西部开发，改革为重。实践证明，20多年来，西部地区无论在增长速度、经济总量、经济结构方面，还是在人民生活水平和其他各个方面，都发生了历史上从未有过的变化。而这些变化无疑都离不开改革，离不开开放。在未来，西部要想获得持续快速健康发展和进入良性循环，同样要靠改革开放，靠体制创新。从现实的总体情况看，西部确实还比较落后，和东部相比还存在着相当大的差距。比如，在占GDP比重方面，1978～1997年东部在全国GDP所占比重从52%上升为61.4%，西部则从17%下降为14.8%。人均GDP东部是西部的2.44倍。在工业总产值方面，东中西部占全国工业总产值的比重分别是61%、30%和9%。在人均收入方面，1998年东部农民的人均收入是2854元，西部只有1474元；国有和城镇集体单位职工年人均工资东部比西部分别高出2345元和1541元。之所以出现这种状况，除了气候、地理、区位、交通、人口和政策等方面的原因外，一个很重要的原因就是新体制和机制建设滞后的原因，即西部在市场化进程、所有制结构调整、政府职能转变、国有企业改革、对外开放、地方法规建设等方面，都明显不如东部。因此，用改革统揽全局，排除经济进一步发展的各种体制性障碍，尤其要在一些重点和关键性领域，加快西部改革和体制创新，理应成为实施西部大开发世纪工程的工作重点。
一、大力推进西部的所有制结构调整
江泽民同志在党的十五大报告中，把调整和完善所有制结构作为经济体制改革和经济发展战略的重要任务放在了首要位置。这充分说明调整和完善所有制结构在我国改革和发展中的重要地位和作用。党的十五大报告完全符合我国的客观实际，也完全符合西部的客观实际。西部与东部的差距，最基本的就是所有制结构方面所存在的差距。1998年，全国工业总产值的所有制结构，国有、集体和非公部分分别占比是28.24%、38.41%和40.02%。从非公部分所占比重看，浙江、福建、广东三省的非公有制分别占该省工业总产值的49.87%、50.84%和54.66%；而西部除重庆、四川的比重在30%以外，其余各省份都较低，贵州为24.95%，云南21.60%，西藏16.75%，陕西21.11%，甘肃20.65%，青海12.47%，宁夏27.46%，新疆11.82%，都低于全国40.02%的水平。西部10省、自治区非公有制所占比重平均为20.76%。在多年来投资的所有制结构中，国家投资东部是西部的3.8倍，集体投资是9.27倍，个体投资是3.74倍，外商投资是18.9倍。受所有制结构的影响，在企业组织结构中，东部各省的国有企业、国有独资和控股企业数量逐步减少，控制力和竞争力有所增强，股份制和股份合作制企业数量发展较快；西部的国有企业比重较大，国有改制企业和非公有制企业相对较少。1997年，东部浙江、福建的国有工业比重是9.41%和11.24%，而西部除四川、重庆等省市的比重较低外，其他省、自治区都较高。如较高的西藏、青海、新疆的比重分别达66.33%、72.82%和75.27%。这种所有制结构状况的存在，对西部国有经济质量的提高和控制力、竞争力的增强，对西部整个经济的发展都是不利的。因此，大力调整和完善西部的所有制结构势在必行。
一是缩减国有企业比重。根据党的十五届四中全会精神，在特殊行业和重要领域保持发展必要的国有经济的同时，对其他一般性领域和行业的国有企业应采取以退为主的办法进行调整。在一般竞争性领域，国家原则上不再兴办国有企业；对现有扭亏无望和缺乏市场前景的国有企业，要实行破产、兼并和其他形式的产权转让；对竞争性国有中小企业，要在保证国有资产不受损失的前提下，通过兼并、拍卖、收购、转股等形式，让其有秩序地逐步退出；对各类低水平重复建设的国有企业如“五小”企业，要逐步实行关、停、并、转。
二是积极发展混合所有制。除极少数重要领域和行业中非国有独资不可而必须保持纯国有性质的企业外，基本上不设国有独资公司。对于各种非独资包括控股和不控股的企业，都可以吸纳集体、个体、私营、外资等非国有性质的企业和个人资本参股或控股，实现产权主体多元化或股权结构多元化。
三是大力发展非公有制经济。在坚持以公有制为主体的前提下，大力发展非公有制经济是西部开发的必由之路，意义重大。西部各地应进一步清理和调整关于促进非公有制经济发展的政策措施，在市场准入、融资、税收和社会负担等方面，赋予其与公有制经济相同的待遇，以便促使非公有制经济与公有制经济平等竞争，共同发展。要鼓励私营企业和民间资本积极参与对一些国有企业的兼并、收购和入股。凡非国家独资垄断的行业或企业，原则上应允许非公有资本进入。鼓励民间资本创办包括高新技术风险企业在内的各类企业。农村一些有条件的地方，在坚持土地、牧场承包政策的基础上，可通过转让其使用权的方式，实行产业化经营；为了退耕还林、还草，绿化荒山，可将国有和集体土地的使用权采取拍卖、承包等形式，转让给私人开发。
二、加快建立市场体系，提高西部经济市场化程度
在西部，由于受计划经济的影响较深，加上改革开放又相对滞后，目前的经济运行仍以政府推动为主。比如在投资方面，1998年，国有投资在社会固定资产投资总额中，全国平均为54.1%，东部为50.8%，西部则达66.6%，高出东部15.8个百分点。种种情况表明，西部经济的市场化程度比东部要低。在商品市场方面，1997年西部占全国集贸市场个数和成交额的24.9%和12.4%，占生产资料市场个数和成交额的17.5%和9.8%（549.5亿元）。而东部江苏省的生产资料市场成交额是666亿元，浙江省是605亿元，山东省是592亿元，其中一个省比西部10个省份还多。在要素市场方面，西部比东部要落后。以资本市场为例，到1998年底，全国共有证券公司90家，而中西部地区共只有25家，占27.5%；到1999年，西部上市公司共164家，占全国的17.19%；1999年西部新上市公司17家，共筹资115.76亿元，只占全国的14.11%。这些情况表明，西部在市场体系建设和推进经济市场化方面，还需要付出极大的努力。
一方面，西部开发要坚持以市场配置资源。西部大开发，是在全国改革开放20年之后充分吸纳了各方面经验教训的基础上进行的，起点一定要高，要争取实现跳跃式发展，千万不要再沿着计划经济的老路走下去。
东部的经验告诉我们，只有以市场为导向，遵循市场规则，才能探索出一条具有光明前景的道路。世界经济全球化和我国加入WTO的形势警示我们，只有以市场为导向，遵循市场规则，才能实现与国际经济对接，迎接新的挑战，提高国际竞争能力。否则，西部经济将很难进入良性发展的轨道，西部大开发就会失去应有的实际意义。必须抓住关键环节，在政府行政管理体制改革方面实现新的重大突破，始终坚持市场配置资源的基础性作用。
另一方面，要在继续建立和完善具有西部特色的商品市场的同时，加快培育和发展区域要素市场。一要大力发展资本市场。要在各中心城市建立和完善产权交易中心的基础上，发展证券交易市场，更多地组织西部各类企业上市和通过其他形式融资，探索在西部发展各类风险投资基金和风险投资公司。二要加快培育劳动力市场。进一步改革现行户籍制度和不合理的劳动力管理办法，允许劳动力自由流动；大力培养和引进高新技术及各类高级管理人才；改变目前政府和企业包办就业的做法，建立合理的竞争就业机制；积极发展各种新兴事业和第三产业，广开就业门路。
三要进一步发展土地市场。全面推行经营性用地招标拍卖制度，非商业性用地的批租应采取公开透明的方式；探索发展土地二级市场。四要加快发展技术市场。在培育和规范各类技术市场和促进技术产业商品化的同时，切实依法保护知识产权。另外，要大力整顿市场秩序，强化对市场的宏观管理和法律规范。
三、加快西部国有企业改革，增强国有经济竞争力
西部的国有企业量大面广，改革的任务十分艰巨。20多年来，西部在国有企业改革方面进行了有益探索，取得了积极进展。但是，西部的国企改革还比较滞后，不合理的国有经济布局还未得到应有的调整，新的机制还有待于建立，面对激烈的国际国内竞争还很不适应。因此，必须要加大国有企业改革和改制的力度，力争在较短的时间内取得实质性进展。
这就是要基本完成国有经济的战略调整和国有企业的改组改制，使国有大中型企业全面建立现代企业制度，科学的国有资产管理、营运、监督体系初步形成，国有经济的活力和竞争力明显增强。
一是加大国有经济布局调整和国有企业改组的力度。根据中央“有进有退”的方针，统筹规划和适当划分可进可退企业，相应制定进退行业和企业指导目录。调整国有经济布局，要以从整体上搞好国有经济、提高国有经济质量和增强国有经济控制力、竞争力为原则。按照这一原则，要集中精力搞好关键领域、垄断行业、军工企业的独资或控股公司；控制或减少国家在非重要行业的投资和重复建设；对一般性国有企业要以退为主，通过资产重组、出让、配售、置换、联合、破产等多种形式，解决国有经济范围过宽、数量过大和布局不合理的问题。
二是加快建立现代企业制度。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，全面推进国有大中型企业的公司制改造。从积极探索公有制有效实现形式出发，大力发展各种形式的股份制。对国有独资公司，应尽量采取多个国有单位联合投资的方式，实行国有股权多元化。在建立公司法人治理结构的基础上，实行企业决策的民主化、科学化，削弱政府部门对这类企业进行直接控制和行政干预。对国有控股公司要建立规范的公司出资人制度，并严格按照市场通行规则运作。对国有中小企业，要逐步通过股份制和股份合作制等形式进行改造。国有出资人代表按照规范程序进入董事会，依法行使国有资本所有者代表职能。改革国有企业领导人的考核和任命制度以及企业内部的人事、劳动、财务、分配等制度。
三是建立国有资产管理、监督、营运体系。明确西部各级政府分管国有资产的范围职责，鼓励他们探索实行有利于国有资产保值增值的管理营运方式。建立国有资本保值增值的考核指标体系，建立国有资产监管责任主体的责任报告、责任评价与责任挂钩的奖惩制度。
四、推进西部的政府经济管理体制改革
改革政府管理经济的职能，实现政企分开，多年来一直是我国改革中的重大课题，也是一大难题。西部也是如此。由于西部庞大的国有经济阵容未能从根本上摆脱政府部门的干预，因此仍不可避免地缺乏“三种机制”：（1）缺乏正常良好的投入机制。目前，西部仍以国家和政府的投人为主，社会其他投资如民间投资、外商投资等还未能形成气候。（2）缺乏良好的公开公平公正的市场竞争机制。和全国其他地方一样，西部的一般性项目建设仍以政府审批为主，企业投资主体的地位和权利还显示得不够明显。（3）缺乏应有的自我“造血”机制。目前西部地区的发展仍离不开国家优惠政策和外部力量的扶持，自我竞争能力还比较脆弱。为了尽快改变这种状况，必须加快西部政府的经济管理体制改革，转变政府职能，实现政企分开。
一是禁止政府部门直接从事一般经济和经营活动。对国家独资和控股公司，要建立健全董事会决策制度，避免政府的直接干预。政府的职责是干好自己该干的事情，不该干的坚决不能插手。今后政府除了把投资和经济活动的范围集中到基础设施、公共产品、公用事业和公共服务上来以外，不再对竞争性领域进行投资和直接从事其他经济活动。
二是彻底改革政府的审批制度。在过去计划经济时代，政府审批是一大特征。但是，在改革20多年后的今天，一些不必要的审批不仅没有消除，反而有变本加厉之势。这样既影响了正常的经济活动，也滋生出了各种腐败现象。对此，中央已十分重视，一些地方已开始着手下决心解决这一问题，西部也要加快步伐。首先要认真清理行政审批事项。要把有关企业设立、经营资格、许可证、投资、人事、用工、分配以及各种收费的审批作为清理的重点，该取消的一律取消。其次要大幅度缩减行政审批范围。对确实需要审批的，要简化程序，公开透明，实行招标投标。再次要对竞争性领域的投资项目由行政审批制改为登记备案制。最后要建立重大项目审计制度和投资责任追诉制度。
三是加快投融资体制改革。这里最基本的是要确立企业的投资主体地位。在进行规范的公司制改造的基础上，国有企业投资要自主决策、自当风险，银行实行独立审贷。政府部门一律不得对企业的投融资行为和经营活动进行横加干涉。
四是禁止各级政府部门从事中介业务。近几年，在各类中介机构还未完全实现规范运作的情况下，又出现了一些新的现象，即一些政府部门乘机构改革之机将原有干预企业的行政权力转移给了所属事业单位或中介结构，并通过这些机构来间接调控企业以从中捞取好处。这种现象必须坚决制止。凡现有和新成立的中介结构一律要与政府部门脱钩；凡属于中介结构的业务要让中介结构自主独立经营，各级政府部门不得从事中介活动，也不得赋予中介结构某些业务垄断性权力。
五、改善投资环境，扩大西部对外开放
经过20多年对外开放的探索，外商对西部投资有了一定基础。目前，西部已在一定程度上向外商开放了金融、保险、电讯等十多个领域，并放宽了外商设立企业的条件。截至1999年上半年，西部地区已建立外资企业15000多家。西部四川已接纳了美国摩托罗拉和宝洁、德国西门子、日本丰田等40多家跨国公司前来投资办厂。但是，由于种种原因，与东部相比，西部的对外开放还存在相当大的距离。1996年，东中西部实际利用外资的比重分别是86.61%、9.40%和3.9%。1997年，东部沿海地区吸引外资达300亿美元，而中西部地区共只有40亿美元，1998年，东部吸引外资占全国的95%以上，而西部仅占1.2%左右；东部的外资企业户数及其总产值占全国的比重是85%和87%，而西部只有4%和3%；东部的港澳台资企业及其总产值占全国的比重均为90%，而西部均为2%。从进出口额情况看，1998年东中西部的比重分别为91%、6%和3%，绝大部分都集中在东部。在1998年国际来华旅游收入中，东部占86%，中西部各占7%。因此，西部在对外开放方面还需要付出极大的努力。
一是大力改善西部的外商投资环境。2000年上半年，在原有《外商投资产业指导目录》的基础上，国家又出台了《中西部地区外商投资优势产业目录》。目录分别列出了中西部地区20个省、自治区、直辖市中农林牧、旅游、矿产资源、交通、新型电子等255项优势产业，这255项均可享受免税等相关优惠政策。这将对西部地区全方位、宽领域的对外开放产生极大的作用。除了这些必要的政策环境外，还需要有两个十分重要的
“软环境”，这就是要尽快制定一系列包括保护投资者权益在内的法律法规和要特别注重讲信用、讲服务、讲形象、讲效率。二是采取“走出去”战略，活跃与周边国家的经贸合作。扩大同周边国家的进出口贸易，鼓励有比较优势的西部企业“走出去”到周边国家投资，开展境外加工贸易。同时，欢迎周边国家和地区来西部进行经济技术合作与交流，实现共同繁荣。
三是进一步实行对内开放。目前，包括东中西部在内的地方保护、条块分割、行业垄断、封闭保守的现象严重存在，对形成全国统一开放、竞争有序的市场体系十分不利。西部开发除了对国外开放外，还要对国内各地开放，西部地区互相之间也要开放。这就需要积极创造条件，鼓励东部企业到西部投资办厂；打破条块分割，向所有地区和行业开放；在坚持以国有经济为主导的前提下，向非公有制经济和民间资本开放。另外，西部改革和体制创新除了要在一些关键领域加大力度实现突破外，还要协调配套推进其他各项改革，即在建立社会保障体系、调整经济结构、深化农村、科技、卫生、分配、住房改革和建立地方行政法规等方面，取得新的实质性的进展。
六、加快西部改革与发展要坚持的原则
在加快西部改革和推进西部大开发的过程中，要坚持以下几个原则，或注意以下几个问题。
第一，用改革统揽全局。实施西部大开发战略是一项长期而复杂的世纪系统工程。改革应该成为完成这一战略工程的主线。从全国和西部发展的历史经验看，用改革统揽全局显得十分必要。用改革统揽全局，就是要把改革贯穿于加快经济发展、促进结构调整、推动科技进步、扩大对外开放等各个方面；就是要牢牢把握改革大方向，坚持市场取向的改革不动摇。
第二，以城市为依托。推进西部改革要以城市为重点，同时，也要以城市特别是中心城市为依托，充分发挥城市在改革中的示范和带动作用。因为城市具有强大的辐射功能、良好的改革基础和快捷的信息来源。以城市为依托，就是要通过深化城市改革，带动和促进农村改革以及其他改革，从整体上建立起新的体制和机制。以城市为依托，还要通过中心城市的示范，推进西部的小城镇建设和城市化进程。
第三，以市场为导向。实施西部大开发战略，最根本的指导原则就是要坚持以市场为导向，充分发挥市场机制的作用。对此，上上下下应该形成共识。否则，西部开发和发展的整个关系将很难理顺，西部在新世纪进一步腾飞的体制性障碍将很难排除。因此，西部开发很重要的一条就是要牢固树立市场意识，引入竞争机制。
第四，正确处理改革、发展和稳定的关系。改革、发展和稳定三者互相联系，都很重要，必须统筹考虑。稳定是前提，没有稳定，什么事情也办不了；发展是目的，是硬道理，一切工作都要围绕发展来开展；改革是动力，是创新，是解放和发展社会生产力。没有改革，发展和稳定都将受到影响。要注重以改革促发展，促开发，促团结，促稳定。
探索县级综合改革
建立农村市场经济体制
深化县级综合改革、建立农村市场经济体制，是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要组成部分。中国15年改革，可以说，农村改革起步最早、进展最快、最有特色。农村改革的成果和经验，为推动整个改革和发展奠定了坚实的基础。
当前，改革进入到新的历史时期，旧的格局已被打破，城乡经济开始交织，城乡改革融为一体，互相制约，互为因果。因此，如果再用80年代初的老办法，再用单项突进的改革方式，就不可能解决农村中出现的新问题。下一步深化农村改革，完全可以和城市改革结合起来，通过县级综合配套改革试点的办法，根据“三个有利于”的标准和党的十四大精神，按照现代农村和现代市场经济的要求，积极探索，大胆试验，把农村改革推向新高潮。
1.进一步明确农村产权关系。重点是要尽快把家庭联产承包责任制和统分结合的双层经济体制法律化，使农民与土地的关系更加明确。同时，要建立和完善土地使用权的流转制度，以保证农民的投资热情，调动农民的耕种积极性，促进土地资源的高效利用。耕地的承包期应延长和保持30年不变，承包权可以继承，土地使用权可以转让。
2.加快完善和调整农村所有制结构。发展农村不同的经济成分，是搞活和发展农村市场经济的基本条件。因此，深化县级综合改革试点，要在发展国有经济、集体经济的同时，在各种行业以各种形式大力发展家庭经济、个体经济和私营经济。
3.建立健全农村社会化服务体系。突破农村所有制、行业隶属关系和行政区域界限，把国有、集体和个体等经济联系起来，把农、工、贸、科、教等行业结合起来，把乡内外、县内外和省内外企业广泛联营，积极引导，逐步建立和完善多形式、多层次的农工贸一体化、农科教一体化、产供销一体化的经济组织和服务组织，让农民进入大市场，参与大流通。同时，要抓住优势产业，办好龙头企业，坚持互惠互利、利益共享、风险共担原则，处理好各组织之间的利益关系。
4.加快农村市场体系建设。一是要加快建立和完善各类农产品批发市场，以解决农村买难卖难的突出问题；二是要加快建设生产资料市场、劳务市场、资金市场、技术市场、信息市场和城镇房地产市场等要素市场；三是要重视发育市场中介组织，以消除城乡分割、行业垄断和地区封锁，形成公开、公正、公平的市场交换关系。
5.加快农村对外开放。中国农村是一个广阔的市场，具有很大的开发潜力。深化改革的一个重要课题，是引导农村对外开放，这就是要积极创造条件。发展农村对外贸易、加强对外经济技术的交流与合作，招商引资，兴办“三资”企业，加强与城市的联系和国际的联系，促进更多的农产品走向国际国内市场。
6.推进县级机构改革，转变政府职能。要理顺关系，精简机构，分流人员，创办经济实体，强化乡镇职能；按照《条例》要求，实行政企分开，落实县属工商企业自主权，让企业成为市场竞争的主体。
7.加快农村金融体制改革。主要是改革农业银行和信用社体制，把政策性金融与商业性金融分开，成立农业政策银行和农村合作银行。制止农村资金的不合理外流，农村合作银行的贷款，必须保证农业生产和乡镇企业发展的投放，保证农产品收购的资金兑现。
8.积极发展城镇和农村股份合作制企业。股份合作制企业的极大发展，是县级改革和农村改革的重要内容，是农村改革中具有深层次意义的又一次重大突破。今后，各地应把兴办和规范股份合作企业作为深化县级改革的重点，凡新建、改建的集体企业、乡镇企业，都应引导向股份合作制企业发展。
9.全面建立农村市场经济新体制。积极探索农村社会保障体制、科教体制和其他各个方面改革的新路子，以使改革综合配套，互相促进。
10.加快制定有关规范农村市场经济健康发展和正常运行的法律法规。主要应在农村金融、承包经营、股份制经济等方面制定有关法律法规，如土地承包经营法等。
市领导县体制的情况及改革建议
我国实行市领导县（或市管县）的体制，已有50年的历史。近10多年来，市领导县体制的发展出现了异常迅猛的态势。然而，随着社会主义市场经济的发展，这种体制究竟还能发挥什么作用，是否还有继续存在下去的必要？对此，有关部门和有关方面早有不同看法。最近，我们通过初步调研，认为普遍推行市领导县（市）的体制弊大于利，应认真加以总结，实行改革。
一、市领导县体制的历史沿革
新中国成立初期，全国只有极少数大城市实行市管县的领导体制。
随着历史的推移，市领导县体制在经历了几次反复之后，进入20世纪80年代呈直线上升趋势。
1950年10月，旅大行署改为旅大市（今大连市）为东北行政区直辖市，下管金县、长山县和旅顺市，从而开了市领导县体制之先河。从20世纪50年代到80年代初，由于体制、政策和法律等多种因素，市领导县体制的实施和运行出现过多次反复的情形。1954年后，因在第一次颁布的《宪法》中没有关于市管县的条文，一些领导县的城市如南京、杭州等，停止了对县的领导。到1957年底，全国有北京、天津、大连3个市领导4个县和1个县级市。1958年受“大跃进”的影响，市领导县体制出现过热，年底除上海、北京两个直辖市外，全国有28个地级市领导118个县，几乎所有的直辖市、省会大城市都实行了这一体制。继辽宁省全面实行市领导县体制后，河北省在1960年也改全部专区为市领导县。到1960年底，全国88个地级市有50个领导县，加上两个直辖市，共52个市（占地级以上市的58%）领导237个县。
20世纪60年代初的困难时期使这一体制的实施受到直接影响。有的停止推行市领导县体制，有的恢复了由地区领导县，有的减少了辖县的数目。到1965年底，全国辖县的地级市由1960年的50个减为24个，所辖县由218个减少为61个。10年“文化大革命”时期，市领导体制有所回升，但幅度不大。到1977年，全国共有42个市领导133个县。
进入20世纪80年代以来，市领导县体制在全国快速发展。1982年12月，中共中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并决定在江苏省试点。1983年1月18日，国务院批准江苏省所有地区撤地改市，所属各县划归11个市领导。到1983年底，实行市领导县体制的地级市猛增到126个，比1982年的55个增加1倍多。继江苏省之后，辽宁省、广东省先后于1984、1988年全面实施市领导县体制。紧接着，市领导县体制在各地竞相推进，不断加快步伐。到1999年底，全国236个地级市中有224个（占94.9%）领导954个县和代管298个县级市，占全国2109个县（市）
的59.40%；全国95个地区（自治州、盟）管县681个和县级市111个，占全国县（市）总数的37.5%。其中辽宁、江苏、广东、海南、河北、福建等6个省全部实行了市领导县体制。
全国另有12个地级市即内蒙乌海市、福建厦门市、山东莱芜市、湖北武汉市和鄂州市、广东深圳市、东莞市和中山市、海南海口市、三亚市、甘肃嘉峪关市、新疆克拉玛依市，实行不管县的体制。全国还有47个县和18个县级市归省（市）直接管辖。目前，撤地改市和实行市领导县（市）体制的做法还在继续。
二、市领导县体制的法律和政策依据
新中国成立以来，各个时期实行市领导县的体制及其发展，当然在很大程度上是受不同时期所采取的法律和政策措施的影响。
在法律方面。1954年第一部《宪法》没有关于市管县的条文规定。
1959年9月17日，全国人大常委会专门作出《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，指出：“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村的人民公社化，密切城市和农村的经济关系，促进工农业的相互支持，便利劳动力的调配，决定：直辖市和较大的市可以领导县、自治县。”1978年3月全国人大五届一次会议通过的《宪法》第一次规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”这便成了市领导县体制唯一的法律依据。此后到1999年历次修改通过的《宪法》中，都有“直辖市和较大的市分为区、县”一句。
在政策方面。首先是在1982年12月，中共中央、国务院制定了51号文件《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》。《通知》提出，“在经济发达地区将省辖中等城市同周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县，管企业。”1983年2月18日，中共中央以中发[1983]6号发出《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求积极实行市领导县体制，并指出：“在60年代，辽宁等省在经济发达地区，实行了市领导县的体制，中间虽几经反复，但实践证明，这样做好处很多，是符合社会主义建设客观规律的成功经验。”“在进行地、市机构改革时，指导思想上必须明确，以经济发达的城市为中心，以扩大农村为基础，逐步实行市领导县的体制。”1986年4月，国务院以国发[1986]46号批转了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，规定“市区非农业人口25万以上、年国民生产总值10亿元以上的中等城市（即设区的市），已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县的体制。”
1999年1月，中共中央在中发[1999]2号《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》中指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”根据这一精神，民政部又主要对中西部18个省区发出了关于调整地区建制的通知，并适当降低了地改市的标准，从而促进市领导县（市）向更大规模发展。
三、市领导县体制目前面临的问题
可以说，市领导县体制是计划经济的产物。在计划经济时期和改革开放的前一段时期，一些经济发达地区实行市领导县体制，对当时统一组织城乡的生产和流通，促进城乡一体化发展，对地区经济和相关事业的进步，起到了一定的积极作用。这是需要加以肯定的。但是，由于在执行中央文件的过程中出现偏差，攀升过快，这种作用的发挥是十分有限的。特别是随着改革开放的深化和市场经济的发展，按照形成全国统一市场和完善社会主义市场经济体制的要求，市领导县体制不仅难以实现它预期的目的，而且其弊端已经越来越显露出来。
第一，“小马拉大车”拉不动。从1999年的情况看，全国224个市领导1252个县（市），其中有的市要拉动10多个县（市）。这种情况在中西部地区也十分常见。如四川的西昌市领导16个县，西藏的日喀则市领导17个县。实践证明，这是拉不动的。从东南沿海地区看，一些市的经济实力已不如县（市）强。如果要他们去带动本来已不需要带动的经济实力较强的县（市）的进一步发展，他们实际上也感到无能为力。目前，一般在中西部地区大多是市领导县，而在东南沿海地区则是市领导县级市的较为普遍。不管是市领导县还是市领导县级市，都存在一个“小马拉大车”的问题。因此，如果强行搞市领导县（市），对县（市）不仅无法拉动，有的还对县（市）的发展起到一定的阻碍作用。
第二，出现“过急”、“过热’’现象。过去的法律和政策规定是，由直辖市、较大市和发达市领导县。如果严格按照这一规定办事，也许不会出现多大问题。但是，近10多年来，各地在具体操作过程中，对已有的法律和政策实行了超越式执行，使市领导县体制的“口子”越来越大，以致出现“过急”、“过热”和“一哄而起”的现象。其主要表现是，全国各地进行攀比，不少较落后地区和落后县也纷纷改为市和县级市，并实行市领导县（市）的体制，使市领导县体制的作用难以有效地发挥出来。如果在不具备条件的情况下，盲目在一些农村地区和落后地区建立城市，过早对这些地区实行农村向城市的“穷过渡”，一味地推行市领导县体制，搞华而不实的“形象工程”，既没有必要，也不符合中国国情。对此，政府有关部门内部和一些专家学者对这一体制也有反对意见。
第三，市县财政矛盾加剧。一些市由于管辖的县过多，自己又没有足够的经济实力，在现有市县“分灶吃饭”的财政体制下，市的主要精力是考虑市区建设，对县的帮助不大，有时省里下达给县的计划额度等，市也留作自用。据2000年下半年在中央党校学习的县委书记班普遍反映，市领导县体制已失去它应有的作用，成为县域经济发展的阻力。他们说，市不仅不能带动县、帮助县，反而出现十分明显的“市吃县”、“市卡县”、“市挤县”等现象，使市县矛盾日益突出，并且县（市）发展的自主权也越来越小。
因此，他们认为市这一级管理层是多余的，应该取消。同样，一些带落后县的市也不高兴。因为所带县越落后，落后县越多，市的财政转移支付越大，包袱越大，因此而不愿带。
第四，机构编制臃肿。地改市和一些县级市升为地级市后，地级单位从1982年的319个（其中地级市112个）增加到1999年的359个（其中地级市248个），市区从527个增加到749个。由于市是一级实体性政府，不论是机构还是领导班子和干部人数都大大超过原地区的数量。按照规定，市有市委常委、市政府、市人大、市政协等与省（区）相对应的各种班子，而地区就不设地委常委等；政府部门市是30～40个，而地（州）是25个左右；人员编制一般市是1000～2000人，地区是800人左右。最小的市的人员编制比最大的地区的人员编制还要多。机构编制臃肿，还增加了巨大的财政开支和造成不必要的浪费。据海南省的同志反映，减少1个编制，每年最少可节约行政办公开支2000多元。
第五，管理层次多，行政效率低。我国目前实行的是中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡五级制，管理层次明显偏多。实践证明，多一级政府，就多一层文件，多一层会议。比如，县长除了参加县人代会和省人代会外，还要参加市人代会。多一级政府，对贯彻上级的方针政策就多一个环节，多打一层折扣，多花一些时间，多耗一些精力。多一级政府，就多一层行政审批，多一些重复建设。如果滥用权力，审批过多，还很容易造成权钱交易，滋生腐败。因此，在市场经济条件下，取消这一体制十分必要。
第六，增加企业和农民负担。普遍实行市领导县体制，大规模地实行地改市和县改市，按城市的要求来发展农村，这不仅不符合农村经济发展规律，而且更严重的问题是，管理层次多了，机构编制多了，各种合理和不合理的检查、评比、收费、赞助、摊派等活动也就多了，从而使企业和农民的负担不断加重。
第七，造成新的条块分割。市领导县体制的一个重要目的是要解决条块分割和城乡分割的矛盾。但是，10多年来的实践表明，由于体制因素，要素和资源的配置、流动和重组严格受行政区划的控制这一矛盾不仅没有解决，反而进一步加剧。中间管理层次增加，并且采用传统的计划经济的办法来做市场经济的事情，其结果只能是给经济的迅速发展带来不良影响。比如一些很有实力的大城市本来可以辐射到市辖以外的市县，一些市县本来可以到别的地区去寻找市场，但是，现有体制采取地方保护的做法，使地区间的经济合作、商品流通、劳动力流动和资源配置难以实现，从而使市场经济的作用和功能的发挥受到严格限制。因此，增设地级市管理层和普遍推行市领导县体制，这对建立良好的市场秩序，形成统一、开放和有序竞争的市场体系极为不利。
另外，市领导县级市没有法律和政策依据。1999年中央2号文件规定：撤地建市后，“原地区的辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”但是，在实际操作过程中，除北京、上海、天津、重庆和海南5个省、直辖市外，其他省、直辖市、自治区的县（市）都基本不由省级直辖，而是由地级市直辖；对全国目前的111个县级市，说是由“地级市代管”，但实际和其他县一样，所执行的是同一个体制，即市领导县级市体制。这是与中央的近期政策不相符的。同样，《宪法》规定：“直辖市和较大的市分为区、县”。可以说，直辖市和较大市领导县具有一定法律依据。但是，一般地级市领导县和县级市没有任何法律依据。
四、市领导县体制改革的初步建议
鉴于以上情况，考虑经济发展的实际需要，停止实行和取消市领导县体制是十分必要的。一是在市场经济条件下，不宜继续沿用市领导县体制。市领导县体制是与计划经济相适应的。而目前，我国的市场经济体制初步建立，各地的发展水平显著提高，经济实力大为增强，城乡一体化进程不断加快，市领导县体制的作用已难以显示出来。二是从国际经验看，可以考虑取消这一中间领导层。从20世纪以来，国际上行政区划层次总的趋势是不断减少，目前世界各国的行政层次（不包括中央政府）以二、三级居多。美国是州、市（县）、镇二、三级并存制；印度是邦、县、区三级制；日本是都道府县、市町村二级制；罗马尼亚是县、乡二级制；波兰是省、乡二级制；匈牙利是州、乡二级制。这些经验值得借鉴。三是为了促进全国经济的协调发展，形成统一、开放、有序竞争的市场体系，必须改革市领导县体制。由于市领导县体制及其以上问题的存在，已越来越成为城乡经济和县域经济进一步发展的障碍，越来越成为在全国建立良好市场秩序的阻力。因此，不管是从实际需要出发，还是从一些发达国家的经验看，都可考虑改革这一体制。具体做法主要有：
第一，调整和修改有关法律法规和政策措施。我国最初决定实行市领导县体制，主要是为了适应当时“大跃进”和“人民公社化”的需要，直到1985年制定的相关法律和政策，也或多或少受到这一思想的影响。因此，应该在深刻总结经验教训的基础上，按照社会主义市场经济的本质要求，以取消这一体制为原则，对过去出台的有关法规和政策进行认真清理，只要与现实条件不相符的，该废除的要废除，该调整的要调整，该修改的要修改。
第二，分步实施，区别对待，逐步过渡。首先主要调整和缩小市对县（市）的经济和人事管理权限，有的上交给省里，有的下放到县里；县级市经济实力较强，归地级市管又缺乏《宪法》依据，因此，县级市可脱离地级市代管先由省直接管辖；地级市的任务是管好市区，原辖邻近县可改为区属市管理；条件成熟的县，可逐步脱离市的领导，对不符合市领导县体制要求的，可先退回到地管县体制；原为地市并存的可搞地市合并，但不领导县（市）；不管县（市）的市（地区），有的可与县（市）合并，统由省管；特别是一些小省（自治区）（如宁夏等）和条件好的省（如沿海地区）可先取消省县之间的管理层；一些面积过大的省（自治区）如新疆、西藏等，可继续保留市（州、盟）管县（自治县）的体制。
第三，加快行政管理体制改革，转变各级政府职能。从中央到地方各级政府，都要进行相应的职能事权划分，特别是省级政府要下放权力，省管县的职能要转变，要简化，要“抓大放小”，管的事务要少而精。这是取消市领导县由省直接管县体制的基本前提。我国海南省是目前唯一实行这一体制的省，从多年来的实践看，运行顺利正常。只要界定好各级政府的职能，科学划分相应事权，省直接管县是可以管住管好的，行政运转效率是可以大大提高的。美国51个省级政区（50个州、1个特区）之所以能直接管3000多个县和18000多个市，日本47个省级政区（都、道、府、县）之所以能直接管4000多个市、町、村，主要是因为他们省级政府的职能简化，权力下放，不该管的坚决不管。也许是这种行政区划体制，帮助了美国成为世界经济强国。美国的土地面积与我国差不多，印度也是人口大国，为什么他们就能实行二、三级制的行政区划？我们应该在坚持自己特色的基础上，从国外经验中得到启示，引起思考。
第四，适当划小省级政区。为了国家的长治久安，集中中央政府的统一领导，加强省对县的直接有效管理，借鉴国外（如美国、日本等）的经验，可考虑对一些面积和人口大省（自治区）如内蒙古、西藏、新疆、河南、四川等，有必要分别划为两个省（自治区）。这样，全国省（自治区、直辖市）可调整保持在50个左右。同时，省辖县（市）也可作适当调整。
党的十二届三中全会制定的《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出了企业改革的基本目标，即要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏、自我改造和自我发展的商品生产者和经营者，成为具有一定权利和义务的法人。这一目标到底意味着什么？这是需要认真研究和深入探讨的。
在80年代的改革中，我国摆脱了“左”的束缚，大胆地引入了商品经济，并取得了巨大成就，这是值得肯定的。但是，在我们看来，过去僵化模式的弊端还未根本克服，长期以来国家与企业之间以及企业本身所存在的问题还未根本解决。特别是近两年来，“深化企业改革”基本上成了“君子动口不动手”的口头禅，实际上已经是变得无从深化，很难看到有突破性的内容。究其原因，主要有三条：一是人们的商品经济观念还未牢固树立，对发展商品经济有些犹豫不决；二是人们对企业改革的目标还仅仅停留在抽象的理解上，缺乏深入具体的研究和探索；三是我们放弃了或回避了一些基础性的改革，使改革未能理出头绪，而难免总是在旧体制的框框中绕圈子。
因此，为了建立有计划商品经济新体制，为了达到企业改革的基本目标，笔者认为，中国90年代的企业改革，必须首先解决一些基础性并且是关键性的问题，必须首先实现以下一些根本步骤。
一、政企分开
有人曾经说中国没有真正的企业，也没有真正的企业家，这不是没有一点道理的。因为中国的企业是国家直接干预，国有国营、统包统管、高度集中、政企职责不分，企业实际上成了行政机构的附属物。由于政府直接插手经济，使企业变成了“政府企业”，市场变成了“政府市场”，计划经济和商品经济也都变成了“政府经济”。政企不分、条块分割、地区封锁、部门所有，企业不能成为独立的商品经济实体。企业不能自立，市场难以形成，市场体系就更加难以建立了。而没有完整的市场体系，经济运行也就无规律可言，经济的健康发展也就难以保证。就目前而言，经济社会生活中出现的市场疲软、经济滑坡、企业不活、亏损严重、产品质量差、经济效益低、应变能力弱，等等，可以说这也是与政企职责不分的体制有直接的关系的。不可否认，如果旧体制不变更，其代价就是企业永远找不到出路。因此，根据以往反复的经验和教训，实行政企实质性的分开是不应该有什么犹豫的了。
实行政企分开，根本的问题是要转变政府机构的管理职能，即变国家对企业的直接管理为间接管理，取消“政府大老板”，让社会主义商品经济的发展自然进入正常运行的轨道。实行政企分开以后，各级政府除了一些必要的经济部门外，那些所谓的“婆婆”就将成为多余的而自行消失；政府间接管理的主要任务，就是制订宏观上的计划、方针、方案和政策，协调地区、部门、企业之间的关系，汇集和传播经济信息，制订并监督执行经济法规，指导企业之间的优化组合和产业产品结构的调整，管理好对外经济技术交流与合作，搞好社会治安和精神文明建设，等等。政企分开，简政放权，不单是对企业有利，同时对政府机构集中精力管好该管的事，防止腐败，制止“三乱”，消除机构重叠、人浮于事、职责不明、拖拉扯皮，效率低下，也将具有非常重要的意义。
二、企业主体
所谓实行企业主体，就是通过企业改革，使企业成为产权的主体和投资的主体。这里着重谈谈实行企业产权主体的问题。
除一些关系到国计民生和国民经济命脉的骨干企业外，变现有的国家产权主体为企业产权主体，其目的就是要还企业的本来面目，搭成最能连接公有制与商品经济发展的“桥梁”。大家知道，改革企业的产权制度，是企业改革乃至整个经济改革中最关键而又最阵痛的改革。然而，产权改革并非人们的主观愿望，而是商品经济所提出的必然要求，如果回避这一具有决定意义的改革，又怎么能够实现企业改革的根本目标？又怎么能够建立社会主义商品经济新体制？这显然是不可能的。目前的改革为什么不能深化？最根本的原因就是改革未能从产权人手。笔者认为，只要中国的改革不是以产权改革为主线，整个经济模式的运行终究会在过去的老路上徘徊，什么让企业成为经济实体和经济法人，什么自负盈亏、自主经营，克服企业的短期行为和平均主义，建立市场体系，给企业创造公平竞争的环境，等等，都将成为一句空话；什么股份制、企业兼并、产权转让、企业破产等，其实，那都是假的。只有实行产权制度改革，才能抓住企业改革和整个经济改革的“纲”，牵住改革的“牛鼻子”，一切问题才能迎刃而解、一通百通。
进行产权改革，实行企业主体，有人担心会出现国家失控、经济混乱，甚至会滑向资本主义，这种担心是没有必要的。第一，企业成为产权主体，它的经营行为必须符合社会主义的发展方向和国民经济的总体要求，必须服从国家的宏观控制和必要的计划管理，必须遵守国家的法律法规和各项政策，必须维护广大消费者的利益，必须根据市场和价值规律的要求，来安排自己的生产计划、生产规模以及商品销售，必须保证产品质量，实实在在地参与社会竞争。因此，企业成为产权主体，不仅不会“无法无天”、搞“无政府主义”，给经济生活造成混乱，相反，它能促使经济运行的科学化、正常化，使经济生活条理化、规范化。第二，进行产权改革是以坚持社会主义公有制性质为前提的。企业成为产权主体，它所改变的是公有制的形式，其用意是要使公有产权具体化、明朗化，使公有制赋予新的实实在在的内容，让公有制具有强大的生命力。因此，实行企业主体是为了更好地坚持、贯彻、实现和发展当代公有制，并不是要取消公有制，搞资本主义私有制。
要使企业成为产权的主体，当然不是一件很简单的事，它除了要求人们的观念要更新外，还需要做大量的工作，需要有计划、有步骤、分阶段地进行。简单地讲，要进行资产评估、资金分账，把企业的全部资金划分为国家资金和企业资金，即让一部分产权暂时归国家，让另一部分产权明确归企业。这样，在同一企业中就出现了二元产权主体。然后，作为投资主体的企业，它将不断扩大自己的自有资金，并在国家转卖和下放产权的积极配合下，逐步使二元产权主体过渡到新的单一产权主体，即企业产权主体。在实行企业主体以后，国家将会根本改革财税制度，调高税率，改善税法，强化税收管理，把国家与企业之间的税务关系扎扎实实地处理好。
值得注意的是，产权改革事关重大，必须稳妥审慎，循序渐进，千万不能急于求成。
三、企业自治
这里讲的企业自治，是指企业在国家法律规定的范围内和政策允许的前提下，拥有自己治理自己内务而不受行政力量随意干预的一切权力。
笔者认为，在实行政企分开和企业主体之后，企业实行自治，自行处理和安排各种内务，履行自己的权利和义务，也是顺理成章的事情。
在国家计划管理、宏观控制和法律规定的前提下，实行企业自治的内容，具体来说主要就是：第一，在经营业务方面，企业有权自行选择灵活多样的经营方式，安排自己的产供销活动，确定自己的产品价格和劳务价格，实行与外企、外商的各种经济技术交流和合作，有权拥有、支配和处理各种资财；第二，在机构设置和人事安排方面，企业有权自行根据内部业务的要求和管理的需要，设置各种部门或各种科室及其人员编制，有权自行任免、聘用和选举本企业的工作人员；第三，在用工和分配形式方面，企业有权自行决定用工办法，有权录用和辞退职工，有权自行确定适合企业情况的工资形式和奖励办法；第四，企业有权拒绝任何机关和单位向企业摊派人力、物力、财力，以及其他索取、乱要。当然，企业同时必须完成指令性计划，遵守国家的经济法规，接受财政、审计、劳动工资和物价等经济部门的必要监督，依法交纳税款，
可见，实行企业自治，主要是为了避免企业吃国家的“大锅饭”，形成企业的自我约束机制，促使企业自我生存、自我发展。这样做，完全符合商品经济新体制和企业改革的基本要求，符合《决定》、《企业法》和党的十三大报告的基本精神。同时，这也体现了劳动群众当家作主的民主风格。
因此，企业一旦具有自治的能力，它不说明别的，只说明了企业改革达到了目标，是成功的。
四、厂长（经理）负责制
《企业法》明确规定：“企业建立以厂长为首的生产经营管理系统，厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任”。在企业实行厂长（经理）负责制的领导体制，是中国总结了长期以来的经验教训的结果，是中国的企业开始逐步走向正轨的重要标志。
实行厂长（经理）负责制，是企业改革迈得较早的一步。实践证明，这一步是可行的，今后必须继续巩固和完善。
对于前一段提出的关于企业“厂长中心”、“党委核心”的问题，到底是怎么回事？一些人感到难得其解。其实，新提出的“核心”与“中心”并不矛盾，因为它们是相对两个不同层次的工作系统而言的，作为厂长，作为企业的法人代表，他对企业负法律责任和经济责任，他所面临的是生产指挥和经营管理系统，这个系统代表着整个企业的根本利益，是整个企业的中心环节和主导部分，而在这个工作系统和整个企业中，厂长当然地起着统一领导和全面负责的中心地位的作用。对此，《企业法》已有明确规定。
然而，作为党委，在这个工作系统的运转过程中，它不能和厂长并列起中心或核心的作用，而只能起保证和监督的作用。说它是“核心”，是指它在思想政治领导或思想政治工作系统方面的地位。在这个工作系统方面，其核心或中心是党委，党委起着主导作用。总之，厂长是整个企业的中心，党委则是企业当中思想政治领导的核心。“两心”之间的这一差别，是由企业本身的经济性质所决定的。当然，双方的根本目标是一致的，必须互相支持，紧密配合。
五、厂长（经理）非官员化
所谓实行厂长（经理）非官员化，就是要厂长（经理）同政府的行政级别和行政待遇脱钩，让他们离开过去那种套用党政机关中地师级、县团级等之类的行政官员的行列，加入专门从事生产指挥和经营管理活动的企业家队伍。
厂长（经理）官员化，是中国政企不分、高度集权的计划经济体制的产物。几十年来，在旧体制下，企业成为政府的附属物，不是商品生产者，不能自主经营，没有法人地位。厂长（经理）由政府委派，作为政府官员，享有相应行政级别待遇，去充当“管理经营”企业的“国家干部”。他们的政治地位、工资水平往往不取决于企业的经营成效，而是取决于其政府所授予的官职级别和上级行政机关的信任和赏识。厂长（经理）标上这种官员化的烙印，与他们本身应有的特点和企业经济组织的性质是很不相称的。
这种状况的主要弊端有：一是把生产经营当作政治任务，根本违背经济规律，为了完成上级指令，对上级负责，生产片面追求产值，忽视经济效益，不关心市场信息，短期行为严重，硬拼设备，大量积压，浪费资源，急功近利，追求“政绩”，做表面文章。二是由于政府官员的吸引力，使一些企业领导人的价值取向，主要的不是在于提高自己的经营能力和管理水平，发展企业和调动广大职工的积极性，而是在于千方百计利用各种手段谋求个人的高升。三是容易导致官僚主义、官商勾结、腐败现象和其他不正之风。这一切，对于激发企业家们的创造精神和竞争意识，对于稳定企业家队伍，对于增强企业活力乃至整个社会主义建设的发展都是极为不利的。
大家知道，企业是一个营利性的商品经济组织，厂长（经理）是企业的法人，他所服从的只能是从事商品生产所必须遵循的价值规律和法律政策，他所代表的只能是本企业及其全体职工的利益，他的宗旨就是要使自己的企业不断强大，而这xie只有在实行厂长（经理）非官员化时才能做到。
要实行厂长（经理）非官员化，首先，要把厂长（经理）从行政官员的系列中划分出来，重新确定他们的社会地位和价值取向。一是国家要下文明确规定他们不是政府行政官员，而是一种专职经营人才。二是取消他们师级、团级、科级之别及其待遇，让他们的社会荣誉和物质利益由他们经营的成效和对社会的贡献来决定，允许他们得到较高的报酬。三是要明确他们与政府官员之间的不同特点。其次，改革现有的政府委任制，淡化人们的官员意识，更新传统的价值观念。除部分重大企业外，厂长（经理）应通过招聘、职工选举和公平竞争的途径产生。同时，要树立厂长（经理）的威望，提高他们的社会地位，让厂长（经理）成为真正的企业家，成为一种为人们所尊重和喜爱的职业。第三，坚持发展商品经济，建立和完善市场体系，创造良好的外部环境。只有这样，才能使企业家在商品经济的大舞台上发挥所长，并逐步克服对政府部门的依赖心理，遇事找市场，不找市长。另外，必须健全和完善法制，使厂长（经理）能够依法办事，受法律保护。
六、企业平等
长期以来，在旧的管理体制下，中国的企业是不平等的。一是和过去厂长（经理）的行政级别一样，企业的划分也是按行政级别划分出什么地师级企业、县团级企业和科级企业等等，不同级别的企业分别享有不同的政治待遇；二是按照产权关系划分出全民（国有）企业和集体企业，两种不同性质的企业执行着不同的政策，享受着不同的利益。一般来说，行政级别较高的企业和属于国家所有并直接控制的企业，比行政级别较低的企业和集体所有制企业在各方面要有保障一些、优越一些。这些企业不平等的情况主要有以下几个问题：第一，不平等会使企业盲目要求升级，导致“穷过渡”。因为不平等，是科级的就要求升为团级，是集体的就想转为国营。第二，不平等所产生的条块分割和“三不变”原则，严重影响着深化改革和对外开放，它使建立产权市场，组建企业集团、调整产业结构、优化企业组合、横向经济联合、发展对外贸易和现代商品经济，都带有很大的阻力。第三，不平等造成不公平，影响企业积极性和创造性的发挥。国营企业常常有一把可靠的“保护伞”，他们不怕亏损，不怕倒闭，发展有国家投资，经营有计划安排，亏损有财政补贴，生存有国家的“大锅饭”，他们为此而感到满足，根本缺乏紧迫感、危机感、风险感；缺乏内在动力和竞争意识。这种格局也往往给集体企业产生一种反刺激，促使其积极性下降。
可见，企业不平等的现象是阻碍生产力的发展和社会的进步的，而实行企业平等，就成了中国企业改革的重要任务。
所谓实行企业平等，就是使企业在商品经济和价值规律面前“人人”
平等，即让企业的外部条件平等、社会地位平等、自由竞争平等。要实行企业平等，最直接的办法就是“三取消”：（1）取消国家保护主义。长期以来，国家对公有制企业不能一视同仁，而是重全民轻集体，这不仅是对公有制企业的不公平，而且对国家本身也十分不利。据资料，1989年国家用于保护落后补贴亏损的资金高达600亿元，超过财政总收入的20%，比财政赤字（95.4亿元）高6倍多（见1990年11月19日《经济参考报》）。
（2）取消企业的行政级别。本来企业是一个经济组织，如果要按其规模和其他经济因素分出大、中、小来是可以的，但是结果被政治化、机关化、行政级别化。比如有的几十人的企业也要确定为科级企业，不仅如此，而且还要内设若干“科”室，任命若干“科长”。这些状况，在改革的年代是令人费解的。（3）取消企业的全民与集体之分。其做法有二：一是采取统一政策，实行平等对待；二是实行企业所有，把各类各种企业统称公有企业。
在企业实行产权主体之后，原来的国有企业除了少数企业继续保持国有外，大量的已是下放归企业集体所有。这些集体企业和继续保持的全民企业以及原有的集体企业，其根本性质都是一致的，公有的，因此在改革后，都可统称为公有企业。这一点和资本主义是不同的。但这时的企业（集体）所有制，也不完全是原有意义上的集体所有制。
七、企业职工平等
企业职工不平等是损害职工积极性和产生攀比心理的重要因素，它直接导致企业的不平等和传统的干部人事制度。由于企业不平等，即出现全民企业和集体企业之分，这就相应地出现了全民职工和集体职工之别；由于旧的干部人事制度，使干部从机关渗透到企业，从而在企业中出现干部和工人之称。这些情况只要一经确认，立刻在全民职工和集体职工之间、企业干部和企业工人之间划出一道鸿沟，并将其一定终身，难以逾越。大家还知道，在人们的心目当中，全民职工比集体职工、干部比工人的地位和身价都高出一筹，因为起码他们可以旱涝保收，不担风险。似乎只有他们，只有全民（国营）职工才是国家的主人。这样，就不可避免地产生了职工互相之间的矛盾。这种情况的存在，不利于劳务市场的建立、劳动力的合理流动和优化组合，不利于职工特别是全民职工主动性的发挥和劳动效率的提高，不利于调动所有职工的积极性和发挥他们的主人翁作用，必须通过改革加以克服。
实行企业职工平等，就是消除职工之间事实上的身份差别，平衡他们的心理矛盾。这就需要从根本上填平横在他们之间的鸿沟，取消全民职工与集体职工、干部与工人的等级，把所有职工统称为“企业职工”并把它形成一种制度固定下来。要做到这一点，除了干部人事用工制度等方面的改革以外，很重要的一条，就是要更新观念，特别是要淡化人们的“干部”意识，降低人们心理上的“官本位”地位，使“国家干部”或“企业干部”之类的概念逐步在企业和人们的观念中消失。
八、实行企业破产制
实行企业破产制的目的，是为了培养企业的自主能力、生存能力和竞争能力，促进优胜劣汰，改善经营管理，提高经济效益；是为了企业不破产。实行企业破产制，是商品经济规律的客观要求和必然结果。
然而，几十年来，为什么中国的企业没有真正的破产？为什么中国的破产法不能实施？其道理很简单，那就是中国的企业没有自身的产权，从而企业不成其为真正的企业，法人不成其为真正的法人。本来破产法是应该制定和实施的，但在传统的产权制体制下，破产法只能是一纸空文。
具体来说，不能破产是有其原因的：一是理论上讲不通。谈企业破产，其中最关键的一个条件是企业要有产可破。可是，企业财产是属于国家的，企业是国家所有制企业，这与“企业破产”无关。二是事实上行不通。据了解，有的资不抵债的企业向政府申请破产倒闭，但政府不予批准。因为企业是政府企业，在没有相应的破产政策的情况下，破产了会在资财处理上和重新就业上给政府造成更大的麻烦。另外，亏损了国家可以补贴，贷款可以长期拖欠，甚至可以“千年不赖，万年不还”。这又怎么会出现破产呢？
但是，如果不实行破产制，其结局又将如何？保护落后，该破的不破，人们必然会产生出一种惰性和依赖心理，企业必然会丧失竞争意识，平均主义必然会越来越严重，国家和企业中的“大锅饭”必然是越来越大，最终必然是企业无活力。因此，实行企业破产不可回避，势在必行。只有实行企业破产，才能促进建设社会主义商品经济新秩序，完善现代信用制度，才能盘活大量的呆滞资产，加快资金的正常运转，才能使企业惩一警百、奋力拼搏、勇攀高峰，才能鼓励广大职工铭记“厂兴我荣，厂衰我耻”，与企业同舟共济。
总之，以上各个方面的基础性的改革，是一个互相依赖、紧密联系、不可分割的整体工程，必须综合治理，配套进行。如果实现了这些具体目标，中国90年代的经济改革必将会掀起一次新的浪潮，中国90年代的经济建设必将会产生一种新的飞跃。
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