第一节 巴西的贫困状况与反贫困举措

    贫困是一种包括社会、经济、文化、政治和心理等方面的复杂现象，几乎存在于各种不同制度的国家里和各种不同发展程度的社会形态中。美国发展经济学家罗格纳·纳克斯认为，发展中国家普遍存在的一个特征是“贫困的恶性循环”。巴西是一个较为典型的例子，其贫困问题是由历史因素、经济发展战略因素以及其他复杂因素造成的。

    一、巴西的贫困状况及原因

    巴西的贫困首先表现为贫困人口较多。20世纪末，巴西有930万户家庭约4400万贫困人口（按收入1美元/天的贫困线），占总人口28%，或22%的家庭为贫困家庭。其中，19%的贫困人口约900万人分布在大城市地区；25%的贫困人口约2000万人分布在中小城市地区；46%的贫困人口约1500万人分布在农村地区。按照巴西官方通常使用的贫困线（巴西通常以官方制定的最低工资标准来界定贫困线，如2007年4月的标准为188美元/月），将人均收入低于最低工资1/2的家庭划为贫困家庭，将人均收入低于最低工资1/4的家庭划为绝对贫困家庭，2001～2005年贫困人口约6000万，绝对贫困人口超过2000万。2004年，巴西有34.8%的家庭（约1800万户7220万人）粮食不安全，其中340万户家庭（占家庭总数的6.5%）粮食严重不安全，食物不足，生活在饥饿中（巴西国家地理和统计局2004年“全国家庭样本研究”）。城市贫困人口主要居住在贫民窟。根据巴西国家地理和统计局的界定，贫民窟是指50户以上汇住在一起，房屋建筑无序、占用他人或公共土地、缺乏主要谋生等服务设施的生活区。贫民窟已遍及巴西所有的大城市，圣保罗州是贫民窟最多的州，现在在中等城市也产生了大量贫民窟。其次，在城市地区相当一部分家庭生活条件不足，包括住房、基础设施、公共设施、卫生、教育、文化、体育和交通服务等。根据联合国人居署的数据，2005年巴西38.5%的城市家庭的生活条件得不到保障。再次，农村地区小农、无地工人和农村工人生活条件极不稳定。另外，巴西的失业率较高。2000年以来，巴西年均失业率达9.5%。在非正规部门就业的大部分劳动人口收入低，贫困发生率高。最后一点是巴西劳动保障缺乏。截至2008年，巴西近一半的劳动工人约4500万人仍享受不到任何劳动权利，包括失业保险、工伤保险、家庭津贴、病假、孕假、退休养老金，多数工人的工资和最低社会保护权利得不到保障。

    2001～2005年巴西贫困人口数量

    年份 贫困人口（百万 占总人口比重（%）） 绝对贫困人口（百万 占总人口比重（%））

    2001 （60.9 36.5） （27.5 16.5）

    2002 （60.4 35.6） （25.3 14.9）

    2003 （64.0 37.2） （27.6 16.1）

    2004 （60.3 34.6） （24.0 13.8）

    2005 （53.9 30.1） （20.3 11.3）

    产生上述贫困现象主要有如下原因：

    （1）在推进工业化发展过程中忽视农业的发展。20世纪50年代以后，巴西推行“进口替代”、“高增长”工业化战略，实现了经济的起飞，由一个传统农业国家转变为一个现代工业化国家。在推进工业化发展中，巴西采取扶工抑农政策，造成工农业发展失衡。20世纪70年代以前农产品出口创造的大量外汇被投入到处于优先地位的工业部门，农业缺乏投资，生产效率低，对农民粮食安全和收入产生影响。并且，巴西农业现代化的道路使农业越来越向资本密集方向转变，劳动力需求减少，对劳动者的素质要求提高，使大量无地、失地农民失去就业机会，农村地区产生大量贫民。

    （2）城市化过度发展。巴西的城市化速度远远快于发达国家，城市化率1950年为38.6%，2006年达到81%。在工业化过程中，农村人口快速向城市转移，其中包括大量贫困人口，城市非农部门无法创造足够的就业机会，失业问题严重，导致城市贫困人口增加。由于城市非农部门无法创造足够的就业机会，大量无法在正规部门就业的人群涌入非正规就业部门，收入低，贫困发生率高。从就业渠道看，非正规部门是巴西农村劳动力转移的主要领域，20世纪90年代末全国6900万劳动者中有60%的人从事非正规经济活动。

    （3）分配不公。第二次世界大战结束以后，巴西致力于发展经济，较为顺利地实现了经济起飞，现代化事业初见成效。但是由于其早期统治者认为“财富先要创造，才能分配”，经济增长在其早期阶段不可避免地会产生收入分配的严重不平等。这不可避免的使得低收入阶层蒙受苦难，在这种思想的指导下，巴西政府长期以来所制定的经济政策是以单纯追求经济增长为目的的，从而陷入“经济增长与社会公正不相容性”的误区，经济政策与社会政策的分离，从而导致社会发展长期滞后于经济增长，广大低收入阶层长期处于社会最底层，社会贫富分化问题日益突出。巴西在实现工业化以后，国民收入和财富分配极其不均，成为收入分配不平等最突出的国家之一。1990年巴西基尼系数高达0.627，之后基尼系数虽然连续下降，2003年仍高达0.594（巴西土地开发部，2010年）。根据世界银行对不同收入阶层占有国民总收入的统计，20世纪90年代中期巴西1%的最富有阶层拥有的总收入甚至超过了最贫困的50%人口的总收入；10%的最富有阶层的平均收入相当于占人口40%的最贫困阶层平均收入的30倍。收入分配严重不平等和贫困阶层工资收入低，导致了食物价格与低购买力不匹配，最贫困人口被排斥在食物消费市场之外，产生饥饿问题。

    （4）土地分配高度集中。1996年巴西土地基尼系数为0.856，约89%的土地所有者仅占有20%的土地，1%的拥有超过1000公顷的土地所有者占有45%的土地（巴西国家地理和统计局1996年农业普查数据）；最近一轮农业普查（2006年）显示，土地分配集中化程度加重，土地基尼系数为0.872，农村地区大型商业农场占用近四分之三的耕地。大型农业企业、大土地所有的农业经营、农工一体化联合企业、大地主的租佃经营等形式，极大挤压了小农户农场经营。土地分配高度集中造成了大量无地、少地的贫困群体面临着既没有新的就业机会，又缺乏生活保障的两难困境，多数沦为城市贫民。

    （5）社会保障体系不均衡。巴西社会保障体系在城市和农村、城市正规部门和非正规部门之间的覆盖率差别很大。1990～2006年，巴西的城市社保覆盖率平均为57.4%，农村仅为19%；城市正规部门的覆盖率平均为84.8%，非正规部门仅为32.8%。在非正规部门就业的大部分劳动人口的收入较低，养老、医疗等方面得不到保障。

    二、巴西的反贫举措

    20世纪50年代至90年代期间，巴西针对贫困问题实施了一系列的反贫举措，包括粮食援助、收入补贴、农业生产激励计划等，主要是为了解决人口营养不足问题和改善母婴营养状况。进入本世纪，巴西政府更是将消除贫困和饥饿作为优先政策目标。2003年实施“零饥饿”社会保护计划以来，消除贫困和饥饿、创造就业和缩小社会不平等方面总体取得显著成效。2003～2008年全国贫困人口减少了2400多万，其中农村地区贫困人口减少了480万，特别是经营家庭农业的农户贫困和饥饿明显减少；2002年以来全国正规就业人口增长了42%，工人实际收入平均增长了14.3%；基尼系数从2003年0.594下降到2008年0.544。巴西的反贫举措大致有以下几个方面：

    1.实施“零饥饿”计划

    “零饥饿”计划的目标是保证所有人定期获得足够数量和质量的食物和营养。该计划由加强家庭农业、食物供给、创造收入和整合社会力量四个部分构成，制定了一系列配套政策措施。政策措施分为结构政策、专项政策和地方政策。结构政策的目标是，通过提高家庭收入、普及社会权利、供应有质量的食物和缩小收入不平等，减少弱势群体；专项政策的目标是促进粮食安全、消除饥饿和营养不良；地方政策的目标重点是加大支持农业发展和食物供应体系建设。这些政策措施的实施涉及联邦、州、地方三级政府和几乎所有部级部门。

    2.大力发展家庭农业

    巴西农业资源丰富，发展潜力大。全国农地面积3.549亿公顷（其中耕地面积7670万公顷；牧地面积17230万公顷；林地面积9990万公顷），现有耕地面积约7670万公顷（其中在用耕地面积约6300万公顷），有1亿公顷潜在耕地（不含环境敏感区）可供机械化生产。2009年粮食播种面积4700万公顷，粮食总产13330万吨。

    巴西农业经营主体是商业农场和家庭农场。20世纪80年代巴西提出“家庭农业”这一概念。按照巴西国家家庭农业法的界定，家庭农业是指：第一，农场面积不超过4个征税单位。巴西农村土地税以一定的土地面积作为征税单位，称为“财政模”。征税单位的设置涉及要素包括地方土地资源状况（林地、闲置土地、公共用地等等）、土地质量和开发状况、人口密度、农业发展、居民收入状况，等等。因而，各州、州内各地方的征税单位均不相同。例如：亚马孙州的征税单位平均为全国最大，州内多数地方1单位在80～100公顷之间；东北部塞尔希培州的征税单位平均为全国最小，许多地方1单位仅10公顷；2006年农业普查显示，全国农场517.5489万个（包括商业农场），其中家庭农场436.7902万个，占84.4%。商业农场占用75.7%的耕地。家庭农场占用24.3%的耕地，农场平均面积小于10公顷，农场就业工人1230万人，占农村劳动力的75%，生产了全国食物供给的一半以上，贡献了38%的国家农业财政收入，约252亿美元。

    20世纪90年代中期，巴西实施“加强家庭农业国家计划”，以保障农户生产的长期利益，相关政策措施包括信贷补助、生产技术援助等。“零饥饿”计划实施以后，巴西加大对家庭农业的支持，主要措施有：

    （1）粮食收购。2003年联邦政府实施了直接针对家庭农场的“粮食收购计划”，通过国家粮食供应公司以市场价格直接向家庭农场收购粮食，所购粮食主要用于减贫。该计划还规定，学校必须分配30%的食物支出预算直接从家庭农场采购食物。2003～2008年，联邦政府共支出10亿美元，收购粮食近200万吨。2008年收购了近12万户农户的产品发放给1680万贫困人口。2009年粮食收购计划的预算近3亿美元。粮食收购计划促进了家庭农场生产，自实施以来，农户耕种面积有所扩大，农产品多样化、生产和劳动力投入以及农户对质量控制的重视程度等方面都有提高。

    （2）价格保证。2006年实施的“价格保证计划”：一是确保农户在摊还信贷期间或面临破产的情况下其产品有一个保证价格（一般是该地区生产成本的平均值）。目的是减少负债农户的风险，促进农户增产和收入增加。二是提供补贴。如果产品的市场价格下跌，跌幅超过保证价格的10%时，农户将获得补贴。

    （3）农场保险。2004年实施的“农场保险计划”，其中一个重要政策是帮助农户从商业银行获得经营资金的贷款，政府向银行保证，因灾害（干旱、洪涝、冰雹、风毁、病虫害或瘟疫）导致农场总收入减少超过30%时，将承担还贷责任。2007年该计划覆盖了20种农产品，参加农户60多万户。保障家庭农场收益的措施还有2003年开始实施的半干旱地区作物“收益保证计划”，针对非灌溉粮食作物和棉花；2004年开始实施的“农村保险保费补助”计划，政府提供保费补助以激励农户购买商业保险和商业保险进入农村市场，2006年保费补贴范围扩大到所有农业作物、牲畜、水产养殖和林木。2008年巴西政府提出建立“巨灾保障基金”支持保险公司或再保险公司应对巨灾风险，以推动气候多变地区农业保险的供给。

    （4）增加农业信贷。巴西的农业信贷由国家“农村信贷系统”管理。“农村信贷系统”的资金来源有两种：一种是强制性地规定所有银行吸收的活期存款的25%要么以零利息存在中央银行，要么作为农业信贷发放，但利息必须低于市场利息；另一种来源是农村合作银行存款、国家开发银行和州一级财政资金。“农村信贷系统”信贷资金以优惠利息发放支持农业。信贷分为三类：一是农产品市场营销和存储；二是农场运营资金；三是农场投资。目前家庭农场可申请的信贷是第一、第二类。自2003年以来，“农村信贷系统”分配给家庭农场的信贷份额逐渐增加，农场运营资金和农场投资信贷占信贷总额从2003年12%增加到2007年18%。2007年“农村信贷系统”信贷总额为512亿雷亚尔。目前“农村信贷系统”支持商业农场的信贷仍占大比重，仅农场运营资金信贷一项就占到信贷总额近一半。

    3.进行土地改革

    巴西土地除部分联邦、州和市属国家公有土地外，基本上属私人所有，城乡土地基本由大地产主进行土地的经营和买卖，国家只在特殊情况下才对私人土地进行干预，或进行有偿的征收。全国土改和垦殖委员会负责对土地的征收和再分配，以及与土地改革有关的土地注册登记、核查、征收、赔偿。

    巴西土地改革滞后，自1822年独立以来没有进行彻底的土地改革。20世纪40年代，巴西实施国家主导的土地改革，提出“推动公正的财产分配，人人享有平等机会”的改革目标。到90年代中期，若干次土地改革安置了部分无地、少地农民，被安置农民收入有所提高，但在宏观层面改革并没有达到目标，土地持有结构依然高度集中。

    80年代初期，世界银行建议巴西推行以市场主导的土地分配改革，提出巴西需要为农业创造一个积极的市场环境，通过修正价格机制、建立财产权和规范制度提高农业生产力，并且通过土地确权登记建立一个更透明和有效的土地出售和租赁市场。1997年，世界银行提供贷款支持，巴西启动以市场主导的土地分配改革。2003年巴西再次启动以市场主导的土地分配改革，通过征收、购买或开垦土地安置农户，以推进收入再分配调整、扩大农户收入来源、促进农户粮食自给和区域经济平衡发展。若干举措包括：（1）对大庄园主荒芜、利用率较低的土地进行征收。价格由评估机构参照市场价格确定，政府则采取两种支付方式给付大庄园主——土地用国库券，地上附着物及设施用现金；（2）将土地契约转让或使用所允许的最大面积从100公顷提高到1500公顷；（3）安置无地农民。政府将无地、无其他收入来源的农民家庭都纳入安置范围，提高农户购买土地的贷款额度和降低利息，尤其鼓励18岁～28岁的农民购买土地自行安置。农户取得土地后，由政府颁布临时地契，10年后土地归农民所有，并颁发正式地契确认；（4）明确政府与农民的职责。政府与被安置农民签订合同，政府的职责是提供土地、贷款，并为农民定居提供道路、水、电等基本生产、生活设施和服务。农民不能改变土地的农业用途，且10年内不能转让，只能从事农业生产。2003～2009年，土地分配改革安置农户57.4万户，分配土地4770万公顷，每户家庭的安置成本平均约为16610雷亚尔，政府对社区基础设施的投入约8966美元/户。

    4.促进就业

    巴西失业率高，2003年实施的“第一次就业计划”，旨在整合社会力量，在全国范围内建立一个促进青年就业的系统，重点支持就业市场中的弱势群体，特别是要增加和改善青年人的就业。该计划的主要措施包括：政府提供资助鼓励企业雇佣年轻人，获得政府资助的企业必须保证1年内不辞退年轻工作人员；向年轻人提供低息创业贷款，并提供经营指导和培训；要求企业保证青年就业的报酬并签订正式劳务合同。

    5.“发展极”战略

    20世纪60年代以来，巴西政府一直有一个重要的反贫困战略——“发展极”战略。简单的说，“极”就是指一个经济空间，包含一个能在此空间或地理区域内发生影响的原动力单位的群体。这一战略的核心内容是，通过大规模的物质资本投资在贫困地区形成新的发展极或增长点，通过发展极或增长点的极化和扩散效应带动周边不发达地区的经济发展，并以经济增长方式促进不发达地区的贫困人口自上而下地分享经济增长的成果，以缓解区域性的贫困状况。1967年，在该理论的影响下，巴西政府在贫困落后的亚马孙地区的马瑙斯1万平方千米的地区建立了一个“经济发展极”，实行进出口自由贸易政策，并以优惠的税收政策吸引国内外企业投资建厂。马瑙斯自由贸易区分农牧业区和工商业区，由设在该地的直属联邦政府的自由贸易区管理委员会直接领导。联邦政府在这里实行特殊优惠政策。

    其政策包括两方面内容，一是实行进出口自由贸易，规定凡是用于扩大再生产的进口商品免交进口税；二是实行财政刺激政策，凡是在自由贸易区投资建厂的企业可享受各种优惠：制定企业计划时可得到“亚马孙开发私人投资基金”的资助，可用所得税的减免部分进行投资，享受减免所得税的比重可达100%，免除用于自由贸易区内部或销往国内其他地区商品的工业产品流通税，向交纳商品流通税的商品提供信贷资助，为工、农、牧企业选址提供方便等。

    经过几十年的开发，马瑙斯地区的经济发展很快，由原来只有10余万人口的小城市发展成目前拥有124万人口的大城市，从业人员达10余万。1989年年底，自由贸易区经济开发投资额估计为135亿美元。1985～1989年工业企业数量平均每年增加14%，加工工业的投资增长了1.5倍。1989年自由贸易区内共有577家工业企业，在农牧业区已建立起170多个农场和畜牧业产品的重要产地。

    随着马瑙斯自由贸易区的建立与发展，亚马孙地区得到迅速的开发。全区人口由1970年的不足100万增加到300多万，经济也有明显的发展。这一发展极通过其中心作用影响周边地区，其影响力的渠道包括资本、技术、劳动要素、信息等方面，并且“辐射半径”在不断扩大，亚马孙地区又先后出现了一些小发展极，形成了带动整个区域经济开发的发展极网络，几个点带动了一个面的发展，这一地区的开发增加了大量就业机会，解决了农村剩余劳动力向城市转移的就业难题，对减少贫困产生了非常积极的作用。

    第二节 马来西亚的贫困问题与反贫困举措

    一、马来西亚的贫困状况

    对于马来西亚来说，贫困问题与族群问题密不可分。马来西亚贫困人口集中在农村地区，而且主要是土著人——包括马来人与原住民，尤其是集中居住在比较贫困省份农村地区的土著人口，如吉兰丹、丁加奴、吉打州、玻璃市以及沙巴州与沙捞越。其中，又以原住民最为贫困，马来西亚最大的一支原住民小黑人一直都是全国最贫困的人群。20世纪90年代以来，女性单亲家庭、农村老龄人口以及越来越多的非技术移民工人也在逐渐成为新的贫困人口。马来西亚的族群状况是较为复杂的。在2000年，在马来西亚的总共2200万人口当中，有58%为土著居民，华人和印度人分别占有24%和7%，其他少数族群占11%。不但成分复杂，而且族群隔离情况较为严重。马来西亚社会的这种多元族群特性是在英国殖民统治时期形成并传承下来的，1957年马来西亚独立时，各个族群在地理分布上和职业分布上的隔离现象已经存在了很长时期。从相关数据来看，1970年，土著占全国农业劳动人口总数的72%。相比之下，华人主要从事的是第二、三产业，从职业特点看，他们大约占企业管理人员的63%。

    不光有历史根源极深的族群问题，马来西亚还存在着较大的贫富差距。1999年农村家庭收入大约是城市家庭收入的55%，这种贫富差距小于70年代，但是却超过了80年代后期。同样，80年代中期土著的家庭收入有了急剧提高，如1970年是华人的44%，印度人的58%；1984年是华人的61%，印度人的78%。但是到90年代后期，土著与华人和印度人之间的收入差距却有不断加大的趋势，其比例分别为57%和73%。

    二、马来西亚反贫困战略

    殖民时期遗留下来的深刻的族群和社会差别最终导致了1969年的族群骚乱事件，马来西亚政府认为族群矛盾将是经济和社会发展的最大障碍和中心问题。接下来的一系列发展战略的制定就是以族群问题为核心的。马来西亚政府先在1971年出台了新经济政策，继而又在1990年出台了国家发展政策。30多年来马来西亚政府一直试图通过额外保护土著居民的利益，来改变殖民时期遗留下来的族群发展不平衡状况；在高速发展经济的同时，不分种族的最大程度上消除贫困人口，达到最终消灭贫困、消除族群间的经济地位差别的目的。

    1.新经济政策时期的反贫困战略（1971～1990年）

    从1971年开始实施的新经济政策，目的是通过对社会财富的重新分配，消弭族群隔阂，创建一个良好的社会经济环境，使各族群能够共同发展。新经济政策有三个主要目标，即不分种族地消除贫困、重建社会以消灭种族间的经济差别以及重新分配社会财富以保护土著人的利益。

    实现这几个目标的手段主要有：通过改善住房、医疗条件和公用事业来提升贫困人口的生活质量；通过提高现代农业技术、营销技术水平以及加强资金和技术援助来提高农业生产率，从而提高贫困人口的收入水平；通过在教育、就业和政府合同等方面实行“马来人优先”的措施，通过政府直接干预的手段改善土著的经济地位。实现新经济政策目标的重要前提是保障经济的持续、高速增长。马来西亚的经济增长非常依赖出口制造业。马来西亚在20世纪70年代到90年代取得了年均增长8%的经济增长速度，在财富总量增加的前提和基础上，消除贫困和重新分配社会财富的目标才有可能实现。只有经济增长了，才能给贫困人口提供更多的就业机会和其他的致富机会，因此，实现经济高速增长是实现新经济政策的基本前提。但纵观30多年来的发展历程可以发现，马来西亚政府当初制定的消除贫困的计划比预计的完成得更好。

    1990年的统计数据表明，无论是绝对贫困还是城市与农村的相对贫困状况，都已经达到目标并超出了原定计划。在新经济政策时期，反贫困计划得到的财政支持比较多一些，而社会重建计划则比较重视机构的设置。其中建立于1970年的国家企业机构最为著名，它的主要职责就是负责收购企业，然后再将企业出售给土著。同一时期还建立了很多其他机构来提高土著企业的收入水平和生产效率，如小胶农发展局。此外，城市发展局和国家经济开发公司一类机构则主要负责鼓励土著更多地参与国家工商业计划。此外，马来西亚政府还建立了马来西亚工业发展基金、信用担保公司和土著银行，为土著企业提供便捷、高效的金融服务。

    2.国家发展政策时期的反贫困战略（1990～2000年）

    1990年马来西亚用国家发展政策代替新经济政策，这一新政策是对新经济政策平衡的经济增长策略的修订。新政策改变了贫困人口登记标准，实行核心贫困登记制度，并给这些“核心贫困”家庭提供无息贷款，专门制订适合他们需求的专项计划，从而将政策重点转到了根除“核心贫困”现象。在重建社会方面，更加重视就业问题，更加强调土著工商业群体在土著参与现代经济部门方面的作用。新发展政策同时还更加重视发展经济和增加个人收入，更加重视私人资本。尽管与新经济政策相比，二者在目标上存在差别，但新发展政策依然保留了新经济政策保护土著人或者“族群导向”的指导思想。

    总体上看，国家发展政策时期马来西亚不仅实现了经济的持续快速发展，而且在消除贫困方面也继续取得成功。就经济增长而言，新发展政策制定了一系列宏观经济目标，还为各个经济部门指定了具体目标。总的来说，马来西亚在20世纪90年代基本上按原定计划实现了每年GDP增长7%的目标。2000年马来西亚的失业率减少到了3.1%，超出了计划中的4%的目标。自1990年以后，政府反贫困政策的效果越发明显，1990年贫困率为17.1%，1993年减少到了13.5%，到1995年减少到了9.6%，2000年马来西亚的贫困率仅为6.0%。远远超出了预期的目标。如果从消除核心贫困人口来看，则成绩更为显著。1990年核心贫困率为4.0%，1995年锐减至2.2%，到2000年马来西亚已基本上消除了核心贫困现象，该年的核心贫困率仅为0.5%。

    从实现各种族在企业所有权方面的平等的目标来看，国家发展政策时期并不比新经济政策时期更为成功，土著或其代理人依然还没有实现持有企业30%股权的目标。从1990年到1999年，土著的股权几乎没有什么变化，一直都在19%左右，同时，华人的股权下降到了不足40%，外国人的股权却增加到了33%左右。总体而言，30多年来，马来西亚的贫困人口已大大减少。1970年贫困人口占总人口的49.3%，2000年下降到了5.5%。其中，农村贫困率1995年为14.9%，1999年为12.4%；城镇贫困率1995年为3.6%，1999年为3.4%。

    三、马来西亚的反贫困具体措施

    界定贫困概念，确定测量标准。要想反贫困，首先就要先了解马来西亚的贫困状况。而如果没有一个明确、统一的标准，是无法取得贫困人口的数据以及整体状况的。在每个国家，对于贫困的标准都会不同，马来西亚政府首先确定的是一条贫困线收入标准。贫困线收入是以单个家庭在食品、衣物以及住房租金、燃料和用电等方面的最低要求为基础而制定的。

    马来西亚国家经济行动委员会和经济计划委员会根据最新的调查报告定期修订贫困线指数，或者用消费者价格指数来调整。为了能有效确认和测量贫困人口，马来西亚还随着消费者价格指数的变化，定期更新贫困线收入。依照贫困线收入，马来西亚政府采用的是“绝对贫困”和“核心贫困”的两个概念。如果一个家庭的收入水平低于官方的贫困线收入，那么，这个家庭就处于绝对贫困状态。

    绝对贫困就是指处于家庭月收入不足以购买某些最低生活必需品的状态，这些必需品包括维持家庭成员基本生活的最低食品需求以及其他基本需要，如衣服、鞋子、住房租金、燃料、交通以及通讯、卫生健康、教育和娱乐等。一般而言，这种状态就是以满足五口之家（包括父母和三个小孩）生活所必需的最少的蛋白质和热量摄入量为基本标准的。1988年马来西亚政府引入了“核心贫困”的概念来确认最贫困的人口。如果一个家庭的收入相当于或低于贫困线的一半，那么，这个家庭就处于核心贫困状态。由于半岛马来西亚、沙巴州和沙捞越的生活成本不相同，因而三个地区使用的贫困线收入标准是不一样的。但是，城市和农村使用的贫困线收入是一样的。

    减免低收入群体和贫困人口的所得税。1970年到2000年，马来西亚对所得税做过多次调整，最低收入群体的所得税不断减少并最后得以全部免除。1970年，年收入2500林吉特的马来西亚人必须缴纳6%的所得税，1990年最低收入群体所得税率降低到了5%，2000年则完全取消。这项措施的目标是建立一项合理、逐步形成的所得税制度，使贫困人口拥有更多的可支配收入，通过税收调整来直接缩小低收入群体和高收入群体的收入差距。

    拓展农业贫困人口收入来源。不但要通过调整税收相对地减少收入差距，还应该从根本上消除贫困，为农业贫困人口提供更多的收入来源。为了达成这一目标，政府在这方面实施了多项计划，主要包括：

    （1）实施新的土地开发计划，重新给无地或少地的农民提供新的土地、住房和水电，让他们最终拥有自己的橡胶和油棕种植园。

    （2）提供高效的种子和生产技术，通过土地的集中、复垦和改种，对现有农地进行重新开发。土地的集中是指将附近的农民联合起来开展集体合作，扩大生产规模。

    （3）在农村发展农产品加工业，鼓励发展农村工业，增加农民的非农业收入。

    （4）鼓励双季节或者反季节以及混合种植，增加主要农作物收入。

    （5）在城市中心地区设立农产品市场，让农民能够直接上市交易，以避免中间商的盘剥，增加农民收入。

    （6）大多数农村发展计划中都含有教育和培训的内容，不仅涉及农业技术的培训，而且还包括工作态度和价值观念的教育，以提高农民的整体素质和生产效率。

    （7）为农村的劳动力，尤其是青年劳动力提供非农业职业培训和资金支持，使他们不仅能够在农村，而且也能够在城市从事非农业活动，大大增强了其就业竞争力。

    实施核心贫困发展计划。反贫困首先从最贫困的人群开始。为了消灭核心贫困家庭，马来西亚政府在1988年制定了一个特别计划。这项计划被称为“核心贫困发展计划”。这个计划涵盖了非常广泛的内容，比如为核心贫困家庭提供更多的就业机会、提高实际收入、着实改善其住房条件、为核心贫困家庭子女提供食品和教育资助、为核心贫困家庭提供无息贷款，等等。

    提供社会福利援助。这项措施主要针对失去劳动能力的老年人和残障的贫困人口，资助款由政府以现金形式给付。政府还专门从什一税里拨出专款资助贫困的穆斯林家庭。

    稳定生活必需品价格。该计划是指政府干预少量食品和其他生活必需品市场。其目的在于保证这些商品市场的有序、正常运作和价格稳定。总的来看，有两种干预形式：一是对某种商品制定最高限价；二是通过采取打击投机商和及时进口紧缺商品等措施克服供给“瓶颈”，避免价格上浮。该战略的目的在于稳定生活必需品价格，从而有利于改善贫困家庭的生活质量。

    提高贫困家庭的生活质量。除了稳定商品价格，政府还通过建立和完善基础设施和社会福利设施以及采取各种措施改善贫困家庭的生活质量。对农村贫困家庭来说，政府主要在供水供电、修缮道路、改善医疗和健康服务条件、增加农村学校数量以及提高教育水平这几个方面大力投入。

    第三节 印度反贫困措施及特色组织

    一、“土地改革”和“绿色革命”

    印度是一个农业大国，其农业生产高度依赖季风气候，产量不稳定，农业的发展程度大大落后于国民经济的需求。虽然农业的产值在国民经济中占的比例并不高，但是有四分之三的人口在从事农业生产。因此，为了恢复经济和安定人民生活，尼赫鲁政府制定的反贫困政策把重点放在发展农业生产和实行土地改革上。

    在土地改革之后，印度整个农村简化为地主、自耕农、佃家和雇农四个阶层，最终确立了土地私有权，在一定程度上促进了农业的发展。但是粮食产量问题仍然是一个相当棘手的问题。为了改变必须进口食用粮的局面，印度政府从20世纪60年代中期发起了影响巨大的“绿色革命”。其措施大致包括扩大耕种面积、实行集约化生产、改善灌溉条件、推广优良品种以及为农户提供肥料和农药。实施之后，取得了显著的成效，大大缓解了口粮危机。由于受印度传统耕作技术和传统作物品种的限制，粮食产量已无力再度攀升，于是，新一轮的深度农业改革随之开展。原先只适用于雨季耕作的夏季作物，已被改造培育成适应较寒冷和较干旱地区种植的冬季作物，原先不适合种植夏季作物的地区已成为重要的产量基地。

    除此之外，作物品种还改良成了抗倒伏、抗病虫害的高产优良品种。印度传统农业耕作方式也得到了改进，通过对轮作制的大力推广，土地的使用效率得到了大大提高，单位时间内的单位土地产出量也上升了许多。由于印度农业总体技术不高以及季风气候的限制，虽然目前的饥民危机得到了缓解，但是粮食问题依然有着继续发展的必要和空间。

    二、直接向穷人提供基本消费品、医疗卫生等服务

    从20世纪70年代初，印度政府开始实施公营分配制度的反贫困策略。所谓公营分配系统就是政府控制价格的一系列平价商店，保证以合理价格向广大人民，特别是贫弱阶层供应基本消费品。这是一种有效的增加穷人实际收入和确保粮食安全的方法。它使穷人有足够数量的食品和其他必需品。它供应的基本物品主要有六种：小麦、大米、食糖、食用油、焦煤和煤油。这些物品由中央政府负责收购，并把它们供应给各邦的供应分配系统。到1987年底，印度全国平价商店的总数为34.3万家，1989年初接近35.4万家，1992年3月31日接近40万家，覆盖全国5亿人口。粮食分配的方法是对人口在5万以下的城镇实行非正式定量配给制，对人口在5万以上的城镇则实行正式定量配给制。粮食定量为每人每月8～10公斤，并根据粮食形势和各邦的具体情况进行调整。

    印度政府从1992年1月开始对约1700个干旱、沙漠地部族区域和某些特定的山区实行公营分配制度。该制度在全国的落后地区设立灵活方便的商店，价格比其他供应分配系统的商品价格要低，除了粮食和基本必需品外，还供应像茶叶、肥皂、豆类和碘盐等。目前印度至少有占总产量16%的大米、小麦和占5%的粗粮都是通过公营分配系统转移给穷人家庭。

    印度也没有完善的公共医疗体系，在全国人口中，仅有10%的人能够享有某种医疗形式的保险，绝大部分的医疗保险只有政府雇员才能获得。为了使贫困阶层的人也可以求医看病，印度政府陆续推出了许多小额医疗保险，取得了良好的社会效应，今后将会有越来越多的慢性疾病包含在医疗保险体系当中，也会有更多更好的险种开发出来服务广大印度居民。

    三、开展“贾瓦哈尔就业计划”

    为创造就业机会，1989年4月28日，拉吉夫·甘地总理宣布开展“贾瓦哈尔就业计划”。与以往就业计划不同的是中央援助占80%，邦占20%。其目的在于使每个乡村都实行。这个计划突出特点是创造就业机会的30%保留给妇女。在选择落后的群体时，低种姓族占60%的人口，其余人口占40%。在“贾瓦哈尔就业保证计划”中，有两个辅助计划“英迪拉·赫瓦伊计划”和“百万水井计划”，共为低种姓部族及无地劳动者修建107.4万套住房，共挖掘了36.7万口水井。这些措施在一定程度上改善了贫弱阶层的生活状况。

    四、农村妇女自助团体发展小额信贷

    在印度，农民在反贫困中所面临的一个主要问题是缺少发展生产的资金。而在独立前，高利贷在印度农村信贷中占绝对的统治地位。独立之后，在印度政府的积极支持下，各种信贷机构有了较快的发展。但是在真正的操作层面上，农民依然很难得到信贷资金的支持。由于文化水平、金融知识方面的限制，银行或信用社还是很少贷款给穷人，并且这些机构往往效率低下，环节繁多，还需要有贷款意向的农民拿实物来抵押。而很多真正需要资金信贷的农民根本没有能抵押的实物，往往最终没有得到有效的资助。缺乏信贷资金，贫困人口就失去了生产、经营、脱贫的有力杠杆。由于这个“瓶颈”，反贫困成为了嘴边的口号和一纸空文。

    要想解决农村信贷的问题，就必须从现实情况出发，选择一种操作性强，成本低廉的方案来发展信贷。事实上，印度农村一直有着民间资金流动的传统制度，如“轮流存贷协会”寺庙基金等。这些制度使农村的贫困人群在急需资金时能互相借款。另外，特殊的一点是印度农村的妇女往往是反贫困过程中的重点。一个家庭中的妇女从事何种职业、经济收入如何都与子女数量、教育、家庭成员的健康状况等因素密切相关，进而与贫困问题密切相关。因此，为了解决农村妇女在发展生产中遇到的资金问题，印度政府在传统制度的基础上发展了农村妇女自助团体（SHGs）。SHGs首先于1992年由印度国家农业和农村发展银行发起，目前大部分SHGs项目都被纳入“自助团体—银行联系计划”。

    这些小团体建立在有着相同背景和共同利益的人之中，她们基本上属于同一个潘查亚特（村），一般由15～20人组成，设置三个职务：主席、司库和秘书。主席的职责是组织和主持会议，鼓励成员参与，在与其他组织进行交往时代表本组织。司库的职责是记录和保存有关财务方面的记录，管理和保护银行账单或现金，保存各种收据等。秘书的职责是记录团体的日程安排和会议的情况，处理信件等。讨论事务的会议是轮流在各成员家中进行，小部分在固定的会议场所，还有一些会议是在组织的领导者（主席、司库和秘书）家中举行的。会议的主要内容包括秘书所作的每周情况报告，成员对这一报告进行讨论接受存款与发放贷款的事宜，等等。

    SHGs资金主要来源是其成员的积累，SHGs的成员每周都要缴存一定数额的资金，不同地区、不同自助团体的数额视情况而定。每个成员都有一个记账本详细记录她们的存贷情况。这些资金绝大部分都以司库和秘书或主席之名开户存入当地指定的银行，特别是国家农业和农村发展银行，银行对这些存款支付一定的利息。在SHGs或其成员需要资金进行生产经营时，SHGs能够以团体积累的资金来从事生产经营或给予成员贷款，如果团体的资金不够，那么SHGs能够以团体的名义从所开账户的银行获得贷款。除了给其成员贷款外，很多SHGs还给非成员提供贷款。

    目前，SHGs在印度发展比较快，特别是在印度南部的一些邦。当前印度农村妇女自助团体约有40万个，覆盖了600万个家庭，存款超过50亿卢比。以妇女自助团体为基础的小额信贷已成为印度小额信贷的主要形式。这个组织形式能够如此顺利地推广在很大程度上是由于有以往流行的民间信贷形式的基础、政府的支持和一些非政府组织的帮助。总而言之，印度农村妇女自助团体之所以能快速发展并取得一定的成功，是因为它符合当地情况，从农村的实际情况出发，在最大程度上降低了组织的建立成本、运作成本以及监督成本，方便快捷地为广大有需求的贫困人口提供小额信贷服务，这是非常值得借鉴的一种方式。

    第四节 发展中国家反贫政策的启示与借鉴

    贫困是一个动态发展的概念，具有历史性和地域性。从以上对各国的反贫困政策的介绍，我们可以看出反贫消贫没有“万金油”的良方。巴西、马来西亚和印度这三个发展中国家的反贫困政策各有侧重和特色，也都具有一定的典型性和示范性，下面我们来具体看一看这些境外的反贫困政策都有哪些有益的启示。

    在巴西，“财富先要创造才能分配”的思想曾经大行其道，从而导致了社会的严重两极分化。虽然巴西社会认为收入的不平等分配只是一个必需的经济发展阶段的暂时现象，但是严重两极分化却在很大程度上成为了经济进一步起飞的“瓶颈”。大量的贫困人群陷入了更为穷苦的境地，必然会导致社会的动荡不安，不利于经济的发展。而且，由于长期的产业结构不合理，农业的发展大大落后于出口制造业，广大农村居民处于贫困线之下，帮助农户脱贫成为巴西反贫困的重要任务。

    为了扭转局面，大量的反贫困政策陆续出台。除了出台直接调整财富分配的利税法规，巴西当局还采取了一系列使贫困人群直接受益的措施，如东北部农业发展计划。东北部农业发展计划包括土地再分配计划和信贷计划，这些计划的直接受益对象就是长期受贫苦困扰的农户，帮助他们购置土地、农机以及其他一些农业物资，给予他们脱贫的物质基础，并且给在亚马孙地区定居三年的农户提供为期三年的贷款，给予他们脱贫的经济动力。政府不但在物质和经济上提供援助，还制定了许多有利于农业发展和农户脱贫的政策。其中，“出口走廊”计划就是一个制定合理、实施有效、效果良好的政策。

    巴西政府为了鼓励农产品走出国门，打向国际市场，制定实施了一系列有利于农产品出口的政策，大大压缩了运输成本和交易成本，以低廉的价格打造巴西农产品的品牌，从而以需求带动生产，大大发展了农业生产和产品加工业。此外，巴西政府一直有个很重要的反贫困战略——“发展极”战略，简单的说，就是发展一个经济空间，通过该“发展极”的扩散效应来带动周边不发达地区的发展，用这种积极的方式促进贫困地区的经济发展，从而使该地区的贫困人口可以享受财富增长的成果。比如位于亚马孙地区的“马瑙斯”经济发展极，不但有着自由贸易的政策优势，而且税收政策非常优惠，对许多有投资意向的企业有着很大的吸引力。马瑙斯自由贸易区的建立与发展带动了整个亚马孙地区的发展，扩散效应十分显著。

    从巴西“出口走廊”和马瑙斯经济发展极的实例可以看出，反贫困不应该单单只在贫困地区的一盘棋上“调车走象”，更应该有整体思维，在更大的范围中实现经济资源的整合和产业结构的优化，不但地区与地区间加强一体化发展，还应该在国际间找到发展增长点，拉动农业发展，消除贫困人口。

    与巴西相比，马来西亚的贫困问题似乎更加错综复杂，由于殖民时期的社会问题的遗留，贫困与族群问题交织在一起，土著原住民为贫困人口的主要组成部分。各族群间的社会差别相当大，种族之间的隔离和仇视有增无减。因此，马来西亚政府一直将族群问题当作贫困问题的核心矛盾，一系列的发展战略也是以族群问题为中心而制定。虽然在不同时期，经济社会的发展政策有所不同，但是对族群问题的关注却是贯穿其中。

    1971～1990年这段时间施行的新经济政策着重在社会财富的重新分配，意图通过对土著利益的保护消弭族群隔阂，消除贫困。在1990年之后，国家发展政策替代了新经济政策，修改了贫困标准，将“核心贫困”家庭作为反贫困的重点，同时更加重视土著的就业问题，通过强调土著参与现代经济部门来增加个人收入，并且保护私人产权。

    从中我们可以看出，要想有效地反贫困，就要先确定贫困标准，只有拥有真正合理的贫困测量标准，才能找到贫困中的“最贫困”人群，专门制定适合该人群的专项计划与项目，这样必将能大大提高反贫困的效率，集中力量消灭“核心贫困”，在强调经济发展的同时保护最弱势的群体，打破贫困的恶性循环怪圈。

    印度与中国的情况在很多方面比较相似，同为有着悠久历史传统的大国，分别是世界上第一、第二大人口国家，现在又都是面临着经济发展和反贫困问题的发展中国家。印度的反贫困政策一定会有很多有益的启示。自印度独立之后，如何缩小经济水平差距，改变积贫积弱的状况，成为历届印度政府的难题。反贫困政策的制定在每一个“五年计划”中都有所突出和体现。“土地改革”和“绿色革命”在很大程度上缓解了广大贫苦民众的粮食问题，饥民危机得到了一定的控制。除了直接向穷人提供基本消费品和医疗卫生等服务（公营分配制度）以及开展“就业计划”，印度还有一个特色组织，起到了十分有力的反贫作用。在独立前的印度农村，绝大部分农村信贷都是高利贷。虽然独立后的农村信用社有了很大发展，农民依然很难得到资金支持。为了解决这个“瓶颈”难题，基于民间一直存在的“轮流存贷协会”以及寺庙基金等小额信贷的传统形式，印度政府发展了“农村妇女自助团体”。该组织在印度发展势头良好，为许多贫困家庭提供了资金支持。正因为这一创新组织在反贫困中发挥了重要的作用，所以政府大力推广，许多非政府组织也给予各方面的支持。

    这使我们认识到，制度创新、组织创新应该根据实际情况，按照创建成本最低的路径来建立。比如印度的农村妇女自治团体就是仿照了传统的轮流存贷协会的方式来运作，并且在相互十分熟悉的小团体中开展，大大减少了其中监督管理的成本，提高了资金利用的效率，为需要资金发展生产的家庭解决了一大难题。正是因为该组织运作方式成熟、资金管理模式高效，政府与非政府组织都各自给予了很大的支持。反贫困应该综合各方面的力量与资源，创造性地改造利用已有组织与制度资源，才能发展适应实际情况的新组织，有效地发展经济，缓解贫困。

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