姜晓萍

    中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的最大亮点，就是把“治理”理念正式纳入国家决策，提出了：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”同时正式把“社会管理”修正为“社会治理”。由管理走向治理，尽管只有一字之差，却蕴含着深刻的时代需求与本质内涵转变，意味着长期以来学界对治理的热论和部分地方政府的实践探索终于上升为国家意志，甚至也可以说是对新时期采取什么样的模式调整社会关系，协调社会利益，化解社会矛盾，维护社会秩序等达成的改革共识。要实现由社会管理向社会治理内涵的转变，必须准确把握实现社会治理现代化的关键环节，从治理体制、价值目标、工作重心、方式方法等方面实现根本转变。

    一、从国家本位走向国家与社会协同——转变治理体制

    从社会管理到社会治理，最大的变化在于实现国家权力向社会的回归。

    公共权力运作流程不再总是单一的和自上而下的，而是互动式、多向度的。

    政府由凌驾于社会之上的管制者，又重新回到市民社会之中成为合作者。

    二是主体趋于多元化。政府必须与各种社会力量一起形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制，共享公共资源，参与公共治理，并使各方共同受益。

    然而，受“国家本位”理念影响，我国过去的社会管理体制实质是全能型政府管理范式，“政府履行社会管理职能的主要目的在于维护国家的政治统治”，正如恩格斯曾讲道：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”在全能政府模式下，各种社会资源高度集中在政府手中，政府成为社会事务管理的单一主体。即使党中央已经提出构建“党的领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理新格局，但一些地方政府仍然在“国家本位”惯性的驱使下过度依赖行政手段实施对社会事务的管理，对社会事务大包大揽，忽略了各种社会组织和公众在社会治理中的主体地位和主力作用，将社会组织和社会成员视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，其结果不仅会导致多元主体协同的社会治理新格局难以形成，同时也会因缺乏社会组织协同和公民参与而影响社会认同。

    随着我国社会主义市场经济的发展，必然面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的现实格局。在如何对待国家与社会的关系上，我们一方面认识到传统的将国家凌驾于社会之上、社会完全服从国家的“国家本位”意识已经不能适应当今社会的发展，同时也认识到将国家与社会完全对立，主张国家社会零和博弈的自由主义同样会导致国家失败与社会失范。治理理论的引入，为我们重新认识国家和社会关系提供了新的视窗，它超越国家本位和自由主义的静态视角，从动态发展中诠释了国家与社会的互动必要与协同可能。由社会管理走向社会治理，意味着治理主体由单中心向多中心转变，政府必须与各种社会组织一起形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制，共享公共资源，参与公共治理，并使各方共同受益。故全球治理委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程。”事实证明，就像市场在经济调节中并非万能一样，政府对于公共事务的管理也不是万能的，同样存在政府局限或政府失灵，故“一个好的社会运行方式，还必须包括社会的广泛参与，即以社会治理替代社会管理”。

    要实现国家和社会的良性协同，一方面需要从国家层面入手，合理区分政府和社会在公共事务管理中的职能，通过加快政府职能转变，释放社会组织参与公共事务的空间，让社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面发挥积极作用。另一方面也要从社会层面入手，培养和孵化社会组织发展的社会力量支持体系，提升社会组织自身参与社会事务的能力与自律能力，提高社会组织的公信力。一是优化社会组织发展的制度环境。针对目前社会组织“双重负责制”，即业务主管部门负责管理，登记管理机关负责登记导致社会组织“入门难”的问题，探索建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，实施分类管理，除法律规定必须先取得许可证的外，对社会公益、文化体育和法律类社会组织实行直接登记制度；对在街道（社区）内开展活动，尚不具备登记条件的社区社会组织实行备案管理。

    形成事前审批与事后监管有机衔接的动态管理机制。同时要健全促进社会组织发展的政策法规体系。立法部门应当根据宪法关于保障公民结社自由的宗旨和我国民间组织发展的实际情况，加紧研究制订一部管理民间组织的统一法律，对民间组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等做出明确的规定，为制定相关的管理法规和政策提供基本的法律依据。二是健全社会组织的监管体系。针对目前社会组织自身发育不良的现实，要完善监督法规，对民间组织的财产管理、内部自律、社会监督、撤销清算、审计监督、违规处罚等，制定相应的操作性条款；要扭转政府主管部门的管理重心，将对民间组织的监管重心从事前审批登记，变为事后的监督规范，实行审批与监管的有机结合。

    制定社会组织评估办法和标准，委托专业机构进行独立评估。引导社会力量参与对社会组织的监督责任，尝试引入社会组织的财务审计制度，建立社会组织的社会责任报告制度（ISO26000：社会责任国际标准。）逐步建立起一个行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督管理体系。三是建立促进社会组织发展的激励机制。要加大对公益事业的社会组织财政支持，特别是资助那些从事环境保护、公共卫生、义务教育、扶贫济困等活动的民间组织。制定激励社会资本支持公民社会组织发展的税收政策，建立社会组织发展基金，鼓励企业等加大对社会组织的资金支持。健全政府购买社会组织公共服务机制，使民间组织在帮助政府提供公共服务的过程中获得发展平台。建设社会组织孵化平台，由政府出资建立专业从事社会组织孵化的组织，形成社会组织孵化社会的激励机制，增加社会组织的社会影响力。

    二、从维持稳定走向维护民权——转变价值目标

    党的十八届三中全会《决定》提出的社会治理核心任务是“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。由此可以看出，社会治理的根本价值诉求，是通过保障和改善民生，构筑维护公民基本人道生活的社会福利体系，实现群众的各项权利，实现让发展成果更多更公平地惠及全体人民，增强群众的安全感与幸福感，最终实现个人发展和社会有序和谐发展。

    然而，过去的社会管理体系却把维护社会稳定作为核心价值诉求，一些干部错误地认为“稳定压倒一切”，“稳定就是讲政治”。在制度设计中过度强调维稳目标考核和维稳责任追究，推行“社会稳定一票否决制”等，驱使各级政府把社会管理中的主要精力和资源都用于群体性冲突事件的管、控、防，对社会组织活动过度敏感，简单地把社会管理视为管理社会，甚至理解为对社会组织的管理。主张对社会组织的防控要横向到边纵向到底，对群众的各种维权行为高度紧张，严防死守，甚至在处理信访和群体性事件时出现以剥夺或限制公民权为代价来维稳的现象。其结果反而是促使“民怨”演变为“民愤”，群众的抗争由意识转向行动，越维稳越不稳。

    由社会管理走向社会治理，必须要把以维稳为核心的价值诉求转向以维权为核心的价值诉求，赋予和实现群众表达利益的权利、维护利益的权利、实现利益的权利。这就要求我们在社会治理中必须做到尊重群众、维护群众、依靠群众，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，赢得群众对社会治理的认同与支持，保障社会治理的合法性基础，推动社会认同走向国家认同。所谓尊重群众，就是要尊重民意，真正实现从“为民做主”到“让民做主”再到“由民自主”的执政理念转变，形成以群众需求为导向的社会治理新思维、新模式。所谓维护群众，就是要维护民权，使公民在宪法和法律的框架内，能够有保障地、自由地、最大限度地行使自己的基本权利，让公民在涉及自身利益的公共决策中合法地表达利益诉求，让每一项公共政策都能够体现和维护人民的利益。所谓依靠群众，就是要借助民力，大力支持和培育社会组织，引导社会组织参与社会治理，提升社会组织公信力，发挥社会组织在社会治理中的作用。同时也要培养公民权利和责任意识，提升公民对价值观的认同，促进公民对公共事务的关心，弘扬公共精神。激励公民的参与热情，提升参与能力。

    要重构以维权为核心的社会治理价值目标，关键是要在社会治理中构建公民权利保障机制。事实上，大量的信访与群体性冲突，多数都与群众的合法权利受损有关，当公民的权益受到侵害，权利得不到有效保障和救济时，必然会加剧社会矛盾，诱发社会冲突。首先要建立公民权利实现的程序保障制度，如在城市房屋拆迁、农村土地流转、企业改制、环境污染、工资标准、移民安置等涉及公民切实利益的领域，要明确公民究竟有哪些权利，实现这些权利的程序是什么。政府在执法中必须尊重这些权利，严格按程序执法，尤其要防止政府以公共利益的名义滥用自由裁量权，牺牲或侵害公民的合法权利。其次，要畅通公民的维权渠道，健全权利救济机制。通过出台行政程序法，修改行政诉讼法，严格执行国家赔偿法等，加强对行政执法的司法监督，畅通公民维权的司法救济渠道，引导和鼓励公民更多地选择法律维权。

    同时也要加快改革信访制度和行政复议制度，提升行政救济执法质量。再次，要提升公民的合法维权能力，变公民“无序化”的维权为“合法化”的维权。

    三、从风险控制走向民生改善——转变工作重心

    社会治理的内容至少应该包括三个层面。首先是基本的民生保障（基本公共服务体系），包括就业、收入分配结构、住房、基础教育、公共卫生、社会保障等，它们是维持公民基本人道生活的最低保障线，也是维护社会公平，化解社会矛盾，促进社会和谐发展的“稳定器”和“解压阀”。民生保障是社会治理的基础，其中就业是民生之本，分配为民生之要，住房为民生之急，教育为民生之基，社保为民生之底，医疗为民生之需。其次是公共安全，主要包括食品安全、工程安全和社会治安等。它们是维护社会公众享有安全的生存和工作环境，以及生命财产、身心健康和自我发展的安全性保障。在马斯洛需求层次理论中，安全的需要被列为第二层次的基本需要，在满足了最低层次生理的需要后，人们对安全需要的追求就会变得强烈，故公共安全是当前社会治理的重要内容。其三是社会治理机制。包括社会治理中的政府、市场、社会的功能定位与关系、如何处理国家利益和公民利益，公共权力与公民权利的关系，用什么样的方式实现社会资源的再分配和社会秩序的调整等一系列的制度安排。它们是维护公民主体地位，保障公民合法表达利益，依法参与社会事务、维护合法权利的制度保障。社会治理机制是社会治理的关键环节，直接影响公民的安全感和幸福感。

    上述社会治理的三个层面内容各有其功能侧重，是互动联系共存的综合体。

    如果把以公共安全为主的社会风险控制功能视为“灭火”的话，那么从保障和改善民生入手，完善社会治理机制，保障群众的安全感和幸福感就是让老百姓“不上火”。很显然，“不上火”是本，属于积极的社会治理，“灭火”是“末”，属于消极的社会治理。但由于认识的偏差，出现了把社会管理简单理解为社会治安综合治理的现象，过度强调社会管理中的社会风险控制，一些地方政府还是把社会治理的主要精力放在社会冲突与纠纷化解，流动人口和特殊人群管理，非公有制经济组织、社会组织管理，社会安全与社会秩序管理，信息网络安全管理等方面。忽视了诱发社会风险的深层次原因其实是社会建设严重滞后和公共服务供给不足引发的收入分配结构不合理、贫富分化严重、社会不公平感等社会“负能量”。因此，只有把民生建设作为社会治理的基本，通过完善公共服务体系构筑保障国民生存和发展的基线，形成全体国民共建共享的利益分享机制，才有可能从源头上化解社会矛盾，促进社会和谐。故党的十八大报告把社会管理创新部分的标题修改为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，强调“必须以保障和改善民生为重点”，“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，提出了“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”的新要求，将社会管理的重心导向民生保障和改善。党的十八届三中全会《决定》再次提出“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，高度强调民生建设在社会治理中的基础作用，倡导“改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”。以实现发展成果更多更公平地惠及全体人民的目的。

    要最大限度地解决社会治理中的民生问题，关键在于大力发展社会事业，促进城乡基本公共服务均衡发展。其一，要提升基本公共服务体系的法治化水平，加快就业、社会保障、公共财政等方面的专项立法，规范政府公共服务供给过程，控制公共服务领域的自由裁量权，防止权力寻租。

    其二，创新基本公共服务供给方式，构建多元主体协同供给机制。打破公共服务领域的政府垄断，适度引进市场化和社会化的运作方式，逐步形成政府主导，多元主体协同互动的公共服务治理格局。其三，要大力推进城乡基本公共服务制度的有机衔接，实现基本公共服务均衡化。其四，加快公共财政体制改革，构建基本公共服务均等化的财政保障机制。其五，落实“基本公共服务国家标准”，建立质量控制与绩效评估体系。

    四、从刚性管控走向民主法治——转变治理方式

    民主法治是衡量治理能力现代化的重要标准之一。国家和社会关系的调整，必须严格遵循法定依据、法定职权和法定程序。在现代法治社会下，国家公共权力机关只能在法的规制下行使公民委托的权力，严格遵循职权法定、越权无效的原则。只有将行政权力置于法的规制之下，行政权力才可能规范行使，才有可能避免行政权力被恣意滥用，才能保障公民的权利不被公权力侵害，整个社会才可能正常、健康地发展。同样，社会成员的权利和行为也必须在法的规制之下，只有养成全体公民知法、懂法、遵法的行为习惯，依法参与国家事务和公共事务的管理，依法表达利益维护自己的权利，才能保障社会行为规范有序，社会矛盾才能得到有效解决，和谐社会才能实现。

    然而，由于我国法治政府和法治社会建设尚不健全，社会的依法办事和政府依法行政的能力不足，导致一方面部分社会组织和社会成员依法维权的意识不强，当出现权利受损和利益表达受挫时，不是寻求制度化的行政救济或司法救济实现维权，而是通过违法上访、聚众闹事等非理性方式扩大社会影响，倒逼政府满足其要求。其结果不仅不能解决矛盾，反而会导致矛盾激化、秩序受损，出现纠纷解决中的社会失范。另一方面，部分执法人员和干部运行法治思维和法治方式化解社会矛盾，应对社会冲突的能力不够。在协调社会关系、分配社会资源、化解社会矛盾时存在有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象，甚至出现“以言代法、以权压法、徇私枉法”等严重违法行为，导致公民的合法权利受到侵害，社会不公平感和相对被剥夺感加剧，衍生出社会泄愤和社会抗争等“负能量”，加剧社会矛盾和社会风险。因此，必须转变社会治理方式，推动以刚性管控为主要手段的社会管理走向以民主法治为保障的社会治理，提升社会治理的法治化水平，促进社会公平正义。

    党的十八大报告在表述社会管理新格局中增加了法治保障的内容，提出了“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。党的十八届三中全会《决定》对改进社会治理方式提出具体要求，这需要我们首先坚持系统治理，在发挥党委的领导和政府主导作用的同时，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，构建社会治理的民主参与机制。其次坚持依法治理，党和政府必须运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，坚持依法治国、严格依法行政。健全规范、平等、透明的行政执法机制，创新公正、公开、公信的司法方式。其三是坚持综合治理，就是要构建社会行为规范体系，健全社会普法教育机制，增强全民法治观念，完善全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度，充分发挥法律手段在维持社会秩序、协调利益关系、化解社会矛盾和解决社会纠纷中的功能和作用，营造公民合法维权的法治环境，提升公民合法维权的能力；其四是坚持源头治理，着力构建社会矛盾冲突的源头预防机制，依托网格化管理和社区治理体制机制创新健全基层综合服务管理平台，建立一种政府与社会双向进入、良性互动的社区公民治理新模式。推动社区认同走向社会认同，最终实现法治国家、法治政府、法治社会建设的一体化。

    （姜晓萍，四川大学公共管理学院院长，教授，博士生导师）

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