中国林权制度改革备忘录

    林权制度改革意义重大。

    胡锦涛

    当前，穗定和完善农村基本经营制度的一个重要方面，是深化集体林权制度改革。这项改革有利于调动农民造林育林护林的积极性，利用和保护好林地资源，要在试点的基础上积极穗妥地推进。

    温家宝

    集体林权制度改革在全国积极穂妥地推开，取得了明显成效。这项改革是顺应发展规律、顺乎农民意愿、合乎农村实际的重大创举，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谱社会、建设社会主义新农村的有效举措，必将对我国经济社会发展产生重大而深远的影响，必将栽入中国农村改革发展的史册。

    回良玉

    此作品发表于《报告文学》2007年第9期。

    唤醒山林

    这是我们正在经历的一场伟大变革。

    ——历史又掀开了新的一页。2006年2月27日，国家林业局局长贾治邦在国务院新闻办举办的新闻发布会上宣布：我国集体林权制度改革在结合各地试点的基础上，将逐步全面推开。

    中外媒体争相在第一时间向全世界播发了这一消息。

    贾治邦说，20世纪80年代初就开始集体林权制度改革试点，1984年曾正式启动了以“林业三定”（稳定山林权属、划定自留山、确定林业生产责任制）为主要内容的集体林权改革。可在改革过程中，由于种种原因，一些搞了“林业三定”的地方发生了严重的乱砍滥伐、偷盗木竹和森林火灾等情况，违背了改革的良好初衷。于是，集体林权改革被迫紧急“刹车”，使全国大部分集体山林长期在老制度下运转。这种体制与机制，导致集体山林管理不善、发展动力不足，久而久之，累积成整个林业发展的“瓶颈”。

    贾治邦说，这次林权改革，就是要通过所有权和经营权的分离，实现“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度，其核心是“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，实现“山定权，树定根，人定心”，建立起适应市场经济条件、有利于促进集体林业发展的新体制和新机制。

    这次集体林权改革的范围，主要是林木所有权和林地所有权尚未明确的集体商品林及县级人民政府规划的宜林地，对已明晰权属的自留山，实行家庭承包经营的竹子、经济林及国有、外资、民营、企事业单位和个人依据合同租赁集体林地营造的林木，先稳定后完善。改革任务和目标主要有四条：一是明晰所有权，放活经营权。将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户，使农民真正成为集体山林的主人。二是开展林权登记，发换林权证。及时对权属明晰的林木、林地发换全国统一的林权证书，用法律维护林农的合法权益。三是规范林权流转，完善流转机制。通过制定和完善林权流转制度，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，实现林业经营规模化、集约化。四是实施配套改革，不断消除林业发展的体制、机制性障碍。

    沉睡的山林醒来了——

    有这样4个村庄因率先开展林权改革而闻名全国：福建永安市洪田村、江西武宁县长水村、辽宁宽甸县四平村、浙江临安市白沙村。虽然仅仅是4个小小的村庄，但它们当初迈出的林权改革步履却是历史性的。

    从点到面，发端于4个村庄的集体林权制度改革，开始大步向前迈进。

    2006年以来，林权制度改革似乎成为中国政治生活中，乃至媒体上出现频率最多的词汇了……

    2003年，党中央和国务院《关于加快林业发展的决定》对集体林权制度改革就作出了全面部署，集体林权制度改革在南方一些省份先行试点。

    还山于民，还权于民，还利于民——山林在释放着巨大的潜能。山林还是那片山林，面孔还是那些面孔，但山林与人的关系调整变化了一下，山林的价值就不同了。正如辽宁东部山区的一位农民所说：“山还是那座山，不再无人管，我成了永久的护林员，我在林下育菇种药，拓宽了致富的空间。”

    中南海的灯光常常彻夜通明，同其他国计民生的问题一样，林权改革牵动着高层领导的心。

    党中央、国务院的领导高度重视林权制度改革工作。

    胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理多次亲自深入山区、林区、农村，到农民中间调査了解林权制度改革的具体情况，听取基层干部和群众对林权改革的反映，切身感受林权制度改革带来的变化。2006年1月13日，胡锦涛总书记在福建永安农村考察时，特别指出“林权制度改革意义重大”。在这一年召开的中央农村工作会议上，温家宝总理、回良玉副总理都在讲话中先后大段讲到林权制度改革问题。2007年2月17日，温家宝总理冒着纷纷扬扬的雪花，走进辽宁清原县红透山镇六家子村，在村民的家里，温家宝总理脱鞋盘腿坐到炕上，向村民了解林权改革情况。2007年5月14日，回良玉副总理来到云南腾冲县腾越镇玉璧村，就林权制度改革问题，与当地干部群众围坐在一棵古香樟树下，座谈交流，探讨兴林富民的良策。

    在中国，贾治邦的名字与林权制度改革紧紧地连在一起。

    贾治邦入主和平里东街18号后，推出了一系列林权制度改革的重大举措，在中国广大山区和林区产生了重要影响。

    2006年3月，根据贾治邦局长的提议，国家林业局成立集体林权制度改革指导小组。张建龙副局长任组长，政法司等11个司局的主要负责人为成员，指导小组下设办公室，挂靠政法司，汪绚司长任办公室主任。

    林权改革办公室对外简称林改办，虽然没有挂牌子，没有编制，没有专职人员，但林改办是国家林业局大楼里最忙的单位，贾治邦局长和张建龙副局长的身影经常在这里出现。全国林权改革总体工作方案、有关政策、重大调研报告和林权改革指导意见都出自这里。还有四面八方的信息汇总和接不完的咨询电话，紧张和忙碌的程度，有点像解放战争时期，刘邓大军的野外作战室。只是没有轰轰的炮声和弥漫的硝烟。

    2006年3月，中央党校李兴山教授带领一个调研组深入江西山区进行调研后，写出了题为《我国农村改革的又一重大突破》的调研报告，报告长达2万余字，全面总结了江西林权改革的做法和经验，并提出了进一步深化改革的几点建议。曾庆红同志阅后亲自批示贾治邦局长参阅。

    2006年3月至4月，国家林业局邀请国务院研究室、发改委、财政部、税务总局等单位组成9个联合调查组，就林权制度改革问题专题调研。调研涉及17个省33个地市50个县，调研组直接入户，同林农面对面座谈。9个调研组提出61条建议和意见，为中央决策提供了重要的参考依据。

    一位高层领导不无高兴地说，这“61条”都是“干货”，很有价值。

    2006年5月13日至14日，全国集体林权制度改革高峰论坛在福建举办。举办单位：国家林业局、福建省人民政府、中央党校、中国人民大学。全国人大副委员长乌云其木格出席并讲话，贾治邦作了题为《集体林权制度改革给我们的几点启示》的主题讲话。

    福建，中国最早进行林权改革的省份，论坛在此举办，别有意味。

    中国的论坛不少——这个论坛，那个论坛……而对林农来说，最有实际意义的却是这个关于山林的高峰论坛。很多林农观看了当晚的电视新闻。他们要用自己的眼睛，捕捉对自己和自己的那片山林最有价值的信息。

    从红色到绿色。井冈山，是一座总能给人更多启示的山。

    “千山竹，万山水，抬头不见天，一眼望不到边”……著名作家袁鹰写过一篇散文《井冈翠竹》，曾入选中学课本。毛竹又名楠竹，是我国特有的禾本科植物。每当细雨连绵的春天，走进井冈山的山林，便处处可见竹舆破土而出的情景，甚至还可以听到嫩竹拔节长高的响声。

    2006年8月24日至25日，全国集体林权制度改革现场经验交流会在江西井冈山召开。国务院副总理回良玉出席并作了重要讲话。他要求充分认识集体林权制度改革的重大意义，指出林权改革要坚持“农民得实惠”和“生态受保护”两条基本准则，正确处理好集体与农民、管理与放活两大关系，紧紧把握“林权界定”和“农民决策”两个环节，抓好主体改革和配套改革。

    回良玉副总理的讲话，无疑为中国林权制度改革定了基调。

    中央农村工作领导小组办公室、发改委、财政部、农业部等部门对中国林权制度改革“有影响力”的人物出席了这次会议。贾治邦局长在会上作了总结讲话。福建、辽宁、江西三省副省长分别介绍本省林权改革情况。会议讨论了《关于集体林权制度改革的指导意见》，考察了江西遂川和泰和两县的林权制度改革情况。

    井冈山是中国革命的圣地，毛泽东在这里最早悟出了“枪杆子里面出政权”的道理，写出了名篇《星星之火，可以燎原》和《井冈山的斗争》。井冈山的昨天和今天都与山林有着重要的联系。当年，毛泽东和朱德带领军民挑粮食、运弹药的扁担就是用竹子做成的。在著名的黄洋界保卫战中，“五里横排埋竹钉”，军民正是利用毛竹削成尖尖的竹钉，埋在山间路旁，使敌人进退两难，不敢贸然进攻。就是在井冈山脚下的三湾村，毛泽东对中国共产党领导的军队进行了第一次改革——支部建在连上——这就是著名的“三湾改编”。从此，党对军队有了绝对的领导权。

    中国革命走的是一条农村包围城市的道路。中国的变革，大都始于农村，始于土地和山林。

    井冈山的山林，有一种特殊的灵性吗？

    改革不能解决所有的问题，但是，山林的问题，不改革就永远不能解决。

    最先收获林权制度改革成果的是福建，紧随其后的是江西和辽宁。闽人、赣人和辽宁人在收获着果实的同时，也收获着喜悦。到2007年6月底，福建、江西、辽宁已基本完成了以确权发证为核心的林业主体改革任务，正在深化配套改革——即以建设林业产权交易中心作为深化林权制度配套改革的“龙头”工程，抓好林业政策服务、科技服务和融资服务，构建森林资源管理体系、新型林业产业体系、林业保障体系和组织支撑体系，巩固成果，确保各项配套措施落到实处。云南、安徽、河北和山东四省的集体林权制度改革正在全面推开。天津、内蒙古、吉林、湖南、湖北、广西、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等省、自治区的80多个县开展试点工作，均已取得阶段性成果。

    到目前为止，全国已完成承包到户的林地5亿多亩，占集体林业用地的两成以上，显现出巨大的效益。林权改革得民心，顺民意，深受农民欢迎。江西崇义县大山深处有一位叫陈芳栋的老人写了一副对联：

    上联：明晰产权利如旭日腾云起下联：放活经营财似春潮带雨来横批：党恩浩荡

    温总理在长水村

    宁静的山村因为总理的到来而热闹起来。

    2007年4月20日下午五点二十分，温总理乘坐的中巴车停在江西武宁县罗坪镇长水村的村口。“温总理来啦！”消息不胫而走，附近的村民像赶场一样聚拢到村口，争相一睹总理的风采，争相要跟总理说句心里话。有骑自行车来的，有骑水牛来的，有三三两两结伴步行来的，人群中，有80多岁的老爷爷和老奶奶，

    也有怀里抱着婴儿的少妇，更多的是年轻人。温总理微笑着从中巴车上下来，村民们高呼：“温总理好！”总理和村民热情地握手。

    在村口的空地上，村民们把温总理围在中间。总理坐在一个长条木凳上，与村支书余锦兵聊起天来。几十米开外，是30多株上百年的红豆杉树，似乎也在倾听总理与村民们的谈话。小小的山村里不时传出爽朗的笑声和热烈的掌声。

    那天，温总理上身穿的是一件褐色的夹克，里面是件白衬衫，下身穿的是一条灰色的裤子，裤脚上不知什么时候溅上了泥点点。

    新华社记者饶爱民端起相机，按动快门，记录下这不经意的瞬间。

    “集体林权制度改革后，村里有哪些变化？”总理拉着村支书余锦兵的手问道。

    “村集体的收入增加了，家家户户的日子越过越好。”余锦兵回答。

    温家宝：“听说这里人均不到一亩地？”

    余锦兵：“人均7分耕地、70亩山林。”

    温家宝：“好记啊……”

    余锦兵：“老百姓明晰了产权，用我们山里人的话说，就是——山定权，树定根，人定心。”

    温家宝：“哟，这三句话好！你再说一遍？”

    余锦兵：“山定权，树定根，人定心。”

    温家宝：“这三句话的核心在人定心。人定心了，他就知道爱护林子、发展林子。”

    余锦兵：“他们保护森林啊，造林育林啊，还有防火，不用催，抓得很紧。清明节上山搞祭祖，都是掂着水桶上去的，相当爱护森林。第二大变化是，两取消、两调整、一规范。”

    温家宝：“你讲的两取消是取消农业税、农林特产税？”

    余锦兵：“对，还调整了育林基金。”

    温总理：“墙上的宣传栏里，写着林权改革的各项政策，你不看宣传栏给我讲一讲说的是什么？”看到总理在考支书，大家都会心地笑了。

    余锦兵：“2007年下达到长水村的木材输出计划指标是1150立方米。这个计划，要村民自己申报，村干部评定，还要张榜公布，大家认可后上报批准。四道程序，互相监督，做到公开、公正。”

    温家宝：“育林基金还交不交？”

    余锦兵：“交一点点，只有70元一个立方。林改前一个立方的木材才卖180到200元，通过林改以后每个立方米卖530元。老百姓增加了收入，非常高兴。”停了一下，余锦兵指了指远处的青山说，“现在森林成了农民的绿色银行”。

    这时一个叫严明礼的村民气喘吁吁地拿来自己“绿色银行”的存折，也就是林权证给总理看。总理认真地翻看着说：“你看它最后这句话，就是把现在我们通过的《物权法》给用上了，哈哈！”总理用手正了正眼镜，轻声读出了林权证上的那句话：“森林、林木、林地所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

    温总理从前往后翻，一页一页细细看。“还是打印的呢。”

    一位地方林业干部：“现在都上网了，在网上可以查到。”

    温家宝：“旁边还有个图，是地形图呢。你会看这张图吗？”问村民严明礼。

    严明礼摇摇头说：“自己家林地的地界他是清楚的，可是林权图是技术人员搞的，我看不懂。”

    温家宝：“这个图啊我会看，这叫等高线。”曾经多年从事地质工作的温总理教严明礼如何看懂自己的林权图。他说：“如果你看熟了的话，能把图上的山看立起来。”

    在听完村民的情况反映后，温总理说：“我们国家百分之七十以上是山地，平原比印度还要少。在这里搞集体林权制度改革试点，就像当年安徽小岗村搞土地家庭承包制一样，对全国的山区、林区都有重大意义。虽然林权制度改革很复杂，不仅关系到农户、国有林场、林业机构，还涉及到税费政策调整，但是政府有信心把这项改革搞好。”温家宝总理拍了拍余锦兵的肩膀说，“林权改革最根本的就是像你讲的‘人定心’。通过绿色银行发展生产。这个事好！将来它的前景是：山更绿、树更多、老百姓的收入增加也更多。我们要用更大的决心和力量，推进集体林权制度改革。从江西等试点地区的经验看，林权制度改革不仅可以加快绿化，改善生态，而且可以加快农民致富，提高群众生活水平。”温总理加重语气说，“土地承包经营责任制，使全国农村面貌发生翻天覆地的变化，搞好集体林权制度改革，也同样会给山区、林区带来深刻和巨大的变化。”

    村民们不约而同地说：“对！”

    谈话间不觉已经夕阳西下，满山遍野的森林郁郁葱葱，即使是那些百年的参天古树也染上了春天的翠绿。农民爱自己的总理，因为这些年政府减免了农业税，农村小学教育费用也减免了，农民致富了；城镇居民也爱他，因为这些年政府加薪了，解决了低保，制定了一系列优惠政策，城镇的生活水平提高了。

    这时，一对夫妇提着一篮子土鸡蛋匆匆赶来，篮子上面用一块红布盖着。他们说什么也要把这篮子土鸡蛋送给总理。……民心是最大的力量，中国老百姓最朴实，他们用最简单的方式表达自己真挚的感情。

    林权证：以法律的名义

    山林，是山区人的生存之本。本者，木下也，即树之根。

    从物权的角度来说，山林要有四至，四至要有界碑。界碑是永久的固定物。界碑的存在，意味着一片山林已经有了归属。在一定意义上，界碑是山林权属明晰的标志物。然而，光有界碑还是不够的，山林一旦生出争端，惹出讼事，最关键的证据就是当事人要出示林权证，法院就认这东西。由于山林本身是不动产，山林的抵押、贷款和流转等经济活动，也需要持有有效的法律凭证来进行。

    林权证是证明山林权属的法律凭证。

    在中国的很多乡村，老百姓把林权证又叫“林照”。老百姓拿到林权证的日子如同喜庆的节日一样，放鞭炮，唱大戏，宰鸡宰鸭办酒席……在他们看来，这个绿皮皮上有国徽的本本，同结婚证、房产证、土地证等颜色不同的本本一样，具有同等的法律效力。这些年，因工作关系，我曾多次到各地农民家里调查了解林权证的发放情况，发现农民存放林权证的方式特别有意思。或者放在罐子里，或者藏在屋里棚顶的秘密处。而大多数农民把林权证往往与存折、结婚证、房产证等这些顶重要的东西放在一起，用一层又一层的包袱皮包裹着，压在柜子的最底层，一把锁头锁起来。林权证是轻易不肯示人的。

    《森林法》第三条第二款：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权。”

    发放林权证的权力在县级以上人民政府，并非各级林业部门，但却由县级以上林业部门具体办理。

    今天，没有人会对林权证的法律效力再提出疑义了，可在20年前，林权证是“干啥的”“有甚用”，即便是地方林业主管部门也不能理直气壮地说清楚。我在查阅有关档案材料时发现，上个世纪80年代，重庆市林业局曾就林权证是否作为林地权属法律凭证，专门致电国家林业部进行请示。林业部的回复是：“林权证不仅是山林和林木权属的法律凭证，而且也是林地权属的有效法律凭证。”在那封回电中，还特别指出，“山林权属的变化是导致乱砍滥伐森林的主要原因。各地一定要致力于稳定山林权属，且不可轻易变？动，以防引起新的乱砍滥伐。”

    从公文的形式来看，这封电报是就重庆的请示进行答复，实质是林业部就林权证法律地位而向全社会发出的公告。》在那个年代，哄抢盗伐国有和集体山林的事件屡屡发生。有的地方，把好好的山林一夜之间剃成光头；有的盗伐团伙，甚至动用枪械押运木材，强行冲卡……倒卖木材成了当时最有利可图的事情。由于利益的驱动，不法分子打着“山林无主，谁伐谁有”的幌子，乱砍滥伐，致使森林资源遭受极大破坏，至上世纪80年代中期，已经到了相当猖狂的程度。

    仅1985年至1987年，短短两年时间，全国国有林场被侵占和瓜分的林地就达1979万亩，其中有林地1415万亩。此外，国有林业单位被擅自改变隶属关系情况也相当严重。司法机关茫然无奈，有相当数量的盗伐和侵占林地案件，因权属不清，当事人无法拿出法律凭证，而迟迟得不到处理，涉林案件堆积如山。

    面对如此严峻的形势，国家林业部向国务院紧急报告。当时的国务院副总理田纪云看到那份报吿后，眉头紧锁，半晌不语。在一个阴雨绵绵的日子里，我在有些昏暗的档案室里认真研读了那份报告。那份报告不到2千字，报告的核心意思：请求国务院严令各级政府，限期完成发证。

    很快，国务院批准了林业部的报告，并转发全国。

    国务院要求：“各省、自治区、直辖市的发证工作领导小组，应在政府的直接领导下，以林业部门为主，有关部门参加，由林业部门负责承办日常事务。凡发证机构和队伍不健全的，应尽快抽调人员加以充实，凡已经撤销的，应立即恢复。各地发证工作办公室，务于1989年7月底以前，将经过补充完善或重新制订的发证工作方案报林业部；并自1989年8月起，按月向林业部上报发证工作情况，由林业部定期向全国通报。”

    然而，发证工作并不理想。但在国务院的高压态势下，各地哄抢盗伐和侵占、瓜分林地的现象得到一定程度的遏制。教训是惨痛的。

    树叶一片一片飘落了……

    日历一张一张飘落了……

    土地耕地林地

    在这个地球上，也许没有任何一种崇拜比得上中国农民对土地的崇拜更虔诚的了。延续了几千年的黄河文明和农耕文化孕育的小农经济生产规模，有如脐带一样将中国农民和土地紧紧地扭结在一起。中国历代农民起义和农民战争次数之多、规模之大、时间之长，都堪称世界之冠。究其缘由，大抵不是别的什么，正是土地使然。

    在南方的很多地方，地与田是不同的，地一般是指旱地，田一般是指水田。而有的地方把地叫作“公地”，田叫作“母田”。按照当地的习俗，在地上下种，必须有女人动手；在田里下种，当然要由男人动手。农民把土地视为有生命的东西。在北方，耕地面积相对广大，一般没有田和地之分。从计算单位就可看出南方与北方的差异~北方农民一般计算耕地面积以垧为单位，南方则以亩或分为单位。这是一个发生在南方某农村的故事，说一个妇女在自家地上下种，下完种数数少了一块地，怎么找也找不到了，索性准备回家明天再找，当她弯腰拾起地上的草帽戴在头上时，才发现，原来那块地被草帽盖住了。

    农民吝地惜地，因为土地是农民的命根子。

    正是由于饥饿引发了一场又一场深刻的社会变革。安徽省凤阳县小岗村的故事，我们今天谈论起来是那么轻松，而对当事人来说，当年却又是多么的悲壮。

    “俺们得自己救自己！”“俺们把土地分了！”那份按着21个鲜红指印的对天盟誓的契约成了农民告别饥饿的宣言书。

    农村生产责任制的实行，使中国的粮食生产创造了一系列辉煌的纪录。中国人终于可以吃饱肚子了。外电惊叹：“中国用18亿亩耕地能够自己养活自己了，这真是了不起的事情！”

    与耕地相连的往往是大片的林地，也可以说，很多耕地就是由林地开垦而来的。在中国，林地的面积比耕地的面积要广大的多，中国现有43亿亩林地，大多集中分布在山区，其中，仅集体林地就占了25亿亩。

    让我们把目光投向中国的山区。

    我国山区面积占国土面积的近70%，拥有90%以上的森林资源，山区人口占全国总人口的56%，在全国2300多个行政县(市）中，有1500多个是山区县。在592个国家级贫困县中，有496个分布在山区。山区是贫困人口的聚集区，也是新农村建设的重点和难点。在产业划分上，林业是大农业的重要组成部分。林农即是农民，包括国有林区、国有林场的工人，他们的生活、生产条件和工作性质、待遇，实际上也和农民相似，有的甚至还不如农民。解决山区的问题，根本途径就是实行集体林权制度改革，充分调动广大林农的积极性，进一步解放林业生产力。集体林权制度改革是农村改革的重要组成部分，只有把林业问题解决好，才能有效地解决我国1500多个山区县的发展问题，才能从根本上解决占全国总人口56%的山区人民，特别是贫困人口的致富问题。

    早在上世纪60年代，国家主席刘少奇就认识到山区的潜力，提出在山区要大力发展木本粮食，“在这方面找出路”。

    我国山区的树种资源丰富，有1000多种经济价值较高的树种，其中木本粮油有100多种，如板栗、核桃、枣、果用银杏、仁用杏、柿子、橡子等；木本油料类有200多种，其中含油量较高的木本油料树有50多种；食用油料树种有10多种，如油茶、油橄榄、文冠果等。木本粮油树充分利用山、丘陵地的自然地力，一般不需施化肥、农药、除草剂等，污染少，是经济价值高的绿色食品。林业除了直接提供木材等工业原料外，还向市场提

    供水果、干果、森林药材、山野菜、花卉和菌类等大量的丰富的林产品，是山区农民增收的重要渠道。

    “理解现实总是准备变革的第一步。”这是匈牙利著名经济学家科尔内的一句名言。

    山区集体林的现实是怎样的呢？

    山区集体林权制度的弊端在哪里？

    贾治邦纵论林权改革

    2007年3月12日。

    ——这是中国第29个植树节。这一天，是国家林业局局长贾治邦最忙的日子，然而，即便如此，贾治邦局长还是挤出一个小时的时间，做客人民网与网友进行了在线交流，他谈的主要话题还是集体林权改革。

    “集体林权制度改革是农村改革的深化和发展，能够进一步解放和发展生产力，增加农民收入，促进新农村建设。”这位操着陕北口音的国家林业局局长，往往三言两？语就能道破问题的要害。

    贾治邦说：“中国农业用18亿亩耕地，解决了13亿人的吃饭问题。而林业用43亿亩林地，却没有解决13亿人的用材问题，更没有解决社会对生态的需求问题，其根本原因，就是林权改革不到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展。”

    贾治邦认为，林权改革是林业改革的切入点和突破口。

    贾治邦曾任陕西省省长。初任陕西省省长时，有媒体采访他，问他如何烧好“新官上任三把火”。贾治邦的回答却是：“没有考虑烧三把火，我要浇‘三盆水’。一盆水浇在头上，保持头脑清醒，当个明白的官；一盆水浇在手上，两袖清风，一尘不染，做个廉洁的官；一盆水浇在脚上，经常深入群众，调查研究，做个勤快的官。”“浇三盆水”的故事体现了他一贯坚持实事求是，按照客观规律办事的工作作风。他曾亲自兼任“山川秀美工程”建设领导小组组长。提出要搞好生态建设，必须解决好“三口”问题，即人口、灶口、牲口。要搞好生态建设，推进退耕还林，把山“封”起来，依靠大自然的力量，进行自然修复，就须解决好人口的吃粮问题，禁止开荒种地；解决牲口的饲草和舍养问题，禁止满山遍野放牧；解决灶口烧柴问题，禁止乱砍滥伐。“三口”问题是与生态问题紧紧联系在一起的，如果有一个问题解决不好，生态就会出事情，退耕还林就难推进，成果就难巩固。贾治邦的“三口论”调查报告，被姜春云同志称赞为“是实践的结晶，坐在办公室里是写不出这样的好文章的。”温家宝同志批转中央农村工作领导小组有关刊物刊发，让全国各地学习参阅。

    说干就干，吼秦腔的陕西人甩开膀子大干了几年，“树上山，粮下川，羊进圈”一几年过去了，陕西的山川果然变了个模样……

    我是在内蒙古出差时听到贾治邦入主和平里东街18号消息的。过去，我只是在电视上见过他，也在网上看过民政部的一位作者写的一篇文章《贾部长印象记》。回京后不久，就在一次会议上听了他的讲话，他说，作为领导干部必须吃透“三头儿”（上头儿的精神，外头儿的情况，下头儿的实情），否则，糊里糊涂，浑浑酿腥就干不好工作。

    2007年，在年初召开的全国林业厅局长会议上，贾治邦首次提出了林业“三大体系”建设的现代林业构想，即林业生态体系、林业产业体系和生态文化体系。

    此刻，贾治邦与人民网的网友交流正在进行中。他说——我到国家林业局以后，通过深入的调查研究，意识到：要发挥我们国家林业的生态功能、经济功能和社会功能、文化功能，必须走改革的路子。不走改革的路子，林业发展就没有动力。但要改革就有风险，比如上世纪80年代初期的集体林权改革。那时候，我们实行了林业“三定”的改革政策，这个政策出台以后，一夜之间许多农民把山剃成了光头。至今我们仍心有余悸。但我相信，我们今天的林权改革不会出现那样的问题了。现在是依法治国的时代了，我国政治、经济和社会的发展已经具备了继续推进林权改革的条件。

    国家关于土地的政策、林地的政策是德定的，是不会变来变去了，不会像当年那样了。农民已经认识到这一点，所以不会把分到他名下的林子马上政了。

    另外，农业税和农林特产税取消了，林业承担的税费少了，林业的负担减轻了。近几年，林产品价格不停地上扬，农民觉得务林可以增加他的收入，特别是山区农民，觉得林业是他脱贫致富实现小康的最主要的途径，而且能够提供大量的就业机会，所以农民要求林权改革的呼声特别高。

    2003年，中央又出台了加快林业发展的决定，明确要求必须加快林权制度改革。上面有要求，下面有呼声，我作为国家林业局局长，义不容辞，不该有任何的担忧，完全应该积极地、大胆地推行这项改革，实践证明这项改革是非常成功的、非常有序的、非常穗定的，受到了广大农民的热烈欢迎。

    后来，贾治邦又专门撰写了一篇文章，阐述他的重要观点

    集体林权制度改革，在范畴上是农村改革的重要组成部分，具有高度的整体性；在本质上是农村改革的延伸，具有很强的同质性；在进程上是农村改革的又一次重大突破，其方向和目的具有高度的一致性。

    集体林权制度改革实质上就是农村联产承包责任制的继续和完善。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层土地经营体制，是我国农民在生产实践中的伟大创造，是宪法规定的农村土地基本经营制度，具有普遍的适应性和旺盛的生命力，对我国农村经济社会发展已经发挥了十分重要的作用。但是，以耕地为对象的联产承包责任制的效能已经基本上发挥出来。据有关资料表明，我国农血发展水平已经超过世界平均发展水平的30%。这指的是粮食和农作物。要进一步发挥农村的发展潜力，必须着眼于比耕地面积大得多的山地和林地，在山地和林地上做文幸，全面发挥农村土地资渌的潜能，推动整个农村经济的发展。

    我国的耕地十分有限，但拥有43亿亩林地，还有大面积的沙地、草地、湿地实行集体林权制度改革，实际上就是将我

    国对土地的改革由平原延伸到山区，由耕地延伸到林地；就是要充分利用好林地，挖掘林地资源的潜力，提高林地的生产力，发挥林地的作用；就是要在林地集体所有权属不变的前提下，依法保障实现农民对林地的使用权和经营权、对林木的处置权和收益权，在以林地为核心的生产资料分配上，对于属于集体原始积累的森林资源资产，集体成员享有同等的权益、责任和义务，使林业生产关系进一步适应林业生产力的发展，从而使林业生产力得到更大的解放，进而使整个农村的生产潜力得到更大程度的释放。

    现在，根据我国经济社会条件的变化，实行以产权制度改革为核心的集体林权制度改革，大大突破了农村联产承包责任制的原有范围。如：在“八山一水一分田”的福建省，过去只是落实了一分田的联产承包责任制，而八分山的产权没有落实到农户。实行集体林权制度改革，其目的，和家庭联产承包责任制一样，就是要把八分山的产权真正落实到户，确定经营主体，使林业生产关系更加适应生产力，把林地的潜力和粮田一样充分释放出来。同时，改革的内容也实现了突破，林权制度改革后，通过林权证抵押，不仅可以从银行贷款，而且还可以流转。这就更加有效地促进了人才、资金、科技等各种生产要素向林业、向农村聚集，更加有效地盘活了资源，也更加有效地漱活了机制。“温饱靠耕地，致富靠林地”已经成为广大山区农民的共识。如果将原来粗放经营的25亿多亩集体林地落实到农户，像18亿亩耕地那样，实行集约经营，必将产生难以估量的经济效益，创造巨大的物质财富，实现我国农村改革的重大突破。

    没有集体林权制度的改革，农村改革是不全面的、不彻底的、不完善的，必须把集体林权制度改革作为当前农村改革的重点全面推进，以全面解放和发展整个农村生产力，为建设社会主义新农村发挥巨大的促进作用。

    任何变革都需要选择突破口。

    一位哲人说：“历史不是发动的，而是到来的。不过，历史需要有人推动。”他还说，“历史的背后是人的身影”。

    而另一位哲人说：“推动历史车轮的人，需要非凡的胆识和气魄。”也许，我们今天评论林权改革的得失，还为时尚早，但有一点可以肯定：人类历史的每一次变革，都促进了经济繁荣、政治昌明、文化发展和社会进步。

    山林有问题，但不是山林的问题

    有两首打油诗，很有意思。

    林不归我，

    我不爱林。

    利不连我，

    我不营林。

    责不罚我，

    我不护林。

    我山不种我树，

    我树不能我政，

    我砍不能我卖，

    我卖不能我得！

    这两首打油诗，生动而真实地反映了中国林权制度的现状。

    新中国成立后，我国集体林权制度历经演变：

    土地改革时期——分山到户。

    农业合作社时期——山林入社。

    人民公社时期——山林统一经营。

    改革开放初期——林业“三定”。

    “合久必分，分久必合”山林制度的分合聚散，似乎也是有规律的，它不是独立存在，而是与社会制度所决定的所有制形式相伴相随。

    在中国，山林的权属不外乎两种：公有和私有。而公有又分为国家所有和集体所有；个人所有即是私有。国有和集体所有的，日之公家的；个人所有的，日之私家的。

    农民谈“公”论“私”时，后面往往都带一个“家”字，这一点与西方语言不一样。西方的私，是指私人。夫妻之间，父子之间，一说到财产也有明确的私权界限。中国农民眼中的私家，则是私中有公。旧时，这个公，以家族或氏族为单位。山林多落在先到的大姓氏族手里，后到的氏族便没有山林或少有山林。通常一姓的山，都掌管在公堂之手，周围五六里以内，用的公禁公采制度。所谓“公禁”者，不但禁止买卖，而且绝对地禁止自由采伐。

    家族中，族长就是公；小家之中，没有公，只有主。“当家的”才是一家之主，老婆是“糟糠”“屋里的”“贱内”，似乎没有独立的人格。

    西方的私，是指公共社会，平等私有体的横向组合，通常只是具有政治和经济的意义，与隐私之类的私事无涉。中国农民所说的公家，则是公中有私，在“割资本主义尾巴”的年代，夫妻吵架，青年恋爱，老人人土，娃崽读书，女人穿衣，男人吹牛，母鸡下蛋，老鼠钻墙，所有的私事都由公家管着，也由公家承担着全部责任。公家成了一个大私。正因为这种集体的家族感，人们一般都把干部叫作“父母官”。这倒接近了汉语“公”字的原意。汉语里的“公”字是指部落首领或国家帝王，江山社稷是天子的，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”魏国的群臣称曹操为“主公”，也是源于这种意识。

    孙中山说的“天下为公”，不是以哪个人为公，而是对专制王权彻底的批判。然而，公的幽灵，从来就没有离开过中国的乡村。

    在中国的乡村，现在的山林大多为集体所有，集体是谁？集体就是公家。公家所有，公家统一经营管理。国家林业局政法司司长汪绚告诉我，虽然山林的所有权明确，但集体林区普遍存在“五难”现象，掰开了说，这“五难”就是：一日造林难——农民不愿造林，集体无力造林，林业部门没钱造林；二日护林难一由于山林是公家的，不是“私家”的，所以管护的积极性不高，乱砍滥伐屡禁不止，山林人为破坏情况严重；三日防火难——农民对防火漠不关心，一度是“干部打火，群众观火，领导恼火”，山林火灾时有发生；四日兴林难——由于山林的经营主体的收益权和处分权没有落实，所以农民对提高山林的经营效益不关心，对科技无需求，造林不讲质量，经营不讲抚育，生产不学技术，产品不连市场，管理粗放，林地生产力低下，大资源，小产业，低效益；五日民主难——山林名义上是村集体代表全体村民进行经营管理，实际上只是几个村官在操纵。村官就是村子里的“公”的代表。采伐哪里，什么价格，收入多少，开支去向……

    都是村官说了算，因为他们代表着“公”。

    村民们不无抱怨：

    补不完的干部补贴，

    花不完的干部接待，

    办不完的公益事业。

    山林的积弊太多了……

    山林的积弊太久了……

    上世纪80年代初期，由于计划经济桎梏尚未消除，市场经济的秩序还未建立，公家和私家都处在“雾里看花”的状态，加上简单照搬家庭联产承包责任制的做法，忽视了当时的经济条件和林业生产规律，配套措施跟不上，因而林业“三定”并没有像希望的那样激发林农造林育林的积极性。有的山林划定自留山、责任山时，四至不清，界限不明，面积不准，甚至“指山为界”。有的县将自留山和责任山混在一起，“两山”并“一山”。一些地方后来由于撤乡并镇等原因，部分“三定”资料丢失，有的权属发生变化，却始终没有及时变更——“人山矛盾”突出，纠纷不断。由于当时缺乏健全的林权流转政策和法规，一些地方出现了山林归大户，流转价格偏低，权力寻租等问题，留下隐患。在经济发展水平相对落后的地区，林业经营的自然条件相对较差，农户自身的经济能力有限，发展林业资金紧缺，通过金融贷款融资更是难上加难。特别是现行的林木采伐制度，制约和影响着各种社会主体投资林业的积极性。有的地方甚至出现了“山分到哪里就砍到哪里”的现象，山林资源遭到严重破坏。

    本来与土地承包生产责任制同步进行的林业“三定”遭遇了前所未有的挫折。1987年，国务院不得不下令：“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分。”

    山林有问题，但绝不是山林的问题。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，在承包期内，不得收回承包地，不得调整承包地。但现实生活中，一些地方政府出于一时的经济利益或其他方面的考虑，往往违法征收、征用农民承包地，特别是一些林地。一些乡、村干部也往往在承包期内，违法调整承包地、收回承包地。他们之所以这么做，主要理由与借口就是，林地是集体的而不是农民个人的——虽然从法律角度讲，所有权与承包经营权都受法律保护，但在现实生活中，对承包经营权的尊重和保障程度，远没有对所有权的尊重与保障程度高。

    在中国的乡村，即便是法律筑起的高墙，也是无法抵挡“公”对“私”的侵犯。那个看不见的“公”的幽灵比写在纸上的法律条文的力量要大得多。

    现行林地制度下，由于农民不是林地的所有权人，因此征地时根本不把农民作为一方当事人——被征地农民的利益只能由村官来代表（以林地所有权人代表的身份出现）。而村官与村民的利益并不完全相同，很多腐败村官大多热衷于林地征收、征用，征地补偿等费用被村官贪污、挪用、截留、私分、挥霉浪费等现象屡见不鲜——没有林地承包人参加的林地征收、征用活动，林地承包人的利益受损，几乎是不可避免的。许许多多的农民，在不知不觉中失去林地使用权，成为新的“失地”者。

    林权制度改革，就是要把属于农民的权利还给农民。使林地的使用权和经营权，林木的所有权、处置权和收益权，这些似乎已经虚化了的东西，回到它自己的位置——让农民真正攥在手里。

    专家学者如是说

    温铁军（农村问题研究专家）：

    正在推进的集体林权制度改革，是一种综合的、配套的、能构成一个相对比较完整体系的改革。在这个过程中，地方干部群众付出了极大的努力，他们的很多心血体现在成体系的综合配套改革安排上。为什么要特别强调这一条呢？这是因为，上上下下都十分重视“三农”问题，而一些地方因为急于求成，搞单一突破，结果，单一突破的改革确实解决了一些问题，却引发了更多的问题。从20多年的改革经验看，这方面的经验教训很多，所以今天的改革更应该强调综合配套。

    林权改革是一个充分体现科学发展观的一种基层的创造性的实践。科学发展观强调有效经济、循环经济，而这两种形式的经济在集体林区改革中都有明确的体现。林区改革后出现的新气象，恰恰体现出中央强调的有效经济，它使得资源变资产，然后通过交易方式使资金大量进入，经济效益大幅度提高。至于循环经济，林业本身就是最好的循环经济领域。

    林权改革中的“均山制”把山权真正还给农民，等于重新调整了财产关系。这种注重公平的山权、林权分配在一定程度上改善了基层党政部门和农民群众的关系，必然带来早年耕地大包干出现的那种百姓认同、社会和谐的好效果。

    经济学产权理论认为“在没有交易的情况下，产权清晰与否并不重要”。我之所以强调林权改革要配套进行，是因为在林改过程中，同时发育了山权、林权交易市场。这次林改，山林、山地在作为资源的第一次分配上基本实现了公平，在这些资源作为资产进入市场进行第二轮交易时，客观上就允许有资金实力的人占有这种资产，形成规模经济以获得更多的规模收益，这又是符合效益原则的，而原来占有资源的人则可以获得资源的报酬。整个交易过程，第一轮初始产权分配是公平的，后来则是竞争的、追求效益的，既体现了公平又体现了效益，这其实应该是中国改革，无论是林权改革或是其他改革，乃至于国企改革都需要体现的。

    温铁军长期从事“三农”问题研究，被称为“中国农民的代言人”。我曾两次见到他，一次是在中国环境文化促进会于人民大会堂举办的“绿色中国论坛”上，另一次是在国家林业局的电梯里。听说，就林权改革问题，他曾专门到福建调研了一段时间。他强调“改革要综合配套”进行，主张“公平分配”和“竞争交易”，既要追求公平，也要追求效益。

    江平（著名法学家）：

    作为国家权力的公权，与私权常有冲突。市场经济活动中，要保护每个权力人的利益，不能以社会整体利益为由侵犯个体利益。离开每个具体人的具体利益，来讲维护公共利益对公民个人是不公平的。一个人需要有两种安全感，一个是人身安全，一个是财产安全。一片山林的经营权和林木的所有权应当得到有效的保护，不能今天是我的，明天就不是我的了，说被征收就被征收了。

    在中国的法学界，几乎没有人不知道江平的名字。他曾任中国政法大学校长，是《民法通则》和《物权法》的主要起草人。我在政法大学读书时，最爱听他讲授《罗马法》。其实，他的演讲比他的文字更有魅力。他呼吁，法律要为保护私权筑起一道高墙。

    张曙光（中国社会科学院经济研究所研究员）：

    这次集体林权改革主要是落实好集体林和林地的所有权和使用权问题，所有权是回答财产归属问题，使用权是解决財产能不能增值，实质是林权如何资产化的问題。各地对所有权比较重视，对使用权不够重视。当前，加强、界定与保护林权的使用权，十分迫切。在落实好集体林产权后，要着力探索解决农民的林业资产化问题。真是这样，“林权证”要真的成为林农的宝贝，而不仅是一张纸，就应该将它“盘活”，容许它进入市场交易，如入股、租赁、抵押、变现和买卖等。但这些，即便在福建、江西2个改革先行省，做起来都有许多障碍需要突破。如全世界公认，树木每年都在增值，是最优质的资产之一，被广泛用作银行抵押，但在我国大多数地方却不认可。这说明，我国林业资产化的路还很漫长，新集体林权改革要达到还权还利于民的目标，亟待建立和完善林业要素市场，让农民将其所有的林地和林木作为一种资产，进行规范流转，创造新财富。

    从经济学的角度，赋予“林权证”以生命的，在中国，张曙光可能是第一人。至少，在张曙光之前，我还没有听人说过“把林权证盘活”这样的话。

    先锋（华南农业大学教授）：

    集体林区的农民可以说有林地，却没有所有权凭证（林权证上恰恰不包括林地所有权），有林地的产出，却没有规范的契约，有经营者，却没有形成法人实体。因此，在不完整的产权架构中，看起来庞大的集体产业资产终究只是僅化的资产，而非资本，所以不能触入市场和社会，也就是没有机会漱活经营。过去一轮一轮的改革都没有改变这种情况。

    正规的所有权制度才是资本的诞生地——“就像湖水需要水电站才能产生可利用的能量一样，资产需要进入正规的所有权制度，才能产生大量的剩余价值”。正规的所有权制度要求将土地所有权和其他一切要素纳入改革，否則不完整的改革必然导致不完整的产权制度。集体林此犹如戴着手铐和脚镣，由于手的束缚和脚的束缚，虽长袖而不能善舞，效益和后劲每孔愈下。在市场经济中，不放手则不能动，不放脚则不能活。对于林权改革来说，仅仅确权发证还不是最终目的，必须漱活经营，否則改革就会；f艮难有效而持续地进行下去。

    先锋教授对一本西方经济学读物《资本的秘密》颇感兴趣，他用“手铐”和“脚镣”来形象地比喻集体林业自身的问题。他认为，如果用改革的手段去掉“手铐”和“脚镣”，把山林由资产变成了资本，山林就会活起来，长袖飘逸，舞姿翩翩，一定很迷人。

    梁衡（人民日报副总编辑）：

    与当年的土地承包制一样，林权制度改革也是一场深刻的变革。执政为民，以人为本，我们的一切改革都是为着群众的利益。上个世纪80年代，记者采访一位造林模范，他穷数年之工，将千亩荒山变成了林地。为了寻求资金的再投入，他贸然欲了几棵树，却因此由功臣变成了罪人。这是产权不明晰带来的悲剧。林权改革明晰了产权，林农有了林权证，通过建立林权流转平台，农民可以依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖。

    林农的投入每天都在阳光下增值。

    没有见过梁衡，却读过他的许多文章，他发表过多篇政治散文，如《大无大有周恩来》等，别有意味。这段文字是他为《人民日报》刊登的几篇林权改革的报道加的编后话。改革，就是要让那些功臣不再成为罪人。

    吴亮（社会学学者）：

    “山定权、树定根、人定心”。林权制度改革让林农吃了“定心丸”，这种“定心丸”不仅仅是因为有了“好政策”，而且是因为有了《物权法》，林权制度改革受到国家法律的贴身保护。如果我们把对林权制度改革的推进放在法律层面来解读，其深层意义不可低估。《物权法》，对林农权益给予了法律上的固化：一是通过授权性规范，保护林农对林地使用、收益和处里的权利；二是通过禁止性规范，禁止任何部门、单位和个人侵犯林农依法享有的权利；三是当林农合法权益受到侵害时，对林农依法提出的赔偿和诉讼请求，法律给予支持和保护。换句话说，当林农的合法权益受到侵犯时，不需要再去找“有关部门”去解决，而是可以直接拿起法律武器维权。

    改革需要法律基础和保障。林权制度改革与《物权法》看似“不谋而合”，却是新时期改革精神的体现。我国推进的各项改革，越来越注重法律的配套，越来越进入法律的轨道和框架。我们同时可以从林权制度改革取得的成效上得出结论：当以保护公众利益为方向的改革与立法目标一致时，更能让公众吃上“定心丸”，更能赢得公众对改革的支持。

    吴亮是社会学学者，却更关心法治问题。他从“授权”“禁止”“保护”三个方面来解析《物权法》与林农的关系。不过，一部法律是不是良法，还需要时间和司法实践来检验。一部法律，既可以是一把利剑，也可以是一块豆腐。吴亮有大量的法学随笔见诸报端，颇为凌厉。

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