真抱歉，我们是美国人

    20世纪开始之际，美国最杰出的小说家，男的首推亨利·詹姆斯（Henry James），女的则是伊迪丝·华顿（Edith Wharton），然而贯串两位杰出小说家的精彩作品，有一种共同的“抱歉”精神。甚至可以说，他们的小说之所以精彩，因为他们捕捉到了那个时代作为美国人的核心情绪——“真抱歉、真遗憾，我们是美国人，不是欧洲人，和欧洲社会相比，我们过得如此粗俗野蛮。”他们写出了对应于欧洲，美国人自我认同上的复杂惭愧心情。

    在那个时候，1900年，如果有人告诉一般的美国人，说美国是世界的领导，他八成无法理解、更难认同。美国人普遍自觉处于边缘地带，在欧洲文明的边陲，虽然拥有很大的土地，累积了一点财富，创造了一点成就，但也就仅止于此。

    然而，一百年后，到了2000年，美国变了，讲到强国、国际领导者，全世界绝大部分地区的人，都优先想到美国。美国人也理所当然把自己看做世界超强，甚至是全球唯一的霸主。

    2001年发生“9·11”事件，2003年美国出兵攻打伊拉克，这一连串的变化最清楚显现美国的地位与美国的能力。入侵伊拉克时，美国几乎没有得到任何其他国家的支持，盟友只剩下英国一个国家，但美国不在乎，仍然发动了战争。伊拉克不是一个军事的弱国，拥有庞大的军队，长年在武器发展与购买上投入庞大资源，却完全不是美国的对手。只花了一个多月的时间，损失了差不多一个连的兵力，美军就攻进了伊拉克首都巴格达，推翻了侯赛因政权。美国不需要任何帮手，也没有任何国家可以在军事上阻挡美国。

    针对美国发动伊拉克战争，欧洲国家一面倒表示强烈反对，各国都瞪大眼睛疾呼：“How dare you？！”（你怎么敢做这种事情啊？！）但美国就是敢，美国不再在意欧洲的看法，也不在意欧洲的反对。

    对照来看，我们就明白，20世纪真是“美国世纪”。

    20世纪全球历史最重要的现象，是美国的崛起，以戏剧性的速度爬上了国际霸主的地位。这不只是20世纪历史的主轴，也是理解21世纪的世界局势不能不探讨的背景。

    政治是“美国故事”的核心

    推前一个世纪，19世纪另外有一个抢眼的国家崛起现象，那是从普鲁士统一德国，到德国成为欧洲的强国。讨论19世纪世界史，绝对不能漏掉德国的崛起，就像讨论20世纪历史，美国崛起必然占据中心位置一样。

    然而，对照德国和美国的崛起，我们发现还是有些微妙而关键的差异。普鲁士是个不折不扣的军事强权，不过统一后的德国，却不只是政治、武力上的大国而已。德国同时是个文化大国，在哲学、文学、音乐等方面都有足以傲视欧洲的成就。德国崛起后，没有人敢轻视德国的军事力量，也没有人能轻蔑德国的文化力量。

    相对地，一个世纪之后，当美国成为世界的军事超强，当美国自信满满地鼓吹其“单边主义”霸权时，欧洲人的普遍态度是：“你们又来了！”你们又这样粗鲁粗暴地自以为是了。

    也就是说，一百年后，美国仍然无法取得文化上的地位，相较于欧洲文化，美国文化还是给人一种不够精致高妙的感觉。美国人整体的文化素养，还是落后于欧洲的。欧洲人毫不羞愧地这样认为，美国大部分的人，也都接受自己这样相对较为落后的地位。

    德国的崛起，与其文化有着密不可分的关系。拿走了文化上的贡献与成就，就无法准确理解德国的崛起经过。美国的崛起却不是这样。美国的崛起，靠的不是文化，靠的毋宁是政治，尤其是民主政治。因而要说美国崛起的故事，首先要讲的第一个题目，不会有其他选择，一定是谈美国特殊的政治制度。美国对世界最大的贡献，就是用了两百多年的时间，贯彻实验了一种奇特的政治制度；在美国之前，这种制度在现实上极其稀有、少见；经过了美国持续不懈的实验，这套制度今天竟然在世界上被视为理所当然。

    这是“美国故事”最重要的主题。我们可以不了解美国的文学、美术、音乐、建筑、电影，却不能不了解美国的政治制度；或者换个方式说，恐怕得先了解了美国的政治制度，我们才有办法贴切地欣赏、评价美国的文学、美术、音乐、建筑、电影。

    大州小州平起平坐

    在美国，政治权力得到了完全不一样的新安排。草根、由下而上的同意，是政治权力的基础，权力的分配分散，而非集中集合，是其基本架构。

    民主不是新鲜的观念，早在两千多年前，古希腊就建立、运作过民主制度，然而放眼历史，一直到美国成形、兴起之前，人类从来没有将民主的原则、民主的方式，运用在大规模的土地与人口上。

    美国之前的民主，像希腊城邦的民主，或者瑞士的民主，都是在小国寡民的条件下实施的。那是直接民主，少数居民面对面直接沟通，每个人都有权利表达同意或反对，影响公共事务决策。这种方式，当然无法推到较为大型、人口较多、土地分布较广的国家。

    英国成功试验了国会代议制，每个区域选出代议士，来争取该区域的利益。然而，在这种民主分权之上，毕竟还是有国王的更高权威，而且英国国王还同时身兼英国国教的领导人，较小的权力由民主决定，较大、较重要的权力，却还是诉诸集中制。

    出现在美国的政治权力安排方式，真的是空前的。所以今天说到Founding Fathers（建国先烈），美国人普遍都表现出极高的尊崇。尽管美国是一个不相信权威的社会，美国历史上有过多少波推翻旧权威的大折腾，多少权威、多少伟人被翻案质疑，然而Founding Fathers 却一直昂然站在那里。

    因为这些美国Founding Fathers 当年设计出来的政治制度，含藏了许多细腻的考虑，经过时间与环境变动考验，竟然都依然有效。时间愈久远，环境变化愈大，对于这些Founding Fathers 的智慧，就愈加感佩。

    美国Founding Fathers 的设计安排中，一个关键重点是“各州分权制”。这也是我们理解美国民主政治的一条进入路径。

    美国的国会有参议院与众议院。国会分成两个议院。英国的国会，也有两院，上议院和下议院。日本的国会，也有两院，上议院和下议院。但美国的两院制，和英国、日本的两院制，完全不是同一回事。

    英国的上、下议院，是贵族制的遗留，也都是依随着具有象征意义的国王地位而来的。下议院由一般民众投票选出，上议院却是荣誉指定的。形式上，法案要经上、下两院通过，然而实质上，真正的权力在下院，上院只是象征性的。美国的参议院和众议院，却是来自联邦与各州的分权安排。众议院是按照人口数选出的，将全美国三亿人口分成人口数大致相等的四百多个选区，每个选区选出一名众议员来。也就是说，每名众议员背后所代表的民意，大约是等量的。

    然而参议院呢？参议院一共有一百个席次，按照五十州，每州两个席次的分配选出来。美国人口最多的州，加州，有三千八百万人口，面积四十二万三千九百平方公里，选出两位参议员；美国面积最小的州罗得岛，只有四千平方公里，跟加州的零头差不多，人口一百万，同样也选出两位参议员。

    这样的设计反映了各州的独特地位。不管大州、小州都是组成联邦的平等成员，在参议院里大家平起平坐，大州不能因为自己土地大、人口多、经济发达就欺负小州，牺牲小州的利益。联邦的法案必须经由参议院通过才能成为法律，也就是不可能由大州不顾小州反对来决定。

    赢者全拿的选举人团制

    参议院的各州平权精神，也出现在另外一项美国独有的制度，叫“选举人团制”，一项每四年会被讨论一次，每四年就搞得全球新闻媒体头昏脑涨的制度。

    选举人团制是针对美国总统选举而来的规定。美国公民当然拥有投票选总统的权利，每四年有一次大选，公民进到投票所领了选票，在上面圈选自己支持的总统候选人。不过和全世界其他举行总统选举的国家不一样，谁当选美国总统，并不是由谁得到较多的公民票来决定的。

    2000年，小布什当选总统，击败了民主党提名的戈尔，但小布什获得的公民选票，其实少于戈尔得票。他是靠着拿下了较多的选举人团票而登上总统宝座的。美国选举史上大部分的时刻，拿到较多公民票的候选人，同时也就得到较多的“选举人团票”，不过偶尔也会出现像2000年这种反常状况。虽然“反常”，却是美国政治制度设计上本来就预想会发生、应该发生的事。

    什么是选举人团？选举人团是以州为单位，每一州有一个理论上的选举人团，他们接受公民赋权，代表该州的州民去投他们的“选举人票”来选总统。换句话说，美国政治制度设计上，总统其实是经由两个阶段的间接选举，而非由公民直接投票选出的。理论上，公民投的票，是选“选举人”，是决定要叫“选举人”如何投票，而不是直接选总统。

    不过在实际的运作上，并不存在“选举人”和“选举人团”的投票，那是幽灵选举人团。因为这些“选举人”没有自由意志，不能自主决定要将他的选举人票投给哪个总统候选人。而且没有所谓个别选举人的投票，而是每州的选举人团形成一个统一的单位，将他们的票数集体投给一个总统候选人。

    实际的运作是：先按照人口比例，算出每次总统大选时各州拥有多少张选举人团票。这点的逻辑，和众议院是一致的，数人头，人口愈多的，就有愈多张选举人团票。然后公民投了票，票开出来，以州为单位，在这个州的公民投票上获得最多票数的总统候选人，就取得了这州全部的选举人团票。

    选举人团以州为单位，这点原则，类似国会的参议院。各州的选举人团票是不可分割的。要么都投给奥巴马，要么都归于罗姆尼。假设这里有两个州，人口规模相等，都拥有十张选举人团票，奥巴马在A州大胜罗姆尼三十万票，他当然就取得A州的十张选举人团票；罗姆尼却在B 州只以一百票险胜奥巴马，但他还是拿下了B州全部的十张选举人团票。两州加起来，从公民票上看，奥巴马领先二十九万九千九百张票，然而在真正决定谁当选的选举人团票上，两个人却是十票对十票，打成平手。

    这样公平吗？B州明明有49.9%的选民支持奥巴马，然而最后他们的选票一点效果都没有，彻底被取消了，完全没有反映在选举人团票上，岂不等于他们的投票效力被剥夺了吗？

    还有，这样不会产生政治上的后遗症吗？既然是赢者全拿，如果我是候选人，我估计在A州我落后对手十个百分点，若想要追上，得投注大量资源和时间，那么我会决定干脆彻底放弃A州，反正输十个百分点和输三十个百分点，反映在选举人团票上的结果完全一样，我何必还要去顾虑A州选民，还要去争取他们呢？既然我不争取A州，那么我的对手一定也不会把竞选重点放在A州，他也没有任何动机想要去扩大自己在A州的领先地位。如此一来，A州州民不就在选举中被冷落忽略了吗？

    是的，这项制度有很多问题，每四年都会被拿出来反复讨论。然而，即便经历了2000年的大骚动，总统大选的结果迟迟无法确定，最后是由最高法院的大法官投票决定小布什在佛罗里达州获胜，让小布什得以在公民票落后戈尔的情况下，依靠较多的选举人团票当选；而且选举争议还导致该届美国总统无法如期在2001年1月20日宣誓就职，得延期到3月才上任……但直到今天，选举人团制仍然没有被废除，美国仍然没有采取较简单又较公平的公民直接选举来决定谁当选总统。

    一项好处就抵消了选举人团制的种种缺点。那就是选举人团制保留了各州分权的原则，显示了美国仍然是个由各州组成的联邦，而不是所有公民混同在一起的一般国家。州站在公民和联邦之间。或者说，美国公民不是直接隶属于联邦，他们是以某州的公民身份，透过州而和联邦发生关系的。

    一百多年来，联邦政府的权力不断上升，实质上，联邦政府对美国公民的管辖、交涉愈来愈频密，但在政治理论的架构上，美国从来不曾放弃各州平等的立国精神，这份精神也正是使得民主能够运用在大国众民环境上的关键因素。

    定义“国家”的三种权力机构

    什么是“国家”？人类历史上，国家的性质、国家的定义一直不断在改变。西洋中古时期，教会最大，相较于教会及教会所代表的“上帝之城”、“上帝之国”，国家是次要的，世俗政治是不重要的。文艺复兴时代，意大利城邦的兴起，才让世俗政治取得了较高的位置，因而马基雅维利的《君主论》成为经典，那是一部直接、赤裸裸谈世俗政治的书。

    文艺复兴之后，“国家”才逐渐脱离了教会，有了独立的地位。英王亨利八世创立了“英国国教”，让国王同时担任国教领袖，等于是世俗领袖凌驾了宗教领袖，再度提高“国家”的地位。法王路易十四的辉煌成就，又在国家历史上开了新页，有效改变了欧洲人过去先是认同教会、教派，然后认同封建领主，最后才认同国家、国王的模式，从此之后，国家上升为欧洲人的首要认同。

    中国的情况又不一样，中国传统抱持着天下中心观，唯我独尊，国家的意识是在近代和西方接触，尤其是感受到西方压迫后才产生的。这样的国家意识中，关键的考虑在于要如何自我调整，看到中国只是世界诸国当中的一国，思考、安排和其他国家之间的关系。

    美国基于民主原则的联邦制，从另一个方向影响、改变了国家的定义。在国家的组成上做了改变，冲击了原本对于国家与国民关系的想像。在美国之前，欧洲甚至全世界的“国家／国民”关系不外两种模式，一种是透过分层授权的领主制度，下面的一层隶属于上面一层，一层一层往上堆栈起来；另一种是中央集权，权力从中央放射出去，由中央派遣官吏直接统治各个地方的人民。

    美国的制度不只是开创了另一种组织，而且是彻底将组织的原理逆转过来：国家为国民而存在；国民决定国家组成的形式；权力的安排与支配，不是由上而下，而是由下而上。各乡各镇的乡民镇民会议，决定了他们要有一个什么样的州政府，将什么事务交给州政府管辖，又有什么事务不准州政府介入、侵犯。各州的州议会、州政府决定了联邦政府的权力范围与权力执行方式。这种“国家”，在美国之前，或许曾经存在于理论思考中，却从来不曾存在于现实世界里。

    美国民主的特殊发明：总统制

    在民主的发展过程，英国、法国也都在历史上扮演过重要角色，不过到今天，即使是英国、法国，它们的政治制度也都受到美国历史、经验强烈的影响。

    英国是最老牌的民主国家，为人类提供了最早的民主思考与民主实验。不过，从历史来看，英国的民主是在封建制度上进行的，是在特定历史条件下，国王无奈、不得已将部分权利让渡给下属。国王、贵族依然在，由下而上的分权一直都属于拉锯、妥协的结果，属于上下之间的默契，所以没有成文的规定。

    这样的民主，运作了几百年，一直在动态调整着。但一来，别的国家不可能复制英国的特殊封建历史情境，也就很难模仿英国的例子创造一套可运作的民主。二来，即使是英国都很难一直维持在这种不成文的传统习惯与信念下，几十年来其政治制度明显朝着“成文化”的方向改变，而且每隔一段时间就会有很高的呼声，要求将几乎纯粹是历史遗迹、没有实质功能的上议院废除。

    法国现实的“第五共和”宪政制度，最大的特色就是双首长制，总统和总理都是出于民选，都有高度选民基础，但两个人可以分属于不同政党。双首长制，双头马车，当然不会是稳定的领导结构。但是反而这种不稳定的结构，在法国维持了最久的时间。一个原因就是双首长制一方面维持了法国中央集权的历史模式，由总统来代表国家；另一方面以总理来对国会负责，照顾到了分权民意的需求。法国人放不掉中央思维，但一定要找到一种能够落实分权民主的方法，才能从不断的循环变乱中解脱出来。

    “总统制”是美国民主的特殊发明，原本又是为了因应各州联邦的组织而产生的。英国的民主，则落实在“内阁制”上，不同选区选出自己的代表去参与政治决策，任何要取得政治权力有所作为的人，先要是特定选区的代表，以该选区代表的身份才能取得这样的资格。

    美国没有走这条路，不能走这条路。因为有州作为核心单位的基本安排。联邦政府不是直接统治美国国民的，也就不应该由国民选出的代表来行使联邦权力。联邦总统的角色，基本上是各州政府之间的总协调者，联邦政府是服务各州的，而不是统辖美国国民。因而最初的设计，顺理成章是由各州组成选举人团，交由选举人团间接投票选出总统来。

    不过，联邦总统的角色，无可避免地改变了。他既是美国对外的代表，又负责领导联邦军队，而且是跨州事务的总协调者。正因为各州在许多事情上不容易取得共识，现实上也就等于由总统来予以裁断，进一步用联邦的组织力量来确保其决定可以贯彻。不管原先的设计如何，甚至也不管当上总统的人有什么样的态度，要让美国联邦能够存在、运作、发展，总统非取得愈来愈大的权力不可。

    杰斐逊是个很有意思的例证。他担任总统时，完成了一项重要的功绩，就是只花了一点点钱，从法国手中买下了一大块土地——今天的路易斯安那州。路易斯安那州名字的本意，就是“法王路易的领土”，长期以来，一直是法国的殖民地，占据了密西西比河的南方出海口。能够趁法国动乱，买下这块土地，对于美国未来的发展，意义非凡。

    然而，完成了这件事，杰斐逊非但没有沾沾自喜，还一辈子感到不安。因为他是个分权派，深信联邦由下而上的权力原则，在这个原则上，他显然逾越了宪法给予他的总统权力。总统是负责协调安排各州关系的，宪法可没有赋予总统权力，自己去创造出一个州来。他知道买下路易斯安那是对的，将路易斯安那建立为一个州，参加联邦，也是对的，然而他就是过不了自己心里的那一关：如果总统有权创造新州，那岂不就破坏了联邦与各州之间的权力安排吗？

    这件事清楚地告诉我们：第一，美国宪法最早给予总统的，是很有限的权力。然而，第二，这样一个角色，无法一直停留在只行使一点协调权力的状态。即使是杰斐逊，都不得不在历史情境逼迫下，扩张了总统权力，替美国新增一个土地广大的州。

    历史上总的来看，两百多年来，美国总统的权力愈来愈大。不过权力的大小不是绝对的，不同的总统对待其权力、行使其权力，会有不同的风格。前不久在2008年卸任的小布什，是个不折不扣的扩权总统，借由“反恐战争”的名义，不断压抑国会，拒绝国会对他的监督，甚至凌驾了司法权，主张行政部门有权对于“可疑战犯”不经审判就予以无限期羁押。不过，小布什扩张出来的总统权力，却不必然都由奥巴马继承。奥巴马相对地又将总统权收敛了许多。

    美国历史上，出过几个影响深远的扩权总统。他们不只在位时扩权，而且还将扩张来的权力，建立为惯例或制度，交给了后面的继任者。20世纪最重要的扩权总统，是带领美国打第二次世界大战的富兰克林·罗斯福；19世纪最重要的扩权总统，则是掀起“南北内战”的林肯。

    为了联邦不惜一战

    1861——1865年的美国“南北战争”，在历史上有着双重意义。一项大家比较熟悉的意义，是废奴议题。主张废奴的北方，和持续蓄奴的南方，相反的立场无法妥协，只好诉诸战争来解决。不过，除此之外，这场战争还有政治体制上的重大影响。

    1861年，当时的美国总统林肯决定对南方用兵，理由并非为了南方蓄奴，而是因为南方要退出联邦，另外成立自己的集团，叫做“邦联”（Confederacy）。林肯动用兵力阻止南方离开联邦。

    这项举动，其实比1863年的“废奴令”更加激烈。1776年的美国革命，1787年订定的美国宪法，都是以“十三州”为基础的。也就是说，在原有英国殖民地的十三州共同同意情况下，而有了联邦制的“美利坚合众国”。美国的正式国名是United States of America，我们中文翻译作“美利坚合众国”，但在原文里，这个国家并不是“合众”，而是“合州”，是由美利坚的各州联合在一起产生的。

    1861年，南方各州就是按照原始的联邦制精神，决定退出联邦。既然这个国家是由各州同意才产生、才存在的，现在联邦政府被北方州把持着，制定了我们无法接受、严重伤害南方利益的政策，那么理所当然地，我们就不想再待在这个组织里了，不跟你们玩了，我们退出原来的组织，自己成立一个新的邦联。这是南方的想法，南方的行动纲领。

    林肯动用军队，凸显了另外一种完全不一样的逻辑。联邦一旦成立了，就有其作为国家的整全性与神圣性，如果容许联邦内各州单方面退出，那么这个国家将无法正常运作，留在联邦里的各州无法得到国家的稳定保护，作为联邦总统，为了联邦的尊严、联邦的存在，他不惜一战。

    因而，南北战争的结果，不只解放了黑奴，而且大幅提升了联邦政府的地位。联邦政府有其独立于各州之外，甚至凌驾于各州之上的权威，各州不能任意撤回对联邦的支持，也不能任意拒绝联邦政府的规定、命令。这是联邦与各州权力此长彼消的一大关键。

    不过即便如此，南北战争结束将近一百五十年后，美国仍然没有蜕变为一个单纯的联邦中央集权国家，各州分权的精神仍然灌注在美国政治里。甚至因为南北战争的记忆，南方对此事长期耿耿于怀，使得这一百五十年间，美国社会更加小心翼翼地维护各州分权的象征。一直保留选举人团制就是显著的例子。

    让州的归州，联邦的归联邦

    直到今天，美国各州之间，仍然存在着巨大的差异。联邦有联邦的宪法，各州也有各州的宪法，而且很多法律与制度上的规定，属于各州的独立权力范围，联邦是不能侵犯的。

    用我们的观念来说的话，其实并不存在一种“美国的法律”，也没有一种“美国的教育”。

    美国有些州有死刑，有些州却没有。所以用同样的手法犯下了同样的案子，在这个州会被判死刑，若是越过州界，发生在隔壁州，那就只会被判不得缓刑的终身监禁。一项在台湾很有名的法条，是“三振条款”，规定一个人若是累积犯过三项“重罪”（felony），就自动被判无期徒刑。我看了很多新闻上对“三振条款”的讨论，甚至有些出于法学专业人士的意见，都将之称为“美国法律”，但这事实上只适用于美国加州，是由美国加州州议会所订定的。

    我还碰过台湾的家长们在讨论美国的教育学制，争执得面红耳赤。为了一个很简单的问题：美国的小学究竟念几年？美国的高中又要念几年？他们会吵得那么厉害，因为先入为主以为一定有一种通行于全美国的学制，而不晓得在美国，中小学教育属于州权范围，由各州政府而非联邦政府来决定。在很多州，甚至还将中小学教育权更进一步下放给各郡各市按照地方需要自行决定。也就是说，不只是各州会有不同的中小学学制，有时候同一个州里的不同地方、不同学校都会采用不同的学制。

    美国的州，不等于中国的省。大陆的省委书记是由党中央派遣的，中央握有随时撤换省委书记的权力。台湾的“县长”尽管是“民选”的，其任期不受“中央政府”控制，然而“县长”、“县议会”的权力极其有限，县内绝大部分的事务，必须遵从统一的法律与行政命令。更重要的是，台湾不会有独立的县法院，大陆也不会有独立的省法院，法院都是从中央到地方统合的一套系统。

    美国的州长权力很大，对州内事务的管控远超过总统。在有死刑的州，死刑令是由州检察长提出，由州长签署的。而且只有州长可以特赦死刑犯，象征州内最高统治权的生杀特赦权专属州长，也就象征了联邦总统无权干预州内司法。

    各州的法院基本上按照该州的法律来审案、判案，其终审法院也是州最高法院，与联邦无涉。美国的文件中出现了supreme court 时，我们可不能简单地译成“最高法院”，更不能理所当然译成“联邦最高法院”，因为每个州都有其州的最高法院，必须看上下文来理解究竟指的是哪个最高法院。只有在特殊状况下，能够提出证明说案件牵涉到跨州的法律，或牵涉到联邦法律，案件才会上诉到联邦上诉法院。其间的分别是非常清楚且严格的。

    将各州视为独立单位的分权制，在历史上发挥了极大的作用，提供了美国能够将民主适用于大型国家上所需的空间。联邦与各州存在着复杂、拉锯的集权与分权关系；相对地，州政府与更下层的市镇地方政府间，也有着类似的集权与分权辩证关系。靠着分权，让民主能够落实，每个公民能够在日常生活中参与政治；又借着集权，让这个国家能够维持其庞大规模，不至于分散瓦解。两百多年来，美国在集权与分权之间，进行了持续的试验，试验的成与败，不只决定了美国的兴与衰，而且决定了民主这个制度的效能与效度。

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