基本经济制度

    所有制关系是经济制度、经济体制和生产关系的基础。调整和完善所有制结构，改革传统的所有制模式，是经济体制改革的重要任务和关键所在。党的十一届三中全会以来特别是最近13年来，党中央一直把建立和完善中国特色社会主义基本经济制度作为经济体制改革的重点放在突出位置。江泽民同志在党的十六大报告中又一次强调，“根据解放和发展生产力的要求，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，”并郑重提出了“两个必须毫不动摇”：“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。同时告诫全党，要把这两者“统一于我国现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来”。这一解放思想、实事求是、与时俱进的创新理论，必将对指导和促进实现我党在新世纪新阶段全面建设小康社会的宏伟目标，具有十分深远的历史意义和重要的现实意义。

    一、调整所有制结构和完善基本经济制度的政策法律靠山

    推进社会主义制度的自我完善，首先是要实行社会主义所有制的自我完善。这对我国来说，是经济体制改革面临的一个具有决定意义的新的重要课题。改革开放以来，党中央以高度的政治责任感和战略眼光，在对所有制关系改革的问题上的认识和态度始终是十分积极的、坚决的。

    同样，国家的法律法规在不断制订和完善，对各种所有制经济发展所起的作用也是巨大的、强有力的。今天，如果说我国已经排除了传统的所有制模式，极大地调整了所有制结构，有效地建立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的话，这是有它的政策和法律依据的。

    那么，这些政策法律在哪里，党和国家主要采取了哪些行之有效的措施和步骤？

    第一步：承认非公有制经济是社会主义经济必要的和有益的补充。

    1978年党的十一届三中全会在提出实现工作重点转移的同时，提出要“正确改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”，“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉。”此后到1992年党的十四大报告，一直坚持这条政策，而且其内容不断强化、不断丰富。一是强调对非公有制经济“不能当作所谓资本主义尾巴去批判”（十一届四中全会）；二是提出了“个体经济是和公有制经济相联系的”的重要观点（1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》）；三是认为非公有制经济“对发展社会生产、方便人民生活、扩大劳动就业具有不可替代的作用”（同上）；四是提出“要为集体经济和个体经济的发展扫除障碍，创造条件，并给予法律保护”（同上）；五是告诉大家改革

    “包括以公有制为主体发展多种所有制经济，以至允许私营经济的存在和发展，都是由社会主义初级阶段生产力的实际状况决定的”（1987年党的十三大报告）。

    第二步：明确以公有制为主体、发展多种所有制经济是改革要坚持的重要方针。

    1984年党的十二届三中全会《决定》第一次指出，“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期坚持的方针”。到1993年，党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对这一方针的提法有所发展，指出，“必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针”。不仅如此，而且提出了一些新思想和新观点。一是把“补充”改提“鼓励”，指出：“在积极促进国有经济和集体经济发展的同时，鼓励个体、私营、外资经济发展”。二是提出了“私营经济”的概念和发展私营经济的思想（1987年党的十三大报告）。三是提出了“理顺产权关系”和转让国有产权的政策，即对国有小型企业可以转让、出租或出售给集体或个人（1987年党的十三大和1992年党的十四大报告等）。四是提出以公有制为主体是就全国而言的，不同的地区、不同的领域、不同的产业可以有所不同（党的十三大报告、1993年《决定》等）。

    第三步：提出发展股份制、股份合作制和混合所有制经济。

    实行这个步骤的举措主要表现在两个方面：一方面，肯定股份制经济的积极作用；另一方面，鼓励推行和发展股份制。1987年党的十三大报告指出，发展生产资料市场、金融市场、技术市场和劳务市场，发行债券、股票，都是商品经济发展的产物，并不是资本主义所特有的。“改革中出现的股份制形式，包括国家控股和部门、地区、企业间参股以及个人人股，是社会主义企业财产的一种组织方式，可以继续试行。”这是对当时刚刚起步的股份制经济的充分肯定。1992年党的十四大报告指出：“股份制有利于促进政企分开、转换企业经营机制和积聚社会资金，要积极试点，总结经验，抓紧制定和落实有关法规，使之有秩序地健康发展。”1997年党的十五大报告进一步肯定了股份制和股份合作制的积极作用，并明确了其性质，提出要提倡和鼓励。同时，第一次提出了“混合所有制”的概念。1999年专门制定的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“国有经济的作用既要通过国有独资来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股企业和参股企业来实现。”2002年党的十六大报告更加明确地指出：“除极少数必须由国家独资经营外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。”

    第四步：提出以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。

    从“方针”上升到“基本经济制度”，这无疑又是一个进步。这是1997年党的十五大报告的一大贡献。党的十六大报告强调和重申要坚持和完善这一基本经济制度。在这个基础上，这两个报告有一些重要突破。一是共同把个体、私营等非公有制经济的历史地位从“补充”提高到“社会主义市场经济的重要组成部分”；二是共同提出要积极探索公有制和国有制的多种有效实现形式；三是党的十五大报告提出要“继续调整和完善所有制结构”和“全面认识公有制经济的含义”，指出：“只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质”；四是党的十五大报告提出，“公有资产占优势，要有量的优势，更要注重质的提高”。

    第五步：对公有制经济和非公有制经济一视同仁、平等对待。

    党的十六大报告给各类所有制经济发展提供的是平等竞争的政策空间。一是发展公有制经济和发展非公有制经济都是“必须毫不动摇”，认为两者是统一的，不是对立的。二是提出“各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，互相促进，共同发展”；要“放宽国内民间资本的市场准入领域，在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面采取措施，实现公平竞争”；要“创造各类市场主体平等使用生产要素的环境”；对“海内外各类投资者在我国建设中的创业活动都应该受到鼓励”；要“改善投资环境，对外商投资实行国民待遇”，“鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资”。这些问题虽然在1993年的《决定》中就提出来了，但由于新的体制未能建立，实施这些政策的条件还不成熟。三是明确把包括私营企业主在内的社会阶层定位于“都是中国特色社会主义事业的建设者”，并且在政治上允许他们中符合条件的先进分子入党。

    我国改革开放和现代化建设的总设计师、创始人、领导者邓小平在这一方面发挥了巨大作用。长期以来，他既关心公有制经济，又关心“傻子瓜子”。从1978到1992年，一个公有制主体，一个非公有制经济，一个允许一部分人和一部分地区先富最后达到共同富裕，始终是他关心和谈论的话题。1985年，他在全国科技会议上的一次重要讲话中指出：“一个公有制占主体，一个共同富裕，这是我们所必须坚持的社会主义的根本原则。我们就是要坚决执行和实现这些社会主义的原则。”他认为，公有制必须坚持，但不必搞得那么纯，个体、私营、外资经济也要发展。1985年他指出：“我们吸引外资，允许个体经济发展，不会影响以公有制经济为主体这一基本点。相反地，吸引外资也好，允许个体经济的存在和发展也好，归根到底，是要更加有力地发展生产力，加强公有制经济。”1992年春，他在南巡谈话时指出：“有的人认为，多一分外资，就多一分资本主义，‘三资’企业多了，就是资本主义的东西多了，就是发展了资本主义。这些人连基本常识都没有。我国现阶段的‘三资’企业，按照现行的法规政策，外商总是要赚一些钱。但是，国家还要拿回税收，工人还要拿回工资，……归根到底是有利于社会主义的。”

    对于“傻子瓜子”（指安徽省芜湖市当时的一家个体户）的问题，1984年10月，邓小平在中顾委的一次会议上指出：“前些时候那个雇工问题，相当震动呀，大家担心得不得了。我的意见是放两年再看。那个能影响到我们的大局吗？如果你一动，群众就说政策变了，人心就不安了。你解决了一个‘傻子瓜子’，会牵动人心不安，没有益处。让‘傻子瓜子’经营一段，怕什么？伤害了社会主义吗？”在南巡谈话中邓小平强调，“傻子瓜子”不能动。“农村改革初期，安徽出了个‘傻子瓜子’问题。当时许多人不舒服，说他赚了一百万，主张动他。我说不能动，一动人们就会说政策变了，得不偿失。像这一类的问题还有不少，如果处理不当，就很容易动摇我们的方针，影响改革的全局。”可见，邓小平把对发展私营经济的重视，已经上升到了改革全局的高度。

    根据建立和完善中国特色社会主义基本经济制度的实际需要，我国逐步制定和完善了一系列有关鼓励、支持和保护非公有制和混合所有制经济规范发展的法律法规。如，在发展股份制方面，制定了《股份制企业试点办法》等；在规范中小企业和个体、私营经济方面，制定了《私营企业暂行条例》、《个人独资企业法》、《关于出售国有小型企业产权的暂行规定》、《中小企业促进法》等；在吸引外资方面，有《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《关于设立外商投资创业投资企业的暂行规定》和外资金融、保险机构管理条例等。

    在改革开放过程中形成的《中华人民共和国宪法修正案》，不仅明确了国有经济和集体经济的地位和作用，而且也明确了个体、私营和外资经济的地位和作用；不仅提出要保护公有制经济组织的合法的权利和利益，而且也提出要保护非公有制经济组织的合法的权利和利益。1988年的宪法修正案规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。

    私营经济是社会主义所有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1993年的宪法修正案，用

    “国家实行社会主义市场经济”代替了“实行计划经济”的提法，对公有制经济作了些新的规定。1999年的宪法修正案进一步规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”根据党的十六大报告中“完善保护私人财产的法律制度”的精神，我国的法律将会作出相应的新的规定。

    中央的政策措施、国家的法律制度的不断建立和完善，越来越成为全国所有制关系改革、所有制结构调整和非公有制经济发展的可靠保证，越来越成为坚持和完善中国特色社会主义基本经济制度的坚强靠山。

    二、马克思主义所有制理论在中国改革实践中的创造性发展

    在马克思、恩格斯的心目当中，“社会主义”和“共产主义”是同义语，是在不同历史时期对同一事物的两种不同表述，如果作为社会形态，两者都是继资本主义社会之后的同一社会形态。在《共产主义宣言》发表前后的一段时间，欧洲大陆出现了许多形形色色、五花八门的“社会主义”。为了与此区别开来，马恩称自己的理论、运动、未来社会等，是共产主义而不是社会主义。恩格斯在1890年指出，在起草和出版《宣言》时，“我们不能把它叫做社会主义宣言。”因为“在1847年，社会主义意味着资产阶级的运动，共产主义则意味着工人的运动。当时，社会主义，至少在大陆上，是上流社会的，而共产主义却恰恰相反。”到19世纪70年代，他们开始使用“社会主义”一词，并把“社会主义”和“共产主义”进行通用。比如，恩格斯在1876年写的《反杜林论》、1880年写的《社会主义从空想到科学的发展》等名著中，对这两种表述都兼而有之。特别是到了1887年，恩格斯对“社会主义”一词用得就更多了。因为在1887年，大陆社会主义就不再是“可怕”的东西了，这时的“大陆社会主义已经差不多完全是《宣言》中所宣布的那个理论了。”因此，对未来社会或者叫“社会主义”，或者叫“共产主义”，其实质都一样，都是同一个社会，而并非是在资本主义社会之后是社会主义社会，社会主义社会之后再是共产主义社会。同时，也并非社会主义是共产主义的低级阶段，之后才是共产主义的高级阶段。实际上，在马克思的《哥达纲领批判》中，共产主义社会的“第一阶段”就是社会主义社会的“第一阶段”，共产主义社会的“高级阶段”就是社会主义社会的“高级阶段”。当然，“第一阶段”和“高级阶段”是有差别的，但这是在同一个社会里的经济、政治等方面的差别，并不是不同社会制度之间的差别。把社会主义作为共产主义社会的“第一阶段或低级阶段”，是列宁在《国家与革命》等著作中对马克思的理解或发展。我们根据我国实际，在这方面又有新的认识。

    关于所有制问题，始终是贯穿马克思、恩格斯全部研究学说的主线，他们把这一问题看成是革命运动的基本问题。他们在《共产党宣言》中指出：“共产党人到处都支持一切反对现存的社会制度和政治制度的革命运动。在所有这些运动中，他们都特别强调所有制问题，把它作为运动的基本问题，不管这个问题当时的发展程度怎样”。那么，在马恩的社会主义或共产主义中的所有制结构是如何的呢？

    马恩的社会主义所有制状况是与他们的社会主义商品货币状况直接相联系的。他们认为，在社会主义社会不存在商品货币关系。比如，马克思在《资本论》中指出，“在社会公有的生产中，货币资本不再存在了”。

    他在《哥达纲领批判》中说，“在一个集体的、以共同占有生产资料为基础的社会里，生产者并不交换自己的产品，耗费在产品生产上的劳动，在这里也不表现为这些产品的价值。因为这时和资本主义社会相反，个人的劳动不再经过迂回曲折的道路，而是直接地作为总劳动的构成部分存在着。”（恩格斯在反杜林论》中也指出：“一旦社会占有了生产资料，商品生产就将被消除，而产品对生产者的统治也将随之消除。”为什么马恩设想的社会主义没有商品货币？因为与它直接相联系的前提是社会主义的生产资料实行“共同占有”或“社会占有”的公有制。没有了商品生产，生产资料的“资本主义所有制只能转变为社会的所有制。”这种公有制的表述方式是多种多样的，如“社会占有制”、“共同占有制”、“公共占有制”、“集体所有制”等，但其含义完全一致，都是指社会所有制，即全社会劳动者集体共同占有社会生产资料的经济制度。这种公有制除了不同于原始公有制外，还有这样一些特点：一是社会性。全社会的生产资料归社会的全体劳动者共同占有，每个人的劳动都是直接的社会劳动，分配是直接的产品分配。二是一元性。完全独立存在，没有任何其他非公有制经济与它同时并存、互相促进、平等竞争、共同发展。三是排他性。它与所有非公有制形式都是有它没我，有我没它，完全排斥各种与它不同的经济成分，毫不需要私营经济来作补充。

    列宁和斯大林在坚持马克思主义基本原则的基础上，发展了马恩的社会主义所有制理论。在社会主义的实践中，列宁根据变化了的形势，在总结经验教训之后，实行了“新经济政策”，在一定程度和一定范围承认了商品生产和商品交换。尽管他们的社会主义商品经济理论是不彻底和所有制理论是较为脆弱的，但毕竟在他们那里存在商品交换了，出现二元所有制模式了。这就是我党在20世纪50年代的教科书——斯大林《苏联社会主义经济问题》中讲的全民所有制加集体所有制。这在当时来说，是一大进步。但是，即便是如此，社会主义的后来者也不能光吃老本、裹足不前、没有创新啊！

    面对马列主义的社会主义所有制理论，中国共产党该怎么办？如何走向自己的光明前程？这历来有两条道路可供选择：一条是本本教条、机械照搬、因循守旧，一条是解放思想、实事求是、与时俱进。这两条道路我们都走过，其结果是完全不同的两样。走前一条道路，我们付出了沉重的代价，走进了“死胡同”，换来了痛苦的教训；走后一条道路，我们越走越宽阔，越走越亮堂，走出了一条中国特色社会主义道路。这条道路怎么走？

    那就是我们经过20多年的大胆探索，克服了种种困难，创立了一个以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的多元所有制结构的新型所有制模式。

    调整和完善所有制结构，说到底，就是要从我国社会主义初级阶段的客观实际出发，通过深化所有制关系改革，适当减少公有制经济在国民经济中的比重，相应提高非公有制经济的比重，使以公有制经济为主体的各种所有制经济结构趋向合理，并在共同的“国民待遇”和法律环境下开展平等竞争，共同前进，共同促进生产力的解放和发展。这就是改革的根本任务。

    我们这样做违背了马克思主义没有？马克思、恩格斯的社会主义是一元所有制模式，即社会主义实行单一的社会所有制；列宁、斯大林的社会主义是二元所有制模式，即社会主义实行全民所有制和集体所有制；我国的社会主义是多元所有制模式，即社会主义实行以公有制为主体，国有、集体、个体、私营、股份、外资、混合等多种所有制经济共同发展的格局，并且公有制的实现形式也有很大不同。这还是马克思主义的东西吗？

    肯定是。这是发展了的马克思主义，是马克思主义与时俱进理论创新的时代体现，是在社会主义的伟大实践中具有旺盛生命力的马克思主义。

    科学社会主义从理论到现实，150多年来，在中国的理论创新，最根本的就是我们建立和发展了社会主义初级阶段这一具有中国特色的基本经济制度。马恩的一元所有制模式是以高度发达的生产力和取消商品货币关系为前提的；原苏联的二元所有制模式是以存在一定的商品交换但商品经济又受到很大限制为前提的。与此不同，我国社会主义是在半封建半殖民地社会和以“手推磨”为特征的生产力的基础上建立起来的，目前和今后相当长的一段时间都处于社会主义的初级阶段。虽然经过了50多年的建设，特别是近20多年的努力，生产力有了空前的发展，但目前总体生产力水平仍然不高，并且表现出不同的层次，发展又很不平衡。

    因此，从这一实际出发，我们走发展商品经济和市场经济的道路，从而坚持和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度是完全正确的。

    马克思主义认为，社会主义社会是一个经常变化和改革的社会。我们之所以这样做，是因为“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。”我们这样做，既坚持了马克思主义基本原理，又谱写了新的理论篇章，是中国共产党人根据“三个代表”重要思想的要求，开拓创新、与时俱进，用发展着的马克思主义指导新的实践取得丰硕成果的光辉典范。

    三、坚持和完善基本经济制度对全面建设小康社会有着巨大贡献

    改革开放前，我国基本上是“一大二公三纯”一统天下。建国时，城镇个体工商业者是724万人，经过几年的恢复性增长发展到898万人，这对增加就业和促进国民经济发展起到了积极作用。在实行社会主义“三大改造”、“大跃进”、“人民公社”和走“合作化道路”后，再加上“文化大革命”

    期间的“扫荡”，到1978年底，全国个体工商业者减少到14万人。在全国工业产值中的比重中，国有上升到78%，集体下降到21.8%，非公有制经济仅为0.2%；在社会商品零售总额中，国有占54.6%，集体占43.3%，个体只占2.1%。不可否认，这种不顾和超越客观实际，极力实行所有制大跨越、“穷过渡”的做法所带来的后果，只能是经济落后，物质短缺，市场萧条，人民生活水平下降，群众生产积极性、创造性受到限制，社会生产力发展受到影响，社会主义的优越性不能得到充分发挥。这一教训实在是太深刻了。

    党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，实际上也标志着引入商品经济和推进所有制改革探索实践的开始。20多年来，我们坚持解放思想、实事求是的思想路线，克服和避免了“左”的影响，全国从上到下，东西南北中，围绕市场取向的改革，按照社会主义市场经济的要求，把不断深化所有制关系的改革变为自己的自觉行动。在党的统一领导下，经过全国人民的共同努力，所有制关系和所有制结构发生了重大变化。

    从内资企业结构看。在竞争性领域，国有经济呈逐步淡出的态势。

    比如，国有工业企业由1989年的10.23万家减少到2001年的4.68万家；批发、零售、餐饮业的国有企业2002年上半年比2001年底减少4.84万户；服务业中的国有企业减少0.57万户。但在基础性行业中，国有企业数量有不同程度增加。总体来说，国有、集体及联营企业继续减少，股份制和其他企业不断增加。到2002年6月底，在464万多户内资企业中，国有企业占26.74%，集体企业占44.05%，联营企业占0.6%，股份合作企业占5.4%，公司占22.38%，其他占0.57%。另外，在到2002年10月的1216家上市公司中，国有1034家，集体100家，私营82家。

    从规模以上工业增加值的比重看。国有（国有控股）企业是14652亿元，集体2615亿元，私营2174亿元，“三资”（港澳台外资）7128亿元，股份制9138亿元，股份合作760亿元。如果以36467亿元为其总值的比重是，国有占40.18%，集体占7.17%，私营占5.96%，“三资”占19.55%，股份制占27.14%。

    从全社会固定资产投资结构看。在2001年37213.5亿元的投资总额中，国有占47.3%，集体占14.2%，个体占14.6%，其他经济（包括联营、股份、外资、港澳台等）占23.9%。2002年前三季度，国有、集体、个体、其他经济在固定资产投资中的比重分别是47.8%、13.7%、14.3%、24.1%。

    从投资主体多元化方面看。2001年的3322家改制企业注册资本共为11437亿元，其中国有资本7383亿元，非国有资本（集体、个人、外商、其他资本）4054亿元，分别占64.6%、35.4%。

    从对外贸易结构看。2001年，在2661.6亿美元的出口总额中，国有企业、外资企业和其他企业分别占42.55%、50.1%和7.4%；在2436.1亿美元的进口总额中，国有、外资，其他分别占42.5%、51.7%、5.8%。

    从新型服务业投资结构看。多年来，由于准人政策不断放宽，在服务业方面打破了一些垄断格局。目前，国有、民营、外商、港澳台在金融保险业的比重分别是54.1%、35.4%、5.77%、4.69%；在卫生体育社会福利业的比重分别是78.9%、18.9%、1.41%、0.79%；在教育文化艺术影视业的比重分别是77.8%、21.2%、0.28%、0.61%。

    在党中央的路线方针政策指引下，有国家法律的保驾护航，传统单一的所有制状况已经消除，中国特色社会主义的基本经济制度得以建立并不断完善，公有制经济的主体地位得到巩固，国有经济的控制力和竞争力进一步加强，国有、集体、个体、私营、联营、外资、港澳台等经济得到共同发展。

    国有经济进一步发展，控制力明显增强。从1989年到2001年，国有（国有控股）工业企业的增加值和固定资产净值年均增长分别为11.7%和15.5%；到2001年底，国有资产总量达109316亿元，比1995年增长91-4%；在520家国家重点企业中，国有（国有控股）514家，2001年只占全国工业企业数的0.3%，但其资产总额、销售收入、实现利税，实现利润分别占全国工业企业的59.2%、41.9%、47.6%、49.4%。

    集体经济进一步巩固和壮大。2001年，注册登记的集体（不包括联营、合作等）工业企业31018家，实现工业总产值10052.49亿元，比1992年增加1.14倍，增长14.24%。在整个国民经济中，集体经济占1/3，是公有制经济的1/2；集体企业就业人数为14377万人，占全部从业人员的19.7%。这不仅有总量的发展，而且出现一些新的集体经济组织形式，为市场经济的发展发挥了重要作用。

    非公有制经济蓬勃发展，成为支撑国民经济的重要力量。到2001年底，全国个体户为2423万户，私营企业202.86万户，从业人员共7474万人（其中城镇4329万人，占城镇从业人员的29.30%），注册资金21648亿元，共创产值19878亿元，实现社会商品零售额19675亿元。同时，外资企业快速发展。2002年前三季度新批外资企业、合同外资和实际使用金额同比分别增长33.6%、38.38%和22.55%；全国累计外资企业414796家，合同外资8136.67亿美元，实际使用金额4347.8亿美元。

    从很大程度上说，正是由于所有制结构发生了根本性变化，才极大地解放和发展了我国生产力，带动和促进了国民经济的持续快速健康发展。

    1978年，我国的国内生产总值是3624.1亿元，经过20多年的改革与发展，到2001年底，国内生产总值大幅跃升到95933.3亿元，增加了24.47倍，年均增长9.4%，经济总量上升到世界第六位，人民生活总体进入小康。

    根据所有制结构的变化，我们似乎明白了这样一个道理：什么时候、什么地方所有制结构改革和调整的步伐迈得快，迈得好，从某种意义上说什么时候、什么地方的经济发展就快一些，工农差别、城乡差别、就业压力就小一些，人民群众的物质文化生活就丰富一些。1990～2001年，我国东中西部地区平均占全国GDP的比重分别为58.3%、27.6%、14.1%。

    与此相应，2001年东中西部地区占全国个体户总户数的比重分别为47.74%、3303%、19.23%；占全国私营企业总户数的比重分别为68.42%、17.76%、13.83%。在个体、私营和“三资’’及股份制企业的发展中，广东、江苏、浙江、山东、上海等排在前几名，西藏、青海、宁夏、贵州、甘肃等排在后几名。前者国有经济比重较小，非国有经济比重较大；后者国有经济比重较大，非国有经济比重较小。上海市2001年非国有经济在全市GDP，工业总产值、固定资产投资、外贸出口、商品零售、从业人员、上交税收的比重中，分别占45.6%、89.3%、61.9%、59.4%、66.6%、75.5%、50%。这些事实，难道不能作为说明地区差别、富与不富、先进与落后的重要因素？

    党的十六大报告在提出鼓励有条件的地方如经济特区、上海浦东新区等可以发展得更快一些的同时，特别专门强调，西部要“着力改善投资环境，引导外资和国内资本参与西部开发。西部地区要进一步解放思想，增强自我发展能力，在改革开放中走出一条加快发展的新路。”“引导外资和国内资本参与西部开发”的实质，就是要西部在改革开放中加快调整和完善所有制结构。这一完全符合西部实际的经典论断，将成为西部地区全面建设小康社会的指路明灯。

    没有公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，就没有中国特色社会主义，就没有中国经济的快速发展。根据以上情况可以预测，所有制改革进一步推进，中国特色社会主义基本经济制度进一步完善，必将为实现全面建设小康社会的宏伟目标作出巨大的贡献。

    四、坚决贯彻落实“两个必须毫不动摇”，继续调整和完善所有制结构

    中国特色社会主义基本经济制度的建立，是所有制关系改革取得显著成效的重要标志。但是，所有制结构仍存在不合理和有待于完善的地方。其主要表现有：一是国有企业的覆盖面仍然过大，战线过长。在现有608个工业门类中，国有企业涉及604类，占99.3%，其中大中型企业涉及533类，占87.7%。这对从整体上搞活国有资本带来困难。二是国有经济的质量有待于提高。比如，在制造业中，国有企业生产能力利用率超过80%的只占29.s%，60%～80%之间的占36.2%，生产能力在60%以下的占34.3%。这对国有经济控制力和竞争力的增强有一定影响。三是国有资产所有者代表不到位，国有资产出资人不明确，国有股权结构单一，产权激励和约束机制不健全。四是行政性和经济性垄断没有从根本上打破，不利于所有制结构和基本经济制度的完善。五是市场准入政策仍有待于调整，民间投资启动过慢，非国有经济发展显得后劲不足。在8万多亿元的居民金融资产中，相当一部分民间资本因未能参与拉动经济增长作出贡献而处于“休眠”状态。

    江泽民同志在2002年“5.31”讲话中指出，通过实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展这个基本经济制度，逐步消除由于所有制结构不合理对生产力发展造成的羁绊，大大解放和发展了生产力。实行这样的基本经济制度，是我们党对建设社会主义的长期实践的总结，必须坚定不移地加以坚持。要根据解放和发展生产力的要求，进一步深化对这一基本经济制度含义的认识，在实践中不断完善这一制度。在党的十六大报告中，他又一次重申要坚持和完善基本经济制度，强调要“必须毫不动摇”地发展公有制经济和非公有制经济。对此，必须毫不动摇地坚决贯彻落实。按照这一讲话精神，继续深化所有制改革，坚持和完善基本经济制度，当前要从贯彻落实“三个代表”重要思想的高度，着重做好以下几个方面的工作。

    （一）解放思想，实事求是，把对坚持和完善基本经济制度重要性的认识统一到党的十六大精神上来

    公有制是社会主义制度的基础，是国民经济的主体，没有公有制就没有社会主义。非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用，没有非公有制经济就没有社会主义市场经济。而没有公有制主体和公有制经济与非公有制经济共同发展，就没有中国特色社会主义。党的十六大报告不仅提出了“两个必须毫不动摇”，而且把“两个发展”即发展公有制经济和发展非公有制经济，强调是社会主义现代化建设中的一个统一的整体，不能把它们对立起来，各种所有制经济可以互相竞争，共同发展。这是一种历史潮流，一种制度创新。我们要形成与中国特色社会主义初级阶段基本经济制度相适应的思想观念，“自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。”我们要善于在解放思想中统一思想，继续用发展着的马克思主义指导新的实践。

    （二）紧紧围绕产权制度和国有资产管理体制改革，坚持和发展社会主义公有制经济

    继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是当前深化经济体制改革的重大任务。在贯彻落实党的十六大精神的过程中，必须始终坚持公有制经济的主体地位，提高公有制经济的整体素质，增强国有经济的控制力和竞争力。

    一是正确认识和坚持公有制主体。一方面，坚持公有制主体，主要应从“优势”、“质量”、“控制力”和“活力”方面去理解，不是简单地追求数量和比例。发展公有制经济既要考虑量的增长，更要注重质的提高。另一方面，坚持公有制主体，是对全国而言的，不同的地区和领域可以有所差别，不是所有地区、所有行业都必须坚持这个主体。这一点党中央已讲过多次。但是，在总体上必须坚持以公有制为主体。

    二是不能把国有经济与国计民生和国民经济命脉等同起来。“国计民生”是个大概念，包括衣食住行等各个方面。凡涉及国计民生的，就是人民群众生活需要的，但人民群众需要的就不能都是国有的。过去那种把小餐馆、小旅社、小理发馆、小服装店、小照相馆等都搞为国有国营的做法是与计划经济体制相联系的。“国民经济命脉”比“国计民生”的概念要小，但比国有经济的概念要大。国民经济命脉是指对国民经济和社会发展具有重大影响并起决定作用的部门、企业产品和物质生产条件。如交通运输、金融、邮电、对外贸易、大型工矿、土地、矿藏、森林等。即使是这些领域，现在也不能搞纯而又纯的国有。目前，在第一、二、三产业和一些“命脉”领域中，非国有经济已都占有一定份额。国家控制国民经济命脉是控制其中的重要领域，并不是要把国民经济命脉与国有经济相等同。

    把它们区别出来，有利于发挥国有经济的整体优势，增强国有资本的整体活力。

    三是进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式。要在推进国有资产管理体制改革、巩固和发展公有制经济的前提下，加快推进国有经济改革。极少数关系国家安全、国家机密、国家战略性物品、国家核心技术、国家特殊产业等领域，如国防、造币、重要能源、重要矿产、重要基础设施、重要公用事业等，必须由国家独资经营。对于其他领域的国有企业必须积极推行股份制，实行投资主体多元化，发展混合所有制经济。国民经济命脉中的重要行业和关键领域，重大的行业、企业、项目等由国有控股，但要允许非国有资本参股；其他非关键领域的行业，国有经济可通过参股的形式来实现。对于一般性或竞争性行业企业，政府要根据“有进有退”的方针，在控制投入的前提下，通过多种改革形式进行资产重组，有的可实行逐步退出。集体经济是公有制经济的重要组成部分，也要进一步通过实行股份制、股份合作制等形式加快改革和发展步伐。

    （三）国有垄断行业企业改革要有新的突破，积极向国有控股型的混合所有制经济发展

    党的十六大报告强调指出：“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。”我国电力、电信、铁路、民航、石油、石化、金融等行业企业的改革，近几年已先后启动。民航不仅出台改革方案，而且已公布了《外商投资民用航空业规定》，在有的方面开始突破。如2002年8月，上海私有企业上海均瑶集团以18%的股份投资与东航、武航等共同组建东航武汉有限公司。但是，从总体来说，垄断行业的改革是滞后的。这些行业垄断的明显特征是行政垄断，政府干预。比如有的举办行业价格听证会，是政府代表企业来与普通老百姓辩论。这种现象在社会上引起很大反响。必须指出，这种政企不分、以政代企的做法与市场经济发展要求是很不协调的，对提高本行业在国际上的竞争力和整个国民经济的素质是极为不利的。

    必须切实贯彻落实党的十六大精神，加快改革、改制和市场化步伐，从根本上打破垄断格局。

    要按照坚持和完善基本经济制度的方针和建立现代企业制度的要求，对这些垄断行业实行改革，关键要有突破的举措：一是加快政府管理体制创新，根本转变政府职能，推进政企分开，大力引入竞争机制；二是加快垄断行业国有资产管理体制改革和国有资产重组，实行投资主体多元化的公司制改造；三是调整准入政策，打破所有制禁区，创造良好环境，鼓励集体资本、私营资本、外商资本、港澳台资本等参与国有垄断部门改革，发展股份制和混合所有制经济。

    （四）要继续鼓励发展非公有制经济，要让非公有制经济享受

    “国民待遇”，实现公平竞争

    改革开放以来，非公有制经济对经济和社会发展起着越来越重要的作用。中央对非公有制经济的健康发展始终十分关心，十分重视。从2001年江泽民同志的“七一”讲话到党的十六大，已经把包括私营企业主在内的各个社会阶层定位为“有中国特色社会主义事业的建设者”，在政治上允许他们入党。这两年，各省相继将600多位个体经营者、私营企业主评为劳模，还有的当选省级工商联会长，有的甚至参加了省市中国共产党代表大会。特别是有几位私营企业主如江苏的远东集团董事长蒋锡培等，还参加了党的十六大。因此，对非公有制经济要重视、关心、鼓励，不要歧视、排斥、限制。当前，在发展公有制经济的同时，发展非公有制经济的重点要放在以下几个方面。

    一是把积极的财政政策与积极鼓励和启动民间资本结合起来。近几年，民间投资增长比较脆弱，不太稳定。要在实施财政政策的同时，加大培育民间投资发展的力度，形成民间投资快速发展的势头，让政府与民间在投资方面形成强大的合力。东部地区要继续完善有关政策，发挥优势，走在前面。西部地区要乘党的十六大的东风，增强紧迫感，调整思维方式，改善投资环境，大力引进外资和国内各方面民间资本，不断提高非国有经济对国民经济发展的贡献率。

    二是让非公有制经济参与公平竞争和享受“国民待遇”。主要是要放宽民间资本的市场准入领域，让各种非公有制经济主要是民间资本在投融资、税收、土地使用、对外贸易、项目审批、工商登记、人才使用、户籍管理等方面享受同等政策。凡是没有法律规定禁止进入的领域和行业，都应向民间资本开放。上海的非国有经济已在城建、交通、环保、医疗机构、生态农业、影视节目制作、大型制造业、书店等行业大显身手。进一步鼓励扩大外商投资的比重，同时，鼓励和支持有比较优势的非国有企业“走出去”实行对外投资。

    三是加快贯彻落实党的十六大报告提出的“完善保护私人财产的法律制度”的精神。非公有制经济不求有特殊优惠，只求有平等的政策、平等的法律。党的十六大报告指出：“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应该得到保护。”“完善保护私人财产的法律制度”。这些政策普遍受到欢迎，希望能尽快得到落实。公有财产和私人财产对外来说都是中华人民共和国的财产，对内来说都应地位平等，同样予以保护，不受侵犯。因此，我国在制定和完善有关法律制度（包括宪法）时，对私营企业和个人的财产要明确有与保护公有财产同样的规定。做到这一点，对解决私人财产主的后顾之忧，防止资本盲目外逃，充分调动他们和各方面人士建设中国特色社会主义的积极性，促进中国特色社会主义基本经济制度的进一步完善，全面建设小康社会，实现中华民族的伟大复兴，具有特殊重要的意义。

    转变政府职能，实行政企分开

    实行政企职责分开，切实转变政府职能，一直是我国经济体制改革的关键问题和重要任务。党的十四大强调指出，加快政府职能的转变，是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题，不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立，而转变政府职能的根本途径就是政企分开。党的十四大报告还根据社会主义市场经济体制的客观要求，明确提出了政府职能的新内容。

    一、在新的改革时期实现政企分开和加快政府职能转变的必要性与紧迫性

    以邓小平1992年初视察南方的重要谈话和党的十四大为标志，我国的经济体制改革进入了一个新的历史时期。在这一时期所面临的首要任务，就是要加快建立社会主义市场经济体制。为了建立这一新体制，实现政企职责分开、转变政府管理职能已是势在必行。

    根据调查了解，政企不分存在着很多弊端。从企业的角度看，主要有以下一些：（1）机构“政府化”。政企职责不分，政府要求企业机构上下对口、“肝胆俱全”。有的反映，企业的机构设置已经体系化、社会化、政府化，即除了火葬场外，政府有的，企业全有。比如有的5000人左右的企业，科室达60个之多，干部多达600余人。（2）经济“政治化“。企业本来是一个追求利润的经济组织，但由于政企不分，把政府的一套政治行为引入企业，模糊了企业的经济性质，使企业具有了浓厚的政治色彩，有的甚至用政治代替经济、冲击经济，给企业带来很大损失。（3）以权代法，随便干预企业。有的行政机构尽管也喊落实《企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，还权于企业，但实际上缺乏行动、缺乏措施，使《企业法》和《条例》所赋予企业的权利难以到位；有的用权力插手企业，使企业难以平等竞争，价值规律的作用受到阻碍；有的以“评优”、“升级”、“服务”、“指导”为由，强化行政指令和行政干预，弄得企业左右为难、无所适从。（4）层层计划，管得过死。政企不分，政府对企业一不放心、二不放手，“婆婆”对企业样样都管，事事计划，层层“加码”，使本来的一些指导性计划，变成了指令性计划，一些计划外生产变成了计划内生产。比如有的企业连建水池、盖厕所、搞维修，也要报告政府部门层层研究、层层把关、层层审批，企业因此而缺乏生产经营的自由度和灵活性，无法搞活。（5）企业没有风险感，也没有积极性。国家统包，政府统管，企业吃国家的“大锅饭”，不能自负盈亏、自我生存、自我发展，财政成为亏损企业的救济中心。同时职工吃企业的“大锅饭”，长期以来形成一种干部能上不能下，职工能进不能出、收入能高不能低的局面。这种状况既影响了企业的积极性，又导致了职工的惰性心态。（6）企业讲级别，厂长“官员化”。政企不分，企业套用政府部门的行政级别，如部级企业、局级企业、县级企业、科级企业等，相应地厂长由政府委任，并按政府官员的一套做法来规定厂长的官职，区别出部级厂长、局级厂长、县级厂长、科级厂长等，这完全影响了企业间的平等竞争，影响了企业定向市场，违背了市场经济的客观要求。（7）影响企业转换经营机制。政企分开是企业转换经营机制的基础。

    政企不分，权利不还，政府职能不转，企业机制就无从转起。政企不分，转换企业机制实际上还是一种政府行为。因此，如果政企不分，政府职能不转，即使企业一时转了也是应付表面，走走过场，并且早晚有一天会被转回去。

    为什么要加快政府职能的转变？为什么政企不分会导致以上弊端？

    其主要原因可归纳为几个方面。

    一是政企职责不分和传统的政府职能是以传统的高度集中的计划经济体制为基础的。在高度集中的计划体制下，长期实行政企合一，企业成了行政机构的附属物，政府直接管理和干预企业，直接插手企业的一切经营活动，使企业的积极性得不到正常发挥。在我国改革初期，虽然已经进一步看到了这些问题，但一度仍坚持以计划经济为主，政府仍统管着企业，政企分开和转变职能的问题并未摆到突出的位置上来。《关于经济体制改革的决定明确指出，社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济，并强调指出，实行政企职责分开是搞活企业和整个国民经济的迫切需要。党的十三大进一步重申这一问题，使政府职能发生了一些变化。但由于改革的目标未完全明确，计划体制未根本冲破，政府职能也未根本转变。近两年来，随着改革的深化，公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，明确了企业的14项权利。特别是邓小平视察南方的谈话和党的十四大，提出了社会主义市场经济理论，并明确提出改革的目标是要建立社会主义市场经济体制，这就从根本上动摇了传统计划经济体制的基础，也将进一步促进政企分开，转变政府职能的进程。

    二是为了加快建立社会主义市场经济体制，迫切要求加快实行政企分开，加快转变政府职能。所谓市场经济，就是要按照社会化大生产和市场国际化的客观要求，以市场机制作为实现资源优化配置手段的经济运行形式和管理方法。它要求一切商品都要进入市场，经济活动要遵循价值规律，配置资源要以市场为基础，企业要走向市场，开展公平、公正和公开竞争，优胜劣汰，企业的生产和经营排除行政指令，一切行为靠各种经济手段和法律手段来调节和规范，企业享有生产经营的各种权力，成为法人实体和市场主体，自主经营、自负盈亏。而传统的政府机构和政府职能与市场经济的要求是极不适应的，必须加以改革。党的十四大后，人们的市场经济观念浓了，思想活了，企业向市场迈进的步伐加快了，因此，要求政企分开、转变政府职能就更迫切了。

    三是市场经济要求有新的政府职能和调控手段。转变政府职能，并不是搞盲目的无政府主义，而是变过去直接管理企业的职能为间接管理企业的职能。那种完全的自由市场经济是不存在的。根据市场经济的要求，新的政府职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。同时，要有一套新的计划、投资、财政、金融和一些专业部门的管理体制。总之，只有实现政企分开、转变政府职能，政府按照新的管理职能和调控手段来管理经济，企业才能真正建立“四自”机制，社会主义市场经济才能真正正常运作。

    二、切实实行政企分开，加快转变政府职能

    实行政企分开和转变政府职能是相辅相成、同时进行的，这既是政治体制改革的紧迫任务，更重要的是深化经济体制改革、转换企业机制、建立社会主义市场经济体制、加快现代化建设步伐的基础条件和关键所在。

    因此，必须下决心从根本上实行政企分开和政府职能的转变，并取得实质性进展。

    实行政企分开、转变政府职能，总的来说，是把政府的国有资产所有者代表职能与行政管理职能分开，由对企业的直接管理为主改为间接调控为主。凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预。

    下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府都不得截留。政府在经济管理中，要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段引导和调控社会经济的运行，为企业和市场创造良好的外部环境。政府部门不能再干预企业的生产、经营、管理等具体事务，凡是市场能够解决的问题，都交由市场调节。同时，政府必须研究在市场经济条件下进行宏观调控的形式、方法和制度，强化审计和经济监督，改善和加强宏观调控，真正做到微观放开搞活，宏观管住管好，以促进整个国民经济既充满活力又大体协调稳步地向前发展。同时，合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性。

    转变政府职能的-个重要方面，是更新计划观念，转变计划管理职能和方式，改进计划工作。在新的形势下，计划管理的主要职能应当是：研究战略、制定规划、综合平衡、培育市场、宏观调控、重点建设、协调服务。

    这里所说的计划管理，不只是指计划部门，也包括政府各职能部门的计划工作，都必须加以改革。因为，原有的计划经济模式，不仅体现在计划部门的管理，也渗透到了其他各职能部门，必须同心协力，步调一致，才能推进改革，使计划管理适应建立社会主义市场体制的要求。

    为了切实实行政企分开和转变政府职能，尽快建立社会主义市场经济体制，具体可从以下几个方面来进行。

    第一，下决心进行机构改革，建立适应市场经济要求的政府经济管理机构。基本目标是按照“小机构、大服务”和政企分开的原则，改革目前与高度集中的计划经济相联系的臃肿、低效的经济管理机构，建立政府的宏观经济调控权、社会行政管理权和国有资产所有权明确分工的经济管理体制。政府作为经济的宏观调控者，主要通过编制规划、制定政策、组织协调等手段，对经济的总量平衡、结构优化等进行间接调控；作为社会行政管理者，主要通过制定法规、提供服务、强化监督等手段，保证市场的发展和公平、公开、公正的竞争；作为国有资产的所有者，可以建立一套科学有效的国有资产管理和经营制度，以确保国有资产的保值与增值。在努力转变并重新确立政府管理经济职能的同时，相应精简、调整有关机构，理顺管理部门之间、国家与企业之间的关系。这就需要按照精简、统一、效能的原则，下决心撤并专业或行业管理部门，从管理体制和政府机构设置上解决政企不分、行政管理部门直接干预企业具体经营活动的问题。

    第二，建立新型的现代企业制度，弱化传统的政府职能和行政干预。

    要想使企业摆脱政府的直接干预，让企业走向市场，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，根本出路在于探索国有资产的有效实现形式，建立符合市场经济要求的产权明晰与利益关系清楚的现代企业制度。因此，对公有制企业特别是国有企业的改革，要从一般的放权让利，转到以进一步理顺产权关系、转换企业经营机制为重点的现代企业制度的建设上来。通过强化产权关系及在此基础上的利益关系的约束，建立起企业乃至劳动者同资产间的直接联系。

    从现实情况出发，对那些需要继续实行承包经营责任制的企业，在完善上交利润承包办法的同时，要强化企业对公有资产保值增值的责任，按照所有权与经营权相分离的原则，国家把国有资产授权给国有企业经营，在承包期内由企业全权负责、自主经营、自负盈亏。股份制是促使政企分开、“两权”分离、转换政府职能和企业机制的较好的企业组织形式，应根据条件，对国有企业积极进行企业股份制改组。。改组企业可分别成为有限责任公司、股份有限公司，并视不同情况采取国家控股和国家参股以及公有法人持股等多种形式。有些国有企业也可实行公司化经营管理方式。通过各种形式的改组，使除少数特殊行业的国有企业外所有其他公有制企业都进入市场，相互竞争，优胜劣汰。

    第三，狠抓《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的贯彻实施，促使政府部门转变职能，全面落实企业应有的经营自主权。政府部门要按照《条例》要求，当开明“婆婆”，主动还权于企业。计划部门应把主要精力从过去的分钱、分物、审批投资立项，转为研究分析经济形势、市场动向和经济比例关系，研究制订和协调经济政策。要进一步缩小指令性计划，从计划思想、计划内容、计划形式和计划方法等方面都来一个根本转变，要把投资决策权交给企业，让企业成为投资体。企业主管部门或主管公司要把经营管理职能交给企业，取消主管部门和企业之间的“行政隶属”关系，并相应撤、并和调整管理机构，缩减管理人员。改革的去向是把一部分企业主管部门转为行业管理部门，有的可以改造为企业性大公司，有的也可以改造为国有资产经营公司。外贸部门应按照工贸结合的方向，更多地赋予有条件的生产企业外贸自主权。劳动部门在企业内部的劳动用工、工资、奖金分配等方面，应让企业自行决定。组织人事部门不应过多地干预企业的机构设置、人事安排，要逐步取消企业行政级别化和厂长“官员化”管理。工商管理部门应按照“规范、优质、高效”原则，简化企业登记注册程序和手续，改变以往把行政审批和登记注册一揽子包办、手续繁多、程序复杂的做法。今后，除国家指定专营、专控和专利项目外，企业有权选择自己的经营方向和经营范围。同时，企业要敢于和善于运用《条例》提供的法律武器维护自己的合法权益，培养竞争意识，提高竞争能力，积极主动走向国际国内市场。

    第四，成立政府职能转变的监督机构，建立规范政府间接管理企业行为的法律规章和约束机制。要想切实有效地实行政企分开，转变政府职能，成立这样的监督机构和建立这样的法律约束机构是完全必要的。这种监督部门是在全国人大下面设置独立于政府的，其任务主要是按照经济法规和市场经济规律，目前主要是根据《条例》，督促政府部门转变职能，依法还权，保护企业自主权的顺利实施和不受任何外来势力的随意瓜分，制止行政机关对企业采取不必要的升级、评比、检查和向企业摊派人力、物力、财力。同时，制订有关规范政府部门宏观管理经济职能的法规，给政府部门建立必要的责任机制和约束机制，一旦在某个部门或某个人随意干预企业，给企业造成不应有的损失时承担经济责任和法律责任，以便保证企业充分享有经营自主权，让企业顺利进入市场，不断提高竞争能力，不断增强企业活力。

    如何推进行政管理体制改革

    市场经济是法制经济。在社会主义市场经济条件下，政府的经济管理行为必须依法行政。这也是党中央、国务院依法治国的基本要求。然而，依法行什么政？或者说政府应该做什么，不该做什么？这已经成为一个必须回答和尽快解决的问题。

    改革开放20多年来，我国的经济法律体系框架基本建立，政府机构和政府职能得到大力调整，有效促进了经济和社会向前发展。但是，政府到底行使什么职能？它管理经济的权力究竟如何设定？对这一问题，我们至今仍未完全搞清楚。因此，政府在经济管理的手段和方式上，到目前仍然离不开计划经济的那一套。特别是近几年，计划经济回潮和利益驱动的现象还十分严重。其主要表现有：

    一是政企不分，政府干预过多。这次机构改革虽然力度较大，但主要是对机构和人员在量上的变动大，其质（政府职能）的变动并不大。不仅如此，反而在某些方面出现某些逆转现象。这就难免政府仍把主要精力继续花在企业身上，做了许多属于企业做的事情，以政代企的做法再度显出。此外，据反映，有的部门不仅直接干预国有企业，而且还逐步把手伸到了私营企业和外资企业，成了所有企业的“娘家”。

    二是抢权让责，行政审批增加。由于政府职能没有实现根本转变，权利一体、职责不明、权责分离等现象较为普遍，从而导致行政审批大量增加。目前，仅国务院及各部门的审批项目多达2000～3000项，有的一个部门就有170多项。据资料，1998年机构改革后，国家计委、经贸委等9个部门在对企业经营的189项审批中，新增审批占22%。各地也同样存在类似情况。另外是审批手续复杂，审批时间拉长。

    三是政府垄断，与民争利突出。政府垄断不仅表现在对生产要素如金融、保险、证券、土地、进出口权等领域的控制上，而且对一些行业如电力、电信、民航、铁路等和其他基础设施领域，甚至对一些竞争性领域，政府也进行垄断。在具体操作上，对国有经济和非国有经济分别采取许多优惠和限制的不平等政策。这种做法，一方面使国有企业（包括垄断行业）内部缺乏应有的动力而产生各种矛盾和问题；另一方面，也使民间资本难以找到有利可图的领域而影响投入的积极性。

    四是转移权力，间接剥夺企业。机构改革后，中央和国务院要求党政军各部门与企业脱钩。但是，由于缺乏有力的法律和制度制约，有的部门目前仍是明脱暗不脱，它们把原有部分权力转移给了所属事业单位或中介机构，让这些部门充当“二政府”的角色，并通过这些部门采取审批、培训、检查、评比、发证等方式间接干预企业，捞取好处。

    这些状况的存在和所产生的诸如腐败这样的后果，已经到了严重制约经济和社会的正常发展与进步的地步。这一可怕的事实必须引起高度重视。为什么会出现和长期存在这些问题？其原因是复杂的多方面的，但最基本的原因是政府的行政管理体制改革严重滞后，政府管理经济的职能没有根本转变，缺乏有效的制约监督机制和法律制度武器。因此，必须按照市场经济的通行规则，下决心加快行政管理体制改革，实现政府职能的根本转变。目前，应着力做好以下工作。

    第一，科学界定政府职能和部门权力。经过多次机构改革，政府职能趋向好转，但仍不合理，不科学。因为该做什么不该做什么并不明确，经常是该做的没有做好，不该做的又积极去做。部门之间也是经常出现权力打架的现象。为了消除经济发展中的这一主要体制性障碍，要尽快研究和科学界定政府职能，合理划分部门权力，使政府的职能少而精，行之有效，并把明确的职能和权力制度化、法制化，以便使依法行政和科学行政有严格的制度保证。从加入WTo的紧迫性和必要性以及老百姓的呼声考虑，这一工作应抓紧进行，不必等到下次机构改革。

    第二，实现权责挂钩和权利脱钩，避免争权夺利。政府及各部门在依法行使所规定的权力时，必须承当相应的法律责任。这就是要从根本上克服政出多门、多头管理和无人负责的弊端。同时，要采取加快费税改革、加强预算外资金管理、实行罚缴分离和收支两条线等措施，促使权力与利益彻底脱钩。只有这样，才能正确使用权力，尽职尽责，公正执法，防止出现争权夺利的现象，从而从源头上制止腐败。

    第三，大刀阔斧改革政府的行政审批制度。在确定政府行政职能和权力的基础上，当前要认真做好四件事：（1）彻底清理现有行政审批事项。

    要把有关企业设立、经营资格、许可证、投资、人事、用工、分配、评比以及各种收费的审批，作为清理的对象和重点，该取消的一律取消。（2）大幅度缩减行政审批范围。对不该审批的坚决不搞审批；对确实需要审批的，要简化程序，简短时间。要实行招标投标制。（3）竞争性领域的投资项目要由行政审批制改为登记备案制。（4）建立重大项目的审计制度和责任追诉制度。目前，深圳、北京、上海、浙江等地已经做出示范，其他地方要加快步伐。

    第四，加快投资体制改革。除了关系国家安全领域、特殊行业和重大项目外，政府投资要逐步退出竞争性领域，要调整市场准人和产业政策，鼓励民间资本投资和参与基础设施领域建设。要尽快确立企业的投资主体地位，企业投资要自主决策、自担风险，银行实行独立审贷。

    第五，禁止政府部门直接从事各种经营活动和中介业务。国家独资和控股公司，要建立健全董事会决策制度，避免政府部门的直接干预。各政府部门不仅不得在竞争性领域从事经营活动，而且还必须与各类中介机构彻底脱钩，凡是企业和中介机构能干的事，政府都不必插手。

    第六，大力推进国有企业改组改制。在提高国有经济控制力和竞争力的前提下，通过采取实行股份制、资产重组、产权出让等措施，认真解决国有经济范围过宽、数量过大和布局不合理的问题。同时，要改革企业的干部人事制度，建立市场培养企业家的机制。在这个基础上，政府对真正的国有企业只要改善管理方式，就可以不提政企分开了。因为实际上也分不开，而且国外也是不分的。有了这个基础，其他各类企业已经成为市场竞争的主体，这时在政府与企业的关系中，就有了或有效实现了真正意义上的政企职责分开。

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