1.起草第一部宪法草案的历史背景
新中国成立以后，随着国民经济的恢复和大规模经济建设的到来，进一步加强政治建设的任务，便提到日程上来。任务主要是两项，一是召开全国人民代表大会，二是制定宪法。[7]
众所周知，新中国成立前夕所制定的《共同纲领》在新中国成立以后扮演着临时宪法的角色，是当时我国的“根本大法”，[8]并起到了重大的作用，但其毕竟只是一部具有临时和过渡性质的法律文件。毛泽东意识到，健全的国家政治体制在新中国成立后尤其是在国民经济恢复取得一定成绩后，已经成为一项日益迫切的工作，也成为他那时政治工作的核心。毛泽东在1953年1月13日下午的中央人民政府委员会第二十次会议上作总结讲话时明确提出，“为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法”。[9]于是起草新中国第一部宪法草案的工作便在他的直接领导和亲自参与下紧锣密鼓地开展起来了。
2.起草第一部宪法草案的具体过程
1952年11月，中共中央决定制定宪法；12月1日，经毛泽东审定，中共中央下发了《关于召开党的全国代表会议的通知》（简称《通知》），《通知》认为当时召开全国人民代表大会和制定宪法的条件已经具备；12月24日，第一届全国政协常委会第四十三次会议接受了中共中央起草宪法的提议；1953年1月1日，《人民日报》发表元旦社论，社论将“通过宪法”列为1953年的“伟大任务”之一；1月11日，毛泽东召集党外人士座谈会，专门征求了党外人士对宪法制定问题的意见和建议；1月13日下午，在中央人民政府委员会第二十次会议上，毛泽东又对1月11日座谈会上党外人士就宪法制定所存顾虑和所提问题进行了解释和说明，也正是在此次委员会会议上，毛泽东根据委员会的决定，担任中华人民共和国宪法起草委员会主席一职，这使得他直接领导并亲自参与了第一部宪法草案的起草工作；12月24日，刚刚审定完过渡时期总路线的毛泽东，带领宪法起草委员会的部分成员赶赴杭州，开始了长达七个月（集中的时间约为两个月）的“封闭式”宪法起草工作。
由于有了毛泽东的亲自领导和直接参与，新中国第一部宪法草案的起草工作非常顺利：1953年6月6日晚，在中南海颐年堂召集刘少奇、朱德等人开会，商谈宪法问题；[10]1953年12月15日，在中南海颐年堂召开中共中央书记处扩大会议，讨论宪法的起草问题；[11]1953年12月24日，乘专列离开北京前往杭州，正式主持起草宪法草案；1954年1月9日，正式开始主持宪法起草小组的起草工作，起草工作正式开始；2月17日，完成初稿；2月24日，“二读稿”完成；2月26日，“三读稿”完成；2月28日和3月1日，中央政治局扩大会议讨论“三读稿”； [12]3月9日，“四读稿”出现；3月12日、13日和15日，中央政治局扩大会议讨论“四读稿”。此外，在3月初，毛泽东还完成了《宪法草案初稿说明》；3月17日，毛泽东回京，当日召开宪法起草委员会会议，讨论修改“四读稿”；3月23日，毛泽东主持宪法起草委员会第一次会议，讨论《中华人民共和国宪法草案（初稿）》;5月27～31日，宪法起草委员会连续召开四次会议，继续讨论草案，并形成了《中华人民共和国宪法草案（修正稿）》;6月8日，宪法起草委员会第六次会议召开，讨论修订稿；6月11日，毛泽东主持宪法起草委员会第七次会议，讨论通过了该修订稿；6月14日，毛泽东主持召开了中央人民政府委员会第三十次会议，讨论通过了《中华人民共和国宪法草案》和《关于公布中华人民共和国宪法草案的决议》;9月8日，毛泽东主持召开宪法起草委员会第八次会议，对宪法草案作最后一次讨论修改，这时距第一届全国人大第一次会议的召开只有七天了；9月14日，即第一届全国人大第一次会议召开的前一天，毛泽东又主持召开了中央人民政府委员会临时会议，对第二天即将提交的宪法草案进行了最后一次审议。到了9月20日，第一届全国人大第一次会议对宪法草案进行投票表决，出席会议的代表共计1197人，其中赞成票为1197票，反对票和弃权票均为零票。这样，载有全民族愿望，也载有毛泽东个人极大心血的《中华人民共和国宪法》终于诞生了。
在这长达七个月的宪法草案起草工作中，毛泽东可谓专心致志、呕心沥血。
第一，毛泽东为起草宪法草案，特意将自己的其他工作调开，专门设定相当长的时间在固定场所专心起草宪法草案，地点被固定在杭州，“封闭式”起草长达七个月，而且往往“一干就是一个通宵”。[13]
第二，毛泽东阅读和研究了世界各国的宪法文本或宪法学书籍，为起草宪法积累了丰富的理论资源。如外国宪法中的苏联（包括苏俄）宪法、罗马尼亚宪法、波兰宪法、德国宪法、捷克宪法、法国宪法等；旧中国宪法中的1913年天坛宪法草案、1923年曹锟宪法草案、1946年蒋介石宪法，甚至还包括一些旧中国的宪法性法律文件，如民国元年的《中华民国临时约法》、蒋介石的《中华民国训政时期约法》以及更早的清廷贵族的《十九信条》。[14]对于上述参考文件和资料，毛泽东不仅进行了细致的阅读和研究，还建议中央政治局委员和在京的中央委员也进行阅看。当时，某杂志刊载了一篇从苏联法学杂志上翻译过来的关于1936年苏联宪法草案全民讨论情况的文章。“对这篇文章毛泽东看得很仔细，用钢笔划了许多他认为重要的地方，有的地方划了两道，还加上了圈。他对苏联全民讨论中关于宪法草案公民基本权利义务和国家机构部分提出意见数量的百分比特别注意，划了好几条黑线”，“当时毛泽东是十分认真的”。[15]不仅如此，在1954年7月1日，毛泽东还把《政法研究》编辑部编译的《苏联宪法草案的全民讨论》一文，批送给刘少奇、朱德、邓小平、李维汉和彭真阅读，并批示“此件值得一看”一语，同时又将此文批示给田家英阅读。[16]
第三，毛泽东亲自起草了宪法草案的大部分条文。1954年3月23日在宪法起草委员会第一次会议上，参与宪法起草的工作人员介绍说：“宪法草案的内容，是根据中共中央和毛主席的指示而写成的。中共中央指定了一个宪法起草小组，这个小组，是在毛主席的亲自领导下和亲自参加下进行工作的。宪法草案的每一章、每一节、每一条，毛主席都亲自参加了讨论”。[17]
第四，毛泽东亲自拟定了起草宪法的工作步骤，如初稿的完成时间、初稿复议的完成时间、政治局对宪法草案初步讨论和讨论通过的时间、宪法小组的讨论时间等，这些工作步骤均由毛泽东不厌其详地亲自确定下来，由此保证了宪法起草工作的连续和效率。毛泽东对宪法起草工作步骤的精密要求，笔者摘录他于1954年2月17日给刘少奇并中共中央书记处各位同志的一份电报便可见一斑。他在该封电报上说：“现将宪法初稿（五份）派人送上，请加印分送政治局及在京中委各同志，于二月二十日以后的一星期内开会讨论几次，将修改意见交小平、维汉二同志带来这里，再行讨论修改（约七天左右即够）。然后，再交中央讨论，作初步决定（仍是初稿），即可提交宪法起草委员会讨论。因此，小平、维汉原定二十日动身来此的计划，可推迟到月底动身。送初稿的人明（十八）日动身，二十日可到北京”。[18]
3.毛泽东起草新中国第一部宪法草案时对其立法内容所做出的创造性贡献
在此过程中，毛泽东的亲自领导和直接参与可谓事无巨细，他对宪法草案的立法内容所做出的创造性贡献，以下事例，可兹为证。
第一，为1954年宪法确定“过渡”的性质。毛泽东认为，1954年宪法，是一部过渡时期的宪法。在1954年3月23日宪法起草委员会的第一次会议上，他对宪法的“过渡”性质进行了通俗易懂的界定和解释，他说：“这个宪法，是以《共同纲领》为基础，加上总路线，是过渡时期的宪法，大概可以管十五年左右。我们的宪法是过渡时期的宪法，我们的各种办法大部分是过渡性质的。人民的权利，如劳动权、受教育权等，是逐步保证，不能一下子保证。我们的选举，也是过渡性质的选举，普遍算是普遍了，但也有限制，地主没有选举权，也不完全普遍。我们只有基层选举是直接的，其余都是间接的。总之，我们的办法不那么彻底，因为是过渡时期。人民的权利和义务，也有过渡时期的特点”。[19]
第二，对革命的性质作出更加准确的表达。1954年11月中旬，毛泽东先后审阅宪法草案初稿、二稿、第一次修正稿，并提出多处修改和作出多处批注。如将序言首句“中国人民经过了一百多年的英勇奋斗，终于在一九四九年取得了人民革命的伟大胜利”中的“人民革命”改为“推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义”。将“伟大的十月社会主义革命”改为“伟大的俄罗斯十月社会主义革命”。在“八万万以上的自由人民”之前，加写“苏联、中国和各人民民主国家共有”十四个字。
第三，为国家机关的性质及其职权作了科学界定。1954年3月20日或21日，毛泽东审阅修改了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》的三月十八、十九日讨论修改稿。他在审阅关于全国人大常委会职权部分的时候，在“通过和发布具有法律效力的决议和条例”条款旁注：“此处不写‘发布’为宜，免与主席职权分歧”；在“批准和废除同外国缔结的条约”条款旁批：“此条应采纳周鲠生意见。”关于国家主席职权部分，在“主席因故临时离开职务时”和“由中华人民共和国副主席代行主席的部分职权”之间加写：“或者受主席委托时”。关于国家主席召开最高国务会议的条款，讨论中提出两个方案，其一是“在必要时召集中华人民共和国副主席、国务院总理和其他有关人员举行最高国务会议”，其二是“在必要时召集有关人员举行最高国务会议”，毛泽东在前一方案旁批：“较妥”。关于检察机关的职权，将其中一款“对政府机关、国家机关工作人员和公民的犯罪行为，行使检察权”中的“犯罪行为”一词改为“犯法行为”。[20]对初稿第十一条第二款“任何个人的私有财产不得用以反对和损害公共利益”，毛泽东批注：“宜单列一条”。第一次修正稿第三十二条对全国人民代表大会行使罢免权的规定中，没有罢免国家主席的内容，毛泽东批注：“国家主席的罢免”。对第一次修正稿的国务院一节（含第三十七至第四十条），毛泽东批注：“主席有交议权，最高会议决议的性质”。[21]
第四，为外交、经济、军事等基本制度作了准确定性。1954年9月8日，毛泽东审阅修改准备提交9月9日中央人民政府委员会第三十四次会议讨论的《中华人民共和国宪法草案》时，在序言部分，将“我们根据平等、互利、相互尊重领土主权完整的原则同任何国家建立和发展外交关系的政策”中的“相互尊重领土主权”，改为“相互尊重主权和领土完整”。在第一章总则部分，将第五条中的“中华人民共和国的生产资料所有制现在有下列各种”，改为“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种”。将第二十条“中华人民共和国的武装力量属于人民，它的任务是保卫人民革命和国家建设的成果，保卫国家的安全和领土主权的完整”中的“保卫国家的安全和领土主权的完整”，改为“保卫国家的主权、领土完整和安全”。[22]
4.毛泽东起草新中国第一部宪法草案时对其立法技术所做出的创造性贡献
毛泽东对第一部宪法草案的立法技术，包括但不限于语言，都有着精益求精的要求。笔者选取以下事例，用以证明他对宪法草案的立法技术亦有创造性的贡献。
第一，1954年2月25日，宪法起草小组改出《中华人民共和国宪法草案（初稿）》“三读稿”。“三读稿”说明中写道：“这个修正草稿较二读稿已作了很多修改（主要是根据主席指示）”。“除内容上的若干修改外，这些修正，根据主席指示，特别把许多可以避免应当避免的文言字句改掉，力求通顺”。[23]
第二，1954年3月20日或21日，毛泽东审阅修改了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》的三月十八、十九日讨论修改稿。他所作出的修改具体如下：“副主席受委托得代行主席部分职权此点必须加入。除‘同时’外，所有的‘时’均改为‘的时候’。”在“序言”部分，将“土地改革”改为“土地制度的改革”，“镇压反革命”改为“镇压反革命分子”，并批注：“‘土地改革’不成文，应加‘制度的’。‘镇压反革命’下加‘分子’”。[24]
第三，1954年3月23日下午，毛泽东在中南海勤政殿主持召开中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议时，专门就宪法草案的文字风格谈了自己的理解。他总的想法是，宪法草案的文字应尽量通俗、便于群众掌握，他说：“把什么什么‘时’都改为‘的时候’。讲话一般不说‘我们在讨论宪法时’，而说‘我们在讨论宪法的时候’。‘为’字老百姓不懂，都改成了‘是’字。什么什么‘规定之’，‘之’字在一句话的末尾，只是重复了上面的，毫无用处，也都去掉了。也许还有改得不彻底的地方，还可以改”。[25]
第四，关于“中央人民政府”和“国务院”哪个提法更好，毛泽东是这样向党外民主人士解释的：“‘中央人民政府’的名字不要了，太长了。这是上次会议议的，也是反复了几次。初稿是‘国务院’，后来改做‘中央人民政府’，最后又改回来叫‘国务院’。按照外国的习惯，一个国家只有一个政府。我们现在的政府多得很，省、县、乡都叫政府，现在宪法草案上规定都改叫‘人民委员会’。我们大家研究了一下，觉得这样可以。全国只有一个政府，即国务院”。[26]
第五，当他反复阅读至全国人大职权中“决定战争与和平”一项时，建议修改为“决定战争和和平”，即以“和”代替“与”字，从而更准确地表述出全国人大的此项职权内容。到制定1982年宪法的时候，有人提出“决定战争和和平”一语中存在两个“和”字，读起来觉得拗口，因此提议修改为“决定战争与和平”，但经过大家的讨论，大家一致认为使用“决定战争和和平”的提法更科学，因此便保留了当年毛泽东所建议修改后的条款表述。[27]这正如毛泽东在1954年6月14日《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中所说的那样：“有人说，宪法草案中删掉个别条文是由于有些人特别谦虚。不能这样解释。这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法就是搞科学”。将立法一方面视为一种政治活动，另一方面又将其看作是一项科学活动，[28]的确贯穿了毛泽东对新中国第一部宪法草案的起草过程之中。
此外，毛泽东不但注重对1954年宪法草案的修改，而且还对《关于中华人民共和国宪法草案的报告（草稿）》作出多次批示和多处修改，囿于篇幅的限制，此处不再一一赘述。
5.起草第一部宪法草案的历史意义
新中国第一部宪法诞生的伟大历史意义。在毛泽东看来，可以总结为两条：第一，它“总结了历史经验，特别是最近五年的革命和建设的经验”[29]，由于宪法是社会主义性质的，使得它比以前的中国的或外国的宪法更先进、更优越。第二，它“结合了原则性和灵活性”[30]，所谓原则性是指它坚持了民主原则和社会主义原则，所谓灵活性是指它兼顾了当时国家经济生活和政治生活的实际，当时“能实行的”“就写”，“不能实行的就不写”。[31]
毛泽东对这部宪法有一个定性，他认为这部宪法“是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法”[32]。这部宪法的目的是“团结全国人民”，[33]“团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。”[34]后来的历史实践证明，毛泽东对这部宪法的定性是正确的，宪法的目的也得到了完全的实现。而毛泽东个人对这部宪法亦是珍视有加，也成了遵守宪法的模范，他在处理很多问题时都明确地表示过，凡事皆有底线，而“宪法就是底”[35]。需要指出的是，毛泽东对待宪法的态度，与他对待《共同纲领》的态度完全保持一致。他在新中国成立后宪法颁行之前曾讲过：“我们有伟大而正确的《共同纲领》以为检查工作讨论问题的准则。《共同纲领》必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法”[36]。
6.1954年宪法是毛泽东长期宪法理论思考和宪法实践的结晶
需要特别给予说明的是，1954年宪法是党和毛泽东在长期革命实践中不断思考、总结宪法实施的经验教训的结晶，绝不是他个人在短短几个月的时间里“闭门造车”的产物。
首先，在20世纪20年代的建党初期，党先后制定和提出《中共中央第一次对于时局的主张》和《第二次全国代表大会宣言》。前者针对时局提出了十一项基本原则，后者则提出了党的最高纲领和最低纲领。这两个文献是党在国民革命时期的行动指南，涵盖了这一时期党的宪法思想。其中，反帝反封建民主革命纲领的确定，“真正民主共和国”口号的提出，人民享有各项权利的保障要求，标志着新民主主义宪法思想已处于萌芽状态。其次，在土地革命时期，顺应各地苏维埃政权纷纷建立和中华苏维埃共和国创建的趋势，《中华苏维埃共和国宪法大纲》应运而生，这是一个工农民主共和国的政治方案，蕴含并发展了建党初期的党的宪法思想。它是新民主主义宪法思想在土地革命阶段的集中体现，是中华苏维埃共和国所遵循的最高宪法原则。再次，在抗日战争时期，随着抗日战争的全面爆发，在坚持和推动抗战的前提下，党提出了以“改革政治机构”、“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法”为核心内容的政治纲领。毛泽东审阅或撰写的《中央关于推进宪政运动的第二次指示》、《新民主主义论》、《新民主主义宪政》、《抗日根据地的政权问题》等，分析了中国革命的性质和特点，规划和提出了新民主主义国家的政治图景，特别是在边区《陕甘宁边区施政纲领》的宪法实践，标志着毛泽东新民主主义宪法思想开始接受实践的检验，并逐渐趋于成熟。总之，经历了国民革命、土地革命、抗日战争、解放战争的洗礼，以毛泽东为首的中国共产党人对中国革命的由来和发展有了更为深刻的规律性认识，也逐渐形成了较为系统的新民主主义宪法思想。经过中国人民政治协商会议第一届全体会议的磋商酝酿，新民主主义宪法思想作为核心内容构成了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》关于国家性质、政权的组织形式及人民权利的规定，建构了新民主主义共和国的基本制度框架，使工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级等各个阶级的正当利益都得到了确认和保障，成为各革命阶级、阶层团结奋斗的政治基础，这是新中国宪法理论内容和结构框架的一个初步体现，对1954年宪法的形成产生了直接的理论奠基作用。
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