第一节 非营利组织参与社会管理的主要特点
非营利组织一般是指介于政府组织、营利组织之间的一切社会组织，在功能上弥补前两者的不足。关于对非营利组织定义的理解，依据其特点和侧重点从不同的角度出发，可谓仁者见仁，智者见智。目前，对非营利组织定义较为公认的是美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的定义，该定义主要是强调非营利组织的基础结构和运作方式，因此被称为“结构—运作”定义。
他们认为典型意义上的非营利组织应具备以下五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。这一定义明确阐述了作为自由公民的社会组织靠志愿精神原动力驱动，与作为第一部门的政府靠国家公权力强制和作为第二部门的市场企业靠对利润追求的经济利益驱动具有实质区别。国外目前的社会管理的主要特点可以归为：（1）将提供公共福利和其他服务移交给志愿的自治组织。（2）使这些组织能够获得公共资金从而为其成员提供服务。帕尔将其称为结社主义。由自治的志愿组织提供公共服务，比国家机构提供公共福利和公共服务有不可比拟的优势。第一，人员对于该机构会更加负责，由于他们同意该机构的一些原则，因此他们选择该机构作为工作的地方；第二，自治的志愿协会对其内部成员负责，这就确保了由成员监管所提供服务的重要形式，并且减少了政府检查和制定规则的负担；第三，由于政府目前处于一种矛盾的位置，既扮演着通过官僚机构提供服务的角色，也扮演着确保这些服务标准的担保人的角色。通过志愿机构提供福利服务可以将服务提供者和作为“管理者们的统治者”的政府区别。
第二节 非营利组织在社会管理中的重要作用
皮特·格利菲曾指出了当今三条不能忽视非营利组织的原因：首先，英国、美国和北欧的福利国家正在尝试着以非营利组织的形势提供社会服务。其次，资助社区服务提供了一条潜在的中间道路，即在由税收支持的国家服务的花销和市场提供服务所导致的严重的劳动力市场不平等之间的一条道路。非营利组织提供的服务在某种程度上比国家提供的服务更廉价，更具创新性、回应性，他们可以提高生产率。最后，也是最重要的，非营利组织是形成后工业福利国家机构的重要来源。提供就业的服务部门的重要地位和政策上对于志愿组织以及社会企业的重视，都使得非营利组织处于一种重要的战略地位，能够影响社会政策的改革。
在以管理理念为前提的实际社会管理中，非营利组织作为服务的提供者和私有化的工具日益受到西方福利国家的重视。例如，德国努力通过向社会服务的合同中引入竞争性的投标使补助政策变得更有效率。非营利组织不再被视作是在传统福利国家的文献中所描述的过时的组织形式。非营利组织的角色已由原来的服务和准公共产品提供者的补充角色，向与其他组织平等的角色（或者是竞争者）转化。它们已经成为由简单的方程式“减少政府参与=减少层级化=增加灵活性=增加有效性”所指导的福利国家改革的工具。
一、非营利组织提供了大量的就业
非营利组织在社会管理中的地位日益加强，并且提供了大量的就业机会，有利于社会的稳定。在过去的几十年中，无论是在欧洲，还是北美、亚太地区的发达市场经济国家，非营利组织作为卫生、社会、教育、文化等各种服务的提供者，其经济地位普遍有所增长。美国约翰·霍普金斯非营利部门比较项目在对22个国家的非营利部门进行研究后得出如下结论：这22个国家的非营利部门是一个1.1万亿美元的产业，它雇佣了近1900万个全职工作人员。非营利支出平均达到国内生产总值的4.6%。如果将这些国家的非营利部门比做一个单独的国家，那么它将成为世界第八经济大国。非营利组织的就业实际上在工业国家中的增长非常迅速，甚至普遍超过了服务的增长。据估计，在13个工业国家中，非营利组织中的就业人数占总就业人数3%～12%不等。这反映了非营利组织参与社会服务不可动摇的地位。此外。为了满足诸如家庭护理、儿童照顾等个人服务或是如社会住房、劳动力市场培训等社会服务的需要，工业国家的政府正在向非营利组织求助。在发达的市场经济国家中，非营利组织的高就业率是与福利国家的财政体系紧密相连的，尤其是与政府的社会福利支出有关，也与服务部门，诸如卫生、教育和福利的高需求有关。
二、非营利组织有利于培育社会资本
非营利组织有利于培育社会资本，促进公民社会的发展，改善政府与社会之间的关系。罗伯特·D·帕特认为，社会资本指的是社会组织的某种特征，例如信任、规范和网络，它们可以通过促进合作行动而提高社会效益，社会资本一般具有公共品的特性，它更重要的不是对个人的有用性，而是体现为集体层面上的公共精神，这样的公共精神将有助于集体行动中的广泛合作，并克服集体行动的困境，从而促进经济繁荣和政治民主。强大的、有活力的公民社会是以面对面关系的密集网络构成的社会基础结构为特征的，这种关系横穿了社会断裂面（诸如民族、种族、阶级、性取向和性别），并且这种关系是强大的、回应性的民主政府的重要支柱，而非营利机构正是与这样一个公民社会有着紧密的联系。互惠的、公民权的、信任的规范正是在公民结社的网络中体现的。简单地说，新托克维尔思想的精华就是：公民社会建立社会资本，对于社会和经济的发展是有利的。因此，公民社会不仅仅是强大国家的有力保障，也是建立社会凝聚力的一种机制。
非营利机构的建立加强了信任感和社会融合，对于现代社会的运转是非常必要的。1999～2000年的欧洲价值报告中显示，参与的32个国家中的28个国家，在协会的会员身份数目与人际间的信任之间有着积极的和显著的相关性。欧洲价值调查报告的数据显示：拥有三个或更多的会员身份的回答者信任他人的数目是没有任何会员身份的人的两倍。总体上，会员身份的增加与信任他人的可能性存在着一种线性的相关。这表明人际间的信任与志愿协会中的会员身份之间是有很大关系的。因而可以看到，参与志愿协会会在志趣相投的人们之间创造重复的“建立信任”见面的机会，这在其他领域，如商业和政治中也同样适用。目前，在发达工业国家，政府都十分重视非营利组织在社会管理中的这一功能，将“对社会资本的破坏”视为问题，而提供的解决方案就是建立志愿协会和社区组织。
三、非营利组织参与政策制定能促进民主化进程
20世纪70年代以来，非营利组织在政府决策的过程中已经成为了不可小觑的力量，为政府决策提供各种各样的咨询和参谋。公民通过非营利组织积极参与政策制定，进而参与社会管理，能够更好地表达公民喜好，从而影响政策的制定。吉姆斯·M·菲利兹将非营利组织分为三类，公民的非营利组织、政策推促的非营利组织、实施政策的非营利组织。这一分类使我们更加清楚地看到非营利组织在影响政府决策阶段的地位与作用：
（1）公民的非营利组织主要是搜集并且分析信息，以便公众可以更加有效地参与到政治过程中，更容易监督政府官员和机构。这通常是通过对政府结构的研究，提供信息，并且提出改革的建议，从而他们可以建立一种公共物品，而这种职责是不可能由个人或者是营利组织履行的。一些专业性的学术研究团体正在成为政府的智囊团，为政府的决策发挥咨询作用，推动政府的决策民主化和科学化进程。可以说非营利组织的发展和民主政治的推进是互为促进的。
（2）政策推促的非营利组织的目的是为了通过形成政策提案，提供和分析政策选择，并且监督所采用的政策执行情况，从而影响公共制定政策的过程。2001年，欧盟颁布了关于“与非营利组织关系的商讨文件”，强调了非营利组织作为公民社会一部分的重要性，即除了需要在工会，雇主和政府之间建立更加熟悉的“社会对话”。还需要建立“公民对话”。这份文件承认了非营利组织在建立参与民主中的重要作用。
（3）实施政策的非营利组织主要是那些提供公共服务的非营利组织和社区组织，此外还有一些监督政策执行的非营利组织。政府从一些社会领域的管理中退出，公民在法律允许的框架内进行自主管理并参与社会管理。人们在非营利组织中的关系是民主的，并且这种民主已经融入了人们的生活。自由民主自律逐步形成了人们的民主政治。
四、非营利组织参与提供社会公共物品，满足社会成员多元化的需求
非营利组织积极参与提供社会公共物品，满足社会成员对公共物品多元化的需求，同时对弱势群体起到了保护作用。
由于政府和市场的双重失灵，非营利组织在向社会提供公共产品方面有着自身独特的优势，能够为社会成员提供政府和市场均不便或不能提供的公共物品。根据中位选民定理，政府提供的公共物品、公共服务都倾向于满足社会成员的中位性的需求，并往往以统一规范的方式提供。而在现实世界中，每位社会成员由于自身的差异性，对公共物品的需求也是多种多样的。因而，通过非营利组织，社会成员可以获得不同层次的公共物品，满足其多元化的需求。非营利组织是一种自下而上的志愿性组织，不同于公共部门，不采用金字塔式的等级式体制，正是由于这种平等、自治和自主开展活动的特点，可以使非营利组织能够较容易收集、加工信息，因此非营利组织往往能够比公共部门更加敏感地觉察到人们的需要。目前西方福利国家往往是通过一系列的计划来实行社会管理实践，提供公共物品，而非营利组织已经成为参与管理，提供公共服务的主要主体。非营利组织的这一特性可以使其在保护社会上的弱势群体中发挥重要的作用。
五、非营利组织在福利改革中起到的作用
政府与非营利组织建立合作伙伴关系使得非营利组织在西方福利国家中的福利改革中起到了重要的作用。
自20世纪90年代起，欧洲福利国家就开始进行改革。在新公共管理理念的影响下，一直强调市场化，即将一个更加混合的福利经济和市场原则引入政府部门。例如，美国的福利国家的兴起一直是伴随着政府提供资金，非营利组织提供公共服务。在提供服务中，非营利组织是非常活跃的，它被期望满足“合同文化”的需求。但是，最近西方福利国家更加强调在政府、市场、非营利组织之间建立一种新型的合作伙伴关系。这种新型的合作伙伴关系，显示了非营利组织在西方福利国家改革中日益重要的地位。这也体现出以管理为理念的社会管理的发展趋势。
从历史上看，非营利组织一直是政治体制概念化和在欧洲提供社会服务的不可缺少的一部分。福利国家改革包括重新协商伙伴关系的概念并且使伙伴关系的概念制度化，这是基于相信非营利组织能够提高工作的效率，建立一个积极的福利国家，并且它也是提高竞争和解决社会排斥的一种手段。
目前，与非营利组织建立合作伙伴关系已经成为西方福利国家进行改革的重要方式。例如，1998年，英国首相布莱尔签署发布了“政府与志愿及社区组织合作框架协议”（COMPACT），在黑人与少数民族志愿组织、咨询和政策评估、政府采购、志愿活动、社区等五个方面确立了合作原则，以及适度放宽一些政府补助的政策限制。COMPACT是英国政府和非营利组织之间的一项指导性协议，为政府和非营利组织之间的合作伙伴关系提供了基本的框架，以达到互益的效果。2001年，英国的三分之一地区实行这一协议，到2004年，在英国的地方政府都实行了这一协议。法国在2001年也实行了类似的协议。
六、非营利组织有利于增进多方位的交流
非营利组织有利于增进国际间的合作，国家与非营利组织的合作有助于不同价值观、理念的交流，以此来更好地解决问题。
NGO正在国际管理体制中起到越来越重要的作用，从1981年的13000个国际非政府组织（INGOs）增长到2001年的47000多个。此外，在NGOs与国际组织（例如，联合国发展计划，世界卫生组织和世界银行）之间的正式的组织联系在1996年至2000年上升了46%。在全球范围内，我们注意到全球公民社会和具有显著规模的跨国非营利组织的兴起，并且这些非营利组织都具有复杂的超国界、超大陆的组织结构。例如，国际关怀组织（CARE）是一个拥有12，000个专业成员的非营利组织，成立于1945年，宗旨在对抗全球贫穷问题，目前在70多个国家提供穷人所需的援助，并寻求解决贫穷问题之道及推动各项人类需要的计划；在创立之初，CARE是美国汇款到欧洲的合作社，帮助各国解决贫穷问题。
第三节 非营利组织与国家合作共同参与社会管理的方式
不充足的资金来源是非营利组织普遍失灵的重要原因。因而，政府与非营利组织共同合作提供公共服务的方式主要体现在政府为非营利组织提供资金，即政府以不同的形式，通过不同的机制向非营利组织提供资金，实现共同管理社会，提供公共服务。数据显示（2003年）在西欧，各国非营利组织可以获得的公共资金的比例各不相同，较低的是20%（瑞典和挪威），较高的几乎占70%（荷兰、比利时和爱尔兰）；在中欧、东欧的一些国家，非营利组织从政府所获得的资金在20%至30%之间。
世界各国基本上有相应的税收优惠政策促进非营利组织的发展。通过法律手段，政府可以向具有慈善性质的非营利组织或者为公共利益目的的非营利组织提供税收优惠政策。非营利组织的税收优惠政策主要包括两个方面，一是对非营利组织本身的税收优惠政策，二是对于向非营利组织捐赠的单位与个人的税收优惠政策。例如，美国税法501（C）（3）的规定。除了税收优惠外，政府还可以通过其他的筹资方式与非营利组织合作共同对社会进行管理，主要是通过向非营利组织提供补助，采用票券制度的管理机制与非营利组织合作。
一、政府向非营利组织提供补助
补助一般分为两种形式，其一是政府向非营利组织提供直接拨款，其二是非营利组织通过公开的招标拨款申请过程获得补助。直接拨款是指政府直接向非营利组织的活动提供普遍支持的政府资金，与具体的项目无关。直接的预算补助是东欧实行社会主义时期遗留的产物，通常可以以法律为依据由中央和地方预算提供，也可以由政府部门的行政决议决定。政府尤其会对于那些执行政府政策的非营利组织的活动提供相当大的普遍支持。在一些国家（如罗马尼亚、匈牙利），补助通常是通过集中的程序来决定的，但是由各个单独的部门分配，发放补助的机构通常也是监督机构。这种方式的弊端在于通常会赋予政府更大的权利，从而滋生腐败，使非营利组织的自主性和独立性受到限制。
另外一种方式是以竞争为基础，经过一系列选择程序进行分配的，并不是通过中央或地方政府官员或者议会的个别行政决策而获得的。选择的标准通常包括：组织过去的活动、伙伴关系的历史、职责权限、政治活动和其他的与竞争无关的但是筹资者不愿赞助的活动、提议的技术质量、成员的专业性、一揽子项目（申请者已经得到的相关项目）、可靠性、管理能力和财政能力、收到需分摊成本的资金的可能性、建立一个未来互惠的合作伙伴关系的可能性、时间的限制等。
选择过程的关键就是要确保透明度和公开性，拨款可以是一次性，短期的或者长期的。通常政府比较倾向于提供短期的和一次性的拨款，部分原因是因为政府机构可能不愿意在不知道随后一年的预算目的的情况下来长期拨款，这也可以避免非营利组织依赖于拨款。但是，这种短期的观点通常会限制公共拨款的发展。政府以拨款的形式对非营利组织予以补助，也是政府对于非营利组织公共角色的承认。
补助的资金来源可以是来自于预算（中央或地方），也可以来自于由一些税源构成的专门基金，比如彩票收入、税收等。如在丹麦的“基本拨款”除了来自于预算外也有来自于“丹麦足球彩票”基金；“项目拨款”则是来自于支援社会工作发展的拨款计划，是一项中央政府的预算来源。拨款通常是由政府或者一个政府机构直接分配的。在英国，拨款是由各级政府的地方部门分配的（例如由医疗、就业和教育的分支机构发放）；也可以由特别机构承担，例如匈牙利的公共基金；在德国，政府发放给非营利组织的总机构，尔后，由总机构非营利组织将资金分配给其成员；在波兰，地方政府是主要负责将地方服务投标和外包的机构；丹麦的社会事务部负责将“基本拨款”分配给提供社会服务的非营利组织。
二、政府通过采办的形式购买非营利组织提供的货品和服务
采办的形式主要是福利多元主义下的产物，政府已经不再担任公共物品和服务的生产者和提供者的双重角色，尤其是在英国，在其福利体制改革的第二阶段（20世纪80～90年代），社会福利管理中引入了“准市场”的机制，在新的体制下，提供公共服务像市场模式一样运行。因此，非营利组织，作为提供者之一，在平等的基础上与营利机构和公共部门竞争。政府采购的法律机制是为所有潜在参与者而设立的，包括营利组织和非营利组织在内。通常，非营利组织在法律上被赋予权利与公共机构进行竞争。一般而言，志愿组织可以通过竞标的方式提供社会服务（照顾孩子，提供教育，帮助无家可归的人）。但是，大多数提供采办的项目都是高价值的项目，通过投标的形式，非营利组织通常很难遵循投标的规定。此外，采办通常被认为与非营利组织的非营利特性相矛盾。
三、顾客用政府颁发的票券购买公共服务
票券的使用是一种以消费者为导向的服务机制，它反映了一种在提供公共服务领域向着现代化和市场导向的机制转化的趋势。公共服务合同化改变了政府与第三方之间的关系，使其从层级化向相互交换的关系发展，引进了更多的竞争因素，这是一种向更加分散型的授权体制的转变。合同在参与者之间是一种管理机制，但是公共部门仍然承担政策制定和购买的权利与责任。在这种体制下，地方政府有义务向所有市民提供公共服务的各种票券。由于赋予了市民选择的权利，给予他们选择服务提供者的责任，排除了在确立谁是最好的服务提供者的理论上的争议。
因此，这一过程有双层含义：扩大了服务使用者的自由选择，并且通过维持竞争来提高服务的质量。提供者的报酬可由提供者和负责经营的公共机构之间的协议调节或者直接由消费者与提供者来决定。市政府是通过建立所提供服务的质量标准，要求提供服务质量的各种证明、准入制度、税收以及其他形式实现对提供者的控制。这一制度需要通过规定或者限制所提供服务的费用来取得一定程度的控制权，已经成功地吸引顾客的服务提供者主要是通过票券制度获得资金的。这种票券制度在法团型的福利国家十分盛行，例如德国在就业管理中发放就业券，由工会、雇主协会以及政府的代表组成的管理委员会对于就业券发放的数量、相应的政策进行协商，同时政府负责对提供者的服务质量进行监督和评估。
综上所述，如今非营利组织已成长为现代社会管理的新一极，非营利组织的兴起与发展已成为现代社会发展的必然趋势，在西方福利国家社会管理中已经日益成为不可缺少的主体。对国外非营利组织参与社会管理的机制进行研究，对我国构建和谐社会有重要意义，尤其在解决就业等民生问题、促进民主建设以及引入“准市场”机制提高提供公共服务效率的经验上，对我国的社会管理无疑都有着非常重要的意义。借鉴发达国家非营利组织与政府合作提供公共服务的经验，将会对我国社会管理有所裨益。
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