时和兴

    国家治理体系和治理能力现代化，已经成为当下人们热议的话题。讨论这一话题，不仅要关注国家治理体系和治理能力本身，还要省思现代化进程问题。在现代化背景中思考国家治理体系的健全和完善，探索国家治理能力的提升，人们就会看到，国家治理体系和治理能力现代化的过程，就是一个不断克服治理危机的过程，也是一个不断走出治理困境的过程。质言之，危机是从无法解决的控制问题中产生出来的。历史地看，人类政治发展会不断面临各种各样的困境。无论是与工业化相关联的现代化进程，还是与后工业化相伴随的后现代化进程，抑或是与制度变迁相同步的体制转轨进程，政治发展中的控制危机或多或少都发生了。“没有形式相同的危机，也没有规模相同的危机，但是所有的体制都同样受到社会发展的冲击。”虽然全球各国政治发展并非是同步进行的，但在20世纪后半叶，不同发展阶段的国家治理体系在世界不同地区都曾遭遇过困境。对于阶段不同、形式各异的困境危机如何分析，政治学家福山构建了一个分析框架，认为政治发展过程中的治理危机实际上是国家建构问题。国家建构分析至少包括三大维度，即政府职能、治理能力以及合法性基础。通过这三个维度，本文尝试分析国家治理变迁的困境问题，以期对中国治理体系和治理能力现代化的思考有所裨益。

    一、发达国家治理变迁中现代性困境的遭遇

    20世纪70年代，人们对发达国家危机问题给予了前所未有的关注。蜚声于世的罗马俱乐部曾关注人类控制自然的发展困境，预言了“增长的极限”。紧接着，发达国家的学者便开始了关于国家治理体系和治理能力危机的研究。1973年，哈贝马斯出版《合法性危机》一书，富有洞察力地归纳出发达国家治理体系危机。正因为如此，该书1976年即被翻译成英文出版，引起广泛瞩目。对发达国家治理能力危机问题早期的系统研究，要属三边委员会关于民主危机的报告。1975年，由克罗齐、亨廷顿和绵贯让治冠名的报告《民主的危机》，提出了发达国家治理能力危机的问题。

    三边委员会关于国家治理危机的研究也涉及经济增长对能源枯竭和环境污染的影响，但他们超越了罗马俱乐部的研究，开始考虑民主和经济增长之间的关系。他们从更加广泛的意义上研究治理能力问题，认为治理能力“是政府对于它所统治的经济、社会和政治共同体提供指导的能力，也是有效地这样实施的能力”。据此，三边委员会的报告认为，20世纪70年代发达国家治理危机的主要表现为：权力结构不合理导致公共信任的下降，国家经济社会职能的扩大导致政府超负荷运转，社会利益分散化和政党功能变化导致决策体制的困境，政府迎合日益增长的选民压力导致民族主义狭隘化。达伦多夫在评价三边委员会的报告时指出，治理危机源自三大因素对既有治理体系的解构，即“参与的要求日益强烈，有效政治领域从国家规模转向国际规模，决定人们生活机会的权力从政治机构转向其他机构”。这些因素使得既存的社会结构出现不可治理性，社会共识难以达成，政治决策困难重重，传统机构低效无能，公众期许无法保证，国家治理陷入困境。

    发达国家的治理危机表明，政府职能、治理能力与合法性问题不仅是国家建构的初始问题，也是国家发展每一个阶段都必须面对的问题。20世纪六七十年代，发达国家政府因缺乏对经济社会变化的适应性能力而进退维谷，既不能满足急速增长的公众需求，也无力消化社会价值和社会结构的变迁。是故，哈贝马斯把当时发达国家的困境概括为众所周知的四大类型：经济危机、（行政）合理性危机、合法性危机和动力危机。比较而言，发达国家在社会价值层面的合法性危机更为突出。到1980年，达伦多夫在谈到治理能力问题时，对此仍然难以释怀，认为克服危机离不开治理的有效性，更需要治理的合法性。在20世纪80年代，罗伯特·贝拉透视美国人心灵的习性，看到个人主义的困境，希望重建公民美德以走出危机。罗伯特·达尔也沉思多元主义民主的困境，虽然他反对把托克维尔主义的公民美德作为解决方案，但还是首先承认发达国家公民意识出现了严重分歧。与此同时，丹尼尔·贝尔揭示了资本主义的文化矛盾，约翰·基恩提出“晚期资本主义”公共生活的难题。可以说，发达国家治理合法性危机的言说在80年代不绝于耳。可见，合法性危机作为国家治理危机的集中表现形式，其中贯穿着价值认同的困境。迄今，这种困境还在困扰着发达国家的人们。

    哈贝马斯说过，“合法性危机是一种直接的认同危机。”而对于发达国家的治理变迁而言，毋宁说它是一场现代性认同的危机。无论英格尔哈特关于后现代政治文化的分析，还是吉登斯关于第三条道路的探索，或者帕特南关于“单打保龄”社会资本状况的研究，抑或桑德尔关于市场社会的省思，无疑都在试图消解这一难题。面对发达国家治理的一系列危机，英格尔哈特经过实证分析，提出了公民价值观的代际转变问题，即从“物质主义”向“后物质主义”的转型，这种转型又影响到政治行为方式的变革。

    对于这种悄然发生的价值转型，英格尔哈特称之为“寂静的革命”。他在后来的研究中揭示道，与价值观转型形成互动的是社会转型。这场寂静的革命，实际上是从现代化向后现代化的转型。发达工业社会已经到了转折点，经济发展导致并行的两种轨迹：现代化轨迹和后现代化轨迹，而“后现代化代表了发展的后期阶段”。在后现代化进程中，“信念体系并不仅仅是经济社会转变的后果，他们影响经济社会状况，同时受到后者的影响，相互间的影响是一种互动的方式。”

    从社会转型角度来看，治理困境的根本问题在于治理体系和治理能力跟不上迅速变化的社会环境。所以，20世纪90年代当治理术语甫一登场，西方学者便开始关注与此相关的发展困境，提出了治理危机问题，并认为治理转型是解决全球性难题至关重要的方案。进入21世纪，转型的动力愈发强烈。西方学者总结了导致治理危机的若干因素，包括科学技术革命的迅猛发展，全球化进程的日益加深，民主制度本身缺乏改革，公共文化的加速复杂化，以及改革战略的匮乏。当今世界正在发生巨大变化，社会形态正在转型，社会结构也在发生深刻变革，公共生活和社会秩序也都在随之改变，而国家治理体系和能力的发展相对滞后，不能适应时代的需要。

    “因此，无论是规模，还是目标、方法，都陷入危机。”

    如果再进一步，从治理结构角度来看，发达国家的治理困境很大程度上源于第二部门强权。资本绑架权力，这是自马克思等近代思想家以来长期讨论的问题，属于工业化社会典型的治理问题，20世纪以来又逐步演化为利益集团主导模式。尽管奥尔森等人并不愿意看到其在国家治理中产生的不良后果，但利益集团对政党政治及政府传统权力结构的冲击有增无减。人类进入21世纪以来，市场和市场价值观渐渐地以前所未有的方式主宰了人们的生活，虽然市场在增进富裕和繁荣方面取得无与伦比的巨大成功，但全部社会生活的市场化后果是不堪设想的，它可能导致难以消弭的政治极化现象。然而，“当代政治学严重缺失的就是关于市场角色和范围的辩论”，这给克服治理危机的探索带来更大的难题。与第二部门强权产生张力的是消费主义文化的涌现。市场力量带来的全球化也促使了逆市场以及反全球化力量的兴起，消费主义和后物质主义也在改变人们的政治认同，不同于市场个人主义的新个人主义开始抬头，各种新的社会运动五花八门，国家治理不得不寻求创造团结的新手段。面对现代性和后现代性之间的张力，用吉登斯的说法，“国家的严格管理和诉诸传统是不能保障社会凝聚力的”。克服这种张力，正是发达国家走出治理困境所要解决的难题。

    二、发展型国家治理变迁中包容性困境的遭遇

    在政治发展理论中，发展中国家是指从农业社会向工业社会过渡的集合体。其中，既有成功的范例，也不乏失败的群体。在纷繁复杂的发展中国家行列之中，成功的发展中国家又被学者们冠以“发展型国家”或“开发型国家”，以东亚和拉丁美洲国家为样本。“发展型国家”的概念源于查默斯·约翰逊对东亚国家发展的考察与总结。约翰逊对通产省与日本奇迹的分析框架，很快被模仿用于东亚其他地区，乃至拉美一些国家的发展分析。

    对于发展中国家的政治发展危机，鲁恂·派伊及其同事们早在60年代就曾经专门进行概括，提出认同危机、合法性危机、贯彻危机、参与危机、整合危机和分配危机六个大的方面。他们明确提出，“一个社会要想成为现代化的民族国家，就必须成功地解决所有这些危机。”用今天的眼光看，政治发展过程中的这些危机，实乃国家建构的困境，而且是不少学者仍在关注的问题。譬如，福山就明确指出，“软弱无能的国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题的根源。”除去失败国家的研究，当今世界对于发展中国家治理危机讨论最多的要属“中等收入陷阱”。

    中等收入陷阱问题不同于一般的国家失败问题，它实际上是发展型或开发型国家的治理困境。众所周知，所谓中等收入陷阱，源于世界银行2006年关于东亚发展的报告。在2007年的报告《东亚复兴》里，世界银行特意提出关于中等收入国家经济增长相对缓慢的警示。同年，世界银行在总结东亚金融危机之后十年的发展时提醒人们，中等收入国家之所以很难跨越这个阶段，是“因为要实现这一跨越所必需的那些政策和制度变化，在技术、政治和社会方面更复杂、更加具有挑战性”。遗憾的是，当下国人对于中等收入陷阱的分析，仍旧聚焦在GDP指标的考量，更多是集中于经济增长困境及其所带来的社会难题，很少有人从政治发展意义上进行深入分析。如果用政治发展理论来看待这些复杂性问题，透过福山的国家建构三重维度再思拉美治理危机，我们会得到不少启发。

    中等收入陷阱所包含的政府职能困境，很大程度上和这些国家的发展模式相关。谈及中等收入陷阱，人们言必称拉美。

    拉美国家从20世纪50年代起实现经济起飞，一直持续到70年代。然而，80年代却成为拉美“失去的十年”，不仅经济增长减速，而且社会矛盾此起彼伏。1982年拉美债务危机以后，其人均GDP出现负增长。90年代虽然拉美国家普遍调整经济发展战略，但依然收效不大。21世纪初，在世界经济普遍不景气的情况下，拉美国家的发展也难以令人乐观。所有这些判断，都是在悲观意义上说明发展型国家的困局。应该看到，拉美的现代化进程还是有其骄人成绩的，从19世纪末的初级产品出口，到20世纪中期的进口替代工业化，直到60年代拉美的经济腾飞期，拉美曾经是现代化成功的范例。导致落入陷阱的根本原因，还在于进口替代工业化模式长期不变，致使片面追求经济增长战略变得难以为继。不少人在分析拉美陷阱时对新自由主义政策痛加针砭，包括拉美知名理论家多斯桑托斯亦复如此。

    这种看法固然有其道理，不过客观而言，皮诺切克1973年引入新自由主义虽然带来一些问题，但市场化的改革取向却让智利脱离中等收入陷阱而成为“拉美的例外”。90年代许多拉美国家的新自由主义改革也让制造业部门的劳动生产率有所上升，宏观经济严重失衡的局面得以缓解。所以，简单地把拉美国家中等收入陷阱概括为新自由主义的陷阱是有失偏颇的。毋宁说，其本质是政府与市场的关系问题。皮诺切克当初的市场原教旨主义固然不妥，但其后的变化并没有改变市场化导向。80年代的当政者及时调整政府和市场关系而得以渡过重重难关，这应该是智利成功的经验。至于落入陷阱的其他拉美国家，不管采用新自由主义政策，还是左翼发展政策，都存在一个政府职能定位问题。

    中等收入陷阱所包含的治理能力困境，一定意义上和这些国家的权力模式相关。分析国家治理的权力结构可见，威权主义是发展型国家在经济高速增长时期的重要支柱。东亚国家表现为“由政治的、官僚的和财阀势力组成的无缝网络”，拉美国家是“强大的官僚体系与执政党或军队相结合”，军方、官僚和大企业构成治理集团，并以此来推动经济增长。威权主义的治理结构克服了民粹主义的无序状态，国家权力大为增强，为经济增长奠定了秩序基础。但是，这些国家为经济增长牺牲了公民自由和社会发展，也扭曲了政府和市场之间本应该有的良性关系。更大的问题在于这种治理结构缺乏弹性，体制变革严重滞后。“精英集团的‘现代传统主义’片面追求经济增长和财富积累，反对在社会结构、价值观念和权力分配等领域进行变革，或者把这种变革减少到最低程度。”这种治理结构集中表现为第一部门强权，权力控制资本，企业对内依附权力，对外依附国际资本。权力和资本的联姻导致权力过度寻租，财富过分集中，市场配置功能紊乱，腐败现象丛生蔓延且难以根治，给国家治理能力的发挥造成极大的掣肘。这种治理结构难以通畅民众利益诉求的表达，严重影响到政府在社会当中的公信力。

    中等收入陷阱所包含的合法性困境，相当普遍地和这些国家的公平缺失相关。以拉美国家为例，落入中等收入陷阱的国家不光是经济增长徘徊不前，社会发展尤其堪忧。其中，收入分配的不平等问题最为突出。受“先增长，后分配”发展观的影响，拉美国家的社会不公正现象即便在经济增长期也未有根本改观，纵使各国在20世纪90年代普遍重视“生产发展、公平分配和环境保护三位一体的发展方案”，其社会排斥现象也没有根本改变。贫困水平有增无减，贫富分化不断加剧，社会边缘化又遭遇“数字排斥现象”，社会支出的减少造成公共服务质量恶化，社会暴力犯罪趋于上升。诸如此类的社会问题，必然造成社会不稳定。拉美国家在20世纪出现过四次社会冲突高潮，80年代的第三次和90年代中期以后的第四次高潮都是在落入中等收入陷阱后发生的。正如国内拉美研究学者所指出的，“拉美国家的社会矛盾起因复杂，但其根源是经济社会发展的缺陷，以及可治理性缺失。”发展缺陷与可治理性缺失不仅是一个国家能力问题，更是一个合法性问题。社会矛盾的居高不下，对于国家治理的合法性危机无疑是火上浇油。因此，良好的冲突治理机制对走出合法性困境也至关重要。“国家扮演冲突管理者的角色应该看作是给社会成员提供‘保险’，通过给他们提供治理结构来确保即使在最不利的情况下也能使所有人在收入上相对‘公平’。”否则，在没有这些“保险”和“公平”的情况下，当国家不能治理社会冲突的时候，“该社会中的人们将不愿意承担风险或者将他们的资源进行无风险投资，此时经济活力将受到损害。”需要指出的是，平等化的危机不是拉美国家所独有，“即使东亚发展中国家保持快速增长，不平等现象增加仍是一个值得关注的问题，且可能对未来的社会稳定构成挑战。”

    一言以蔽之，落入中等收入陷阱的国家面临的严重问题在于包容性缺失，政府职能难以匹配市场，国家权力无法协同社会，精英集团不愿容纳大众。这种情况必然造成认同危机。鲁恂·派伊揭示了现代化进程中认同危机的原初意义，他认为，“人们一旦感到处于两个世界之间，感到在社会上处于无根的状态，他们就不可能具有建立一个稳定、现代的民族国家所必需的那种坚定的认同了。”恐怕落入中等收入陷阱的国家更需要克服民众在社会中的无根状态。

    三、转型国家治理变迁中制度性困境的遭遇

    制度性困境是国家治理变迁中最大的难题。在世界现代化进程中，各国政治发展都曾面临过程度不同的制度性困境，但最具典型代表意义的应该是中东欧国家的治理转型，人们习惯上称之为“转轨”。“转轨是一个发生根本变化的过程：从国家控制产权的社会主义集中计划经济转向自由市场经济”，它意味着体制的根本变革和引入全新的制度安排。眼下学界对于转轨的经济分析已经取得不少进展，但转轨的非经济方面尚未引起人们足够的重视。从计划经济体制转向市场经济体制，这属于史无前例的变革。

    就非经济意义而言，转轨是“持续一整代人的现实、制度、文化和政治层面的渐进改革历程”，“它伴随着复杂的结构与制度调整以及社会与政治的变化”。用政治发展眼光看，转轨是一个国家重建的过程，其中也涉及政府职能定位，治理能力变迁和国家合法性的重构过程。对转轨期国家重建进行非经济分析，人们发现转轨过程遭遇了政治约束困境、寻租泛滥困境、秩序冲突困境等。说到底，是一个制度短缺困境。

    转型国家的转轨过程首先遇到的困境，就是政府职能重新定位的政治约束难题。研究表明，转轨的政治约束包括事前和事后两种情况。前者是因得不到足够的政治支持导致某些政策措施无法采用，后者是潜在政治力量变化或因政策负效应而引起的政策逆转。中东欧研究者发现，“转轨中的政治约束因各国经济而各有不同”，但程度不同的都有所表现。譬如在90年代初的波兰，由于管理层和工人联合势力代表极力反对把资产重新分配给公众，当时的产权制度改革严重受阻。有些国家即便产权改革获得成功，冗余人员问题也成为政治约束的重要因素。政治约束导致政策反复，给国家治理带来很大难题。从较长时段的转轨发展来看，一些国家在走向市场与民主的进程中，“新制度常常会被传统结构所僭居，致使腐败和犯罪现象丛生，最终蜕化为一个更为威权主义的政府”。这种情况，可以看作是转轨中路径依赖的政治约束。

    转轨过程中的寻租是一种不同寻常的现象，是政府职能重新定位的成本，也是国家治理有效性的障碍。与典型意义上政府管制和公共部门活动带来的寻租不同，转轨期的寻租是在政府退却和私有化进程中发生的，但在本质上都和资源配置相关。转轨过程的最大变化就在于资源配置机制发生根本改变，在原有计划体制和新生市场体制之间，有一个资源配置机制转换过程。在此过程中，寻租行为的弹性空间不可小觑，这是改革必须付出的代价，是转轨路上的陷阱。其结果是，“在改革初期作为一笔财富的行政能力，到改革后期则变成一种不利条件”。究其原因，既得利益集团在资源配置中会凭借公共权力排挤新兴集团的利益诉求，各种利益集团在产权改革过程中动用权力资源影响不同的政策选择，以期尽可能多的获得租金。

    他们也可能“进行游说试图得到更多的补助，而不是致力于企业重组，从而导致软预算的长期存在。”寻租的广泛存在成为腐败丛生的蔽薮，腐败频仍又削弱了国家亟待提升的治理能力。“由于腐败和有组织的犯罪，制度无法以正当的方式合法化，这意味着问题无法得到有效的解决，而这又导致了制度能力和威信的进一步削弱。”更值得关注的是，转轨期不可避免地会伴随双轨制。“‘双轨制’的制度安排所造成的经济和社会后果是双重的。”

    在转轨过程中，要么政府与财富精英出现非生产性的寻租勾结，“要么政府最终选择借助工业化和市场化的硕果来补偿农业部门和其他弱势部门。”一种选择是法治市场经济的进路，一种选择是权贵资本主义的进路。何去何从？这是转轨研究学者发给世人的警示。

    转型国家的转轨过程面临的另一个进退维谷的难题是社会秩序的冲突困境。秩序困境是转轨期治理能力提升的重大障碍，也是对转型国家合法性的严峻考验。对于转型国家而言，与“权贵资本主义”相提并论的是“强盗资本主义”。因为欠缺规划的随机转轨和不够精确的转轨政策，转轨国家原有的“控制之手”变成了“掠夺之手”，导致“欺诈与腐败屡见不鲜，变革则总被官僚制度所遏制。”

    长满“掠夺之手”的“强盗资本主义”带来国家治理变迁的逆境，既损害国家能力，又破坏国家合法性。在转轨过程中，“红色资本家”非法侵吞公共资产获取的新财富常常受到谴责，导致对新制度不满的群体的出现，那些被经济改革逼到体面生存线以下的人们必然要进行自我防御。非但权贵精英不择手段获利，“不同的社会阶层和利益集团都会设法为他们自己在新的经济配置中谋得尽可能有利的地位。”有时，政策目标本身也会相互冲突，“政策会因为迎合不同利益集团的偏好而处于危险之中”。“华盛顿共识”在中东欧国家各社会群体之间并没有达成共识，转轨政策的合法性受到来自不同方面的挑战。在复杂的情势下，政府公信力受损，社会不同部门、不同群体之间的信任关系也遭到破坏，社会冲突便应运而生。正是出于此类担忧，普沃斯基早在1991年就预见性地提出了一个着名论断：“东方已经变成了南方。”虽然东欧国家未必真的变成像南美国家当时那样，尽管后来格雷什科维奇乐观地认为“民主体制似乎是能够经受住危机考验的”，但是，普沃斯基还是不幸而言中。中东欧的发展并没有格雷什科维奇想象得那么乐观，他没有预知到颜色革命的来临及其以后转轨进程的反复。

    中东欧冲突的情况表明，利益集团和社会组织的突出作用导致了治理结构失调和失衡，故不能不说秩序冲突困境和第三部门强权有关。社会组织在秩序困境发生中的作用在中东欧是绝无仅有的，这也是这些国家治理变迁必须破解的难题。

    腐败与暴力联袂而至，让混乱的秩序雪上加霜。当年叶利钦的经济顾问谢尔盖·瓦西里耶发现了转轨中的二律背反，“你可以通过减少国家干预来减少腐败，但你无法通过减少国家干预来减少暴力”。如何求解瓦西里耶悖论呢？福山对俄罗斯国家转型难题的解释不无启发价值：“尽管私有化要求缩减国家的职能范围，但它却需要完善的市场机制和高水平的国家能力来实现。”按照福山的观点，“有必要将国家活动范围和国家权力强度区别开来”。国家活动范围和政府职能定位相关，国家权力强度和政府治理能力相关，二者之间的有机结合就表明国家治理的有效性。理想的有效治理还离不开良好的治理结构与治理体制，离不开政府、市场和社会组织三个部门之间的有序协同机制。转型国家的转轨历史表明，公共治理三个部门之间实现协同的现实障碍在于制度阙如。应当说，有效治理是国家合法性的前提，而制度化是国家合法性的基础。制度短缺困境的本质是规范化危机。

    克服政治约束困境、寻租泛滥困境和秩序冲突困境，归根结底是要在政府、市场和社会之间建立起新的制度规范体系，这对转型国家来说才是真正的挑战之所在。

    四、结语

    用政治发展的眼光分析国家治理演进，历史进程中的危机与困境需要引起足够重视。面对后现代社会的兴起，发达国家的治理变迁遭遇了现代性危机；面对中等收入陷阱，发展型国家的治理变迁遭遇了包容性危机；面对经济与社会的转轨，转型国家的治理变迁遭遇了制度化危机。反观诸己，中国要实现国家治理体系和治理能力现代化，必须引以为鉴。不宁唯是，21世纪的中国面临更加多元的复杂性社会，无论经济层面还是非经济层面都正在经历亘古未见的历史变革，以工业化为主导的现代化进程方兴未艾，以信息化为先导的后现代社会也开始涌现，市场经济体系的确立还刚刚起步，三大变革交叠进行，其难度可想而知。唯其如此，全面深化改革也就成为历史必然。包括市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会与生态文明在内的全方位国家发展战略，呼唤现代国家治理。中国特色的现代国家治理不可能是任何层面的单向度治理，不得不面对国家建构的复杂性。所以，政府职能的定位、治理能力的提升与合法性的构建，都应当站在新的历史高度。

    （时和兴，国家行政学院公共管理研究部副主任，研究员）

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