导论

    如果不在政府的中枢决策系统、总体的政策制定过程系统、整个的统治方式以及在社会综合的问题处理能力上进行重大的重建，逆境中的政策制定将很难有成功的可能。

    这个论述是本书的一条主要结论。这一结论，加上第九章所提出的那些政策制定重建的方法，本来可以作为本书的终结，但这样就使得改进政策制定的思想显得有些虚无缥缈，也忽视了政策科学以及现实世界的政策制定中存在的各种需要。因此，本书接下来将提出改进政策制定的一些具体措施建议，这是一项颇具风险的工作。在评价本章所阐述的这些建议时，应当记住以下若干方面的考虑因素：

    1.这些旨在改进的措施（有一项除外）都直接地针对政府的中枢决策系统，这是本书所探讨的主要课题。但在不同条件下，其他政策制定的重建也可能更为重要。譬如在美国，总统与国会之间的关系也许比白宫本身更迫切地需要加以重建。而在许多其他国家，即使单纯从改进政策制定产出的目的出发，谨慎地建立多元参与机制也许值得优先考虑。在美国和一些其他国家，法院在政策制定中的作用也值得而且需要作些调整（按照我们的宗旨，需要摒弃法律实证主义）。

    2.这些改进措施具有中等层次的一般性，在具体运用于某个国家时，常常需要充实一些细节性的说明。我们有意选择了中性语言，这样既保证了足够的具体性，以明确各种措施建议的操作内容和作为特定国家具体应用时的起点，同时又兼顾了范围广泛的各种情形。

    3.大多数的建议只需作些恰当的调整便可应用于西方民主制国家。为了表明不同制度和社会条件下的特别需要，有一项建议专门地针对第三世界国家。有些建议还适合于共产主义国家，但由于缺乏有关这类国家中央政策制定过程系统的可靠材料，因此，应用时需要特别谨慎。

    4.这些建议措施选自大量的构想方案，以便反映和显示改进政府中枢决策系统从事逆境中政策制定能力的各种可能性。但自然有许多其他的方法不能通过所选择的九条建议显示出来。其中有些方法能很容易地从第七章所讨论的高质量政策制定的要求中引伸出来，但仍然有不能囊括的其他改进途径，诸如：政府中枢系统的信息存储和处理的计算机辅助系统，这种系统的建立将是具有深远影响的举动（这一点理论上尚只有部分的探索）；注重改善中层官员的操作水平，因为中层官员的综合作用对政策制定具有非常实质性的影响；努力促进创新性的社会氛围；发挥各种不同的创造性群体的才能（参见彼特斯和沃特曼1983年的论著中对那些著名的实业公司的讨论。在原则上，将来自企业的思想转移到政府领域是大可怀疑的，尽管很长时间以来这种做法获得了人们的支持。此外，正如前面已经指出的，市场竞争的组织未必就比政府组织更有效益和效率，但相互之间的借鉴仍是可能的）。为适应客观条件的赌博性而调整预算方式展现了另一条重要的改进途径。因此，改进逆境中政策制定的余地比这里所选择的九条建议所表明的范围要大得多。但这些建议确实代表了一些主要的和最有前途的可能方法。这些方法同第九章所考察的有选择的激进主义策略及其相关原则相一致。

    5.这些建议主要基于现有的经验。在我看来，它们构成了很强的规定性推测。同时，这些推荐措施又有别于大多数论著中已经提出的标准建议，这种区别是为了避免重复那些已成为常识的内容，并力图适合逆境中政策制定的特殊需要，后者乃是贯穿全书的探讨主题。

    6.在选择改进措施时，另一个考虑的方面是避免那些需要进行长篇技术讨论的设想。譬如，大多数国家的情报机构需要进行重大改革以满足诊断社会问题的需要，政策分析和政策规划方法也有待作进一步的调整，以适应模糊赌博性条件。但超出第七、第八章的论述以及就这些课题提出的中等层次的一般性方案，都需要作长篇技术内容的阐述，但均超出了本书的范围。

    这些建议的提出作为一个整体旨在揭示改进逆境中政策制定的各种可能。至于这条或那条措施规定的优缺点，以及是否需要再囊括进其他的措施建议则是另一个问题。

    建议一：在政府首脑身边建立政策规划和政策分析机构

    该项建议的基本思想是，在主要决策位置旁建立优秀专业人才岛，以提供整体性和创新性分析来辅助高层决策。

    这方面的努力可根据各种不同条件采取各种各样的形式，诸如政党研究组织、议会委员会的专业参谋机构等等。这里不去做细枝末节的研究，许多相关问题留待其他地方探讨。在此，我们可以将该建议的基本点概括如下：

    1.这种机构应当由十五到二十五个专业人员构成，其中一部分来自政府系统内部，另一部分从社会上聘请，雇用期为四到六年。

    2.机构成员应当具有各种不同的学术背景和不同的生活经历。

    3.现代政策科学应当作为共同的方法论基础。

    4.机构的主要功能在于为评估重要决策问题提供综合性、专业性见解，并特别注意那些关键性问题。该机构的一个主要任务是对未来出现的重大抉择及早予以确认，并就重大突变性决策完成适当的前期参谋工作。该机构还应当联系预算确定政府工作的优先项目，帮助进行危机的控制管理，并从事各种具体活动，诸如为重要谈判做准备。

    5.该机构决不能替代政府常规部门所完成的任何一种功能。但可以：（a）重新思考其议程安排；（b）提供另一种看法；（c）从全面和远期的角度审查各项备选方案；（d）特别地注意不同决策之间的相互作用；以及（e）着手必要的深入性研究。

    6.该机构应当在政府中枢决策系统引入某种不合正统的成分，尽管在接近政府首脑的地方真正的破除传统往往不可能实现。

    7.该机构的服务对象是政府的首脑，有时是整个内阁。

    同服务对象的紧密接触并建立起相互信任的关系，是获得成功所必不可少的先决条件。

    要实现该建议尚存在许多障碍，单是提出这条建议而不对这些障碍作些分析容易使人误人歧途。这里我们列述若干相关障碍及克服这些障碍的方法建议：

    1.在某些国家，可能难以找到适合进这种机构的适当人选。但考虑到所需的数目很小，通过认真的搜寻至少可以找到一部分这样的人才。突击性强化培训也可能有助于该问题的解决，这一点在本章下面将予以讨论。

    2.这样一种机构肯定会产生同各部长及各部门之间的摩擦。但如果谨慎从事，这种摩擦可以转化为“建设性的对抗”，即由相互竞争导致整体决策水平的提高。实际上，中枢政策规划和政策分析机构的一个合乎需要的主要副产品就是促进各部门首脑提高其本系统工作人员的素质。这应当得到鼓励，只是要注意保持各部门咨询机构的精练和专业性。

    3.政府首脑的办公厅可能由此而变得庞杂和笨重。为了应付这种危险，应当从办公厅工作中排除所有与其主要功能无关的活动。可以形成一种松散型结构，促进办公厅内部各部分之间的非正式合作。

    4.在一些国家正在削减整体公共开支时，政府首脑可能要担负加强自身权力和扩充其幕僚人员的嫌疑，这可能成为一个严重的问题，但可以作开诚布公的解释，说明改进重大抉择的重要性和配备这类人员来协助改进决策所产生的成本效用。按照这种方法作出直截了当的说明，很可能成为克服困难、赢得公众理解的一种策略。同样支持建立研究机构辅助反对派首脑的做法，已被实际中某些情形证明是另一种获取支持的良策，同时从提高整个国家决策水平来说也是合理的。

    5.在某些国家里，许多漏洞和缺陷有很大的破坏性，妨碍了自由的思想，而没有这种思想方式，所建议的这种参谋机构将毫无作用。对这类参谋人员在打破传统发展创新思想上的作用进行公开的澄清，并对他们提出的探索性报告与政府政策之间的差别作出解释，可能有助于克服这种阻碍。防止疏漏的各种途径尚需认真考虑。

    6.该机构可能变得同实际的决策毫不相干，要避免这种危险，机构人员必须融合到实际决策过程中去，但同时，必须避免过分参与现行政治生活以及一些微不足道的日常急务。尤其是，非常重要的决策问题必须预先给予准确判断，并以颇不同于常规决策的方式作好准备和处理。

    7.最后也是最为重要的一点，政府的首脑可能不乐意为了同这样一个机构打交道而接受必需的思想约束，或可能极为自信而认为这种专业人员的帮助没有必要。对这种经常出现的情形尚无现成的对策，除了这样几种做法：尽力提出令人信服的理由说明政策规划和政策分析机构存在的必要性；在未来的政府首脑们尚能接受新知识的时候去接触和影响他们；加强现有分析机构的建设以便经受不被信任的时期而能生存下来，预备好可操作性方案准备某个对此感兴趣的政府首脑的出现。

    除了这些一般的障碍，不同的国家还有特定的因素阻碍在政府中枢决策系统的核心维持适当的政策规划和政策分析机构。譬如在美国，尽管白宫机构备受重视并有过许多试验，但它一如既往地受到一些基本缺陷的制约，包括：

    在白宫高层幕僚机构（不同于庞大的总统办公厅，尤其是不同于管理及预算署）中缺乏专业人才的长期供职和由此而获得的经验和知识积累；眼前的紧迫问题取代了长远和深入的政策思考；以及尤其是同国会之间的复杂关系。不妨举另一个例子：在英国，原中央政策审核组曾经近乎达到了本章所讨论的政策规划和政策分析组织的一些（尽管不是全部）条件要求，但在1983年6月被首相解散。这就表明了这种机构存在的困难，即使多年来它完成了不少有用的工作。

    比这里列述的任何困难都更令人触目惊心的是，笔者在访问了三十多个政府首脑办公厅之后发现了这样一个事实：绝大多数政府首脑办公厅没有专业性幕僚人员，只有少量的私人顾问和一些辅助工作的文职官员担当同各主要部门的联络。即使许多政府首脑从政党组织和其他非政府渠道获得某些帮助，但政策规划和政策分析机构的缺乏以及目前已经存在的绝大多数这类机构自身的缺点，表明了政府中枢决策系统对于应付逆境来说在装备上的低劣。

    笔者经过研究获得的一个明确无误的发现也许值得在此予以强调：能够为外界研究的当今最发达的几个政府首脑办公机构，如美国的白宫，英国的内阁办公室，加拿大的枢密院办公厅，澳大利亚的内阁总理府，法国的总统办公厅和联邦德国的总理办公厅等，其内部都没有完全接近于本书所提议的那种政策规划和政策分析机构的组织。切不可因为看到有大量人员在这些机构里任职而忘记了这一事实，尽管这些人员里有时包括一些高素质的专业人才，从事着有益但不充分的参谋研究工作。正是现行政府中枢系统实际存在的不足（如政策规划和政策分析单位的缺乏等），恰恰为实质性地尽管是有限地改进逆境中的政策制定提供了可能性，即使是利用相当简单的改进方案。以上反映了前面已阐述的有关这些方面的一般观察。

    尽管存在这样或那样的障碍和问题，但在政府首脑身边建立起专业的政策规划和政策分析机构的建议对于提高处理重大抉择的能力仍然是至关紧要的。其他改进政府中枢决策系统的方式往往依赖于有一个好的接近政府首脑的政策规划和政策分析机构的存在。譬如下一部分将讨论的智囊团，如果没有这样一个机构充当与高层决策的联系中介，就没有多大可能会对重大抉择作出直接贡献。

    建议二：建立高级智囊团以便就重大政策问题和政策制定问题作深入研究

    处理逆境不只是一个接近政府首脑的政策规划和政策分析机构就可以对付得了的，哪怕其工作非常富有成效；此外还需要其他方面的努力。对非常复杂问题的深入分析，根本性改革方案的设计以及打破视若珍宝的传统政策范式等，这些连同应付逆境的其他要求的实现都非常需要在一定程度上超脱当前的问题，同现实的主要政治斗争保持一定距离和大量利用多学科及政策科学的知识。因此，除了前面建议的政策规划和政策分析机构，还需要有智囊团（从事政策研究、规划和分析的组织）为政府的中枢决策系统服务，并作为前者必不可少的补充。

    一个辅助政府中枢决策系统进行逆境中政策制定的最小规模的智囊团的特征可以概述如下：

    1.由二十到三十个来自不同学科的高素质专家构成最低临界规模的智囊团成员，并以合作小组方式投人大部分时间从事对少量重大政策问题的研究。

    2.享有广泛的自主权，比如可以重新界定政策问题，可以怀疑已被接受的政策范式；并可以对传统的政策“智慧”

    提出质疑。同时对政府的基本价值观念保持适当的尊重，但又不受制于形式主义的教条、先人之见的假设、正式的教义和政策正统观念。

    3.享有设计和评估各种备选方案的自由，包括那种违反传统的方案，这些方案须经受对各种价值的敏感性检验，并维持一个高的专业标准。

    4.拥有同高层决策之间的直接通道，包括政府首脑、议会和主要政府部长，这通常是通过决策者的高级顾问来实现的，但其本身也有权直接呈送重要发现和建议。

    第四点反映了现有智囊团从辅助政府中枢决策系统处理逆境的角度看所存在的缺陷。绝大多数现有智囊团同政府高层之间没有直接关系，只是为个别政府部长研究中间层次的问题或服务于整个公共领域。

    正如第三章所说明的，现有智囊团主要（但不仅仅）是在美国。颇为突出的是，大多数国家根本没有这类社会实体或功能相似的替代组织。大多数智囊团，包括美国的那些智囊团远远未能实现其在改进政策制定上的恰当作用。

    其不足的原因有内在、外在两个方面，在内因上缺乏对关键的政策问题作深入研究的要求，外因上存在方法论装备上的不平衡。在这些方面，促进智囊团的发展以实现其适当的功能是一个颇为根本的建议，即使对于智囊团已很普及的美国来说也是如此。

    按照逆境中高质量政策制定的一些重点要求，将有关智囊团贡献作用的缺陷以表格的方式集中在一起也许是有意义的（见表10.1）。

    要克服这些缺陷，那些还没有智囊团的国家必须着手建立，而已建立智囊团的国家需要提高其操作的绩效，具体说来：

    1.智囊团成员的专业构成必须多样化。如果某一智囊团主要由经济学家和决策科学家构成，那么就应当补充一些物理学家和社会科学家，或者相反。或许在两种情形中都可能没有历史学家和哲学家，也肯定不会有文学家，而这类人才也应适当聘用。

    2.坚持不懈和竭尽全力地推进多学科的统一合作对于实现高质量的工作绩效是至关紧要的。要做到这一点，仅仅由来自不同学科的专家组建专门从事某个项目的工作小组是不够的，这个工作小组必须真正是以一个协同统一的群体在开展工作，而不是根据其成员各自的专业分派任务。

    一种广义上的政策科学体系可能成为整个智囊团工作所普遍遵循的开放性框架。针对专业成员的培训班和年度研讨会则是促进智囊团潜能和鼓励多学科交叉融合的一条有效途径。

    3.促进智囊团的潜能，尤其是促进方法论领域和多学科交叉方面潜能的一条原则，就是促使其成员熟悉“反向学科”的思维方式和核心思想，所谓“反向学科”即在基本规律和世界观方面不同于他们自己专业的学科。譬如，应当促使经济学家吸收一些心理学和哲学知识，而历史学家则应当学习一些决策科学的基本模型。此外，还应当鼓励研究成员从整个社会的宏观角度出发形成对政策制定现实的复杂化理解，并通过各种途径来开拓视野和专业认识，比如，以一定时间从事政府工作，在其他国家供职，理论与应用研究交叉进行等等。

    4.发现和培养超学科的人才乃是一项主要的必要工作。这种人才可作为知识群体的领导者，并作为智囊团所有专业人才自身认同的职业象征。

    5.-部分智囊团资源应当投入到可视为“风险项目”的工作中去，即从事那些尚无确定服务对象甚至可能被大多数服务对象所反感，但却可以发展新的政策思想并促进智囊团潜能的研究。有选择的宏观政策课题和元政策制定问题是这种风险项目很好的候选对象。大多数的成员应当不时地参加一些这类研究项目。

    6.应当特别注意与统治者的沟通，包括尽可能直接的接触和通过其高级顾问作为渠道。如果这不可能办到的话，可通过其他代理途径，如大众传播媒介。统治者不仅仅是智囊团所必须的至关重要的支持力量，而且在政策制定中举足轻重。因此，对他们的决策发挥作用是将智囊团的研究成果富有成效地输入到实际政策制定过程的一个重要方式。此外，从统治者的角度来观察问题为整个智囊团的工作注入了一个新的认识层面，同时还可以促使智囊团成员更好地理解政策制定的实际。

    7.构建创新的方法理论和克服方法论上的狭隘性（如第八章所讨论的）乃是当务之急。譬如，社会科学方法和各种规定性方法论必须结合起来，并统一为一种具有自身知识基础和恰当哲学的综合性、规定性方法体系；重大决策失误排除方法（这种方法部分地基于决策心理学）应当作为优化模型和“择优”模型的补充；历史的认识和比较的知识应当作为研究当代政策问题的基础背景；在处理根本的不确定性时，应当以启发式方法取代目前的许多政策分析方法；此外还需要创造条件，鼓励推翻正统、破除迷信及打破传统，发挥创新思维和创造性。

    8.除了上面提到的那些步骤，诸如扩大成员的知识面，其他提高方法和促进方法论的建议措施还包括：

    （1）总结实际研究中运用的方法论，充分认识软科学方法和启发性方法是方法论家族中的合法成员。尤其是，应当鼓励和促使那些成就突出的参谋人员尽可能总结其实践中的智慧成果，让他们在主要研究报告中加写方法论方面的内容，并让他们在专门培训班中讲课，主持职员研讨会和准备有关软方法论课题的学习报告，这些都可能大有裨益。

    （2）应当投入资源，集中精力进行方法论的研究。这可以结合具体政策课题进行，或可作为独立项目并从属于上面提到的那些风险活动。

    （3）委派某个具有适当素质的成员担任“主任专家”可能有利于开展工作。这个成员必须是既有能力形成自己的方法论体系，又有才能激发他人发展方法论的人。

    9.必须专门投入精力，更好地传播智囊团的工作成果。

    譬如，为政策制定者（也包括专业人员）组织短期课程学习和轮训班，讲授智囊团的发现成果，以交流方法论和提出问题的方法可能就是一种极有吸引力的做法。如果尚未开展这方面的工作，就应当着手进行有关材料的整理出版，并针对政策制定者公务繁忙的特点，为其编辑专门的版本。如果一个智囊团积极致力于提高对政策问题的公众评论的水平，就应有效地利用大众传播媒介，如就复杂社会问题举行电视辩论便是这方面尝试的一种可取的办法。如果某一智囊团承担了政府委托的许多任务，那么无论如何都应该优先考虑成立摘要办公室，以便运用各种媒介和方式为那些在专业技术上头脑简单的服务对象陈述复杂的政策研究。

    10.必须对智囊团完成的活动、取得的成果和存在的问题作出系统和综合的评估。进行自我评估的一些方式有：

    让退职的原智囊团成员反思在智囊团的工作；专门安排一到两名高级成员定期进行评估分析；鼓励人们就怎样革除智囊团的弊端发表意见，邀请外界专家对整个智囊团的活动进行全方位的毫无保留的评价。这些做法一项比一项困难，也一项比一项有用。此外，日常实践中的材料收集和资料记载的完善保存可能对以后的评估有用，因而必须建立资料库并加以制度化。

    11.各智囊团之间的合作开辟了相互学习和分担工作的令人感兴趣的可能性。目前主要智囊团之间缺乏沟通的缺陷是一个很严重的疏忽。1981年4月在“国际经济合作与发展组织”总部，一些智囊团的首脑举行的初次会晤表明了在建立合作上的强烈兴趣和合作开展活动方面的巨大潜力，这些活动有：

    （1）就正在进行中的主要研究课题系统地交流出版成果和信息。

    （2）合作开展成员的培训与发展活动，从研究性互访到一年期的互派长驻学习，乃至共同举办轮训班、研讨会和培训活动。

    （3）就共同感兴趣的课题成立合作研究小组，比如方法论的发展和研究成果的传播方式，美国就已经开始这样做了。在有些情形中，就特定政策项目合作研究也可能是颇有吸引力的。

    （4）智囊团首脑之间就管理问题、成员素质发展、成果推销、沟通等问题进行经验交流。

    （5）合作出版研究成果，如政策案例研究集，论述智囊团运作的著作，学科现状文集等等。

    除了这类具体的活动，在总体上还需要建立起智囊团的自我形象，并通过相互讨论和共同思考分析智囊团的本身使命。

    以上建议的所有活动连同一些其他活动（其中一部分产生于消除表10.1所列述的那些现有智囊团缺点的需要）应当加以整合，形成一种开放和弹性的人力潜能策略，这种策略的形成将提供一个机会，以便反思智囊团的主要特征、考验某些基本假设和促进智囊团成员致力于创新思想。

    就针对智囊团发展的具体改进方案作相对详细的设计不仅对提高逆境中的政策制定水平是一个非常重要的建议，而且也突出地揭示了在绝大多数政策科学论著中存在的这样一个令人深思的疏忽：尽管智囊团的发展已经有了三十多年的历史，但大多数关于政府的理论都忽略了这个重要的政策影响机构；而越来越多的关于统治方式需要改革的论著也几乎从未提及过需要提高智囊团的运作绩效。

    这样，智囊团对于逆境中政策制定的重要性和为了发挥其在提高逆境中政策制定水平方面的主要功能而进行重大变革的必要性就更应当加以强调了。

    建议三：建立独立的国情与政策考察机构

    有多种整合性与分散性的机构建制可以满足这一建议的要求，这取决于具体的情况。但是，如果缺乏专门的独立机构来负责收集资料，从事综合的国情评估，就重大问题筹备实际调查以及对政策结果和各种政策要求进行系统的考察，那么就失去了问题诊断、议程确定、政策意见启发、政策思维多元化和政策情况了解所必不可少的基础。高度发达的国家已经有了某些建制，正在慢慢朝这个方向发展，诸如各种形式的国家审计机构和美国的中央审计署。但仍然有大量信息未能掌握，政策考察在世界各地还处于初期发展阶段。

    为此而采取的恰当措施可以包括如下：

    1.对中央统计机构进行调整，使其具备很强的独立性和材料收集的权威性，并配备各种不同的跨学科人才。

    2.扩展国家审计机构的功能，适当改变其成员的专业素质。

    3.政策评估的法律化和制度化，并确保其他独立的研究机构可以从事这项工作。

    4.由智囊团承担部分工作，诸如准备对国家现状的评估（在经济领域方面，“经济合作与发展组织”所开展的工作便是很好的例证，只不过它是以多个国家为研究对象）。

    还可能有其他措施。但无论采取哪些措施，国情评估与政策考察的机构化都是改进政策制定战略的重要模武。

    建议四：提高高层干部的素质

    杰克逊的思想似乎越来越多地被一些（尽管不是全部）民主国家乃至非民主国家所接受，只是这种思想较少适用于愈来愈复杂的现实社会。对政治家的自我选择和高层决策者的一般职业渠道缓慢而逐渐增多的了解并不能缓和这种担心：在大多数高层决策者需要具备的素质和实际素质之间存在某种距离，不过有程度上的不同和国情的差异。

    与此有关的问题（其中一部分前面已提及）在于：有多大比例的“最优秀”（一个多层面的概念）人才进入了政界和政府行政领域？政策制定者是以什么样的能力走上岗位的？存在哪些能力缺陷？各个政策影响阶层的总体素质如何？各种相互作用方式（如讨价还价）在多大程度上加强了有关参与者好的品质，还是加剧了他们坏的品质？这些问题对于评估政策制定的现实以及寻求改进的途径来说都是至关紧要的。

    这里不妨从较容易的部分着手考察，尽管这方面已有多年的实际经验和理论探索：许多国家任用高层官员和培养他们的方式相对于他们在应付逆境的政策制定中所担负的重要功能来说存在严重不足。甚至那些具备相当先进的方法挑选和培养高层行政官员的国家也越来越落后于形势变化的需要。在外事部门也同样如此，各种改进方案对该部门没有什么效果。在第三世界国家，为了适应其特殊需要和国情，需要有培养和预备高层官员的适当创新办法，但几乎没有哪个国家找到这种办法。

    精英人才的问题具有意识形态与政治上的敏感性。尽管一些国家实际上接受了选拔精英的职能“绩效”方法和界定精英的开放性多层面标准，但仍然压制这一词语的使用，而且许多国家采取扭曲的处理方法，这就不利于实现公平公正以及缓解政治的贫乏。结果，权力和特权根据其他标准集中在某些人身上，而高素质精英人才的积极功能却未能实现。实际上，如果坦率承认在处于逆境的社会中发挥各类精英人才的功能具有至关重要性，并着力发展精英人才以适应新的价值需要，那么就可以产生较为理想的结果。

    最为敏感的禁区是有关政治家的任用、晋升和素质的不断提高。针对这类专业水平不过“半吊子”的政治家，考虑可能的措施以提高其自身的素质会遭到他们的强烈反对，尽管许多可行的做法并不违背根本的传统。

    为举例说明提高干部某方面素质的具体建议，这里我不妨简要地提及若干可行的规定。

    有关高级文职官员的规定1.认识到这类“超级官员”的特殊需要，并制定其任用和素质不断提高的明确政策。

    2.具备广义上相关学科的学术背景在原则上是必不可少的，而高强度的岗位培训也同样必要。这种培训最好针对比较广泛的知识基础来进行。同时，在整体及多层面的政策科学知识基础上制定专门的培训计划，以便更好地适应逆境中政策制定的需要。在全面的岗位专业培训机构化和制度化之前，半年期的集中强化学习可作为一种暂时的替代办法。在这一问题上充分体现出惰性的力量，许多高度发达国家在培训高级官员方面仍然死守着过时的传统内容。

    3.人选更替、任期轮换是至关紧要的，特别是对于防止保守思想来说。

    4.不断地学习必须制度化，如至少每一年平均两周，或每六年平均六个月。

    有关精英的规定这一课题超出了本书的范围，尽管它在本书占有显要地位，对于为实现更好的政策制定而建立各种处理问题的社会能力和社会基础来说更是至关重要。这一课题的相关思想包括：特别注意那些极有天赋的儿童，对其实施深入全面的培育计划；开办精英大学，或在普通大学制定精英培养计划；建立从事高级研究和学习的专门学院，或者旨在激发创造性的类似机构；以及鼓励精英人才的循环流动等。

    最为重要的是要坦率地正视对精英（不管这是用哪个词语来表达的）的客观需要，同时对相关的根本价值观给予适当的注意。

    有关政治家的规定1.为政治家提供机会和动力，鼓励其从事持续性研究，如可以离职休假一个时期。

    2.由政党资助干部培训活动（如奥地利政治科学院的做法）。

    3.为高层政治家就主要政策问题分析和总体政策制定知识举办集中强化轮训班。

    4.寻求干预政治人事任用动因的机制，这种动因在许多国家似乎总是呈现出一种变动不定的态势。一些旨在加速政界人事更替和退位的措施，如通过提供其他职位甚至通过法律规定（像在墨西哥）等等都反映了这方面可能的解决途径。

    在美国，人们投入大量精力致力于总统选举过程的研究就表明了对这一课题的密切关注。尽管统计分析已经表明，在特定的选举程序同作为总统的个人素质之间是否存在多少相关性还值得怀疑。因为这种素质是一个很难明确的问题，并随着条件而变化，如前面所提到的。

    必须承认，所有这些建议的效果都是有限的。如果出现了统治能力上的严重崩溃，则更为激进的措施或许就变得必要和可行。诸如经过适当挑选强制部分政治家参加学习，比如到国家政策学院（这将是下一条建议的内容）接受培训。基层结构的改进也可能有所助益，如通过提供吸引人和有用的教学计划供那些有志于进入政界的人自行选择（哈佛大学将公共政策和法律结合在一起的教学计划便是一例）。在第三世界国家，为了提高那些承担社会改造使命的领导者的能力和素质，可能需要采取更为艰难的措施。

    但无论如何，现有的各种禁忌必须打破。

    建议五：建立国家政策学院

    对于具备高层工作经验的人来说，通过适当的有计划的集中强化学习过程，可以掌握一些重要知识和积累相关的政策知识。建立国家政策学院旨在为那些高层政策制定者，包括那些现在或将来可能会在政府中枢决策系统占据重要职位的人提供这样一种学习过程。

    下述要点揭示了国家政策学院的主要特征：

    1.三周至六个月的学习时间。

    2.参加学习者包括高层政策制定者、政策影响者和这些职位上的候选人员，他们来自不同群体，如政治家、行政官员、军官、集团经理、工会领导、学者、知识分子及专业政策顾问等等。

    3.采取主动积极的研究方法。学习者一方面通过知识的输入接触现代政策规划和政策分析的各种方法，另一方面将这些知识运用于具体复杂的政策问题，并把两者结合起来。约有一半时间进行多重教学方法指导下的有计划学习，另一半时间则从事小组项目分析和个人作业。

    4.广泛运用各种特定的教学方法，从传统的讲授法到个人计算机操作课程，并始终重视学习方法的积极主动性，诸如进行政策赌博和危机决策的练习。所有这些活动都基于专门的教学材料，这些材料必须预先根据学习者的个人特点专门准备好。

    5.全日制学习，每天进行十二小时有组织的教学活动。

    6.注重提高学员进行复杂化处理的素质和思维方式的改进，而不仅仅是掌握各种技术，培养学员应付复杂性、不确定性和超常变化的能力，这一点需要特别注意。

    7.严格的思想训练，着重强调批评理性，打破正统，破除政策神学迷信和寻求创新的政策思想，以冷静而超然的态度来处理价值问题和利益冲突。

    8.不同的学习阶段可针对不同的政策领域和不同组合的参加者，包括为最高层政策制定者举办较短期的培训班。

    总而言之，上述各项要求适合于国家政策学院的一切教学活动。

    建立起一个如此构想的国家政策学院决非易事。其中至关紧要的一步是配备十名左右既有学术成就又有丰富政策经验的出类拔萃人才作为学院建设的核心力量。这样的核心力量形成之后，至少还需要一年左右的过渡时间准备教学材料和详细的教学方案。适当的物质装备也是必不可少的。还应当保证最初五年时期的充足资源，以使国家政策学院的设想有一个相当的尝试过程。

    国家政策学院的思想如此显而易见，那么提出为什么在国家安全领域以外几乎没有这类学院存在的疑问也就合情合理了。国家政策学院的建立面临着许多障碍，从不敢承认高级政策制定者需要持续学习的禁忌，到围绕成立这样一个学院存在的意识形态争论和政治疑虑，不一而足。

    在相当多的国家，前面提到的那种反精英主义的思想观念构成了另一个强大的阻碍。笔者曾同许多政策制定者讨论过这一问题，他们颇为实在地解释说，该设想的不可接受是出于这样一种担忧，即在学院受训的可能参加者或许会遇到超出其能力限度的智能挑战，由此势必严重损害其事业生涯。

    尽管存在这样那样的阻碍，建立国家政策学院无论如何对提高逆境中的政策制定质量具有重大价值，同时还有助于就重大问题达成一致认识，包括第二种的一致认识，即对于在哪些方面不一致和为什么不一致取得一致看法，这也是应付逆境的另一项基本需要。

    建议六：在第三世界国家，政策制定应当考虑到军队

    这项建议反映了许多第三世界国家的特殊需要。它有两个根据：（1）军队作为一支高度有组织的力量，它对于逆境中的政策制定包括政策执行，可以发挥很大作用。（2）无论如何，在许多第三世界国家，军队在公共生活中实际已担负着很积极的角色。促使军队富有成效地参与社会生活可能有助于引导军队朝合乎需要的方向发展，而且假如军队接管了国家的统治，也就可以更好地管理国家。

    在一些国家，该建议在实行上的困难可以通过调整军队参与政策制定的途径，使其与具体国情和价值观相适应来加以克服。然而，在许多第三世界国家，往往是一方面正致力于比如逆境中的社会改造事业，另一方面却将整个军队力量闲置一边，两者之间缺乏联系，这既是一种浪费，又会招致麻烦。在军队干部学院恰当开展有关政策研究；在谨慎防范下将军队融合于社会先锋队伍之中；利用军队作为一种执行任务的力量完成具体的社会改造使命--这些都是该建议适合于某些第三世界国家的一部分操作性内容。

    该建议还可能部分同某些西方民主国家相关，对共产党国家也有一定意义。

    建议七：基层活动应当予以鼓励并给予自主发展的余地

    政府的中枢决策系统不可避免地对逆境中的政策制定承担主要责任，本章所选择的大部分建议也都是针对该系统提出的。这并不是因为选择这样一种落脚点更“好看”，而是出于有效地操纵社会发展所必需。但是，如果没有真正和自主的基层创议活动相辅佐，中央政策制定可能会在根本方面出现失误和失去控制。开展深入有效的基层活动不仅从价值观念上看是明智和合乎需要的，而且对处理微妙的社会现实，适应地方具体条件，促使民众更好地参与社会生活以及确保对过分集权化和官僚化的力量抗衡往往都是必不可少的。

    该建议在西方民主国家和在第三世界国家的运用各有不同的特点。在西方民主国家，许多形式的基层活动得到了高度发展并赢得了广泛的支持。因此，存在的问题并不是支持与否而是怎样恰当地将其整合到逆境处理中去，这不是一件筒简单单直截了当就可办到的事。在第三世界国家，问题则要困难得多。在那里，传统的地方结构和中央统治体系之间存在一定的紧张关系，中央的社会改造规划和基层自主参与之间需要进行创新性的整合。农业方面的各种需要就很好地说明了这一点。

    改进中枢决策系统运作的一条可能途径便是减轻其决策负担，这里我们很容易想到将中央的额外职能下放给地方和地区当局的办法。然而必须注意的是，并不是移交的职能越多，政府中枢决策系统的工作就越容易。职能下放后的协调工作可能会非常困难，尤其是处在逆境的条件下，其结果可能是净增加政府中枢决策系统的负担。

    建议八：提高公民的政策认识

    除了很少的例外，比如某些学校的教学，少数以全体公众作为服务对象的智囊团，少量高水平的报刊和一些公共广播及电视节目，目前还没有作出什么努力就政策问题来启发公众的认识，只是政党和既得利益团体在这方面有所活动。切实采取深入有力的措施来提高公众的政策认识是改进政策制定质量的一个重要先决条件，特别是在民主国家。这里显然同第六章考虑的民众素质欠缺相一致。

    前面考察的某些建议一定程度上即是为了启发公众的政策认识，诸如国家政策学院和某些类型的智囊团。但仅此还不够，还需要采取其他的措施。一些必要的做法包括：

    1.建立和支持以全体社会公众为服务对象的智囊团。

    2.为各种政党研究和培训活动提供公共经费。

    3.利用电视的表达潜力，以恰当方式分析复杂问题，提高公众的理解和认识。

    4.对未来公民的培育给予重视和投资，从幼儿园开始培养儿童的不确定性思维能力，在所有中学和大学安排有关国家问题研究的课程。

    5.在元政策制定层次，建立专门研究机构来研究公众对政策的理解和开展各种旨在改进公众政策认识的方法试验。寓教于乐或许就是一个需要加以深入研究的可能的重要途径（电视游戏的心理学研究就与此相关）。

    千方百计地致力于“教化公众”有可能产生“思想控制”

    的危险，这就构成了对该项建议颇有分量的反驳论据。提供给政府以更有效的手段来影响公众舆论可能导致政府对传播媒介的垄断；要想既能满足加强公众的政策信息输入和思想认识的需要，又能不损害公众思想的自主性和意见的多元化，现在还不存在轻而易举的办法可以解决这一矛盾。这很可能成为民主国家最为关键的问题，在逆境的压力下更是如此。而在民众方面还没有多少迹象表明已经形成了解决这一问题的心理上“恭请指教”的意识。这样，以上提出的启发民众政策认识的建议便具有很大的尝试性，因而，应当从民主体制中和现代传播媒介条件下的公众舆论这一大问题的角度给予重新考虑。

    建议九：应当定期进行宪法修正

    本章所提出的建议基本上都没有触及宪法修正，而宪法修正是为了调整一些主要制度；并作为满足逆境中政策制定的先决条件的。这种需要的可能性客观地存在，譬如在同一个国家，由于宪法规定上的变化会导致运作绩效的差异就证明了这点；而在许多方面相类似但宪法制度迥然有异的不同国家之间运作绩效的差别也证明了这点，只是这中间尚存在比较上的问题，因而其结论具有一定的尝试性。

    在某种条件下有效运转的某些宪法制度在另一种不同条件下也许会运转失灵。由于社会环境的重大方面正在发生根本的变化，过去可能有效运转的宪法法规在今天或许需要予以重新评价和重新考虑。尤其是在政治体制方面，由于宪法制度上的缺陷，统治体制的运作就应付逆境来说已越来越不能适应。

    在西方民主政体中，一些可能需要给予重新考虑的宪法条款包括以下方面：

    1.政府首脑的权限。在这个问题上，如前面所讨论的，准总统制政府可能是二种发展趋势。

    2.选举的频率。这方面的修正以降低选举循环的负作用为宗旨。

    3.中央政府与地方政府之间职能的划分。

    4.公民的创议权和直接投票权。

    5.选举系统。譬如削弱关键小集团的作用。

    6.应付紧急局势的体制安排。

    7.其他条款。

    在第三世界国家，宪法修正的需要更为紧迫。这些国家所实行的宪法大部分是依照在传统、条件和使命上完全不同的殖民国家的宪法规章。第三世界国家变革社会的特殊目标及宏伟抱负在其制定宪法之初没能考虑进去，也没有给予适当的宪法表述。即使这些国家具有同西方自由民主国家相类似的价值观念（这一点并非不证自明），但根本的社会差异、完全不同的政治传统和根本无法类比的社会任务都要求有不同于西方民主国家缓慢演化而来的宪法制度。

    除了以上对实质性问题的探讨以外，还有两条一般性建议似乎顺理成章。其中主要的一条建议就是：应当定期进行宪法修正，以便能够提供机会有组织有计划地重新考虑上述问题，并在经过批准后对宪法作必要的调整。

    这条建议并非千篇一律地适用于所有的国家。不属于该建议适用范围的国家类型有：宪法体系松散、可以轻而易举地加以修订和调整的国家，宪法规章似乎并没有对统治能力造成损害的国家，以及修正宪法在文化和政治上不可能被接受的国家。但仍有许多国家适宜于采用这条建议，这类国家的数量在未来还可能会不断增加。宪法修正的最佳形式取决于各个国家的宪法规范和政治现实。

    第二条建议是，在着手修正宪法时，不论其触发因素可能是什么，都应当重视对改进政策制定方面的考虑。这方面的一个反面例子是：在八十年代，加拿大曾经因为其他原因（即非政策制定原因）进行了一次宪法修正，但没能利用这次机会引进改善政策制定方面的条文。（现有材料未能回答这样一个问题：即这种情况的发生是因为工作的疏漏，没有注意到改进政策制定的需要，还是因为宪法修正的政治困难使得利用这种机会达到额外的目的不可能办到？）宪法修正的问题再次使我们看到政策制定、政治和社会三者之间的相互重合和相互作用。正如本书所反复强调的，政策制定、政治和社会的处理问题过程相互紧密地交织在一起。本书只是集中探讨这个有机整体的一部分，即政府中枢决策系统，但我们切不可忘记社会和逆境之间相互作用的更广阔天地。这种情形反过来也提供了除政府中枢决策系统的变革之外通过社会与政治内容上的变革来改善应付逆境能力的更多选择。

    切实采取强有力措施来改进政府中枢决策系统的运作绩效是完全正确而又迫切需要的。要做到这一点，特别要深入地理解在总体社会背景上进行逆境中政策制定所存在的各种问题和找到基于这种理解的改进方法。为这项探索事业提供一些帮助正是本书的意图所在。

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