（第一节国库集中收付制度及其运行机制）
国库集中收付是对财政收支的具体方式进行规范、控制和调节的活动。实行以国库单一账户体系为基础的国库集中收付制度改革，有利于政府的规范监督管理。
一、从分散管理、各自运行到国库集中收付制度
长期以来，中国的财政资金拨付上存在多个政府层级和大量用款单位与具体的用款项目，财政收入分别由税务、财政、海关等多个征收机关来组织完成。财政资金收缴、拨付在组织结构上体现为一系列的社会居民、政府与各部门之间就政府活动范围和方向所形成的委托代理关系。在这一体制下，财政收入每年以行政手段下达征收任务，以层层设立收入汇缴过渡户方式组织征收。财政资金拨付实行总量控制，层层下拨，由各单位自行分散拨付，因此，财政资金收缴、拨付层次和环节较多，导致资金汇划渠道不畅，缴拨速度较慢，预算资金到位时间长且当年资金到位率低，资金年终结转数额较大，不仅影响了单位的正常用款而且降低了财政资金的整体使用效率，提高了政府成本，也影响了正常的预算执行和政府年度施政方针的贯彻实施。
所谓国库集中收付制度，国外也称之为国库单一账户制度（Treasury Single Account，TSA），就是将所有的政策性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。
在这种制度下，财政资金的使用由各部门根据细化的部门预算自主决定，由财政部门核定后准予支出，财政资金将由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者，而不必经过支出单位进行转账结算。
国库集中收付制度是建立、规范国库集中收付活动的各种法规、制度的总称，是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户的全程监控制度。国库集中收付制度是市场经济国家普遍实行的一种财政资金支出管理模式，一些国家如英国、意大利、法国、匈牙利、波兰及日本、巴西等都采用国库集中收付制度。
国库集中收付制度包括国库集中收入和国库集中支付制度。国库集中收付制度是国库管理制度的一种基本类型，即财政部门对所有政府性收入进行集中收纳管理；对各部门和各单位的支付过程实行集中统一处理，将除特殊用途之外的所有财政性资金通过国库直接支付给商品供应商和劳务提供者，而不必经过支出单位进行转账结算。国库集中收付制度是相对于传统的财政国库资金分散收付而言的。传统的财政资金拨付，是由单位按照预算级次层层上报用款计划，再由财政按下达的预算，将资金从国库拨付到一级单位，一级单位按照预算级次层层下拨到基层单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，购买商品或支付劳务款项，形成财政资金实际支出。
国库集中收付方式改变传统的财政资金层层拨付程序，在指定银行开设国库集中收付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经审核后，将资金直接支付给商品供应商和劳务提供者。
国库集中收付制度是以信息技术的发展和广泛应用为基础的，其实施没有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。国库集中收付制度需要具备一个准确、及时的银行结算系统提供保障。随着计算机技术的发展和应用的普及，现在已完全能够满足这一改革的需要。
二、国库集中收付制度的运行机制
建立科学、规范的财政国库管理制度，所有财政资金的收缴均通过国库单一账户体系进行结算和支付，实现财政资金的集中缴拨，是中国国库制度改革的目标。与以往的预算单位分散、多重设置账户，财政资金分散收付的方式相比，国库集中收付制度主要体现为以下内容。
（一）建立国库单一账户体系，实现财政资金集中化管理
账户集中管理就是清理和取消各预算单位及其他相关部门在商业银行开设的各种账户，实行国库单一账户，各项财政收支都通过国库单一账户处理，所有财政性资金的收入和支出都要纳入国库单一账户体系进行管理和核算；支出集中管理，即通过财政支出集中支付，建立国库集中收付制度，提高财政资金使用效益，保障其安全、完整和有效监督。国库单一账户体系由国库单一账户、零余额账户、预算外资金财政专户、小额现金账户、特设专户等账户构成。
国库单一账户是指财政部门在人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账。收入按预算科目进行明细核算，支出按资金使用性质设立分账册。该账户用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和财政支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
零余额账户是指财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户和为预算单位开设零余额账户，零余额账户用于财政直接支付和与国库单一账户进行支出清算。预算单位零余额账户用于财政授权支付和清算。零余额账户用于财政直接支付，该账户每日发生的支付，于当日营业终了前与国库单一账户清算；营业中单笔支付规定限额以上的，应当及时与国库单一账户清算。预算单位零余额账户用于财政授权支付，该账户每日发生的支付，于当日营业终了前由代理银行在财政部门批准的用款额度内与国库单一账户清算；营业中单笔支付规定限额以上的，需及时与国库单一账户清算。
预算外资金财政专户是指财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。该账户用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。财政部门负责管理预算外资金专户，代理银行根据财政部门的要求和支付指令，办理预算外资金专户的收入和支付业务。预算外资金专户只能用于核算预算外资金的收支活动，预算内资金不得进入预算外资金专户。
小额现金账户是指财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。该账户用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算。预算单位小额现金账户的月度资金使用额度，由财政部门会同一级预算单位按均衡使用的原则确定，分月下达，累加使用。小额现金账户只能用于财政部门授权预算单位支付额度内的支付和与国库单一账户的资金清算，不得违反规定从该账户向预算单位其他账户划拨资金。
特设专户是指经国务院或省级人民政府批准或授权财政部门开设特设专户。该账户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。预算单位不得将特设专户资金转入本单位的其他银行账户，也不得将本单位的其他银行账户资金转入特设专户。
（二）国库收入通过直接缴库和集中汇缴两种方式实施
为适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入和收缴方式分为直接缴库和集中汇缴。直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴人国库单一账户或预算外资金账户。
集中汇缴是由征收机关按有关法律法规规定，将所收到的应缴收入汇总缴人国库单一账户或预算外资金账户。
直接缴库的税收收入由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴人国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴的程序为，小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴人国库单一账户或预算外资金账户。
（三）财政支出分为财政直接支付和财政授权支付
财政支出总体上可分为购买性支出和转移性支出。前者是政府利用国家资金购买商品和劳务的支出；后者是政府不直接到市场上进行购买，而是把财政资金转移到社会保障和财政补贴等上面，接受转移资金的企业与个人再去市场上购买商品和劳务。
按照不同的支付主体，对不同类型的预算支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（商品供应商和劳务提供者）或用款单位账户。预算单位实行财政直接支付的财政性资金包括工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出。财政授权支付是指预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出，财政授权支付程序适用于未纳入工资支出、工程采购支出、物品与服务采购支出管理的购买支出和零星支出，包括单件物品或单项服务购买额不足规定限额的购买支出；投资额不足规定限额的工程项目（含建设单位管理费）支出以及特别紧急的支出。
（四）财政资金全过程监督，提高支付效率
预算单位应当按规定编制分月用款计划，并按照批复的分月用款计划使用财政性资金。财政性资金的支付，应当坚持按部门预算、分月用款计划、规定程序和项目进度支付的原则进行拨付。预算单位根据批准的部门预算报送分月用款计划。分月用款计划是财政性资金支付的依据，是划分直接拨付、授权拨付的基础。实施分月用款计划是财政国库管理制度改革的基础性工作。支出用款计划管理主要是通过对预算指标的分配、分月用款计划的编报审批，合理界定财政部门与支出单位、财政系统内部各业务职能部门在预算编制、预算执行和预算监督管理上的职责，及时掌握各支出单位的预算指标执行情况，加强财政资金拨付管理，确保财政资金使用效益。
分月用款计划按季分月编制。包括财政直接支付用款计划和财政授权支付用款计划两大组成部分。预算单位的分月用款计划应当按照财政部门制定的统一格式编制。
基本建设支出、科技三项费用、专项类支出用款计划按具体项目编制，其他类支出用款计划按项级科目编制。
预算单位依据批复的年度部门预算和项目建设进度，科学编制用款计划。经常性支出用款计划按照年度均衡性原则编制，基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用和专项类支出用款计划按照项目实施进度编制。
各级预算单位编制本单位的用款计划，逐级上报主管单位审核汇总，由一级预算单位汇总审核后报财政部门审定批复，财政部门审批一级预算单位审核汇总的用款计划。基本建设支出、科技三项费用、专项类支出等，由财政部门按照项目实施进度审核项目用款计划。
这样就可以在透明的支付过程中实现对财政资金运行全过程的实时监督，发现问题及时纠正。同时，也方便预算单位用款，提高支付效率，确保资金运行安全。
（五）强化部门管理与监督职责，降低政府成本
财政部门、财政监察专员办、人民银行、一级预算单位、基层预算单位、代理银行等部门在财政性资金支付管理、支付业务和代理业务中，应依据自身所承担的权利、义务，履行相应的职责。
财政部门负责管理和监督财政国库管理制度改革工作，组织制定有关政策和规章制度；审核办理预算单位印鉴预留手续；审批一级预算单位报送的分月用款计划。根据年度支出预算和分月用款计划，合理调度财政资金，办理财政直接支付业务，下达授权支付额度；对预算执行、资金支付、财政决算中的重大事项组织调查；选择代理银行，会同人民银行协调预算单位、代理银行和其他有关部门的相关业务工作。
财政监察专员办负责审核由财政部直接拨款的预算单位支付申请，签署审核意见。审核的主要内容包括：用款是否符合预算；是否按规定程序申请使用资金；是否根据合同条款支付资金；是否按项目进度申请使用资金。
人民银行会同财政部门制定财政性资金支付的银行清算业务的制度规定；配合财政部门管理和监督财政国库管理制度改革；为财政部门开设国库单一账户，办理国库单一账户与代理银行的收支清算业务；监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务；定期向财政国库管理机构报送国库单一账户的支出和现金情况；并与财政部门核对国库单一账户的库存余额，确保数字一致；配合财政部门制定财政国库管理制度改革的有关政策制度及选择代理银行的资格标准。
一级预算单位负责按预算管理使用财政性资金，并做好相应的财务管理和会计核算工作；负责本部门及所属单位的财政性资金支付管理的相关工作；统一组织本部门及所属单位编制物品、服务采购计划、用款计划；负责审批二级预算单位的用款计划；负责管理工程进度、工程质量；配合财政部门对本部门及所属单位预算执行、资金申请与拨付和账户管理等情况进行监督管理。
基层预算单位负责按预算使用财政性资金，并做好相应的财务管理和会计核算工作；组织管理本单位的招标投标工作；编制用款计划；提出资金使用申请，提供有关申请所需凭证，并保证凭证的真实性、合法性；负责本单位的项目进度、工程质量；根据财政授权支付管理规定，签发支付指令，通知代理银行支付资金。
代理银行按照与财政部门签订的代理合同，办理财政性资金支付、预算外资金专户、零余额账户及小额现金账户支付清算业务；定期向财政部门和预算单位报告财政性资金支付、预算外资金专户、零余额账户、小额现金账户及特设专户的支出情况，并提供电子化的查询系统；根据银行账户管理的有关规定，严格按照财政部门的支付指令和额度支付资金，不得违规支付资金；与人民银行签订银行资金清算协议，并定期向人民银行报送报表。
建立国库集中收付制度，涉及众多方面，需要财政部门在改革的每一具体环节上，加强与有关部门的协调配合。实行国库集中收付制度改革，是对财政资金账户设置和收缴、支付方式的根本性变革。在其改革过程中，必然会遇到来自各经济利益主体的压力和阻力。为有效缓解这些压力和阻力，在推进国库集中收付制度改革时，必须相应推进其他相关配套改革。国库集中收付制度创新是一项艰巨的、复杂的系统工程，如果没有相应的改革配套措施，难以达到预算管理创新的预期目标。这些相关的配套改革措施包括国库管理体制、财政信息管理系统、预算编制方法、政府会计、行政事业单位财务会计制度改革等。
三、国库集中收付制度是政府管理模式现代化的平台
由于国库集中收付制度的实施，相应地，政府管理模式也产生一系列的影响，这主要体现在政府管理的科学化、法制化和信息化。
（一）国库集中收付制度是法制化政府管理的基础
实行国库集中收付制度后，各预算单位细化预算编制，在支出时严格按照核准的预算执行。同时，财政集中、直接支付的依据也是核准的预算，财政国库支付执行机构有权拒绝支付预算以外的任何支出，从而强化了预算约束，也使得《预算法》落到了实处，可有力抵制财政资金分配中的非规范行政干预、预算编制和执行过程中的非规范行政干预，有助于改变以“人治”为主的传统计划管理模式。
国库集中收付制度使政府管理更加法制化，该制度的实施还要求修订和制定相关的法律法规和管理办法，如修订《预算法》、《预算法实施条例》、《中华人民共和国国家金库条例》、《财政总预算会计制度》以及相关的税收征管法规、行政事业单位会计制度等，相应制定《国库收入管理办法》和《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》。
由此可见，以上方面的落实将使得政府管理法规细化，这不仅提高了政府管理的法制化水平，而且有力促进政府管理法律法规的实施和执行。
（二）国库集中收付制度是科学化政府管理的保证
国库集中收付制度改革的核心是将所有资金集中起来，并通过集中拨付实现对预算单位资金的控制。无论从理论上还是实践上说，财政资金从分散到集中，实现了使用科学化，提高了单位对资金的使用效率，减少了资金的挤占、挪用和“跑冒滴漏”；财政资金的有效利用减轻了政府债务负担，政府成本得到有效控制，增强了政府宏观调控能力；政府尤其是财政和金融部门对预算单位控制方式实现了从行政干预为主到制度化管理为主，预算制度、国库制度、政府采购制度等一系列财政管理制度成为政府管理具体单位的主要方式，政府管理模式适时顺应市场经济体制要求和经济全球化的要求。据统计，山西省运城市实行国库集中收付后，市直移动、固定电话费开支每月节约10万元以上，招待费及各种不合理的补助每月减少30多万元，各种违规违纪和挤占、挪用专款的现象基本得到杜绝。又如陕西省，2001年4月1日～6月30日内120个试点单位计划用款64153万元，实际用款42488万元，国库部门拨款19次，共55894万元，库存259万元，国库平均缓拨资金比率为40%。
（三）国库集中收付制度是政府管理专业化制衡的手段
国库集中收付制度改革要合理界定与划分财政、人行、税务、预算单位等各部门职责，并强化监督制约机制。国库管理是财政管理的核心和基础，是实行财政管理信息化的主要内容，应主要由财政部门负责，建立财政直接管理的相对独立的国库部门。国库管理的部分操作性职能，如库款的收纳、报解、支付、核算等应委托给央行或商业银行代理。国库与代理行之间应以相关法律和制度为委托依据，明确界定相应职权和利益关系。财政存款表现为银行的一项负债，但在操作管理上则受财政部门的严格控制，实行存款付息、支拨付费制度。
在加强监督制约机制方面，财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；财政国库支付执行机构要加强内部监督制约，定期对相关业务进行内部审计；中国人民银行要加强对代理银行的监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要进一步加强对预算执行情况的年度检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。
（四）国库集中收付制度使政府管理可以实时监控
实行国库集中收付制度要求资金集中、收缴集中、拨付集中，必然要求手工处理业务转向计算机处理业务，相应地促使各部门、单位以及相关岗位要实现信息化。政府管理信息化要求迅速建立财政管理信息系统和国库管理操作系统，其内容包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收入征收情况；国库现金管理系统，及时反映国库每天的收支和平衡情况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统，全面反映国债发行、偿还和余额情况，通过以上管理系统使各类收支实现高效和安全运行。此外，需建立健全现代化银行支付系统，可有效缩短资金拨付到账时间，提高账户清算业务的效率。因此，要求财政、国库、税务、人行等部门计算机联网，以实现信息及时传递和资源共享。
财政资金是政府体系中的“血液”，财政、金融部门信息化程度的提高更有利于政府及时获取资金流量和存量信息，实现政府管理信息整合，为政府制定决策提供依据。
五、国库集中收付制度降低政府成本
国库集中收付可以降低政府运行成本。实施国库集中收付制度，可以使财政资金运转速度加快，有效解决了过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题，由单位分散存放转变为单一账户集中存放，由层层下拨支出变为国库直接支付。国库集中收付实现了资金统一调度，降低了资金运行成本，提高财政资金使用效率。此外，实行国库集中收付制度后，尚未拨付的财政资金仍留在国库，可以大大减少财政资金沉淀量。财政部门能够充分利用库款支拨时产生的时间差，扩大财政资金库款余额。中央财政可根据库款情况决定国债发行时间、规模、品种和数量，最大限度地减少短期国债的发行量和利息支出，从而减少政府对短期国债的融资需求，减少财政对短期资金的需求依存，以提高财政资金的可支配能力，从而缓解财政支出压力，降低政府财政运行成本和风险。
国库集中收付导致预算单位资金成本提高。资金成本指一个组织为筹集资金而付出的全部成本以及失去资金而产生的机会成本。
对于预算单位而言，实行国库集中收付制度前会有部分沉淀资金，制度变迁后，这部分资金不复存在。因为预算单位原制度下可获得利息收入，制度变迁后丧失这种机会；另一方面，资金成本主要是为获得资金而发生的成本。制度变迁后，可能由于审核环节增加、网络技术落后等原因，获得资金的时间明显滞后，在这个滞后的时间里，必须从其他渠道筹集资金，从而要付出筹资费用、利息等，这就是资金成本。
从另一方面来看，实行国库集中收付以前，预算资金首先拨付到各预算单位的户头，在尚未使用之前的这段时间所形成的利息，就自然归预算单位所有。而实施国库集中收付制度后，预算单位没有使用资金之前，资金放在国库单一账户内，这一部分利息就自然归国库所有，从而增加了国库收入。
国库集中收付可以降低政府监督成本。实行国库集中收付制度、部门预算和政府集中采购相结合，在财政监督下，对采购机构的采购行为以法定方式、方法和程序进行规范的管理，在一定程度上使腐败的难度加大，从而从源头上防止腐败。
实行国库集中收付制度后，取消各部门账户，财政拨款不再经过部门，各部门只能做预算，安排预算，而看不到钱。每天各部门所有支出都在这一单一账户结算，这样增加了单位预算支出的透明度，强化了财务监督职能。
实行国库集中收付制度，可以把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，对大额购买支出、转移支出、工资支付等由财政部门开具支付令，将支出直接支付到商品供应商和劳务提供者，把对支出预算的控制变为对每一笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严格性，增强了财政透明度。资金不到单位账户，单位想挤占、挪用和截留财政资金已不可能，防止滋生腐败，有效提高了资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用，降低了政府监督的成本。
（第二节国库集中收付与财政透明度）
从委托一代理的角度看，政府受公众的委托筹集财力，并按照公众的意愿来安排使用，其过程是一个集体决策和集体行动的公共选择过程。国库集中收付可以使政府理财行为纳入民主、法治、科学的政治程序，公开透明，保证效用最大化，达到最大的社会效用和配置效率，提高政府公信力水平。财政透明化作为政府治理变革的核心，对于政府治理效率的提高与政府管理创新有积极影响。
一、财政透明度是国家竞争力的表现
透明度意味着政策意图、程序和实施的公开性，它是构成良好的政府治理的关键因素，透明度原则是评价一国是否符合市场经济特征的重要标尺，财政透明度强调的是向社会公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测。
公开、透明作为公共财政的一条原则，应当贯串于政府收支的整个过程。丧失政府财政透明度的成本极其昂贵，东南亚金融危机的暴发与政府财政不透明高度相关，对世界经济的稳定和发展带来了不小的冲击。随着世界经济一体化进程的加快，国际社会对政府财政透明度给予了高度重视。2000年世界银行发布了《关于财政和政府透明度的报告》，2001年2月国际货币基金组织重新修订公布了《财政透明度良好行为守则》，经济合作与发展组织对政府财政透明度的最佳做法也提出了明确的要求。政府财政透明度已不是某个单一国家的问题，而成为世界各国经济发展共同关注的话题。透明的公共财政是构成良好公共治理的关键因素，对于一国的经济增长有着深远的影响，它不但可以增强政府的公信力水平，而且对内带来法治，对外提高国际声誉，从而提升国家的竞争力。因此，财政透明度正在成为国家竞争力的表现之一。
改革开放以来，中国财政困境的根源是国家财政控制能力以及国家竞争力的下降，而不是所谓的国家汲取收入能力的下降，其根本上是财政资金分配秩序混乱的问题。财政“缺位”与“越位”，预算资金的浪费与紧缺的现象并存。其混乱主要体现在政府财政运行的不透明，致使中国当前财政呈现出公共服务与服务成本居高不下的特点，地区间公共服务水平差异不断扩大。解决问题的根本在于加强财政管理，进一步规范财政分配秩序，着重提高财政透明度，建立规范、高效、透明的财政运行机制，使国家理财步人规范化轨道。
二、财政透明化有助于降低政府公信力成本
财政透明，意味着政府向公众公开政府的结构和职能、财政政策的目标、公共部门账户和财政预测等信息。缺乏透明度将产生腐败、管理混乱和其他问题，进而影响到公众对政府的信心。长期以来，中国财政实行集权机制下的隐性分配机制，财政透明度有待提高。为了适应经济全球化发展趋势，在更高层次、更大范围参与国际竞争与合作，充分利用国际资源，国家政府就必须参照国际统一性的规则，提高政府财政透明度，从而改善政府治理效率，实现政府管理创新，增强政府影响力。随着中国市场经济体制的全面建设，“公共性财政”成为政府的本质特征，社会治理结构表现为公众与政府之间形成了委托一代理关系，政府主要承担公共受托责任，对于现代服务型政府要通过有效的财政支出，为全体社会成员提供必需的、而且是数量越来越多、质量越来越高的公共服务与服务。在这种情况下，如何衡量政府责任的履行情况以及政府的活动过程、信用和效率，如何保证政府与企业、公众之间的沟通渠道畅通，提高财政透明度等问题成为改革的关键。
政府对公众和公众对政府之间的信息交流的公开性、及时性和充分性可以提高财政透明度，促使政府对公众提供公共服务的方式、数量和质量发生根本性转变，从而提高政府的回应力，增强政府的合法性。此外，还应通过对信息资源的集中，解决财政支出与收入信息不对称问题，尽可能减少财政资源流出中的效率损失。有效的信息披露，特别是建立财政信息最低标准披露制度是政府对社会公众保持透明的重要渠道，可以满足提高财政透明度客观要求。适应信息化发展的需要，通过政府转变行政方式，扩展服务的范围和力度，提高服务质量，促进社会和谐发展。
三、国库集中收付制度是提高财政透明度的重要体现
政府财政透明度的核心实际上是通过必要的制度设计，使预算过程的参与者共同遵守游戏规则，最大限度地降低博弈行为，以实现财政资源配置的公平和效率，增强政府的受托责任，更加有效地提供公共服务与服务。
国际货币基金组织在1998年公布了名为《财政透明度优化策略章程——原则和宣言》，建议各国在自愿的基础上致力于实现财政透明度的一般要求和最低要求。近几年来，世界经济一体化进程不断加快，其发展趋势势不可挡。中国加入WTO后，在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前先发国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户，库款集中管理，支票集中签发，资金集中支付，政府各部门不在银行开设任何账户，这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。目前，中国国库由中央银行系统代理，由于财政性资金预算内、外并存以及相关法律、法规的制约，在现阶段建立国库集中收付制度应借鉴先发国家的先进经验并结合中国实际分步实施。
公共预算是经法定程序产生的政府年度收支计划，反映政府对社会经济发展的目标和抱负，同时也是限制政府收支的手段。现代国家的经济职能是效率、公平和经济稳定，并且在政府预算中反映出来。预算管理改革是从预算编制到预算执行，再到预算监督的全方位改革，三个方面互相联系，相辅相成，三位一体。目前，中国预算编制改革已经启动并取得了一定的成效，但在预算执行上，特别是财政性资金的支付手段上仍实行分散支付制度，导致财政资金使用分散，产生运行效率低下，监督不力，难以调控的被动局面。因此，要完善预算管理改革，除改革预算编制程序，改善部门预算，尝试推行绩效预算等预算编制方法外，还必须实施预算执行改革，建立国库集中收付制度。
作为公众的政府必须向社会公开信息，并不断地听取社会各方面的声音，吸纳各个层次的良好建议，从而建立一个公开、透明的有效监督的政府体系，从而提高政府的公信力与影响力。公共财政能否建立，政府公信力能否得以增强，在于公开性和透明性作为一条基本原则是否贯串于政府收支的整个过程。
国库集中收付制度作为财政支出机制改革的重要一环，可以有效提高财政支出公开化和透明化。它是财政管理的有机组成部分，同时又是保证各项财政管理措施到位、不异化的重要手段。它从制度上建立一种公开、透明、规范、高效的财政监督运行机制，对财政资金支出全过程监督，从而真正提高财政透明度。
四、实施国库集中收付制度，构建政府公信力平台
透明行政赋予公民对公共事务的知情权、监督权以及参与权。透明的决策有助于提高行政效能，封闭的决策不仅会增加政府决策失误的风险，而且为政府的不负责任和寻租腐败提供了机会。在政府决策不受审查、不可争议、不向社会公开的地方，腐败的可能性、公共资源被滥用的可能性就会大大地增加。透明行政虽然不是制约政府违法行为和控制政府腐败的充分条件，但却是一个必要条件。公开决策、透明行政还有利于社会信息的准确传播，有利于提高社会活动的效率和效益，这又要求建立政府信息披露制度，降低交易成本。
近年来，各级政府推行“阳光行政”，相应出台了政务、厂务、村务等多种公开政策和规定，对涉及群众切身利益的收费等各类敏感事项也进行公开，有效地促进了信用政府形象的树立。“阳光行政”，一方面是遏制腐败的一剂良药，减少了神秘政治下的腐败；另一方面也是安抚民心的一颗定心丸，能避免以讹传讹无谓的猜疑。
政府要建立公共财政框架，这个框架主要有六个方面的内容：一是收支脱钩、票款分离的政府收入体系；二是实行部门、零基、综合的绩效预算；三是政府采购、国库集中支付的支出体系；四是以产权为纽带，企业化国资运营体系；五是健全的社会普遍服务与保障体系；六是财务公开、集中核算的财政监督体系。转变政府职能就是使政府对经济的管理由直接转向间接，由微观转向宏观，由参与转向调控。目前，政府职能就是提供公共服务，还要为公民享受的公共服务制定标准。
相应的，财政职能也应发生改变，由过去经济建设型财政转变为满足社会共同需要的公共财政，确保政府向国民提供必要的、良好的公共服务。
（第三节国库集中收付与政府集中采购）
政府采购制度具有管理和监督职能，是规范政府采购行为的重要手段，是公共财政体制框架范围内强化财政支出管理的一项重要举措。实施政府采购制度，是先发国家的惯常做法。现阶段，政府采购制度已被中国各级政府作为政府管理创新的一个有机组成部分加以广泛运用。国库集中收付可以提高政府采购效率，有利于加强对财政资金运行的监督，提高财政资金使用效益，有利于简化环节，提高执行效率，使预算单位用款及时、便利。
一、政府采购是降低公共服务成本，提高供给质量的有效方法
《中华人民共和国政府采购法》中对政府采购的定义是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
所谓采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。所谓货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。所谓工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。所谓服务，是指除货物和工程以外的其他采购对象。政府采购制度是现代市场经济发展的产物，是政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动以弥补市场缺陷的重要方式。《政府采购法》规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”，因此，中国实行以政府集中采购为主、分散采购为辅的政府采购模式，充分发挥政府集中采购机构的优势和作用。
提高政府集中采购的执行力，对于推动政府采购制度改革和降低政府成本尤为重要。
政府采购制度主要涉及采购方式和支付方式两个方面。这两个方面相互依存又相对独立，前者处理的对象是商品供应商（劳务提供者）、物品（劳务）、购买方三者之间的经济关系，主要业务流程是确定采购需求；预测采购风险；选择采购方式；审查供应商资格；执行采购方式；签订采购合同；履行采购合同；对合同执行的阶段性结果和最终结果进行验收；效益评估。而支付方式主要处理对象是财政资金，主要业务流程为资金清算。
政府采购可以避免公共资金使用者与最终商品和劳务提供者串通合谋，是国库集中收付功能得以充分发挥的配套措施，是国库集中收付体系的重要支撑，是加大政府监控力度的重要手段，该制度从决策到监督都体现了广泛的公平性、公正性和规范性。
政府采购是降低公共服务成本，提高供给质量的有效方法。实践证明，政府采购制度是加强财政支出管理、提高财政资金使用效益的现实之路。政府采购制度可以在公开、公平、公正的条件下，发挥集中购买的巨大优势，通过灵活多样的采购方式，大大降低采购费用，节约财政支出。在国际上，通常采购支出占财政支出的30%以上，占GDP的比重一般在10%左右，节资率约为10%。20世纪80年代初，英国政府将长期由国家包揽的福利性服务和市政维修工程向私人企业集中统一招标，致使英国整个服务业价格降低5.7%，政府节省采购开支25%。支出费用的降低，显然降低了政府成本，提高了公共服务与服务的质量。
此外，规模庞大的政府采购必然会对社会经济运行和发展产生重大影响。充分运用政府采购制度政策功能，可以发挥其在宏观经济调控中的重要作用，促进经济社会的协调可持续发展。集中采购机构将原来分散的采购行为相对集中，统一实施，这样不仅可以对各部门的采购行为进行有效监控，还有利于实现国家有关政府采购的政策目标，如采购国货、节约能源、保护环境、支持不发达地区和中小企业、高新技术企业的发展等，增强国家宏观经济调控能力，促进产业结构升级，优化资源配置。
二、传统政府采购制度存在诸多缺陷，致使政府成本升高
传统的政府采购往往导致采购过程公开性不够、操作不规范、透明度不高、财政支出管理不严，成为产生腐败的温床，同时也存在诸如不能形成规模采购优势。导致了部门、单位只注重局部利益，不利于宏观调控等诸多弊端。造成采购资金分配和使用脱节、财政资金使用效率低下、政府成本居高不下，降低了财政管理效能。
首先，政府采购信息发布不够及时规范，发布渠道较少。很多地方的采购主体未能以多种方式在社会上公布采购信息，发布和搜集信息渠道也不够畅通和广泛。致使部分供应商或承包商无法及时参与投标，不仅有失公平，也未能充分发挥竞争机制的作用。实际工作中存在着招标信息披露的范围和广度还很有限。采购信息的发布渠道少，时效性差，贸易手段也相当落后。其次，采购资金分配和使用脱节。在传统的分散采购模式下，财政部门只管资金分配，对于资金分配后具体使用方向缺乏必要的监督，导致政府采购资金分配与使用相互脱节，挤占、挪用采购资金的现象不断产生，难以从价值形态向实物形态管理延伸并实行有效监控。再者，采购过程透明度有待提高。政府作为独立的采购主体，其采购支出形成巨大的市场购买力，是市场上最大的“买家”。传统的政府采购分散于各部门和各单位，采购范围、采购数量、采购时间、采购对象等基本上由单位自主决定。这种情形下的政府采购行为，变异为部门与供应商一对一的私下谈判，采购过程呈“封闭式”运行，透明度低、公开性差，“暗箱操作”难以避免。
第四，采购效益低下。小额采购和零星采购只是市场价格的被动接受者，不能形成规模化影响。相反，同等质量的商品和劳务价格，集中采购要明显低于分散采购，而且集中采购的规模越大，采购价格越低。
传统的自主分散采购，采购次数多，单位采购量小，采购成本高。实行政府采购后，通过集中招标投标等方式，引入市场竞争机制，尽可能实行大批量采购，吸引大量潜在的商品供应商与劳务提供者参与，通过市场竞争来实现效益目标。因此，集中采购扩大了采购规模，大大降低了采购成本。
三、健全国库集中收付监管功能，提高政府采购透明度
中国政府采购应完善国库集中收付监管功能，避免人为限制造成的不平等竞争的现象，防止重新走向分散购买的老路，杜绝运用政府采购进行地方保护。政府集中采购制度不仅要提供一整套严密的、科学的操作规范，而且要对权力的行使进行必要的规制约束与有效监督，建立有效的监督检查机制，通过对违规违法行为的查处，使政府采购不规范行为得到及时纠正，形成事前、事中、事后的监督体系。政府采购在制度架构过程中，建立高效可行的监督机制是政府采购管理的关键环节。政府采购监督机制，应以法律监督为主体，以行政监督、审计与纪检监督为辅助，充分发挥供应商的直接监督和社会监督作用，形成完善的、科学的、多层次的、全方位的监督机制。
政府采购制度的实施，财政部门对财政支出的管理职能从分配环节延伸到使用环节，从资金管理发展到实物管理。财政部门不仅要对采购单位的采购项目进行科学论证，还要依法确定采购方式，监督采购方式的执行、采购合同的签订及履行，拨付采购资金，登记采购账册，评估采购项目的使用和运行情况等。通过对采购周期进行全方位管理，有利于财政、审计、供应商和社会公众全方位参与监督，有利于规范公共部门的采购行为的合理性；通过国库集中收付，减少资金的流通环节，防止资金挪用、挤占以及由此产生的一系列腐败问题，有效地监督财政资金使用的全过程。在有关采购法规的规制下，根据不同的采购规模、采购对象、采购时间的要求，采取不同的采购方式和采购程序，使每项采购活动都规范化运作，充分体现公开、公平、竞争、高效的原则，强调采购过程的透明性，追求政府采购的可信度，提高政府公信力以及财政资金使用效率，最终达到控制政府成本的目的。
四、加强政府采购资金管理，构建效率平台
政府采购资金管理是政府集中采购管理的重要环节，其工作好坏将直接影响到政府采购制度的进程和成效。国库集中收付可以实现对政府采购资金的调控与管理，增强资金使用效率，确保资金安全。
政府采购是以政府信誉实施的公共采购行为，为确保政府采购信誉和资金及时、足额支付，要将预算内外资金与单位自有资金由不同渠道归集到政府采购管理部门，实行统一核算、统一管理，从源头上控制资金使用权，以确保政府采购资金正常拨付；政府采购资金必须按采购预算、采购计划拨款，实行“以收定支，以支定购”；在政府采购过程中，财政部门应按政府采购合同规定，将政府采购资金通过单一账户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。
规范政府采购资金管理机制，就必须建立与政府采购管理运行机制相适应的政府采购资金管理机制，以资金控制为核心，以预算管理和全程监督为手段，实行政府采购资金统一支付管理，通过对政府采购预算、采购计划、资金使用、结算决算等环节的控制和监督管理，以经济手段来规范政府采购行为。同时，加强公共支出部门资产管理，及时掌握资产变动情况，有利于从价值、实物两种形态，加强对公共支出部门的财务管理，解决资金管理与资产管理相脱节的问题，从而进一步提高预算编制质量、提高监控预算执行的水平。
规范政府采购操作程序，就必须明确政府与市场的边界，逐步全面规范政府采购行为。政府无论采取何种采购方式，也不论采购金额大小，都必须严格按照规范、完整的采购程序运作，以体现政府采购的公开、公正、公平原则。政府采购一般应履行以下程序：编制全面的政府采购预算，制定政府采购计划与方案，确定采购需求、做好市场调查、预测采购风险、实施风险控制与回避、选择采购方式、审查供应（竞标）资格、执行采购方式和签订采购合同、履行采购合同、验收结果、结算资金、效益评估等。
五、国库集中收付有利于建立政府采购监督体系
实施政府集中采购制度有利于降低监督和管理成本。在传统的自行分散采购方式下，由于缺乏有效的制度约束和监督管理机制，利用财政资金进行采购活动极易产生腐败行为，这是世界各国普遍存在的现象。
在传统的分散收缴和拨付方式下，财政资金拨付至用款单位后，用款单位对该款项的使用时间及用途，财政部门难以进行有效地监督，人民银行和财政部门也未要求商业银行对此进行报告；同样，人民银行国库由于缺乏必要的规制手段和有效的制约机制，难以对用款单位实行实质性的监督，财政部门只能依赖于各支出部门的财务决算报告进行事后监督。实行国库集中收付制度可以从根本上改变目前财政资金管理分散，各支出部门和支付单位多头开户、重复开户的局面。
随着财政信息管理系统的建立与完善，财政部门能够掌握各支出预算单位资金的具体用途，即所购买的商品或劳务、付款时间、付款对象，对财政资金分配行为、管理权限及操作程序都有严格的制度加以规定，从而增强了财政国库工作的透明度、公开性和约束力，强化了对财政支出的监控，使政府预算会计监督贯穿于部门财务收支活动的全过程，有利于财政部门对资金使用的全过程进行监督和管理，杜绝不合理支出，克服过去无法进行事前监督的弊端。将财政监督由事后监督变为事前监督，有助于防止利用财政资金谋取私利等现象的发生，最大限度地提高财政资金的使用效益，有力地推动依法行政、依法理财，促进政府采购的规范化、法制化和科学化。
国库集中收付可以在规范政府采购操作程序的基础上，建立重点采购环节的日常监督体系。另外，需加强对政府集中采购工作情况的监督检查，重点检查各单位是否编报政府采购计划，以及政府采购计划的执行、采购标准、采购方式、采购程序、采购合同的执行情况等等。
同时，要明确推行政府采购中各方面责任范围和违规处罚措施。建立专、兼职相结合的政府采购监督队伍，财政部门在充当政府采购工作的管理者、监督者这一角色的同时，必须借助其他部门和社会的力量来加强政府采购监督。此外还要充分发挥社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪调查。
六、加强政府集中采购管理，建设效率平台
实行政府集中采购后，引入市场竞争机制，尽可能实行大批量采购，通过集中招标与投标等方式，吸引大量潜在的商品供应商与劳务提供者参与，通过供应商之间激烈的市场竞争来实现效益目标。集中采购扩大了采购规模，减少了采购次数，降低了采购成本。然而，在中国政府采购的管理实践中，尚未建立起规范化的管理机制。随着政府采购制度改革的进一步深入，对政府采购管理的深度、广度、力度将逐步加强，使之朝着规范化、法制化、程序化的方向迈进。
完善中国政府采购制度，首先要扩大政府采购范围，要逐步根据《政府采购法》的要求，把所有财政性采购资金都纳入政府采购体系中来。2004年全国政府采购规模约2000亿元，较上年增长20%，资金节约率在10%左右。其次要在政府采购中应聘请相关专业的咨询人员，以增强政府采购的有效性，这样，可以减少由于采购人员在法律、会计、审计和技术等方面的知识“盲点”而造成的无效采购事件的发生，是一种“防患于未然”的做法，它可以降低监督的成本。再次，健全政府采购的救济机制，由于政府采购是相对比较新的事物，要提高供应商参与政府采购的积极性，保障相关方的合法利益，提升政府采购的形象，就有必要制定有效的司法救济办法，惩戒在其中的违规操作，为政府采购的实施提供洁净的土壤；最后，把好政府采购预算关，各部门都要根据实际情况编制专门的政府采购预算，国库单一账户严格按照批准后的预算支付。
（第四节国库集中收付对政府成本影响的国际比较）
随着中国社会主义市场经济的建立和发展，现行带有计划模式的国库管理体制和方法已越来越不能适应社会主义市场经济发展的需要，必须进行改革。“他山之石，可以攻玉”，先发国家在国库管理运作中许多成熟的经验值得我们思考和借鉴。
一、普遍设置国库单一账户，增强资金监督与控制
各国国库单一账户的称谓虽然各不相同，但其内涵却基本一致，即将所有政府现金资源（包括预算内和预算外资金、税收收入和其他非税收入）集中在中央银行账户，不准在其他银行开设账户。与国库单一账户配套使用的是国库分类账户，即国库为所有政府支出部门分别开设分账户用以记录政府资金的变动和各政府支出部门以及机构的资金运用，并向政府提供相关信息。当涉及实际拨付时，则通过国库单一账户来处理。国库单一账户的设置充分体现了预算完整性，可以充分反映以政府为主体的各类资金收支活动的全貌，为实现政府科学决策提供完备的信息资料，有利于政府调控各类财政资金的来源和方向，完善财政分配、调节和监督职能，有利于记录并提供政府成本的全部信息。
如法国，将所有政府现金资源（包括税收和其他预算内收入，也包括各项预算外资金）集中在中央银行（法兰西银行）账户，所有政府资金的收支都是通过该账户办理。同时设置国库分类账户与之配套，即国库为所有政府支出部门分别开立分账户以记录政府资金的变动和各政府支出部门和机构的资金运用，并向政府提供相关信息。当涉及财政资金的实际付款时，则通过国库单一账户来处理，此举提高了政府对财政资金的监控能力。
又如美国，其国库单一账户体系也是由国库单一账户与分类账户组成。单一账户是现金管理账户，记录的是现金结算的收付状况和余额，而分类账户则是以部门预算为基础，用于识别各部门的预算支出权限，反映支出部门预算执行情况。所以美国的国库单一账户和部门预算具有不可分割的关系。财政部在联邦储备银行和1.3万多家商业银行开立财政存款账户，将财政资金的大部分存人联邦储备银行的存款账户，其余部分存入1.3万多家商业银行的“税收和公债”账户在意大利，1976年开始实行国库单一账户制度，即将政府部门的所有现金资源（包括税收和其他预算内外收入）全部集中到国库在央行开设的国库单一账户，实行集中支付管理。同时，国库建立分类账册管理信息系统，管理政府部门的财务信息账户。每个部门（包括大区、市政）在国库部都有自己的分类账册，由国库统一记录资金流量和运用情况。但是，当涉及实际付款时，则由国库部门通过设在央行的国库单一账户来处理。
二、集中式支出模式降低政府成本
国库单一账户下的财政支出一般程序是，在财政预算审批通过后，预算单位根据预算支出计划安排支出；当预算单位购买商品或劳务时，由财政部门开出支付凭证，经国库部门审核无误后，通过银行资金清算系统或政府支出信息管理系统，从国库单一账户中划拨资金。
与集中式政府支出模式相适应，在财政部门设立专门履行国库现金管理和支付职能执行机构，实现对财政资金流向全过程监控，确保财政资金在支付行为实际发生前都保存在国库单一账户中，中间环节不发生支付业务，提高财政资金的运行效率。
如法国，只有当国库资金实际支付给商品供应商或劳务提供者后才将资金从国库单一账户中划转出去。具体程序可归纳为4个步骤：
由支出部门签订购买商品或支付劳务合同；支出部门向国库提交支付申请；由国库审核并签发支付命令，出纳署或由出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给供应商。
在美国，设有专门的支付执行机构，实行集中式管理。例如，毕夫利山市和洛杉矶市在具体的机构设置上的共同点都有专门负责支付的机构，但在具体设置上又略有不同。毕夫利山市由于规模较小，所以实行一种高度集中式的管理方式，各预算部门不设会计部门，只设1～2名报账员，所有支付和会计核算工作都由财政部门设置的专门机构负责。该部门下设管理部、会计部和预算审计部。管理部主要负责客户管理、政府采购和内部审计；会计部主要负责总账及部门明细账（美国的政府收支科目是以部门分类的）、付款和工资；预算审计部主要负责预算审计和收账。洛杉矶市也有专门的支付机构，所不同的是各预算部门设有自己的会计部门，负责本部门的支出控制。
美国的支出过程是从预算支出开始的。每笔支出必须有预算才可支付，而且必须从实际需要使用时才可以由单一账户支付。根据资金的不同用途和性质，将支出分为：购买支出、工资支出和其他支出。
购买支出是指各预算部门在实际支付购买商品或劳务的资金时，提出付款申请，连同采购合同等有关资料汇总后，交支付机构，支付机构负责审核付款申请的要素，以及支付款项是否符合预算、支付金额和收款人等事项，经审核无误后，签发支付令，将资金直接支付到收款人；工资支出指由支付机构通过签发个人支票或通过银行直接汇人职工个人账户来支付工资；其他支出是指对于各预算部门的金额较小、零星支付的费用，而保留的一定数量备用金。如洛杉矶市的做法是给各预算单位500美元的备用金用于支付停车费等零星支出；毕夫利山市的备用金控制更为严格，只有图书馆等特殊部门有少量备用金。差旅费的支付是通过由支付机构统一给各单位发放旅行信用卡的方式。
在意大利，预算支出单位在年初应向国库提交财务计划，说明各个时段的现金开支需要，国库部根据现金流量管理需要为每个支出单位确定分时段的资金使用限额。中央财政的资金拨付程序是：首先，支出单位向国库部（或分支机构）提出用款申请；国库部在确定所分配的资金使用限额足够支付、单一账户的现金余额充分以及核实有关商品或服务提供的凭证之后，承诺付款；最后由国库部通知央行从国库单一账户中直接向商品供应商或劳务提供者支付款项。
三、国库资金的使用注重效率，有利于国库资金的保值增值
先发国家注重提高国库资金的使用效率，尽可能地降低国库资金运用成本；要求国库资金能以最快的速度发挥最好的效益，防止产生国库资金运转中的挤占、挪用和沉淀现象。同时，当国库出现现金余额的时候，允许国库现金进入货币市场进行日常运作，实现国库资金的增值目标。采用国库单一账户制度以后，资金集中在国库单一账户中，提高资金的使用效益成为国库单一账户体系的一个重要内容。
如美国，对于沉淀在银行的国库资金，银行要给予利息。同时，美国的法律也规定，联邦政府和地方政府都可以发行政府债券进行融资，也可以进行资本运作。所以对于剩余资金（保证一定期间的正常运转）也可以进入资本市场进行投资，以提高资金的使用效率。一般投资于政府债券等风险较小、流动性强、收益稳定的品种。洛杉矶市的每年约有37亿美元的资金进入资本市场，年收益高于市场利率。
毕夫利山市将适量的节余资金投资于基础设施建设，以不断改善城市的市容市貌以强化投资环境，反过来吸引更多的投资，形成一种良性循环。
又如英国，财政部只在英格兰银行开设存款账户，目前日终现金余额保持在2亿英镑左右。根据每天的国库收支预测，若央行账户日终现金余额可能低于2亿英镑时，英国债务管理局在发行短期债券外，会卖出或回购所持有的金融工具，筹集国库所需现金。若央行账户日终现金余额可能高于2亿英镑时，英国债务管理局会买人或回售优质金融工具，并拥有所有权，待约定时间过后再按既定价格售出金融工具并放弃所有权。英国在进入货币市场进行日常操作的同时，保证国库现金的安全性。
在法国，法兰西银行作为国库单一账户的管理方，每天都汇总所有分账户的分类收支结果，并及时将资金平衡情况通知国库司。国库司的任务是随时掌握全国财政的收支信息，保证国库在法兰西银行的总账户保持盈余。同时，保证国库总账户有盈余的基础上，国库司有权调动总账户盈余部分资金，进行市场运作，以获取更高的收益。
四、建立专业化制衡的监控体系，降低监督成本
先发国家一般都设立了专门的审计监督机构，对国库资金的运作全程实施严格的监控，形成了严密的监督体系。如法国，目前已经形成了以财政部日常业务监督和审计法院事后监督所组成的协调互补的监管体系。公共会计在公共支出拨付时有权中断支付，并要求决策人进一步提供有关资料，或改正不符合规定的做法；若不符合规定而支出决策人又做出强行执行的书面指令时，公共会计可以执行，但责任由决策人承担。在法国，公共会计每年都要把账目送交地方审计法庭或审计法院接受详细审计。若发现支出决策人在决策中有违反财政法规行为或其他问题，视情节轻重，由审计法院通过检察长向财政预算法院或刑事法院提起诉讼。法国对支出决策人、公共会计、财政监察专员等在有关国库资金的使用、支付和监督过程中的权利和责任都有明确的规定，并有规范的监督程序和严厉的制裁措施，以保证责任的执行和权利的实现。
注重制度的系统控制是法国国库管理有序运行的根本保障，也是其国库管理的一大特色，在内部控制上实行支出决策者与办理者绝对分离，以形成有效的制衡；在外部监督上实行监察专员的专项检查和审计法院的独立审计双重控制，以强化系统制约的作用。即使是中央银行与政府在有关国库业务的关系方面，法国的做法也体现出其系统控制的管理理念。因为央行在国库业务上与政府的相互独立的体制，有助于两者责权的划分，进而才能在发生利益冲突时，能够分清各自所代表的利益，相互监督、相互制约。
先发国家经过几百年的发展，已经形成了一套系统的现代国库管理的新理念，我们要借鉴这些经验来促进中国的财政管理制度改革。
（第五节完善国库集中收付制度，降低成本）
随着中国社会主义建设进入一个新的历史时期，搞好政治建设和政治体制改革，已成为一项突出的任务。特别是关于完善权力的制约和监督机制，构建专业化制衡的政府管理架构，保证社会廉政运行，已经成为摆在国人面前的现实问题。国库集中收付制度的建立是政府管理制度，尤其是财政、金融管理制度的重大变革，其全面实施可以对政府管理模式产生广泛和深刻的影响。建立国库集中收付平台，有利于建立专业化制衡的政府管理架构，促进政府职能转变及政府管理创新，实现财政资金运行的透明、高效，从而降低政府成本。
一、构建专业化制衡政府的管理架构，促进政府高效运行
政府运行的专业化制衡机制是指政府不同形式的权力在不同部门机构之间的分立和相互制约，它已成为国际社会认可的政治传统和机构组织原则，使政府的权力实现了对自身的限制，使公民的权利得到了较大的保障。
现实表明，不受制约的权力将会导致腐败，面对权力被部门利益侵蚀的状况，必须从制度上让权力与利益脱钩，彻底根除部门利益。
因此，把现行部门的集权剥离分开，做到均衡制约就显得很有必要。
让各职能部门各司其职、各负其责，形成整体合力和制衡效应，成为相互协调的互动体制，可以达到防止公职人员滥用权力的目的。
当前政治体制改革的一个重要方面是转变政府职能，使政府从全能政府转变为有限政府，从权威命令转变为科学决策，从人治管理转变为依法行政，从“传统部门利益型政府”转变为“现代服务型政府”，并向“学习型政府”和“企业型政府”迈进。只有从制度上保证权力与利益脱钩，尽可能消除行政机关谋取部门私利的可能性，才能进一步铲除腐败的毒瘤，提高行政效率，降低政府成本。
国库集中收付重构财政资金拨款控制机制，建立专业化制衡的财政支出管理模式，淡化政府机构的利益观念，防止和化解各经济利益主体利益驱动的外部效应，解决新旧体制转换过程中所形成的摩擦与碰撞。改变过去的分散拨付办法，对财政资金供给方式从单一货币供给形式向货币、实物、劳务等多种形式转换。实现财政资金集中管理和最终拨款的控制，是财政国库集中收付制度的本质所在，也是降低政府成本的重要保障。
二、建立国库集中收付制度，降低政府成本和风险
由于国库分散支付制度缺乏严格的预算监督机制，过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨人单位银行账户，脱离了财政监督，对诸如挤占、截留、挪用甚至贪污财政资金的行为无法加以有效控制。
一方面形成财政资金结余多户头分散存放；另一方面却造成国库资金不足，调度困难。一些建设工程由于资金被层层挤占、挪用，资金到位率低，容易出现“豆腐渣工程”。实行国库集中收付后，可以依托财政支出管理制度创新，加强对财政资金使用的监督，提高资金使用效率，优化政府财力资源配置。从陕西省2001年4月份的实际数据看，省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的57%，财政可缓拨经费达43%，较以前国库结余资金增加7677万元，加上会计中心集中支付专户资金余额，实际增加国库结余资金9533万元，占用款计划数的53%。
实行国库集中收付制度后，单位未使用的财政资金仍留在国库，可以大大减少财政资金沉淀量。财政部门能够充分利用库款支拨时产生的时间差，扩大财政资金库款余额。中央财政可根据库款情况决定国债发行规模、品种和数量，减少短期借款或发行国债数量，减少利息支出，从而减少政府对短期国债的融资需求，减少财政对短期资金的需求依存，以提高财政资金的可支配能力，从而缓解财政支出压力，降低财政运行成本和风险。
三、强化财政预算的执行，实现科学理财，预防腐败
传统支付方式下，将资金直接拨人预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行脱节。实施国库集中收付后，每笔支出都处在相应预算指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。财政国库管理制度改革后，资金不是滞留在支出预算单位，而是留在人民银行国库，从而避免在某个时点上，财政资金大量积压与人不敷出矛盾的同时发生，有利于资金的调配效率。实行国库集中收付制度，有利于加强财政资金统一调度和管理，增强资金调控能力，提高库款划拨速度，减缓财政资金调度压力。
同时，减少了预算拨款环节，资金支付快速、便捷、准确，缩短了财政资金在途时间，有利于加快预算执行进度。
传统拨付方式下，财政资金实行层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分散于各部门、各单位在商业银行的账户上，各项支出的实际形成一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数。财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的真实运转状况，给预算编制等项工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费。实行国库集中收付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断，为制定决策提供可靠参考资料。
由于大量资金分散在各部门、各单位，资金拨付使用透明度低，对资金拨付使用全程缺乏有效的监督制约机制，容易滋生违法违纪行为，造成财政资金大量流失，扰乱正常的财经秩序。实行国库集中收付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。
四、健全法规体系，完善国库集中收付制度
建立一套比较完备、能适应国库改革需要的法律法规，不仅是依法治库，使之走上规范化、制度化的轨道，同时也是用法制手段破除改革阻力的有效办法。
首先，修订与国库改革不相适应的法律规章。财经法规应该符合实际需要，更为科学，与经济形势和财政政策相适应。要注意修订那些与在国库试点中行之有效的做法事实上已经相冲突的法规，也要按照建立现代国库制度的要求，根据改革发展方向，对相关工作做一些具有前瞻性的规定，使之在相当长的时间内仍能指导规范国库实际工作，保持法律法规的相对稳定性。需要修订的法规有：《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《财政总预算会计制度》、《中华人民共和国国家金库条例》实施细则，行政事业单位会计制度以及相关的税收征收、收费征管办法等；其次，制定一批专门针对国库管理的法规、使之有法可依。结合试点中的情况，将其中一些措施以法规的形式固定下来：一是根据现代国库的要求，借鉴国外经验，制定《中华人民共和国国库法》。主要明确3个方面：首先，国库机构的体制、作用、职责与权利。其次，国库收缴程序的监测。最后，法律责任，即相关的违规界定和处罚办法；二是操作性的部门规章。如《国库法》实施细则，财政资金收入管理办法，财政资金支付管理办法，收入退库管理办法，网络建设实施方案等。其三是要制定《集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》、《国库会计核算办法》等相关财政金融法规，为国库集中收付制度的推行提供必要的制度保障。
五、改革会计核算办法，为国库集中收付分析提供有效信息
实施国库集中收付后，预算会计核算基础、核算体系、核算办法和面临的环境均发生了较大的变化。预算会计核算办法不适应财政国库管理制度改革的需要。现行预算会计制度中的收付实现制不利于正确处理年终结转事项。国库集中收付改革以后，随着财政管理活动范围和财政资金运动范围的拓宽，现行预算会计制度已难以全面反映预算执行以及各项财政性资金运行情况。
在预算会计中引入部分权责发生制方法，逐步实行部分权责发生制，以全面、真实、准确、客观地反映政府收支活动和财务状况，增强预算透明度，正确反映政府成本。在职能调整上，扩大管理范围，逐步向部门会计延伸，按部门设立国库分类账户，提供原来只有单位预算会计才能提供的信息，实现核算的细化和针对性。对原有的会计科目收支范围根据国库集中收付的实际情况做出特殊规定，并增设专门用于国库会计核算的科目。
六、加快实现国库业务电子网络化，为国库集中收付提供技术支撑
发达的信息网络系统是保证国库集中收付制度正常运行的必要条件和重要基础，是财政国库集中收付制度高效运转的技术保障。适应预算管理制度创新的需要，规范预算编制和预算执行，强化预算约束，提高预算分配透明度，实现财政资金管理现代化、信息化、程序化，减少财政资金沉淀，提高财政资金使用效率，全面反映财政收支状况，及时提供宏观经济信息，为制定财政政策提供科学的决策依据。
建立发达的电子信息网络系统——建立支付中心业务和信息处理系统。这是保证国库集中收付制度正常运转的必要条件。信息系统的设置应是根据政府管理体制的要求，按照资金通过国库单一账户核算、信息分类管理及资金结算划转的流程进行的。信息系统应要包括预算编制和预算执行，为宏观经济预测服务。能确保各项支付符合有关规定和进行有效控制，使财政支付的记账和按功能分类完全结合起来，保证完整及时地得到数据，快速汇总来自各部门的支付数据，及时为财政决策提供有关信息。同时使用硬件加密和软件加密技术，保证数据的唯一性、正确性与保密性，保证资金的安全。
只有建立发达的计算机网络体系，以先进的计算机信息网络为依托，才能保证整个国库集中收付系统内部信息反馈顺畅，确保国库集中收付体系的健康运行。
七、建立健全监督制约机制，保证财政资金运作安全
实行国库集中收付制度后，财政部门的支付管理对象将不仅是预算单位，而且包括众多分散的用款单位；与分散支付、层层下拨的传统拨付方式相比，资金拨付业务量成倍增加，必须采取切实有效措施，从程序上、制度上、拨付环节上加强对拨付行为的监督。国库集中收付需要建立健全监督制约机制，以保证资金运作的安全。
财政部门、人民银行、审计部门要配合联动，共同构筑严密的监督制约机制。财政部门要加强对预算单位支付行为的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；由于国库集中收付方式是将财政资金直接支付到商品供应商和劳务提供者，建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，财政国库部门要定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的政策监控，同时也要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的资信、资金清算业务监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善预算执行监督制约机制，确保财政资金高效、安全运行。
总之，国库集中收付制度是降低政府成本的有效手段，国库集中收付制度的平台建设牵涉面广、技术性强、容易触动各方利益，是一项复杂的系统工程，推行过程中可能会涉及人事变动、权力重新划分等方面的问题和困难。但从长远看，推行国库集中收付是大势所趋，是今后一个时期财政支出体制改革的重点，需各级政府的重视和支持与各部门的积极配合，必须有计划、按步骤地实施改革，才能保证国库集中收付制度的顺利展开。
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