——潘岳
城里的人总想逃出去，城外的人总想挤进来。《围城》告诉我们的，不是所谓对城市的向往，而是一种生活的哲理。但是，对于乡村而言，城市的确是一个梦想、一种身份、一种追求，这就是城乡差别。所谓域际环境公正，是指落后的地区与发达地区在环境权利与环境责任问题上的正义性。
环境域际不公正显著地体现在以下两方面。
第一，在城乡方面，我们的污染防治投资几乎全部投到工业和城市，而中国农村几乎是环境投资的盲区。城市环境的改善是以牺牲农村环境为代价的。通过截污，城区水质改善了，农村水质却恶化了；通过转二产促三产，城区空气质量改善了，可是近郊污染加重了；通过简单填埋生活垃圾，城区面貌改善了，可是城乡接合部的垃圾二次污染加重了。
第二，在东西部方面，西部丰富的矿产资源曾无偿地输送到东部等地区。改革开放以后，由于国家对沿海地区实行优惠政策和资金倾斜，东部发展先行；而发展起来的东部地区对西部的补偿不足，西部地区明显处于发展的劣势，东西部在资源收益和补偿方面处于不平等地位。
第一节 城市与农村：环境好转与环境污染
提到农村，人们往往会想到“蓝蓝的天空，绿绿的青山，清清的河水”，但是近年来，随着农村经济的快速发展、小城镇建设和商品流通的加快，农村的环境问题越来越突出，城乡之间的环境不平衡越来越尖锐，主要表现为：一方面，城市居民所享用的大量的物质利益来源于对农村地区的自然资源和能源的掠夺性开发，而因此产生的环境破坏和环境污染的恶果却主要由广大的农民来承担；另一方面，政府在环境方面的各项决策也主要倾向于城市，因为收入高、社会地位高的人几乎都居住在城市，他们有能力、有时间也有资金去影响政府的环境政策、政令及其实施，而广大的农民则几乎不能对政府的环境政策产生任何影响，更谈不上维护自己的环境权益了。
一 城乡的环境状况
（一）当前农村环境的突出问题
当代中国环境域际的非正义、不公平现象相当严重，发达地区从计划经济时代就享用过“免费的午餐”，以先发优势从污染和破坏环境中获得了巨额收益，却很少想到回馈，主动承担污染、破坏的后果，而落后地区收益甚少，却不得不承受其后果。受益者无须担责，逍遥法外，肆无忌惮；受害者无处求偿，自认倒霉，自我担责。目前，我国城市和农村环境不公平现象相当严重。《2010年中国环境状况公报》是这样评价当前农村环境状况的：农村环境问题日益显现，农业源污染物排放总量较大，局部地区形势有所好转，但总体形势仍十分严峻。突出表现为畜禽养殖污染物排放量巨大，农业面源污染形势严峻，农村生活污染局部增加，农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势，农村生态退化尚未得到有效遏制。因此，与城市居民相比，由于农民的生产和生活更直接和更全面地依赖自然环境和资源，也更多地暴露于自然环境之中，因而环境污染对农民所造成的危害也是全面的、无所不在的。农村和农业是连接人与自然的主要纽带，农村地区是中华民族生存和发展的重要根基。环境污染不仅会给农民带来巨额的直接经济损失，也会严重破坏农村地区的生态和生活环境，对农民的健康和生命造成威胁，危及农民的生存，甚至会危及国家的生态安全，事关全国人民的福祉和整个国家的可持续发展。在日益恶化的环境背后，不仅数亿农民的发展受到限制，而且千百万农民的生存也正遭受着严重的威胁。
当前，农村环境面临着如下三个突出问题。
1. 饮水安全受到威胁
全国农村不少地区符合标准的饮用水水源地呈缩减趋势，据称不到60%。中国农村人口基数庞大，要解决其余农村人口的安全饮水问题，难度更大，困难更多。全国政协委员杨先民建议国家应加大对农村环境的投入，他收集到的数据是：全国仍有3亿多农村人口的饮用水达不到安全标准，其中因污染造成饮用水不安全的农村人口达9000多万人。有相当比例的农村饮用水水源地没有得到有效保护，污染治理不力，监测监管能力薄弱。[124]
2. 生活垃圾和工业废物威胁农民健康
据不完全统计，我国每年大约要产生10亿吨的固体生活垃圾和工业废物，以及600多亿吨的工业废水和生活污水。而这些废污水和固体废弃物中的绝大多数是被排放、倾倒或填埋于农村地区及城乡接壤的贫民居住区。特别是近几年来，随着我国城市居民环保意识的不断增强，城市工业也在不断向农村转移和发展，城市环境污染也随之源源不断地向农村转移和扩散，农村环境状况因此呈现日益恶化的趋势，弱势的中国农民在环境方面又一次成为最大的受害群体。这方面的例子可谓不胜枚举，在所谓“臭名昭著”的“三河”（辽河、海河及淮河）和“三湖”（太湖、巢湖和滇池）区域，典型例子就更多。
3. 环境风险居高不下
农村落后的经济现实迫使一些地方饥不择食，忽视环境保护要求，把那些化工、石化、冶炼等高危行业建在农村或农民饮用水源地、江河两岸等环境敏感地区，这些环境风险一旦发生，农村的生态环境将面临灭顶之灾。
中国农民为中国现代化付出了巨大的代价，但他们却愈来愈被排挤在现代化成果之外。城乡居民收入差距由20世纪80年代的1.8∶1，扩大到90年代的2.5∶1， 2011年城镇居民人均可支配收入与农村村民人均纯收入之比为3.13∶1（2010年该收入比为3.23∶1）。[125]虽然城乡差距之比有所下降，但中国已变成“居民收入很不平衡的国家”。农民在就业、教育、社保等方面成为二元结构的牺牲者。
（二）城市污染向农村转移
问题接踵而至。城市的上空也并非一片湛蓝——坐在飞机上，穿越清晰的山水之后，瞭望到灰蒙蒙所弥漫的地方，那一定就是城市。环保优先于农村的城市，其环境局部好转，整体依然严峻。《2010年中国环境状况公报》称，农村环境问题日益显现，一个突出表现就是“农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势”。
1. 空气污染
《2011年中国环境状况公报》显示，2011年，325个地级及以上城市（含部分地、州、盟所在地和省辖市）中，环境空气质量达标城市比例为89.0%，超标城市比例为11.0%。城市中的空气污染源大致来自以下方面：一是工厂，很多城市的火力发电厂大量排放CO₂、SO₂等废气和粉尘；二是汽车尾气；三是家庭对能源的消耗；四是加油站汽油泄漏后蒸发形成的碳氢化合物是很强的致癌物质；五是各种喷雾剂，如空气清新剂、杀虫剂，这些化学制品增加了空气中原来没有的成分，造成污染。还有一种空气污染是使用空调造成的，制冷剂造成大气层上空臭氧层被破坏。
2. 水污染
《2011年中国环境状况公报》显示，2011年，全国地表水总体为轻度污染。湖泊（水库）富营养化问题仍突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和内陆诸河十大水系监测的469个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为61.0%、25.3%和13.7%。主要污染指标为化学需氧量、五日生化需氧量和总磷。生活中污水的来源常包括：一是剩饭、剩菜倒入下水道后没有经过任何处理就直接排放到河流中；二是用洗涤灵洗碗，而洗涤灵浓度太高难以冲干净，对人体自然不利；三是盲目听从商家宣传，使用各种洗涤用品，比如洗衣粉；四是不珍惜天降之水，比如，为了交通顺畅撒盐除雪，容易污染那些非常好的淡水资源。城市中的水污染，不光是地下水、地表水污染，还有天空中水的污染——众所周知的酸雨。
3. 噪声污染
国家《环境噪声污染防治法》中，把超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象，称为环境噪声污染。城市环境噪声主要来自道路交通噪声、城市功能区噪声等方面。噪声对人体健康最显著的影响和危害是使人听力减退和发生噪声性耳聋。噪声会使人体紧张，引起心律不齐，血压升高，诱发心脏病。噪声还影响神经系统和消化系统，引发疾病。在噪声的刺激下，人们的注意力不易集中，反应迟钝，容易疲乏。
二 城乡环境不公正
虽然城市和乡村均面临严峻的环境问题，但当前环境问题的一个新特点是，污染由城市向农村转移，而不是相反。
在当代中国，相对而言，城市的环境与乡村的环境，一清一浊，一起一落，一正一反，这究竟是环境的必然规律，还是人为制造的祸害？
毋庸讳言，在某种程度上，城市环境的局部改善是以牺牲农村环境为代价的。
例如，国家环保部在《全国城市环境管理和综合整治2010年度报告》中指出，全国城市生活污水集中处理率平均为65.12%，比2009年提高1.7个百分点；全国城市生活垃圾无害化处理率为72.91%，比2009年提高0.85个百分点。垃圾不会自生自灭，“垃圾下乡”凸现城乡之间环境的严重不公正。全国政协委员、重庆市政协副主席陈万志在2007年全国“两会”期间接受记者采访时对城乡之间的环境不公正问题表示了担忧，他说，现在城市垃圾不断转移到农村，城市整洁的代价是农村污染，垃圾下乡是典型的（城乡之间）环境不公正。他还进一步指出，这些给中国农民带来的经济和健康损失，是比“农民负担”更为沉重的负担；环境污染这一越来越沉重的“变量”将使“三农”问题变成越来越难解的“中国结”，环境问题与贫困问题有形成恶性循环的趋势，值得高度关注。2008年他在“两会”期间再次强调指出，环保问题存在城乡、地域和阶层“三大差别”，而环境不公正加剧了社会不公正，已到了十分严重的地步。环境保护上的城乡不公平十分突出。[126]
由于对农村缺乏关注，农村的环境日益恶化，一些地区环境污染早已到了触目惊心的地步。翻开报纸，常看到刺痛心灵的字眼：“癌症村”。近年来，河南省沈丘县的东孙楼村、黄孟营村、孟寨村、孙营村等，癌症患者的比例均大幅度上升。该县政协常委、民间环保组织“淮河卫士”会长霍岱珊提供的资料显示：1990 ～2005年间，2470人的黄孟营村，有116人死于癌症；2366人的孟寨村，有103人死于癌症；1697人的孙营村，有37人死于癌症；1300人的陈口村，有116人死于癌症；2015人的大褚庄，有145人死于癌症；1687人的杜营村，有187人死于癌症。而据沈丘县医院记载，1972年当地120万人中，只发现癌症患者12人，发病率仅为十万分之一。“你们得利，俺们得病；你们升迁，俺们升天。”这是流传在沈丘县民间的一则顺口溜。主要针对的是坐落在沙颍河流域大大小小的企业，其中不少为高污染企业，比如造纸、皮革、塑料、酒类等等。这些企业的工业污水基本上都排放在了沙颍河中。[127]诸如此类的报道近些年来不绝于耳。虽然城市通过污染企业搬迁，通过截污、治理，城区面貌可以改观，水质可以改善，但这只是短暂的。如果我们只关注城市，而漠视乡村，城市在乡村包围中生存，农村都污染了，城市岂能独善其身？
这些严峻的问题已经引起党和政府的高度关注。2008年7月24日，国务院召开了新中国成立以来第一次改善农村环境的“全国农村环境保护工作电视电话会议”。时任中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在大会上指出，我国仍然是农业大国，大多数人口生活在农村，绝大多数自然资源开发利用活动也发生在农村，做好农村环保工作具有十分重要的意义。农村环境保护，事关广大农民的切身利益，事关全国人民的福祉和整个国家的可持续发展，要全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，切实把农村环保放到更加重要的战略位置，全面建设资源节约型、环境友好型社会。[128]
经过多年努力，我国的农村环境污染防治和生态保护取得了积极进展。实施“以奖促治”，着力解决严重危害农村居民健康、群众反映强烈的突出污染问题。2012年中央财政安排55亿元资金支持农村环境整治工作。中央财政自2008年起设立农村环境保护专项资金，截至2011年年底，共安排了80亿元用于开展农村环境综合整治，带动地方投资97亿元，对1.63万个村庄进行了整治，受益人口4234万人。财政部、环保部在2012年2月联合颁布的《关于加强“十二五”中央农村环保专项资金管理的指导意见》提出，深化“以奖促治、以奖代补”政策，建立资金引导、示范引导、政策引导的专项资金管理体系，推动资金和项目审批权限下放，中央和地方财政共同加大投入力度，整合各方资源，吸引社会资金，鼓励农民投工投劳，大力推进农村环境连片整治。[129]然而，必须清醒地认识到，当前，农村地区环境污染和生态破坏的状况尚未得到根本性遏制和扭转，点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、各种新旧污染交织、工业及城市污染向农村转移等种种环境问题危害群众健康，制约经济发展，影响社会稳定。严峻的农村环境形势，已成为我国农村经济社会可持续发展的重要制约因素。
农村环境的恶化不仅直接导致农民的健康问题，而且还引发了农民与当地企业、政府的社会冲突问题。《2010年中国环境状况公报》表明，对周边的环境状况，只有不到六成的农村受访者评价为“满意”或“比较满意”。中国人民大学农业与农村发展学院的一项调查也显示，对农业生产、生活中产生的面源污染以及工业企业带来的各种点源污染，分别有三分之一和近三成受访农民表示不满意。而农村与环境问题有关的冲突多集中在2004年以后，且随时间推移有上升趋势。2005年4月10日，浙江省东阳县画水镇发生大规模警民冲突事件。原因在于当地化工企业污染严重，当地村民强烈要求污染企业搬迁，连年上访，长期得不到解决。农民认为，化工企业的高额利润、地方政府部门的利益，致使他们的生存权被漠视。他们的标语中写道：“还我土地，我要生存；还我土地，我要健康；还我土地，我要子孙；还我土地，我要吃饭；还我土地，我要环境。”[130]放眼全国，近年先后发生陕西凤翔血铅事件、福建紫金矿业污染事件、湘江湘潭段污染沿江农田事件、云南曲靖铬渣非法倾倒导致养羊户牲畜死亡等农村污染事件，由环境污染造成的农民上访等事件也不断发生。环境公平是社会公平的重要组成部分。环境不公正不仅会加重社会不公正，而且由于它剥夺了弱势群体基本的生存权利，会造成严重的社会冲突，影响社会稳定。
那么，这种环境冲突表明了什么呢？
马克思说：物与物的关系后面，从来是人与人的关系。一些地方政府罔顾环境承载能力，在承接产业转移以及自身发展过程中，急于在农村引进和布局高耗地、高污染项目，未能处理好群众的利益关切。这种处理不当又在某种程度上强化了城乡之间的原有不平等关系。城乡之间的种种环境不公正现象表明，环境上的不平等关系，其实是农民社会生活中原本不平等关系的延续与强化。总体说来，所谓环境问题，其实在很大程度上是社会问题在环境领域的延伸。种族、阶级或经济地位等社会因素，已成为影响环境利益与负担的分配的重要因素。不同的人，在环境利益与负担的分配上，有着明显的差异，这其中，一部分人是受益者，而另一部分人则是受害者。受益者主要是国家中的强势族群，即主流民族或种族、富人、城市居民等；相应的，受害者则主要是国家中的弱势族群，即边缘民族或种族、贫民、农民等。由此可见，环境公正与传统社会正义所关怀的内容恰恰不谋而合，易言之，“环境问题的真正原因是社会关系和社会结构的非正义性”。因此，环境公正关怀的首要对象便是一个国家内部不同民族、种族、性别、阶级或地区之间的人们在享用环境上的正义性问题，其主要任务在于减少国内因不平等的社会关系而导致环境影响上的不平等，使所有人都享有平等的环境权利。
期盼在城乡之间实现环境公正是我们的美好愿望，但是，在现实与未来之间，却横亘着种种障碍。
1. 观念不清
所谓观念不清，主要是指对“发展”和“保护”的关系认识不清。如下观念在城乡之间仍有市场。
（1）经济指标是“硬道理”，环保指标则是“棉花糖”。“十五”“十一五”时期我国经济发展各项指标大多超额完成，但全国污染物排放量不降反升，污染治理速度赶不上污染增长速度，“十一五”计划确定的重点流域治理污染项目有47%的计划投资没有落实。在经济及其他所谓硬指标面前，环保指标是何等的不堪一击，往往被堂而皇之地任意牺牲。追赶深入人心的GDP总是比追赶环保指标更让人激情飞扬，斗志百倍。
（2）有了金山银山，就有绿水青山——当经济能力达到一定水平之后，环境状况自然会改善。有钱好办事，这是一般的生活哲学。可是生态问题的哲学却可能相反：留得青山在，不怕没柴烧。例如，淮河、滇池的治理，积十年之时，花百亿之金，至今钞票进水，不见声响。特别是，许多生态问题是完全不可逆的，如水土流失、荒漠化、耕地减少、生物多样性丧失。我们也许能够生活在一个金钱甚少但环境和谐的社会，却无法生活在一个生态恶化但金钱成堆的社会——在沙漠里，黄金不如一杯水！
（3）城市环境重如金，农村环境轻如毛——在环保的天平上，城市与农村的分量竟然如此不平衡。居住在钢筋水泥的建筑里的城市人当然还愿意簇拥着青山绿水——有的城市动辄可以投资数十上百亿元改善城市环境，可见一斑；而农村呢，曾经拥有山清水秀、人口相对稀少的环境，现在却被穷山恶水包围着。
郑风田、党国英等受访专家和湖南省常德市政法委副书记饶南丙、江西省丰城市政法委书记郑晓勇等干部表示，当前农村地区的许多矛盾和冲突，正是源自一些地方的城市对于农村的新“掠夺”方式，有的地方对农村仍然是“口头重视、口号重视、口水重视”。[131]
2. 法规不全
综观我国的环境法律法规，很多法规没有将农村地区的环境污染和破坏纳入立法调整的视野。我国农村环境污染很大程度上有别于城市污染，其中农业生产导致的面源污染不同于城市的点源污染。而我国现行的环境法律法规体系基本上是为了防治城市污染的，对农村污染及其特点重视不够，对农村污染治理和环境管理的具体困难考虑不够，这导致现行环境法规在农村地区缺乏实施的根基。
即使有些法规对农村环保问题做了规定，但其规定也极为原则。例如，首次将农村固体废物污染防治纳入立法视野的《固体废物污染环境防治法》修正案，虽然对种植、养殖业产生的固体废物提出了合理利用、预防污染的要求，对农村生活垃圾提出了清扫、处置的要求，但过于简略，可操作性不强。因此，必须从战略的高度认识和加强对我国农村环境污染的防治。致公党中央副主席杨邦杰认为，加强农村环境保护制度性基础工作要建立健全有关政策、法规、标准体系，把农村环保作为对干部政绩考核的硬性指标，把农村环境治理纳入政府综合决策机制和重大事项的督察范围。尽快制定、颁布《土壤污染防治法》《畜禽养殖污染防治条例》《农村环境保护条例》等，依法加强对农村环境的监督管理。[132]
3. 管理不力
农村环境管理规划不力，机构匮乏，执法力度不够。在我国农村环保工作中，发挥主要作用的是县及县以下环境管理部门，而目前县及县以下环境管理队伍力量薄弱，有的县甚至还没有环保机构，至于乡镇主管部门，其环境管理力量更弱，大多数都只安排一个人兼管环保工作。环保规划缺失，管理机构不健全将直接导致环境管理工作不到位。有鉴于此，一些政协委员认为，应尽快开展对我国农村环境质量状况的全面调查，查清包括农村土壤、水和大气在内的农村基本环境要素质量的情况，全面准确地掌握全国农村环境质量的总体状况、污染类型、分布特点、污染范围、污染程度、污染种类及其来源，在此基础上编制《国家农村环境污染防治规划》。[133]
昔日，“农村包围城市”的道路使中国革命取得了胜利；如今，当环境污染再次“农村包围城市”时，城市必然难以逃脱“城门失火，殃及池鱼”的命运！
当前，广大农村群众要求改善生活生产环境的呼声日益强烈，社会主义新农村和全面小康社会建设都迫切呼唤农村环境保护工作有突破性进展。面对严峻形势，必须进一步提高对农村环保重要性和紧迫性的认识，深入贯彻落实科学发展观，深刻转变发展方式——地方在推动经济发展时须充分考虑环境承载能力和社会成本，应根据不同的资源禀赋等条件，在农业县与非农业县等不同地区之间布局差异化项目，促进低耗地、低污染、高集约项目发展；着力建立健全农村环境保护的政策体系和长效机制，切实把农村环保放到更加重要的战略位置，解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农业农村可持续发展的突出环境问题。推进农村环境整治和生态建设的思路已经明确，即：以生态功能区划为基础，以规划为龙头，调整和优化农村生产力布局，转变农村发展方式，从根本上解决农村环境污染问题；以保障饮水安全为重点，以生活污染治理为抓手，确保农村地区环境安全，改善农村生活方式，从整体上提高农村的环境质量；以加大环境执法力度为手段，以建立长效机制为根本，强化农村地区的环境监管，完善法规建设，从法制上保护农村生态环境。
作为党和国家战略决策的“社会主义新农村建设”掀开了当代中国农村的新一页。从此，一个融农村经济、政治、社会、环境为一体的建设框架开始形成；从此，一个缩小农村与城市差距的战斗开始打响；从此，一个推进当代农村现代化建设的方案开始实施；从此，一个新型的农村、一个新型的环境将展现在人们的视野里……
新农村——这是一片绿色的沃土！
新农村——这是一片希望的田野！
第二节 东部与西部：环境受益与环境补偿
在一定意义上，我国的“东部”代表着“发达”，“西部”意味着“落后”，这里，既有历史的沉重，也有现实的无奈。构建社会主义和谐社会，就必须东西协调、南北均衡，共建共享。环境公正亦然。
一 东部与西部的界线
我国“东部和西部”的区分主要是从以下三层意义上界定的。
（一）根据经济发展水平来划分
我国大陆区域经济的产生，应该说是经济发展水平与地理位置相结合长期演变而形成的。我国大陆区域整体上可划分为三大经济地区。三大经济地区由于自然条件与资源状况的不同，因而有着各自的发展特点。
东部地区包括11个省级行政区，分别是北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南。东部地区背靠大陆，面临海洋，地势平缓，有良好的农业生产条件，水产品、石油、铁矿、盐等资源丰富，这一地区由于开发历史悠久，地理位置优越，劳动者的文化素质较高，技术力量较强，工农业基础雄厚，在整个经济发展中发挥着龙头作用。
中部地区包括8个省级行政区，分别是黑龙江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南。中部地区位于内陆，北有高原，南有丘陵，众多平原分布其中，属粮食生产基地。能源和各种金属、非金属矿产资源丰富，占有全国80%左右的煤炭储量，重工业基础较好，地理上承东启西。
西部地区包括12个省级行政区，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古，人口有4亿多，聚集了中国75%的少数民族和八成左右的贫困人口；另外，国家还把湖南的湘西地区、湖北的鄂西地区、吉林的延边地区也划为西部地区，享受西部大开发中的优惠政策。西部地区幅员辽阔，地势较高，地形复杂，高原、盆地、沙漠、草原相间，大部分地区高寒、缺水，不利于农作物生长。因开发历史较晚，经济发展和技术管理水平与东、中部差距较大，但其国土面积占中国陆地面积的74%，矿产资源丰富，具有很大的开发潜力。
简言之，经济意义上，“东部”意味着经济发展水平如工业化、城市化和现代化程度较高，而“西部”代表的是贫穷落后地区。
（二）根据地理空间位置来划分
以大兴安岭－太行山－雪峰山为界，以西的地区为西部，以东的地区为东部。需要指出的是，湖南的湘西土家族苗族自治州和湖北的恩施土家族苗族自治州虽然在大兴安岭－太行山－雪峰山以东的中南地区，但由于在经济发展水平、民族分布和风俗文化等方面与相邻的西部地区极为相似，因此，也属于泛西部范畴。从地理空间上看，整个西部面积达660多万平方千米，占全国面积的三分之二强。但从区域经济实力来看，反差却格外强烈，西部省份的国内生产总值不到东部的1/4。
（三）根据环境状况和资源分布来划分
本节所指的“东部”和“西部”，主要是从环境状况和资源分布的意义上来界定的。目前我国东西部地区环境状况和资源分布状况是：东部地区资源稀少，但环境保护较好，西部地区资源较丰富，但环境破坏较严重。例如，长江、怒江、澜沧江流域（包括藏东、川西和滇西北地区）原本分布着大片高山、亚高山针叶林，但近些年，大量水源涵养林被滥伐、偷砍，造成区域蓄水能力的下降和水土流失的加剧，构成了我国二级、三级阶梯地区区域性水患频繁。贵州高原地区（指贵州省的西部、北部和川东南丘陵低山区）以高山、低山、丘陵地貌为主，坡耕地占40%，年降水量一般在1000毫米以上，多年的过伐、过垦使水土流失呈不断加剧的趋势。贵州省1964年、1985年、1995年的水土流失面积分别占到总土地面积的20%、30%和45%。蒙新风沙区（包括内蒙古高原、新疆大部、甘肃北部和宁夏的中北部）面积250万平方千米以上，分布着重多的低缓丘陵、干谷和沙漠，该区干旱多风，气候恶劣。人类的过牧、过垦，造成了草场退化、土地沙漠化及绿洲农业区土壤次生盐渍化等一系列生态问题。这一地区每年春季因此而形成的沙尘暴已威胁到大半个中国。
二 西部生态环境的变迁
西部地区是我国主要大江大河的发源地，是我国整体的自然生态环境的有效调节地和天然屏障。由众多的考古、地质资源及史料可知，古代西部地区曾经草密林茂、山清水秀，西北地区还因气候温暖、森林草原密布、山川秀美，极其适合人类生存而成为中华民族的发祥地之一。然而，在漫长的历史演化过程中，西部地区的自然生态环境逐步发生变化，东部和西部在经济状况和环境状况上的差距越来越大。时至今日，西部地区的生态系统已变得十分脆弱，严重地影响到本地区乃至全国的经济发展。这种情况，是历史和现实、自然和人为等多种因素作用的结果。
从自然因素来看，严酷脆弱的自然环境是西部地区环境问题产生的基础原因。
西部地区的气象灾害比较严重。除牧区的雪灾和低温、冻害以及局部地区的连阴雨、暴雨灾害外，主要的气象灾害是干旱、风沙、霜冻、冰雹和干热风。其中干旱出现的次数最多，灾情最严重。黄土高原素有“年年有旱，三年一小旱，十年一大旱”的说法，内陆盆地也是三年两头发生程度不同的旱灾。出现频数最多的是春旱和伏旱，秋旱也时有发生。
土地资源质量差、利用率低。虽然西部地区土地面积大，人均占有量高，但事实上可利用率却很低。例如，在西北地区，能够开发利用的各类土地，仅占整个地区土地面积的42%左右，其中土地的农业利用率仅为30%，能够利用的耕地仅占土地面积的6%左右，林地占4.64%，草地占21.5%，而其他类型的用地比重则较小；农业上难以利用的戈壁、沙漠、石山裸地则占土地面积的57%以上。
水资源相对贫乏。西部地区的河流分属于黄河、长江、内陆河三大水系，是地表水的主要来源。水资源量主要来自大气降水和冰川融水两部分，大气降水占绝大部分。冰川总储量为26121.74亿立方米，但年冰川融水量不足1%，而新疆冰川融水占自产径流量的22.5%。例如，西北地区人均水资源量为3000立方米，年均地表径流量为2900立方米，只相当于全球人均径流量的70%左右。西北地区亩均水资源量为1200立方米，低于全国平均水平的30%，在西北五省区中，宁夏水资源最为贫乏，人均占有258立方米，为全国人均值的9%，如果再加上国家分配的每年40亿立方米的过境黄河水量，其人均水资源也不及全国人均水平的一半。可以说，水资源紧缺是制约西北地区社会经济特别是农业发展的关键因素。[134]
森林资源比较贫乏，分布比较零散，结构不尽合理。西部地区由于干旱少雨，森林资源十分贫乏，森林覆盖率仅为5%左右，远远低于全国平均水平，在各大区中居于非常落后的地位。现有林地面积占全国林地总面积的10%左右，在林业用地中，无林的土地面积就约占60%。西部地区森林面积明显少，故其维持生态系统平衡的能力很差。由于西部面积比较广阔，许多地方宜于植树造林，因此，其植树造林的潜力可以挖掘，但因干旱的气候特征等原因，大部分地方植树造林的难度很大，树木成活率比较低，“小老头”树比较多，管护成本高。
西部地区生态环境日趋恶化除自然变迁因素外，主要是历史上人为因素长期作用于生态环境造成的，尤其是在近现代人口激增的压力下，忽视自然规律，片面追求经济利益所进行的盲目开发、掠夺性开发酿成的苦果。
汉代以前，由于人类活动的规模较小，西部地区在史前时期形成的良好的自然生态环境并没有发生大的变迁与逆转。当时，该地区水草丰美，河湖遍布，气候温暖湿润，充满着植物、动物、人类与自然环境和谐相处的活力。自汉代开始，人类活动开始较大规模地、不间断地影响和干预我国西部地区的自然环境。其中，在较长的历史时期，对西部地区不间断的军事活动、移民垦殖、水土资源开发，几乎也是毁林、毁草、过度放牧的过程，结果毁坏了西部地区的自然生态环境，破坏了西部地区动物、植物、人类与自然生态环境的和谐、协调的共生与发展。特别是我国从唐代后期开始直至新中国建立，不断的战乱和天灾人祸，再加上反复的生产结构调整，致使西部地区的自然生态环境走到了崩溃的边缘。
从20世纪50年代末期起，国家从北京、上海、辽宁一带向西部地区迁去了以机械制造为主的一批重工业企业。西部地区的交通、能源、原材料工业和地方工业得到了一定的发展。但是“大炼钢铁”使这些地区的生态环境遭到严重破坏。当时，林业的指导思想是以生产木材为中心，各林区把木材生产作为重要指标，而忽视了森林的营造。“重采轻育”的做法，使森林资源消耗过快，覆盖率大幅度下降。为了大炼钢铁，许多地区无论是人工林还是原始森林都被砍光了，即便生长在西部沙漠地带的胡杨林也难逃厄运。例如，四川省阿坝藏族羌族自治州，是大西南木材蓄积的重要基地，20世纪50年代初有林地面积220万公顷，活立木蓄积量达34000万立方米，但在1951～1960年这十年，年采伐量猛增到230万立方米至290万立方米，使全州森林资源迅速缩减（迄今才恢复到303万公顷）。可以说，这一经济决策上的失误，导致了西部乃至全国范围内生态环境的大破坏。
从政策因素来看，西部环境的恶化也与政策导向有关。
在历史上，西部地区曾经为东部地区乃至全国的发展做出了巨大贡献和牺牲。如新中国成立后，我们实行的是计划经济和三线建设的整体布局。西部丰富的矿产资源无偿地输送到东部等地区，西部地区的自然资源和生态环境破坏比较严重。改革开放以后，由于国家对沿海地区实行优惠政策和资金倾斜，东部发展先行。而发展起来的东部地区上缴给国家的财政税收和对西部的补偿不足，西部地区明显处于发展的劣势，东西部在资源收益和补偿方面处于不平等地位。在西部地区，环境恶化与贫困加剧形成恶性循环，而东部地区富裕程度高，投入环境保护的资金相对较多，环境状况相对要好些。自20世纪80年代以来，我国政府重点针对城市环境问题制定和实施了一系列相关政策和措施。由于大中城市主要集中在东部，90年代以后，东部省（市）环境污染得到控制，但西部地区生态环境日益恶化。我国生态环境的脆弱带主要是大兴安岭－太行山－雪峰山以西的西北和西南地区，大部分贫困人口和贫困县（乡）也集中在这些地区，全国近600个国家级贫困县，大部分在西部。越是贫困的地区，破坏生态环境和浪费资源的现象越严重。而且，这种恶性循环不是那么容易打破。2010年是中国实施西部大开发战略十周年，官方数据显示，从2000年到2009年，西部地区的生产总值从1.66万亿元增加到6.68万亿元，增加了3倍；城镇居民人均可支配收入从5648元提高到14213元，年均增长10.4%；农民人均收入由1161元提高到3817元，年均增长8.9%。虽然在官方政策倾斜和大力投入下，西部地区与东部地区的经济相对增长速度差距在缩小，但绝对差距仍在扩大。国家发改委副主任杜鹰称，2000年，西部和东部的人均GDP相差7000元，如今，这一差距拉大到了21000元。国务院西部开发办原副主任李子彬在由国际经济交流中心举办的经济每月谈论坛上也坦陈，西部地区相对落后、欠发达的状况不可能在十年内得到解决。在生产总值、地区财政收入水平、人均生产总值水平上，“再经过100年（西部地区）也不一定能够和东部地区拉平”。[135]
三 环境受益与环境补偿
黑河，又称弱水，发源于祁连山北麓冰川，流经青海、甘肃、内蒙古，汇入中蒙边界的东居延海和西居延海。黑河全长821千米，是中国第二大内陆河，滋润着位于沙漠边缘的两大块绿洲——甘肃的张掖市和内蒙古阿拉善盟额济纳旗。
张掖所处的河西走廊灌溉农业区位于黑河中游，是全国十大商品粮基地之一，也是黑河流域最大的经济区和耗水区。额济纳旗位于黑河下游，其8万多平方千米均为极端干旱区，年均降水量不足50毫米，而蒸发量却高达2500毫米。
至20世纪后半期，冰川退缩，放牧过度，林草退化，大大削弱了祁连山涵养水源的能力，加剧了黑河全流域生态危机。大规模的移民开发、灌溉面积的快速增长、流域人口的膨胀，大量挤占了生态用水。
在传统的产业结构和发展模式的重压下，黑河再也无力向下游输送足够的水了。伴随河道断流，地下水位下降，天然河岸林大面积枯萎死亡，湿地和绿洲急剧萎缩，土地大面积沙化。1961年，曾经拥有350多平方千米湖面的西居延海悄然消失；1992年，东居延海也宣告枯竭。曾经是西北戈壁硕果仅存的两个大型湖泊，却在枯竭之后成为我国北方沙尘暴主要策源地之一。
2000年春天，几场强沙尘暴持续袭击了华北地区，影响人口1.3亿。科学调查表明，这些远道而来的“不速之客”，正是来自黑河下游相继死亡的河床、湖盆以及严重沙漠化的绿洲。
2000年5月12日，时任国务院总理朱镕基观看了中央电视台《新闻调查》“沙起额济纳”后，对水利部部长汪恕诚说：“黑河问题非常严重，非治不可，应统筹规划，统一管理；西部大开发，水是第一位的任务，要把生态用水放在第一位，保护额济纳生态环境不仅是对额济纳的保护，同时也是对内蒙古、甘肃的保护，意义十分重大。”
2001年2月21日，国务院召开第94次总理办公会议，专题研究黑河水资源问题及其对策。会后，国务院正式批复了《黑河流域近期治理规划》，决定以生态系统建设和环境保护为根本，合理安排生态用水，有效遏制流域生态系统恶化，并决定投资23.6亿元，用3年时间实现阶段性治理目标。
黑河治理成败的一项标志性成果，就是能否如期完成向黑河尾闾东、西居延海调水，而处在中游的最大农业城市张掖市就成为黑河治理这盘棋中最关键的一步。
分水的压力，沉甸甸地压在每一名张掖市领导和农民的身上。按照规定分水后，黑河向下游新增下泄量2.55亿立方米，意味着张掖必须削减引水量5.8亿立方米，相当于4万公顷耕地的用水量，也相当于依附在土地上的20多万农民将失去基本依靠。
为了整个流域的生态，张掖付出了沉重的代价：每次分水闭口时间少则十几天，多则三四十天，分水期间沿线农田灌溉一律停止；有时，正在扬花季节的玉米，因缺水玉米棒子半截干枯，农民遭受重大损失。据统计，仅2001～2003年，全市有近万亩农田因分水延误浇灌而绝收，前所未有。[136]
黑河的兴衰枯荣，沿岸人民为保护环境所付出的代价表明：西部地区特别是西部农村在奉献了大量物质资源的同时，并没有得到多少回报。在一定程度上讲，东部发达地区的快速发展与西部不发达地区的利益损失是紧密相连的。改革开放以来，东部发达地区比西部贫困地区获得了更多的实惠。必须将如何平衡其间的关系纳入公正的视野。正如亚里士多德所言：“一个人有了过多的利益，人的行为是不正义的，一个人拥有的权益太少，他受到了不公正的对待。”[137]
当今中国社会“二元经济结构”和城乡工农业产品“剪刀差”的存在，突显了东部和西部、城市和农村在资源利用和保护环境方面权利和义务分配的不公正。我们不能错误地认为对西部的扶持就是对西部的“恩赐”，是简单的“给予”。实际上，西部地区也在默默无闻地“支援”和“扶持”东部地区，而且是以牺牲自身利益来支持东部地区的繁荣和发展。西部地区环境的恶化有其自身的原因，但不容否定的是，国家对东部发达地区环境保护的投入远远超过西部地区。因此，东部地区理应为过去的“索取”埋单。支援西部地区的建设不是单向的“给予”，而是东部发达地区应尽的责任，是为曾经的“受益”而对西部地区生态环境做出的“补偿”。
环境补偿是基于环境受益而做出的补偿。
从人类发展需求角度而言，所有环境要素及其所构成的整体环境均对人类生存与发展产生影响，这种影响既包括对人类生存与发展具有促进作用的积极影响，也包括具有限制作用的消极影响。具体来说，我们可以把自然的或受人类活动影响的环境要素及其整体通过运动、变化所产生的对人类生存与发展具有促进作用的影响理解为环境受益，反之则为环境致损；把人类在生存与发展中直接和间接从环境运动与变化中所获得的恩惠理解为环境受益，反之则为环境受损。其中，环境受益反映的是人类生存与发展所获得的环境产品与服务。
环境受益的类型极为多样，如物质受益、能量受益、状态受益。受益的物质类型包括水分受益、空气受益、土壤堆积受益、防止侵蚀受益等，受益的能量类型包括热量受益、温度受益、辐射受益等，受益的状态类型包括绿化、美学等功能受益。按照其性质及受益状况的差异分可为不同类别环境受益区。如从环境受益区的受益对象来看，可分为城市环境受益区、农村环境受益区等；从环境受益区与环境产益区联系的紧密程度来看，有直接受益区和间接受益区之分；从环境受益区的受益效果来看，可分为明显环境受益区、一般受益区、不明显环境受益区等。
任何一项政策，如果减少了政策实施者的利益，那么这项政策往往是很难推行的。在许多地方，生态保护恰好正处于这样一种尴尬境地。一方面，生态保护外部效应显著，政府强力推导；另一方面，生态保护者必须牺牲个体和地方的利益，牺牲他们的发展权。作为整个社会系统中平等的个体，在为社会做出牺牲的同时，如果不能得到应有的补偿，这样一种社会行为首先是不公平的，同时也难以持久。于是，在构建社会主义和谐社会这一主题下，政界和学界正在思考如何利用经济手段使人们的生态保护行为得到经济补偿。因此，“环境补偿”这个概念逐渐成为社会舆论的热点话题。
环境补偿是一种资源环境保护的经济手段，其目的是调动生态建设者的积极性，是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制的综合体。
环境补偿有广义环境补偿和狭义环境补偿之分。广义的环境补偿，既包括对生态功能的补偿，又包括对因环境保护丧失发展机会的区域的居民进行的资金、技术、实物上的补偿和政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出等。狭义的环境补偿则专指对生态功能或生态价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿费（税）。补偿对象可以是对生态保护做出贡献者、生态破坏中的受损者和减少生态破坏者。
环境补偿的目的在于对损害或保护资源环境的行为带来的外部不经济性或外部经济性进行收费或补偿，提高该行为的成本或收益，从而激励损害环境的行为主体减少或保护环境的行为主体增加，从而保护资源。[138]
从世界范围来看，自20世纪50年代以来，环境补偿开始被越来越多的国家所认识并付诸实践。例如，1992年《里约宣言》和《21世纪议程》体现出了利用经济手段来调整经济社会发展与生态保护关系的思想，即在环境保护政策上，市场、政府财政及经济政策应发挥互补性作用，表现为环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上，价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。
加强生态建设，维护生态安全，实现经济与人口、资源、环境的协调，实现人与自然和谐相处，是21世纪人类面临的共同主题，也是我国经济社会可持续发展的重要基础。面对日益严峻的环境形势，环境补偿制度不失为一种重要的探索和尝试。
应当肯定，我国政府非常重视环境资源的保护问题，而且以国家根本大法的形式确立了环境资源保护、防止污染这一基本国策，并为建立和完善环境补偿制度奠定了宪法基石。但是，治理环境污染起初多是政府埋单，实际是把污染者的治理责任转嫁给了全体纳税人，既没体现生态环境的价值，又违背社会公平原则，故而难以遏制生态环境的污染和破坏。1972年，经济合作与发展组织（OECD）理事会首先提出“污染者付费”。我国也在探索环境补偿的实施办法，只不过在20世纪90年代前期，环境补偿关注的焦点是向生态环境加害者索取赔偿。到了90年代后期，环境补偿的对象才更多转向生态环境保护者和建设者。如我国对于西部退耕还林、还草者实施的补贴政策，就是一种典型的环境补偿，而且在实践中取得了良好的社会效益和生态效益。近年来，我国为了加强生态环境保护，进行了环境补偿的尝试，主要应用在森林、湿地和草原的保护工程，从实施情况来看，对促进工程建设、恢复生态环境功能起到了极大的作用。
环境补偿机制旨在通过经济、法律、政策和市场等手段，解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和扭转区域间的非均衡发展状况，逐步达到区域内的平衡和协调发展，从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，使生态资本增殖、生态资源永续利用。建立环境补偿机制，必须正确处理局部与全局、当前与长远的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一，应当遵循公平的指导思想。
经济发展离不开自然资源作为物质基础，而西部地区是我国的能源资源基地。西部地区输出资源、保护生态是为了全体公众的利益。然而，西部为了全体公众的生态利益却牺牲了自己的生存和发展机会，这显然是不公平的。为了解决这种不公平，实现域际公平的最好途径就是建立环境补偿机制，由中央政府或受益人为西部地区提供补偿，为利益损失者创造其他的生存和发展条件，并保证新的条件是对原来条件的改善和提升。
建立健全环境补偿机制，有利于城乡之间、区域之间的统筹协调，为西部地区提供有力的政策支持和稳定的补偿渠道；有利于确立资源环境的价值观念，推进资源环境有偿使用的市场化运作；有利于促进清洁生产，发展循环经济，实现经济增长方式的根本转变；是全面推进生态建设的重要举措。
建立环境补偿机制是维护群众利益的具体表现。长期以来，西部地区的广大群众为了保护好所在地区的生态资源和环境，做出了很大的牺牲。另外，资源开发受控、产业发展受限，又严重制约了当地经济发展。建立环境补偿机制，是对西部地区为保护生态环境所付出的代价的必要回报，也是维护和实现西部地区群众的根本利益的具体体现。
建立环境补偿机制是构建社会主义和谐社会的必然要求。良好的生态环境是和谐社会的重要标志之一，是经济社会持续发展和人民生活水平不断提高的重要基础。随着经济社会的快速发展，人民群众对环境的要求也越来越高，生态环境的优劣已成为影响经济社会发展的重要因素。建立环境补偿机制，是加强生态环境保护、统筹东西部地区协调发展的有效途径，也是加快构建和谐社会和全面建设小康社会的必然要求。
总之，建立环境补偿机制，可以弥补国家财政拨款的不足，保证生态建设的可持续发展，从根本上改变生态效益无偿使用、生态保护和建设者只有投入没有回报的不合理状况。
四 环境补偿机制的实现
（一）遵循的原则
建立环境补偿机制，应当遵循公平性、效率性和可持续性原则。因为从我国目前社会经济状况来看，公平是环境补偿的首要目标，同时补偿效率的高低也直接影响补偿的效果，过高的补偿成本往往会得不偿失。环境补偿制度设立的目的，就在于维持生态的可持续发展，为整个人类社会的可持续性提供物质与能量条件。
1. 公平原则
公平原则在法律制度中的重要地位，决定了应将其作为环境补偿的基本原则。公平原则是以等利（害）交换关系为核心内容的，体现在环境补偿机制中，就要求收益大于付出的地区做出补偿，付出大于收益的地区接受补偿。此前学界曾主张将“谁保护，谁受益”“谁受益，谁付费”或者“谁受益，谁补偿”作为环境补偿机制的基本原则，与这些原则相比，公平原则所涵盖的内容更加全面，表述更加准确。
2. 效率原则
在建立环境补偿机制及实施环境补偿的过程中，坚持高效率和高效益的公平是毋庸置疑的。自然生态环境是很难再生甚至是不可再生的，低效率造成浪费，最终一定是得不偿失的。由于环境本身具有生态性和经济性的双重特点，所以环境补偿机制的建立应本着兼顾生态效益与经济效益的双重原则。环境补偿的效率原则体现在生态效益领域就是要求补偿行为采用合理的技术手段，使人工投入符合自然生态系统反馈机制的需求。环境补偿的经济效益包含两层含义，一方面是补偿必须带来整个社会经济的劳动成果与劳动占用或消耗的比值上升，另一方面是在达到这一目的同时，补偿行为本身所消耗的自然资源要尽可能少。前者是对社会的整个经济效益的追求，后者强调的是补偿行为本身的效率。
3. 可持续原则
可持续原则的核心是要求人类的经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力。然而，我国现实的社会经济发展模式造成的环境污染、生态破坏正在超过生态系统所能承载的能力范围。要贯彻可持续原则，环境补偿过程中必须要考虑整体协调性，将环境补偿纳入整个生态、经济、社会的协调可持续发展的范畴之中，改变传统的就环境论补偿的补偿方式。
人人都希望享受清洁环境之益，而不受环境污染之苦，这就必须按照上述原则，切实保障公民享有环境损益同等待遇的制度上的公平，保障地区的付出与获得相适应的地域上的公平，保障个人或群体享有同等的环境权益的社会上的公平。唯有如此，才能实现东西部地区的环境公正。
（二）具体措施
在上述原则下，以下具体措施也有利于保障环境补偿机制和东西部环境公正的实现。
1. 落实环境损益补偿措施
在西部大开发与生态环境治理中，不能只简单强调“谁污染，谁治理”这一原则要求，应在追究污染者造成生态环境损失的责任和受益者应尽的义务的同时对受损者予以各种补偿，统筹人和自然的和谐发展、经济社会和人的全面发展，逐步缩小东西部环境损益的社会差距。
环境补偿是一个系统工程，补偿方式的多样化可以大大增强补偿的适应性、灵活性和弹性，进而大大地增强补偿的针对性和有效性。一般说来，补偿方式大致有政策补偿、资金补偿、技术补偿。
政策补偿，是指中央政府对省级政府、省级政府对地方政府的权利和机会补偿。受权者在被授予的权限内，利用政策的优先权和优惠待遇，在资金十分贫乏、经济十分薄弱的情形下，制定一系列创新性政策，筹集资金促进发展，充分利用制度资源和政策资源。“给政策，就是一种补偿”。通过规划引导、项目支持等方式，扶持和培育西部地区新的经济增长点，支持西部地区特别是重要生态功能区大力发展生态型产业、环保型产业；通过政策倾斜和实施差别待遇，激发西部地区保护资源环境、发展生态产业的主动性和积极性；继续实施生态移民、异地开发、下山脱贫等现有的行之有效的环境补偿方式，进一步从体制上、政策上加大对异地开发、生态移民等的政策支持力度。
资金补偿，这是最常见的也是最急需的补偿方式。常见的方式有：补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付、贴息、加速折旧等。借鉴美国等西方国家的经验，“由政府购买生态效益，提供补偿资金”，政府可以通过加大财政转移支付，由中央和地方政府每年拨出专项资金编入财政预算，用于环境补偿，以提高生态效益。
技术补偿，是指中央和当地政府以技术扶持的形式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训受补偿地区的技术人才和管理人才，提高受补偿者的生产技能、技术含量和组织管理水平。
2. 努力提高西部地区的基本社会保障水平
西部地区的社会保障水平与东部有明显的差距。东部地区先行享受了改革开放的成果，为东部发展做出贡献的西部地区，其教育、科技、文化、体育、医疗保健、工资待遇等基本的社会保障公共服务水平，应该与东部地区一样，以确保社会公平。国家应采取各种有效措施，促进西部地区的社会发育和劳动力素质的提高，对民族贫困地区面临的九年义务教育的滑坡，要给予足够的重视。对东西部逐渐拉大的工薪差距，应做政策调整，保证西部地区特别是不发达地区公职人员的工资在全国平均水平以上。目前，全国的贫困人口大多集中于长江、黄河中上游的高寒、荒漠、黄土高原地区，这些地区环境恶劣、生态脆弱、交通闭塞、发展滞后，不少地区出现生存危机。国家应从环境安全大局和东西部均衡发展的总体利益考虑，对这些地区实施休养生息的政策。如通过对重点区域生态功能的恢复与重建，加大公共财政的转移支付，切实解决这些地方的经济发展和环境不公正问题，努力实现经济发展、生态改善和农牧民增收的“三赢”。
3. 依法维权，促进环境公平
维护环境公平就是维护公众拥有良好生存环境的权利，对此，我国《民法通则》《环境保护法》《刑法》等都有相应的规定。具体而言，我们应该加强法制和环保宣传，使公众知法、懂法，并享有知情权和参与权；强化执法，依法行政，确保公众的环境权益；对于受害者的赔偿，应当包括直接的和间接的两个方面，涉及精神损害的应给予精神损害赔偿；坚决制止东部高污染工业项目和高耗能低效率的淘汰设备向西部转移；严格审批新开工项目，限制高污染行业的发展；坚决制止乱砍滥伐、滥挖乱猎的不法行为，对造成严重后果的要追究刑事责任；加强管理与监督，确保以粮代赈、资金补贴等生态建设工程的实施；退耕还林政策措施需要细化与配套，并以法规形式稳定下来。国民经济核算体系的改革要充分考虑资源、环境、人力的成本，以保障国民经济和社会的持续协调发展；要以规范的形式保障东部对西部的环境建设成本的持续补偿，以维护东西部环境总体收益的公平；要扩大“三荒”公有资源使用权分配的范围和规模，通过承包、租赁、合股等形式，打破区域界限，广泛吸纳个体、集体、合作等组织进行西部生态环境的治理，在发展中促进环境公平的实现。
或许这些设想仍然难以根治区域之间的不公正，正如环境主义者说到的，环境是一体化的，而这个世界却被国家、民族等行政性区划而分割，在这个属于“我”的空间中，我只能为自己的利益着想。这才是环境不公正的本质根源。从根本上保护环境，需要的是遵循生态的性质，而不是根据人为的划治。
值得重视的是，我国政府充分认识到了上述问题并做出了坚定的实践。2007年8月2日，国务院下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》。推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。这有利于打破行政区划，制定并实施有针对性的绩效考评体系。根据这一布局，全国国土空间将被统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；另一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要、资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区，如国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园，以及省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。2010年底国务院印发了《全国主体功能区规划》，这是中国第一个国土空间开发规划，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性、约束性的规划，也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。
从生态的视野，从人口、经济与环境承载力相协调角度来考虑国土开发的轻重缓急，这或许是从根本上根治农村与城市、西部与东部之间环境不公正的真正出路。我们期待着……
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