一、社会管理与社会稳定在社会建设中的地位

    社会管理和社会稳定是社会主义社会建设的核心内容，进行社会主义社会建设必须加强社会管理、保持社会稳定。中华人民共和国成立后，毛泽东在坚持人民群众的主体地位，强调民主政治，保障人民管理社会事务的权利、发挥政府管理职能等方面作出了许多探索。在进行社会管理的前提下，怎样维护社会稳定以巩固人民民主专政的国家政权，对于中国共产党来说，是一个值得重视和有待解决的问题。毛泽东既立足于社会的稳定，又着眼于社会的发展，既讲原则性又讲灵活性，对这一问题进行过认真思考，提出了许多富有价值和创造性的理论观点。毛泽东重视政治稳定、强调发展农业对社会稳定的重要性，同时对少数人闹事的处理方法和态度以及提出的加强干部队伍建设以保持国家长治久安的观点形成了一套相对完整的社会稳定的理论。

    社会管理和社会稳定是社会建设的核心内容。毛泽东高度重视社会管理并维护和保持社会稳定。要阐述二者在社会主义社会建设中的重要地位，就有必要弄清社会管理与社会稳定的辩证统一关系，并指出在当时计划经济体制下的我国社会管理“单位制”和“高度集中统一”的特征。

    （一）社会管理与社会稳定的辩证统一

    1．社会管理的含义

    社会管理主要是人民、政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。概括起来说，社会管理在广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。

    在2004年十六届四中全会上，第一次提出了“社会建设”与“社会管理”，当时的提法是“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”，属于“提高构建社会主义和谐社会的能力”中的一个部分。具体而言，就是要“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”

    在2006年的“十一五”规划纲要中，其中第四十二章“完善社会管理体制”中的提法，与十六届四中全会的“社会管理”大体上一致。具体的内容则包括“加强基层自治组织”、“规范引导民间组织有序发展”和“正确处理人民内部矛盾”三个部分。

    在2006年十六届六中全会《决定》的第六部分“完善社会管理，保持社会安定有序”中，提出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”这与以往对“社会管理”的提法基本上还是一致的，就是在最后强调了“管理”与“服务”的关系。但是，“社会管理”的具体内容增加到七项，包括“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；“推进社区建设，完善基层服务和管理网络”；“健全社会组织，增强服务社会功能”；“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”；“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”；“加强社会治安综合治理，增强人民群众安全感”；“加强国家安全工作和国防建设，保障国家稳定安全”。

    在2007年的十七大报告中着重强调的是“社会建设”，提出了包括“完善社会管理，维护社会安定团结”在内的“民生六大任务”。

    “社会管理”这个词在刚刚提出时就是一个具有可操作性的工作定义，然后一直延续下来。尤其当“社会建设”上升到较为务虚的宏观层面时，其仍然扎在实际工作层面。当“社会建设”回归其工作定义的本来面貌后，最初就含括在“社会管理”之内的对“城乡基层社区”和“社会组织”管理仍然是其工作重点。

    十七大报告在论述社会建设时把社会组织管理、人口服务与管理、社会治安防控等基层工作概括为“社会管理”，颇有新意。这是我国经济社会发展新阶段突出特征对社会建设提出的新课题。随着改革开放力度的加大，经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化日益突出，这些深刻变化给传统的社会管理带来新的挑战。“社会管理”工作搞得好，就能促进社会和谐，“社会管理”工作跟不上，不仅会影响社会和谐，还会影响社会稳定。因此，“社会管理”是社会建设的重中之重，“社会管理”搞好了，和谐社会就有了一张安全网。

    2．社会稳定的含义

    社会稳定是指社会结构、功能合理，社会各要素的协作作用及社会运行的有序化，即社会整体的良性运行。社会稳定应包括政治稳定、经济稳定和社会秩序稳定。政治稳定主要是指坚强的领导核心，优越的社会制度，安定团结的政治局面。社会秩序稳定，主要是指人民群众安居乐业，思想稳定，社会治安秩序较好。经济稳定主要是指国民经济能持续、快速、健康的发展。

    在这里，我们特别强调社会稳定是一种有序的状态。在许多人看来，保持社会稳定就是使各方面的社会秩序保持不变，凡是能够引起社会秩序变化的事情都会被看做是影响和破坏社会稳定的因素。实际上，这种观点是对社会稳定概念片面的理解。根据社会学家分析，社会稳定有静态稳定和动态稳定之分。静态社会稳定是简单地维持或者重复原有社会秩序的稳定。动态社会稳定则是指与社会进步相伴随的社会存在与发展的有序状态，是一种超越原有社会状态的发展的稳定。对于前者，由于其容易导致社会的僵化和缺乏活力，因而，不应该成为衡量社会稳定的标志；而后者才是我们所追求的目标。因为，任何一个处于发展变化中的社会，其社会秩序不可能不发生变化。尤其我国正处在社会转型过程中，社会本身从传统轨道向现代轨道转变，社会秩序也必将随之发生根本变化。但是，这种变化并不意味着一定会破坏社会稳定。因此，社会稳定的关键问题，并不是社会秩序的静止不动，而是社会系统的有序变化。如果社会秩序的变化以社会所能承受的方式渐进的进行，则不会影响社会稳定，相反，还会促使社会稳定地发展。总之，我们所追求的社会稳定不是一种绝对的、静止的状态，而是能够容纳社会秩序有序变迁的相对状态。实践证明，只有在社会秩序良好、社会运行机制顺畅的条件下，才能最大限度地保持和维护社会稳定。

    3．社会管理与社会稳定的辩证关系

    社会管理和社会稳定是相互依存、相互渗透、相互促进的不可分割的辩证统一关系。一方面，社会管理是社会稳定的前提和基础。只有搞好社会管理，才能维护和保持社会稳定；另一方面，社会稳定又为社会管理提供重要保障和环境。只有在稳定的社会环境下，才能做好纷繁复杂的社会管理工作。没有稳定的社会局面，什么事情也干不成。因此，社会管理和社会稳定是互相包含和互为条件的，做到社会管理和社会稳定的结合，必须注意在社会稳定中加强社会管理，在社会管理中求得社会稳定。

    （二）计划经济体制下我国社会管理单位制和高度集中统一的特征

    1949年建国以后，我国建立了高度集中的计划经济体制。与此相适应，社会管理采取了“单位体制”，并在社会管理中高度集中统一，这在当时无论对经济还是社会发展都起到了应有的作用。

    1．单位体制的社会管理特征

    （1）“单位”的内涵

    “单位”是我国传统社会管理中的一种独特的组织形式。准确理解传统体制中的“单位”的内涵须从如下四个层面把握：

    1）单位是一个工作场所，是人们上班的地方，是一个劳动组织。这一层面的“单位”与西方语境下的工作组织没有什么区别。

    2）单位是一个社会基层组织，是个人安身立命的依托。西方语境中工作组织，对个人来说只是一个场所，两者的关系是一种非永久性的劳动契约关系；而对于中国人来说，传统就业制度下个人不能随意脱离和退出单位，否则个人的基本社会福利就无从解决。因此，“从社会学的角度来看，单位通常被视为一个承载社会整合使命和保障功能的组织”。单位全部地负担着职工的生老病死和一切福利，单位成员对单位具有全面的依赖性，离开了单位，个人几乎找不到人生的依托和安身立命的空间。

    3）单位是隶属于国家的一个职能部门，是中国政治体系的最为坚实的支撑者和巩固者，是国家制度的最为重要的支撑力量。单位作为执行国家意志的体现者、政策的落实者、资源的最终使用者和支配者，实为国家权力的延伸和整个国家调控体系的主干成分。国家依靠单位体制和对单位的严密控制实现社会和政治的整合。

    4）单位是国家实现社会调控的一种制度。正是依靠这一制度，单位垄断了个人的生存资源分配权利，国家又垄断了整个社会的资源分配。导致了国家对单位、单位对个人的支配权力，构成“国家—单位—个人”的支配链条，同时，也导致了个人对单位和单位对国家的依附，形成“个人—单位—国家”之间的依附链条。这两个链条的直接后果是：一方面，国家享有强大支配权的同时，也背上了无比沉重的包袱，另一方面，单位和个人失去了基本的主体性和独立性。

    综合上述四层面内容，所谓单位，是指以公有制产权为主体，以国家劳动人事计划为人事管理基本依据，国家负有无限财政义务的生产组织和管理组织。这些组织主要包括：中国共产党和国家的机构、合法的民主党派和人民团体（如工会、共青团、妇联等组织）的机构等；国有事业机构（如研究所、各级教育机构、医疗卫生机构和文化团体）等；创造物质财富的机构（即各类国营、集体企业）等。

    （2）计划经济时期我国单位体制的合理性

    我国计划经济时期单位制的社会管理体制，是与当时特定的就业政策和生活方式相适应的。

    新中国成立后中国共产党克服旧中国散漫无组织的状态，全国绝大多数人分属于政治、军事、经济、文化等各种组织。在城市，实行充分就业政策，绝大多数人在政府机关或国有的企事业单位工作，以工作单位进行各项管理和服务成为可能。例如，1962年12月12日中共中央批转劳动部的《关于加强城市闲散劳动力的安置和管理工作的意见》中提供了以下数据：在向农村下放2000万城市人口之后，至该年夏季，全国大中城市共有闲散劳动力175万人，约占城市非农业人口的2。4%；至同年9月底，安置92万人，尚有83万人待分配，无业人员也就是1%左右。也就是说，城市人口中99%均可直接纳入各种单位，由单位来管理。在农村，实行的是“三级所有、队为基础”的政社合一社会管理体制，农民主要由生产队组成生产单位，直接由生产小队对其进行管理。由此可以看出，城市中全民就业方式及农村以公社为单位相对集中的生活方式使单位体制成为可能。在当时生存资源贫乏时期，也具有其合理性，为更好地利用和分配资源，保障人民最低生活水平，维护社会稳定发挥了作用。

    （3）“单位体制”的主要特征

    单位体制最突出的特征是国家与社会的合二为一。单位向上依附于国家，向下联结着个人，构成了一张巨型的社会组织网络。

    1）单位是一个经过压缩的“微型国家”。单位是国家的一个缩影，是一个具有统治功能的政治性组织，集政治、经济、安全、福利等职能于一身。它不仅有与政党组织相对应的部门，诸如党政办公室、武装部、纪委监察科、宣传部、工会、团委、组织人事科，等等，而且有与国家行政管理体系相对应的部门，比如，外事办公室、生产调度科、财会部、物资部、安全技术科、环境保护科、劳动工资科，等等。这种单位组织结构与国家机构高度同构的体制，使得党政部门的政治指令贯穿到单位人的思想与行为之中，借以在政治上有效实施对社会的组织和控制。

    2）单位是一个经过压缩的“微型社会”。典型的单位组织一般都有房管科、招待所、汽车队、职工医院、幼儿园、离退休办公室、服务公司等部门。单位要通过大量投入为单位成员提供住房、医疗、交通工具等福利和服务。单位成了一个“大家庭”，不仅要为它的员工提供就业的机会与场所，而且还要为人们提供一个安身立命的地方，使其生老病死、婚丧嫁娶、衣食住行都有一个坚实的依托。对于个人而言，各种社会性需要只有在单位中才可能得到满足，离开了单位，个人寸步难行。

    “单位制”是建立在传统计划经济体制之上的一种社会管理制度，虽说它在我国建国初期的社会管理中也发挥了重要作用，但是，从总体上看，它并不符合社会发展的规律，随着社会的不断进步，“单位制”必将逐渐失去生存的土壤，丧失其原有的管理功能。

    2．高度集中统一的社会管理特征

    （1）劳动力高度统一配置

    1952年，我国劳动力开始由政府实施统一计划配置。1954年，中央提出了在国家进入有计划经济建设时期后，必须坚决执行全国集中统一管理劳动工资的办法。1955年5月提出了劳动力统一管理、分散负责的原则，建立了对劳动力的招收、调配由劳动部门统一管理，由各企业主管部门分散负责的管理制度，并形成了劳动力统包统配、能进不能出的计划配置方式。

    另外，由于严格的户籍管理制度，限制农村劳动力与城市劳动力的流动，这样就形成了整个国家的劳动力高度集中的社会管理模式。

    （2）社会事业统一管理规划

    在计划经济时期，单位体制下，我国社会福利、社会服务等社会事业都由国家或社会成员所在的单位来包办。政府成为全能政府，单位成为全能单位。

    毛泽东注重社会统一的规划，他说：“全面规划应当包括：第一，合作社会的规划；第二，农业生产的规划；第三，全部的经济规划。农村全部的经济规划包括副业，手工业，多重经营，综合经营，短距离的开荒和移民，供销合作，信用合作，银行，技术推广站等等，还有绿化荒山和村庄。”除此之外，还有什么规划呢？他接着说：“还有文化教育规划，包括识字扫盲，办小学，办适合农村需要的中学，中学里面增加一点农业课程，出版适合农民需要的通俗读物和书籍，发展农村广播网、电影放映队，组织文化娱乐等等。还有整党建党、整团建团、妇女工作，还有镇压反革命。”毛泽东所指出的这些规划内容几乎概况了工业、农业、文化教育等所有的社会事业方面，高度集中的统一规划管理成为当时社会管理的一个特征。

    （3）统一性、独立性相统一

    当集中过多、统得过死的矛盾开始变得突出的时候，党中央有所觉察。毛泽东在1956年作了《论十大关系》的报告，以苏联为鉴戒，总结了我国自己的经验，强调了要处理好国家、生产单位和生产者个人的关系，处理好中央和地方的关系。毛泽东认为，把什么东西统统都集中在中央或省市，不给地方或企业一点权力，地方没有一点机动的余地，没有一点利益，是不妥的。实践证明，只讲统一，取消地方必要的独立性，就限制了地方的积极性，不利于社会主义建设。毛泽东在指出苏联把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有的弊病后，强调要解决中央和地方的矛盾，应把统一性和独立性二者相统一。“目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”

    1956年9月，中国共产党召开了第八次全国代表大会。毛泽东针对当时中央对地方、企业管得过多、过死的情况，提出应当保证企业在国家的统一领导和统一计划下，在计划管理、财务管理、干部管理、职工调配、福利设施等方面，有适当的自治权利。在这次大会上，周恩来针对改进经济体制作了重要讲活。他说：“现在，我国的社会主义改造已经取得了决定性的胜利，人民民主专政已经更加巩巩固，这就使我们有必要也有可能，按照统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜的方针，进一步划分中央和地方的行政管理职权，改进国家的行政体制，以利于地方积极性的充分发挥。”

    在毛泽东统一性与独立性相统一的原则下，调整了中央和地方、国家和企业的关系，把一部分权力下放给地方和企业，以便进一步发挥它们的主动性和积极性，因地制宜地完成国家的统一计划。但这一原则由于文化大革命没有真正执行下去，把正确的措施当作“资本主义”来批判，这就加重了原有计划经济体制的弊病。

    （三）社会管理和社会稳定是社会主义社会建设的核心内容

    1．社会管理是社会主义社会建设的核心内容。

    从文献学意义上看，社会建设和社会管理是一致的。党的十六届四中全会做出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》在“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”标题下，阐述的内容全部是社会管理问题，提出了关于研究社会管理规律，完善社会管理体系，整合社会管理资源，建立社会管理格局、更新管理理念、创新管理方式等要求。胡锦涛《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》中，在作为构建社会主义和谐社会的“重要工作”之一的社会建设和管理方面，讲的主要也是社会管理问题，在各类社会组织建设、各级社会服务和社会管理方面提出明确要求。为什么不能把它们分开来讲呢？因为从内容看，社会管理也是社会建设，两者有相互包含的成分，建立健全社会管理的体制和机制本身就是一个社会建设问题，一种具有社会建设意义的实践。一些工作虽然是管理工作，虽然理论上可以被列入管理范畴，但这些工作其实又都具有直接的社会建设意义；而所谓社会建设工作，在表现形式上又往往是管理方面的工作，社会建设通过人民和政府及各社会组织对各项社会事务的管理来促进社会系统协调运转，从而实现社会建设事业的发展。这就是说，社会建设和社会管理尽管在概念或逻辑上可以分开，它们也存在一定程度的实际的差别，但就构建和谐社会而言，它们的一致则是主要的。这两项工作在实际过程中很难分开，也没有必要明确分开。

    在社会主义建设中，社会建设离不开社会管理，它们是一个问题的两个方面。在社会建设中各部门、各组织在社会中都承担着一定的功能，只有它们分工、协作，社会才能保护平衡、正常运转。如何运行协调问题就是社会管理的问题。社会建设是通过社会改造和社会改良的行动为出发点，这必然在一定程度上会破坏社会秩序，产生社会矛盾，所以在整个社会建设过程中，利用有目的性的、有系统的社会管理手段来对其进行组织、协调、监督和控制，从而实现社会良性运行是必不可少、贯穿整个社会建设过程中的，同时为保证社会建设的顺利进行，就需要不断强化社会管理和公共服务的各项职能，社会管理是社会建设核心内容。

    2．社会稳定也是社会主义社会建设的核心内容。

    社会稳定是社会的有序发展状态，是社会的政治秩序、经济秩序和社会秩序的正常运行。社会稳定与社会建设也是有机统一的，与社会管理一样是社会建设的核心内容。社会结构的变化及社会利益矛盾的出现，社会上总会出现不稳定的因素，社会不可能在动荡中建设和发展，要使社会建设在良好的社会环境中又快又好地发展，就应加强社会的管理，维护社会的稳定，社会稳定是社会建设的基础和保障。

    社会主义社会建设的内容之一就是以什么样的社会机制来解决所面临主要社会问题，并以何种方式发展和稳定社会。所以说社会稳定不仅是实现社会主义社会建设的基础和保障，而且是社会主义社会建设的重要目标和重要内容。我们说社会建设的目标是一个和谐社会建设的目标，社会的和谐，主要是指社会成员共同遵守社会规范、社会要素之间保持必要的秩序或均衡，是以最广泛最充分地调动一切积极因素、团结一切可以团结的力量，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面，这是一个政治和社会稳定的局面。实现社会的和谐，不仅是个社会管理的问题，也是社会稳定的问题。从这个意义上说，社会稳定正是社会主义社会建设的核心内容。

    社会的稳定包括全局性社会稳定与局部性社会稳定。全局的稳定是由局部稳定构成的，全局性的稳定有赖于局部的稳定，局部稳定为全局稳定奠定基础。在处理不稳定因素时，应高度重视局部稳定问题，因为，局部稳定问题，一般是当时社会矛盾的一种表现形式，局部社会的不稳定如果处理不好，可能会引起连锁反应，使社会矛盾扩大化，从而导致全局的不稳定，并严重影响社会建设的进行。

    二、社会主义社会管理理论的内容

    中国共产党人是在生产力很不发达、经济文化十分落后的半殖民地半封建社会的基础上领导人民建设社会主义的。我们不可能从马克思、恩格斯、列宁那里找到我国社会主义建设的全部现成答案，必须结合我国实际、通过实践来不断加以回答。以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体对这个重大课题进行了积极的探索和实践，形成了丰富的社会管理思想，虽说没有得到全面的贯彻，但是，“毛泽东同志关于社会主义社会建设的正确思想，对我们构建社会主义和谐社会仍然具有重要的指导意义”。

    把具有悠久文化传统的中国从帝国主义列强和经济贫困双重灾难中拯救出来，建立一个独立、富强、民主、公正的社会，是毛泽东一生的孜孜追求。新中国成立后，在探索社会主义社会建设过程中，对加强社会主义社会管理，提出了应处理各方面关系和进行社会管理和政府管理的基本原则和具体措施。下面就具体内容作一阐述。

    （一）社会管理必须处理好各方面的关系

    我们前面讲过，社会管理主要是人民、政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。所以如何协调处理各方面关系，至关重要，1956年，毛泽东发表了重要的《论十大关系》的讲话。提出要正确处理当时社会中存在的十大关系，也就是十大矛盾，针对于社会主义社会管理也提出要正确处理几方面关系。

    1．正确处理国家、集体和个人三方面的关系。

    对于国家、生产单位和生产者个人的关系，鉴于苏联把农民生产的东西拿走太多，给的补偿又极低，对农民挖得很苦，使农民的生产积极性受到极大的损害的教训，毛泽东指出，兼顾国家和农民的利益，主张国家和工厂、合作社的关系，工厂、合作社和生产者个人的关系，不能只顾一头，必须兼顾国家、集体和个人三个方面。毛泽东还指出：“国家和工厂，国家和工人，工人和工人，国家和合作社，国家和农民，合作社和农民，都必须兼顾，不能只顾一头。无论只顾哪一头，都是不利于社会主义，不利于无产阶级专政。”他称统筹兼顾是一个战略方针。实行这样的方针，才能少出乱子，维护社会稳定。

    在处理三方面关系时，毛泽东强调要把国家的根本利益放在第一位，但同时也注意集体的积累，并强调要给人民以看得见的利益，要求正确处理要整体利益与局部利益、长远利益和眼前利益的的关系。

    2．正确处理中央统一领导与各地、各方面独立自主两方面的关系

    毛泽东强调统一性与独立性的对立统一关系，指出要在中央统一领导下，各地、各方面要有独立性，这样社会才会发展得更加活泼。

    对于中央和地方的关系，鉴于苏联把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，过于高度集中的管理体制的弊端，毛泽东提出，在巩固中央统一领导的前提下，应当注意发挥省、市的积极性，下放一些权力，给他们更多的独立性，省市也要发挥地、县、区、乡的积极性，扩大一些地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事。他指出，对地方不能够框得太死，不可以和不应当统一的，就不能强求统一，要有独立性，“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”同时，毛泽东也强调中央统一领导的重要性，指出要告诉下面的哪些事必须统一，不能乱来，可以和应当统一的，必须统一。

    3．正确处理政府管理和社会管理两方面的关系

    毛泽东在社会主义社会建设实践中重视政府管理和社会管理两方面的作用。在社会管理方面，他坚持人民权利至上的观点，提出“我们不能够把人民的权利问题了解为人民只能在某些人的管理下面享受劳动、教育、社会保险等等权利。”社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利就是劳动者管理国家的权利，不仅可以管理国家，还可以管理军队、管理企业，管理文化教育等等，他认为，这种权利是至关重要的，是劳动人民当家作主的重要体现和重要保证。在政府管理方面，毛泽东强调，政府的权力是人民所赋予的，应受其监督，对它负责。政府必须做好该做的事，“决不可以嫌人多，嫌人落后，嫌事情麻烦难办，推出门外了事。”但是，“是不是要把一切人一切事都由政府包下来呢？当然不是。许多人，许多事，可以由社会团体想办法，可以由群众直接想办法，他们是能够想出许多好的办法来的。而这也就包括在统筹兼顾、适当安排的方针之内，我们应当指导社会团体和各地群众这样做。”这是毛泽东强调社会管理的一个重要观点。

    毛泽东提出的这些重要原则和方针，既是对整个社会主义建设事业的正确指导，也是对社会主义政府管理和社会管理的正确指导。在这些原则的指导贯彻这些原则，实质上是要努力形成各方面的协调发展，国家、集体、个人利益协调，努力建设和谐的政党关系、民族关系、人际关系。

    （二）社会管理的核心理念——保障人民管理社会事务的权利

    坚持人民群众的主体地位，保障人民管理社会事务的权利，是毛泽东社会管理思想的核心理念。这一核心理念，是毛泽东“人民当家作主”思想在社会管理问题上的具体体现。可以说，这一理念在毛泽东的管理思想与实践活动中表现得非常充分。

    我们党领导人民推翻剥削阶级统治、建立人民政权，就是要组织和支持人民当家作主，实现最广大人民的意志和利益。这是我们党执政的根本目的和可靠基础。我国宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。离开了人民群众的根本利益和当家作主的权利，党的领导就会成为无源之水、无本之木。

    在人民利益高于一切的价值取向的前提下，毛泽东又高度重视国家必须真正保障人民利益，重视人民管理国家权利的实现。而加强社会主义民主有利于实现、维护、发展中国人民的整体利益、根本利益和长远利益。建国后，毛泽东在一次谈话中说道：“所有制问题基本解决以后，最重要的问题是管理问题”。毛泽东强调，社会主义制度下劳动者最大的权力，最根本的权力是管理国家、军队、企业、文化教育的权力。这是劳动者的工作权、休息权、受教育权等等权力的保证。但是国家如果想保证人民管理权力的实现，就必须实行人民民主。在如何保证人民实行民主权力这一问题上，毛泽东在回答民主人士黄炎培关于中国共产党如何跳出历史周期率的问题时说：“我们已经找到新路，这条新路，就是民主”，民主是人民权益的一项重要内容，是人民生活不可缺少的部分，同时也是其他权益的保障，没有人民的国家就没有人民的一切。

    我们党建设的人民民主专政的国家政权，毫无疑问是人民当家作主。要加强社会主义民主建设，充分调动人民群众当家作主的积极性，这不仅是人民整个社会生活不可或缺的部分，而且也是其他各项权益得以实现的保证。毛泽东阐明了民主政治权利是人民国家赋予人民的众多权益的一部分，是人民生活的一部分，人民可以享受广泛的政治权益，并用它来管理国家、管理社会，使各项权益都能按照人民的意愿实现。这一理念也是无产阶级政党和国家的管理工作，与一切剥削阶级政党与国家的管理工作的根本区别之所在。

    在保障人民管理社会事务的权利，加强社会管理上，毛泽东一再强调民主政治的重要性，加强民主政治建设是进行社会管理的重要内容。毛泽东在中央人民政治协商会议一届二次会议的闭幕式上就强调我们管理的经验就是：“对人民，用民主的方法，就是说必须让他们参与政治活动，不是强迫他们做这样做那样。”，他认为，人民群众是否参与社会事务的决策和管理是社会管理成功与否的重要标准。在此基础上，毛泽东还就社会管理中的一些具体问题进行了许多有意义的阐述。诸如在“调动一切积极因素，进行社会主义社会建设”的社会主义社会建设方针的指导下，提出要正确处理人民内部矛盾。指出“所谓正确处理人民内部矛盾问题，就是我党从来经常说的走群众路线的问题。共产党员要善于同群众商量办事，任何时候也不要离开群众。”提出厉行节约，反对浪费的勤俭建国的方针，提出要做到提倡艰苦奋斗与关心群众生活相结合，一方面大力发扬人民群众艰苦奋斗的精神，另一方面也应注意解决他们在劳动和生活中的迫切问题。提出要在教育好干部和群众的前提下，克服官僚主义，“谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革掉”。提出要提倡社会平等，克服平均主义等等观点。

    总之，在社会管理工作中，毛泽东特别强调“保障人民管理社会事务的权利”这一核心理念。显而易见，这一理念，是对悠久的中国传统文化中“民为贵”、“人民本位”等以民为本思想的发扬光大，它也是对“人民群众是历史创造者”这个马克思主义命题的继承和发展。这一理念在当今我国社会各项管理工作中将发挥越来越大的指导作用。

    （三）政府管理的核心理念——为人民服务

    早在1945年，毛泽东在“七大”作的《论联合政府》报告中就指出：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”毛泽东认为，人民政府是党的路线、方针、政策和法律的贯彻者和执行者。一方面，人民政府由人民代表大会选举产生，受其监督，对它负责。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有让人民起来负责，才不会人亡政息。”因此，“我们的责任是向人民负责，每句话，每个行为，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，一定要改正，这就叫向人民负责。”；另一方面，人民政府又要接受党的领导，贯彻执行党的路线、方针、政策。由于党是全国各族人民利益的忠实代表，因而它和人民代表大会在本质上是一致的，都是为人民谋利益的政治组织。由此，由党领导的人民政府也必须是为人民服务的政府。

    既然人民政府是为人民服务的，就应该关心人民群众的生活，给人民看得见的物质福利，毛泽东强调，政府应是在实际行动中落实人民利益的政府。如其所言，“领导农民的土地斗争，分土地给农民；提高农民的劳动热情，增加农业生产；保障工人的利益，建立合作社；发展对外贸易；解决群众的穿衣问题、吃饭问题、住房问题、柴米油盐、疾病卫生、婚姻等问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应该注意的问题。”“一切空话都是无用的，必须给人民看得见的物质福利。”毛泽东多次要求，政府机关应时时了解人民群众的具体困难，帮助他们解决实际问题，维护人民利益。

    为了做好政府管理工作，毛泽东强调要加强政府建设。一是提出政府建设必须坚持党的领导的同时必须认识到党政分开的重要性。在强调党管政府的前提下，他针对当时党管过多，政府的权威性不够的实际情况，指出：党要执行领导政府的任务，党的主张、办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。二是发挥地方政府作用。指出：一方面强调必须建立统一的有效能的工作体系，反对各自为政，另一方面又强调在中央政府统一领导下，给地方应有的行政职权，充分正确地发挥地方积极性，加强对政府工作的多方面监督，使地方政府发挥更大的作用。三是毛泽东高度重视各级政府形象，提出政府要改进工作作风，接受监督，防止腐化，立志要建立一个廉洁的政府。毛泽东提倡科学的领导方法，要坚持走群众路线，坚持理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评的作风，坚决同官僚主义和腐败现象作斗争。四是强调在政府建设中确立民主集中制理念，实行民主集中制度，人民代表大会制下选举政府就是民主集中制的具体表现，在毛泽东看来，人民群众应参与公共事务的管理，没有人民的参与，政府替人民群众作决定，就可能违背人民群众的利益。他在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中就强调“国家机关实行民主集中制，国家机关也必须依靠人民群众，国家机关工作人员必须为人民服务。”

    在加强政府建设基础上，毛泽东就中国社会主义经济建设中的政府管理工作进行了全面深刻的思考，提出许多重要的思想观点。诸如关于统筹兼顾，突出重点，全面安排，搞好综合平衡的思想；关于根据需要和可能合理规划经济发展速度，既要反对急躁冒进，又要反对裹足不前的思想；关于兼顾国家、集体和个人利益，正确处理积累和消费的关系的思想；关于开源节流，做好财政、税收工作的思想；关于实行按劳分配，反对平均主义的思想；关于必须坚持勤俭建国方针的思想；关于正确处理农轻重关系的思想；关于建立完整的工业体系，逐步实现国家工业化的思想；关于注意工业理布局的思想；关于宏观调控经济结构的思想；关于保证企业正当自治权利，改进企业领导，加强企业管理的思想；关于实现科学技术现代化的思想；关于正确处理人民内部矛盾的思想等等。毛泽东对这些重大问题的深刻思考，形成了有效的政府管理模式，对我们今天探索中国特色社会主义政府管理理论仍具有极其重要的指导意义。

    （四）统一性与独立性相统一的原则

    统一性和独立性相结合是社会主义社会管理的方法论。在进行社会建设过程中，都有一个如何处理中央与地方关系，包括省、市、自治区与地、县、区、乡的关系的问题，其实质是责、权、利的协调问题。

    从社会管理角度看，我国实行的是中央集权、分级管理的体制，既要求统一，又要求有活力。毛泽东提出了统一性与独立性相结合的方法论原则。他指出：“统一性和独立性是对立的统一，要有统一性，也要有独立性。比如我们现在开会是统一性，散会以后有人散步，有人读书，有人吃饭，就是独立性。如果我们不给每个人散会后的独立性，一直把会无休止地开下去，不是所有人都死光吗？个人是这样，工厂和其他生产单位也是这样。各个生产单位都要有一个与统一性相联系的独立性，才会发展得更加活泼。”统一性是事物发展的一致性、全面性，代表着事物发展的整体利益。独立性是事物各方面的差异性、局部性，反映事物发展的部分性利益。统一性寓于独立性之中，独立性又不能完全包含于统一性之中。因此，必须把两个方面统一起来、结合起来，不能只强调一方面忽视另一方面，这样能够调动和发挥两个积极性。毛泽东说，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，中央应该给地方一点机动权，不能把什么都集中到中央，把地方卡得死死的。“中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能框得太死”。毛泽东强调统一性和独立性相统一，指出有些事可能和应当统一的就必须统一，有些事不可以和不应当统一的，不能强求统一，他强调反对两种错误倾向，一是只要独立性，不要统一性；二是只讲统一性，不讲独立性。

    三、社会主义社会稳定理论的内容

    历史上任何一个阶级，在它夺取国家政权成为统治阶级之后，都要采取各种办法和措施维护社会稳定，以巩固自己的统治，维护自己的利益。科学社会主义创始人马克思、恩格斯从社会基本矛盾的角度对社会稳定问题做出过一些原则性的论述。他们认为，资本主义社会存在的生产的社会性与资本主义私人占有之间的矛盾，是导致资本主义社会“普遍混乱”的根源，这一矛盾是资本主义社会本身无法克服的，必须彻底打碎资本主义国家机器，建立新的共产主义的社会制度，才能“消灭这种贫困和这些灾难性波动的因素”，从而实现和保持社会的稳定。但是，马克思、恩格斯所处的时代，决定了他们不可能对社会主义社会的稳定问题做具体论述。列宁、斯大林领导的社会主义国家，由于遭到国际资本主义的联合镇压和国内武装分子的反叛，也决定了他们除了用阶级斗争和武装反抗的方式来维持社会稳定外，很少有条件和精力去探讨处于和平发展和建设时期的社会主义社会的稳定问题，虽然他们也曾意识到发展经济、改善人民生活是实现社会稳定的必要件，但这并不代表他们对社会稳定问题有了完整、系统认识。中华人民共和国成立后，国际形势相对稳定，怎样维护国内社会稳定以巩固人民民主专政的国家政权，对于中国共产党来说，是一个值得重视和有待解决的问题。毛泽东在领导社会主义革命和建设的实践中，对这一问题进行过认真探索，提出过许多富有价值和创造性的观点，并形成了一套相对完整的理论。下面就毛泽东关于社会稳定的思想做一集中阐述。

    （一）重视社会的政治稳定

    毛泽东重视政治稳定，他认为国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，“这是我们的事业必定要胜利的基本保证”。新中国成立，无产阶级夺取政权，作为一个社会主义主权国家，人民成为国家的主人，这成为政治稳定的基础。毛泽东在领导我国社会主义革命和建设的实践中，提出了社会主义社会建设的目标，将稳定和谐社会的蓝图描绘成为：“又有集中，又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼那样一种政治局面”的社会。安定团结的政治局面为经济、社会、文化等方面的建设提供良好的政治环境。

    建国初期，为保持国家政治生活的稳定，毛泽东提出过“不要四面出击”的主张，指出“四面出击，全国紧张，很不好。我们绝不可树敌太多，必须在一个方面有所让步，有所缓和。”在社会主义改造时期，我国采取对民族资产阶级和平赎买政策，对资本主义工商业进行社会主义改造，这是一个维护安定团结，“善转”、“和平转”的方法，不这样做，一切矛盾就不能解决。采取和平转的办法，经过许多的过渡步骤，经过许多的宣传教育，通过对资本家进行安排，对民族资本分步骤改造，完成了社会主义的改造。事实证明，这种政治策略是成功的，使国家在稳定的政治环境下，社会主义建设有可能顺利进行和取得最后的成功。

    加强社会的政治稳定，毛泽东始终重视主权的完整，并强调加强军队和国防建设。提出要逐步实现军队的现代化，即使是在“文化大革命”期间，毛泽东同样强调军队不要乱，不要参与武斗，必要时军队要维护社会政治稳定，保持国家安定团结的政治局面。为了维护社会的政治稳定，还应要处理好民族问题，毛泽东认为，国内各民族团结，这是我们事业必定要胜利的基本保证，要诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设，必须搞好汉族和少数民族的关系，巩固各民族的团结，来共同努力与建设伟大的社会主义祖国，只有各种关系协调，政治生活和社会秩序稳定，才能真正达到政治的稳定。

    （二）坚持以阶级斗争的方法打击敌对势力

    毛泽东认为，矛盾是普遍存在的，社会主义社会也是一个充满矛盾的社会，敌我之间的矛盾和人民内部的矛盾是两类性质根本不同的矛盾。在社会主义建设时期，虽然革命时期大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争已经基本结束，但是阶级斗争还没有完全结束，敌我矛盾还在一定范围内存在，他在八届二中全会上针对东欧出现的一些问题，指出：“东欧一些国家的基本问题就是阶级斗争没有搞好，那么多反革命没有搞掉，没有在阶级斗争中训练无产阶级，分清敌我，分清是非，分清唯物论和唯心论。……不依靠群众进行阶级斗争，不分清敌我，这很危险。”毛泽东强调对极少数反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的敌对势力要实行强制的、专政的阶级斗争的方法进行打击。

    新中国成立前夕，在中央政治协商会议上，他强调“我们的人民民主专政的国家制度是保障人民革命的胜利成果和反对内外敌人的复辟的有力武器，我们必须牢牢地掌握这个武器。”他指出，在新中国建立以后，我们应实行“工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”对人民内部要民主，对敌对势力和反动派要实行专政。对于专政的对象，1962年在七千人大会上，毛泽东专门指出：“人民民主专政要压迫的是地主、富农、反革命分子、坏分子和反共的右派分子。反革命分子、坏分子和反共的右派分子，他们代表的阶级是地主阶级和反动的资产阶级，他们是人民民主专政的专政对象。”

    毛泽东强调对人民的敌人实行专政是人民民主专政的保障和手段，只有这样才能保证社会主义制度，达到社会的全局的稳定和发展，才能更好地保障人民的权利。

    （三）坚持以“团结—批评—团结”的方针正确处理人民内部矛盾

    社会主义制度基本建立后，社会上存在两种矛盾，但主要是人民内部矛盾，有矛盾，就会有冲突，就有可能会造成社会的不稳定，正确处理人民内部矛盾，便逐步上升为社会主义国家政治生活的主题。毛泽东认为，人民内部矛盾按其内容可以分为非敌我阶级的阶级矛盾；非阶级的阶级矛盾；阶级阶层内部不同群体以至不同个体之间的矛盾。这些矛盾是为弄清是非的思想认识问题，对于这类矛盾，只能用民主的、说服教育的、“团结—批评—团结”的方法去解决，“我们现在的任务，就是要在整个人民内部继续推广和更好地运用这个方法，要求所有的工厂、合作社、商店、学校、机关、团体，总之，六亿人口，都采用这个方法去解决他们内部的矛盾。”因为人民内部矛盾是非对抗性的矛盾，必须用非对抗性的方法去解决，才能收到积极的效果。所以“企图用行政命令的方法，用强制的方法解决思想问题，是非问题，不但没有效力，而且是有害的”，毛泽东指出，在一般情况下，人民内部的矛盾不是对抗性的，但是，“如果处理得不适当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗”，所以说，要处理人民内部矛盾，就必须走群众路线，毛泽东把加强对群众的思想政治教育看作是实现社会稳定的重要前提。

    在社会主义建设过程中，毛泽东在处理人民内部矛盾的问题上，立足于团结，从团结的愿望出发，达到安定团结的结果。毛泽东主张正确处理人民内部矛盾就要在人民内部实行民主集中制，这是民主政治的的组织原则，也是民主政治在组织制度上的体现和保证，有利于社会的稳定。在这一原则下，人民在接受纪律约束，集中管理下享受广泛的民主和自由，政府和国家以为人民服务为宗旨进行社会的组织和管理，协调各方利益矛盾关系，最终达到和谐的社会稳定局面。

    （四）对少数人闹事采取积极而有准备的态度

    建国初期，由于社会结构和社会矛盾的变化，利益结构变化常会引起利益冲突。群众闹事就成了一个非常突出的社会问题，给社会造成很大的不稳定性。毛泽东对此十分重视，多次谈这个问题。

    1956年，在我国的个别地方发生了少数工人学生罢工罢课的事件，毛泽东指出，指出“少数人闹事要避免是不可能的”，对少数人闹事应当采取积极态度，而不是消极态度，遇事不能怕，怕是没有出路的，要采取有准备的态度，这样才不至于陷入被动。他要求领导干部要学会领导艺术，“不要什么事情总是捂着”。对于群众闹事，不能一棍子打回去，要敢于揭露矛盾，解决矛盾。

    毛泽东把这些人闹事的原因归结为物质上的要求没有得到满足。并指出：对于一切由于物质上的要求没有得到满足而发生的群众闹事行为，应当“在群众中间经常进行生动的、切实的政治教育，并且应当经常把发生的困难向他们作真实的说明，和他们一起研究如何解决困难的办法”他认为：“这些闹事不能说主要是因为反革命，而主要是因为我们工作中的缺点，我们不会教育，不会领导”。，加强教育、引导，改正工作中缺点，使坏事变好事，这是减少群众闹事所应采取的积极措施。

    由于当时国家社会生产力发展缓慢，国家还没有摆脱“一穷二白”的落后状态，毛泽东指出，对一些不适当当时社会情况的和要求过高的，一时还不能解决的，包括少数人闹事在内的一系列的突发事件，就应有效得到处理，实现社会的有效控制和良性互动。而对于那些少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人，则必须给予必要法律制裁。

    （五）发展农业以避免天下大乱

    毛泽东指出，发展经济是实现社会稳定的根本，任何社会稳定的实现，都离不开一定的物质基础，而物质基础只有靠发展经济才能夯实。在当时，作为一个农业大国，人口多、底子薄、经济基础差的情况下，农民的情况如何，农业发展情况如何，关系到人们吃饭的问题，对于我国经济的发展和政权的巩固，尤其重要。

    毛泽东注意发展农业主要从大力发展农业生产和提高农民生活水平上来论述。在生产上，毛泽东提出要发展农业合作社，并让农业合作社保持自己一定的灵活性和独立性。为了农业增产，在全面推行增产措施，提出了土、肥、水、种、密、保、管、工的“农业八字宪法”；对于改善农民生活，毛泽东主张依靠农民自己努力发展生产，以粮为纲，多种经营，政府也应大力帮助农民，比如兴修水利，发放农贷等等。在分配上，毛泽东指出，对于国家税收、合作社的积累、农民个人收入这三方面的关系，国家要积累，合作社要积累，农民也要吃饭，三者关系必须妥善处理，防止出现矛盾和不稳定。毛泽东说，如果“农业搞好了，农民能自给，五亿人口就稳定了。”发展农业维护稳定至关重要。1957年1月21日，在省市自治区党委书记会议上，毛泽东从六个方面阐述了农业的基础地位，他指出：农业是国民经济的基础，“全党一定要重视农业。农业关系国计民生极大。要注意，不抓粮食很危险。不抓粮食，总有一天要天下大乱”，针对当时由于少数人由于物质要求没有得到满足而出现的闹事等突发事件，毛泽东更是强调，要发展农业以避免天下大乱，指出“有了饭吃，学校、工厂少数人闹事也不怕”。

    （六）加强干部队伍建设以保持国家长治久安

    毛泽东一贯重视党的建设，并一直作为“伟大的工程”来抓，同时强调干部队伍的建设，特别是在社会主义取得胜利以后，就更强调必须重视加强党的干部队伍建设，这是保持国家长治久安的关键，认为我们有一套经过考验的干部，就可以“任凭风浪起，稳坐钓鱼船。”了。

    严重的官僚主义不仅损害党和政府的形象和声誉，而且容易造成党、政府同群众的对立，恶化党群关系，激化人民内部矛盾，造成社会的不稳定。毛泽东指出：如果脱离群众，不去解决群众的问题，农民就要打扁担，工人就要上街示威，学生就要闹事，社会将会不稳定，他告诫人们，一定要警惕官僚主义作风，防止形成一个脱离群众的贵族阶层。

    毛泽东强调群众路线，十分厌恶那种高高在上、严重脱离群众的官僚主义者，对干部队伍建设十分重视，建国初期，毛泽东发动的“三反”运动及社会主义改造基本完成以后，毛泽东针对当时党内的状况，发动了以正确处理人民内部矛盾为前题的党内整风运动，都是希望通过党外监督和群众监督来改进党的作风，克服党内官僚主义。虽然出现了扩大化的问题，但同时说明了毛泽东对加强干部队伍建设，保持国家长治久安的迫切心情和同腐败现象作斗争的决心。

    毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中指出：少数群众闹事的重要因素是领导上的官僚主义，他多次批评领导干部存在的官僚主义作风。他认为，我们有些领导，不了解群众的思想动态，对少数人酝酿闹事一无所知，出了事就措手不及，为了从根本上消灭发生闹事的原因，维护社会秩序，必须坚决地克服官僚主义，很好地加强思想政治教育，恰当地处理各种矛盾。并认为，只要做到这一条，一般地就不会发生闹事的问题。

    应当说明的是，由于历史条件的局限，毛泽东在20世纪50年代后期并没有真正找到有效的社会稳定手段来成功地推动国家治理和社会建设，而是依靠党的政策，依靠群众运动，依靠“人治”来完成各项任务，维系现存的社会秩序，以致他在教育群众、发展生产力、反对官僚主义等方面产生了一些误区。他的这些错误认识最终导致了“文化大革命”的全局性错误，不仅没有达到“天下大治”的目的，反而造成了内部混乱和社会动荡的灾难性后果。这是出乎毛泽东意料的，也是我们今天进行社会建设应该吸取的历史教训。

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