到家还有钱可以谋生。另外，为避免同时遣散的大批勇夫沿路骚扰，又把他们分做几个小组，每隔几天，遣发一小组，分批行走，减少他们聚众滋事的机会。
再次，在当地召募勇丁，为以后恢复制兵预作准备。左宗棠在用兵陕甘的后几年，在甘肃募集当地勇丁，用湘军的制度来编制，也用湘军的方法来训练，打仗时和湘军比肩作战。左宗棠的基本用意，就是准备在这些士兵中挑选制兵，比如，刘松山曾命董福祥在甘肃本籍人中招募三营，分别由董福祥、张俊和李双梁各带一营，这就是“董字三营”。他们“随同老湘军平定甘肃，平定新疆，对于文襄公完成西征使命，实有重大助力”《左文襄公在西北》，第49页。这算是用湘军编练的方法训练勇丁的一个例子。后来，在固原归降的回民中又编练三营，也仿照湘军营制，叫做“旌善营。”“旌善营”还不断得到扩大，在西宁时，又增加由归降的陕西回民骑兵组成的马队五营。这一支骑兵，作战时非常得力。左宗棠奉命从哈密进京，还带走了一部分。在收复新疆后，左宗棠允许出关的勇营，内中强壮可用之人，愿意留在新疆的，拨给荒地，教他们屯垦。当时金运昌的卓胜军中，就有许多人弃甲应征。左宗棠的用意，就是准备将来新疆恢复制兵时，在这些人中挑选士兵。
第四，恢复制兵的几项原则。其一，根据甘肃实际，左宗棠确定了恢复制兵的总额。甘肃与新疆两省承平时的饷额统共是每年三百多万两，左宗棠主张就依照这一饷额去确定恢复制兵的总额。制兵的饷项，约为勇丁的一半。那就是一营勇丁，招募一营半的制兵。其二，减骑增步。由于马队开支较大，所以左宗棠主张只保留少量的马队，使骑兵和步兵构成三比七的比例。这样，大概减少一分马粮，可以维持步兵战守兵各一名。减去骑兵而保留步兵，这原是西汉时赵充国在湟中平羌时的成规，可资借鉴。其三，取消换防兵，缩减开支。新疆制兵中有一部分军队是从甘肃制兵中按期调驻的，叫做换防兵。这一制度由于关内外交通艰阻，实行起来劳师伤财，所以左宗棠主张加以取消。其四，减甘增新。左宗棠认为，甘肃与新疆的防务，只要新疆巩固了，甘肃就可保平安，没有问题。剩下的蒙古、青海、西藏的防务，就容易加强。因此，左宗棠主张减少甘肃的制兵，把省下的饷粮，供给新疆支配。左宗棠还提议从光绪五年起，清政府每年拨足协饷五百万两，并以三年为期限，由他给甘肃与新疆两省训练制兵，挑选精壮的士兵和有经验的军官留任，逐渐裁去防营，最终恢复制兵。三年之后，便可改照平时每年三百万两之数拨给。左宗棠认为这样做，“各省每年可省二百万两的协饷，甘新两省也有精练的制兵可用”。清政府采纳了左宗棠的建议，只是最初三年，“每年五百万两的协饷，不能拨足，仍是前空后欠”《左文襄公在西北》，第123页。，不能尽如其愿。
虽然如此，左宗棠对甘肃军制的改革仍然取得了一些成果。甘肃原有的制兵，包括新疆换防兵九千名在内，计马步战守兵共五万五六千名。在左宗棠减兵增饷的政策执行以后，约保留了三分之一，共计一万七千名。每年节省六七十万两饷银补贴新疆。这件事由左宗棠委托给帮办甘肃新疆善后的杨昌浚处理。杨昌浚曾在浙江办过整军事宜，很有经验。新疆则在左宗棠离任后，由刘锦棠负责办理，仍按左宗棠的预计，定兵员为二万一千名。“只是由勇营改成防营，已非制兵旧规”。陕西大概从四万二三千名减到二万四五千名。
此外，陕甘军制中还有一些很奇特的现象，值得一书。甘肃很早以前已于陕西分省，但陕西提督仍驻在甘肃的固原，还节制着甘肃的河州镇总兵。左宗棠打算把河州镇划归驻防在甘州的甘肃提督节制，而把宁夏镇划归陕西提督节制。再就是各省军政，按制应归总督主持，而陕甘的军政，却由于前任陕甘总督乐斌厌恶兵事，索性把兵权让给了陕西巡抚，于是甘肃境内陕西提督辖下的标兵，陕甘总督却不能调动，如要调动，先要知会陕西巡抚，左宗棠认为这是极不合理的事，曾说应恢复旧制。但是这两个合理的调整，最终并未实现。
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