从称谓角度考察，死缓制度最早可以追及到新民主主义革命时期的“死刑缓刑”制度。1930年11月8日，中共中央发出第185号决议，即《政治局关于苏维埃区域惩办帝国主义者的办法的决议》（以下简称《决议》）。该《决议》载有四种刑罚，分别是：（1）罚款；（2）没收财产；（3）监禁和苦役；（4）非常刑罚（死刑）。其中对“非常刑罚（死刑）”又强调“但得缓刑若干时间，暂时监禁”（《决议》第二条）。《决议》之所以决定对帝国主义者（外国商人教士等）判处死刑，当然是因为他们“企图领导当地反动残余阴谋反对苏维埃政府，或者响应进攻红军之国民党地主的武装”；同时，对帝国主义者判处死刑但暂时监禁，还具有特别的功效：与国民党各地政府所抓捕的共产党员和赤色工会会员等相交换。该《决议》具体要求说：“反革命犯罪之外人，受监禁处分或非常刑罚（死刑）处分而缓刑者，可以依‘交换俘虏’的惯例，向国民党各地政府（南京、上海、南昌、武汉等）或帝国主义政府（如上海工部局政府、香港英督府）提出释放之条件，即指明国民党政府应将某监狱中之革命‘罪犯’（共产党员，赤色工会会员等）释放，限期妥送至苏维埃区域后，则苏维埃政府将释放反革命罪犯外人某某一名或某某等若干名。此等罪犯罪名应即更公布电达外界”（《决议》第三条）。
毛泽东是在镇压反革命运动中创造性设置死缓这一刑罚制度的。
1.创制死缓制度的历史背景——镇压反革命运动
新中国成立后，国民党反动派败逃台湾，在大陆上留下一大批反革命分子。有的上山为匪，有的潜伏下来，有的还骑在人民头上继续为非作歹。他们不甘心失败，无时无刻不在利用一切可能的机会，向人民和人民政府进攻，企图推翻新生的人民政权。朝鲜战争爆发后，反革命分子的活动明显地猖獗起来。1950年9月15日，美军在朝鲜仁川登陆，反革命分子以为第三次世界大战即将爆发，美国人就要打到鸭绿江来，蒋介石反攻大陆的时机已到，便纷纷在各地进行破坏活动。这些暗藏的反革命分子破坏工程、铁路、仓库，破坏抗美援朝的军运工作和经济建设。他们杀人放火，烧毁民房，抢劫粮食、财物，制造大规模的社会混乱。他们甚至袭击、围攻县、区、乡人民政府，残杀革命干部和积极分子。1950年这一年，在新解放区有近四万名干部和群众被反革命分子杀害，其中仅广西就有三千多名干部被杀害。美国情报机构也派遣特工人员潜入我国内地，积极发展组织，刺探情报，并企图暗杀中国领导人。基于此，为伸张民气，巩固政权，必须大张旗鼓地进行一场镇压反革命的运动。这是不可避免的，是同国民党反动派斗争的继续。1950年10月10日，中共中央向各级党委发出了《关于镇压反革命活动的指示》，揭开了大规模镇压反革命运动的序幕。[38]1951年2月21日，中央人民政府公布了毛泽东审定的《中华人民共和国惩治反革命条例》，使镇反运动有了法律依据和统一的量刑标准。该条例共规定了十一种反革命犯罪情形，[39]凡情节重大的，皆可以判处死刑。但由于其中死刑遍及各种犯罪情形，条文简略且稍显粗糙，情节重大与情节较轻之间缺乏具体的区分标准和量化依据，这为以后扩大镇反范围等“左”的偏向的出现，埋下了伏笔。
2.毛泽东在镇反运动中的慎刑政策
在镇压反革命活动的工作中，党中央和毛泽东所确定的政策和方针分别是“对反革命分子实行镇压与宽大相结合的政策”和“打得又准、又稳、又狠的方针”，不难看出，这其中便先天地蕴含着毛泽东慎刑的刑事政策思想，从思想认识角度观察，他对死缓制度的创设深刻地根植于其慎刑思想。伴随着镇压反革命活动的工作的纵深开展，尤其是一些“左”的偏向的出现，毛泽东的慎刑思想便更加突出地表现出来了，具体表现如下。
第一，关于应杀的标准和范围。已如上述，镇压反革命分子工作的方针是“打得稳、打得准和打得狠”。用毛泽东自己的话来解释，“所谓打得稳，就是要注意策略。打得准，就是不要杀错。打得狠，就是要坚决地杀掉一切应杀的反动分子（不应杀者，当然不杀）”。[40]在这里，毛泽东虽然强调“不应杀者，当然不杀”，坚决要杀掉的是“应杀的反动分子”，但对区分应杀和不应杀的标准并未给予明确的界定和说明。后来，他逐渐将应杀和不应杀的标准明确下来，同时也将杀的范围做了清晰的界定。
1951年1月21日，毛泽东复电中共上海市委并告饶漱石和陈毅，指明应杀的反动分子是“真正罪大恶极的反革命分子”[41]；1月22日，毛泽东复电叶剑英等人并告中共中央华南局，在该电中，毛泽东认为应判处死刑的反革命分子是“与剿匪有关的匪首、恶霸、大特务”和“与剿匪无关的反革命重要分子”； [42]1月24日，毛泽东为转发中共中央华东局于1月22日关于镇反工作应注意的问题给福建省委的指示电，起草给各中央局负责人的批语，在该批语中，毛泽东提出“应当放手杀几批”的是“匪首、惯匪、恶霸及确有证据的重要特务和会门头子”。1月29日，毛泽东复电张云逸等人并告中南军区、广东省军区和华东军区，他指出应“严厉镇压反革命”，应“大杀几批匪首、惯匪、恶霸及罪大的会门头子与特务分子”；2月3日，毛泽东为转发中共中央山东局2月5日关于镇反工作的报告，起草给薄一波等人并告饶漱石及山东分局的批语，在批语中，毛泽东再次提到“应杀之均杀之”[43]。2月26日，毛泽东就继续剿匪问题，致电叶飞等人并告陈毅和饶漱石。在该电中，毛泽东指示“一切为人民所痛恨的匪首、惯匪及恶霸”，在人民同意的前提下，应“坚决迅速地处以死刑”； [44]2月28日，毛泽东为转发西南军区党委2月15日关于镇反工作的报告，起草给各大军区并告西南军区负责人及党委的批语，在该批语中，毛泽东经分析认为“有些罪大的从犯应判死刑，不在胁从不问之列”； [45]4月2日，毛泽东为转发中共北京市委关于大张旗鼓经过群众进行镇反的报告，起草给各中央局并转发地委一级的批语，在该批语中，毛泽东提出“判死刑者，必须是罪重者”。[46]4月30日，毛泽东为转发中共中央西南局关于镇反问题的指示，起草给各中央局并转分局、省委、大中城市市委的批语，他在批语中提出：“凡有血债或其他重大罪行非杀不能平民愤者，应坚决杀掉，以平民愤而利生产”。[47]5月8日，毛泽东为中共中央起草关于对犯有死罪的反革命分子应大部采取判处死刑缓期执行政策的决定，在该决定中，毛泽东提到“凡应杀分子，只杀有血债者，有引起群众愤恨的其他重大罪行例如强奸许多妇女掠夺许多财产者，以及最严重地损害国家利益者”。[48]5月31日，毛泽东为转发邓子恢关于城市工作的报告，起草给各中共中央局、分局负责人并转各省市区党委的批语，在批语中毛泽东提出在工厂、矿山、码头和街道中，应给反革命分子以必要的打击，其中，对“最严重者予以处决”。[49]6月15日，毛泽东为转发中共中央华北局6月12日关于通县传达贯彻死缓情况的报告，起草给各中央局并转发至县委一级的批语，在该批语中，毛泽东解释道：“对于负有血债或有其他重大罪行人民要求处死的罪犯而不处死”是错误的做法。[50]8月15日，毛泽东审阅罗瑞卿8月14日报送的《关于镇压反革命工作的报告》，对该报告中所提出的“应当判处死刑者，一般以处决其中少数的罪大恶极分子为原则”，[51]给予了高度肯定。
从以上材料中，我们不难看出，毛泽东对应杀的反革命分子的标准和范围大体上在近一年的时间里经历了由抽象到具体、由宽到窄的过程。他越来越强调的，是对应杀的反革命分子的具体情形。毫无疑问，他的慎刑政策于此明显地表现出来。
第二，关于不杀的标准和范围。需要说明的是，在毛泽东那里，所谓的“不杀”，实际上包括两种情形：一种是非死刑意义上的不杀，如被判处管制、有期徒刑等的情形，另一种是死刑意义上的不杀，如判处死刑，但无须立即执行，而是给予二年的缓期，后减为无期和有期徒刑的情形。依据笔者的理解，后一种情形由于其与死刑立即执行的关联更为紧密，因此更能体现出毛泽东的慎刑政策。
在毛泽东逐渐缩减应杀的反革命分子情形的过程中，他还与之相应地界定并扩展不杀的标准和范围。1951年1月22日，他提出“乡村普通恶霸及不法地主，则由农民斗争、监视及由人民法庭判刑”，而无须判处死刑。[52]1月24日，他又提出“为了不致弄错，使自己陷于被动，对尚无证据的特务及会门头子，应当进行侦查，取得确证，而不要随便捕人杀人”。[53]2月8日，他提出要求说：“应判徒刑者均判徒刑，应管制者均给以管制”。[54]2月17日，他向党外民主人士介绍说：“对可杀可不杀的那一部分人，应当判处徒刑，或交群众监视，用劳动改造之，不要杀。如同宽大应有边，镇压也应有边”。[55]2月28日，他从法解释的角度，区分了“胁从犯”与“从犯”的不同，从而间接界定了“胁从不问”的定罪原则；[56]3月9日，他又批示道：“在那些已经实现了彻底镇压方针的地方，则要停一下，不要多捉多杀了。无论什么地方，都要有计划，讲策略，作宣传，不杀错”。[57]3月29日，他又强调：“反革命早几天杀，迟几天杀，经过说服教育并不甚大。惟独草率从事，错捕错杀了人，则影响很坏”，各地党委“对镇反工作，实行严格控制，务必谨慎从事，务必纠正一切草率从事的倾向。我们一定要镇压一切反革命，但是一定不可捕错杀错”。[58]4月2日，他发出指示：“判死刑者，必须是罪重者，重罪轻判是错误的，轻罪重判也是错误的”。[59]4月30日，他又不厌其详地向大城市以上级别的市委提出以下要求：“杀人不能太多，太多则丧失社会同情，也损失劳动力”。[60]
综合以上毛泽东在镇压反革命分子运动的工作中所提出的杀与不杀的标准和范围，我们可以简要地将其慎刑思想总结如下：对不能杀的反革命分子，不能杀；对可杀可不杀的反革命分子，不要杀；对应杀的反革命分子，还要区分为两种情形，应当立即杀的和不需要立即杀的。毛泽东逐渐地将其思考的重点放在了不需要立即杀的问题上，于是，死缓制度应运而生。
第三，关于捕人批准权和杀人批准权的主体问题。使毛泽东创制死缓制度的慎刑思想，不仅在他对镇压反革命分子活动的工作中杀与不杀的理解和判断里，也在他对当时捕人批准权和杀人批准权行使主体的实体和程序制度设计中。在镇压反革命活动的工作刚刚开始的时候，捕人批准权是由县级国家机关行使的，杀人批准权则是由地专一级的国家机关行使的。为了纠正后来出现的“左”的偏向，毛泽东决定变更捕人批准权和杀人批准权的行使主体，提高行使主体的行政级别，试图通过行使批准权的国家机关的行政级别的提高，使镇压反革命分子活动工作中的捕人批准行为和杀人批准行为更加规范，也更加慎重。
1951年5月7日，毛泽东为转发中共中央华东局关于镇反问题的指示，起草中央给中央局、分局并转省市区党委、地委的批语。在该批语中，毛泽东写道：“兹定于六月一日起，全国除现行犯外捕人批准权一律收回到地专一级，杀人批准权一律收回到省级，离省远者由省级派代表前往办理。各地一律照此执行”。[61]这样，从那时起，捕人批准权专属地专一级来行使，杀人批准权则交由省级机关来行使。第二天，即1951年5月8日，毛泽东为中共中央起草关于对犯有死罪的反革命分子应大部采取判处死刑缓期执行政策的决定。在该决定中，毛泽东提出更加具体的实体和程序制度设计：对于那些判处死刑而不需要立即执行即判处死刑缓期执行的，其批准权由省级国家机关行使，但对“应执行死刑的极少数人（大约占死罪分子的十分之一二），为慎重起见，一律要报请大行政区或大军区批准。有关统一战线的重要分子，须报请中央批准”。[62]由此可见，杀人批准权具体细化了：对于判处死刑缓期执行的批准权，由省级国家机关行使；对于判处死刑立即执行的批准权，由大行政区国家机关行使；对于判处死刑立即执行的统一战线的重要分子的批准权，由中央直接行使。这样的制度设计，直接地、明显地反映出了毛泽东的慎刑思想。
毛泽东决定将捕人批准权和杀人批准权的行使主体的行政级别提升之后，为保证其制度设计能够在镇压反革命活动的工作中得到完整地贯彻和落实，又多次在不同的场合中进行申明和强调。如1951年5月16日，他为转发邓小平关于土改、镇反、抗美援朝的综合报告，起草给各中共中央局负责人并转分局、省委、区党委、大中城市市委的批语。在批语中，他以批注方式对杀人批准权特别地强调：“必须无例外地一律收回到省委或区党委”。[63]再如当日，毛泽东关于将捕人杀人的批准权一律提高一级的问题，复电邓子恢并告饶漱石等人，强调“捕人杀人的批准权必须一律提高一级，不许有例外。在土改区可由省派代表至专区，由专区派代表至县，掌握材料，用电话向专区请示批准捕人，向省请示批准杀人，这样对于捕杀少数人仍是便利的”。[64]再如1951年5月17日，毛泽东审阅修改中央军委总政治部转发西北军区航空处镇反报告的批语稿，加写了一段话，其中有“规定从六月一日起捕人杀人均要报请大军区批准，以昭慎重，望加注意”。[65]再如1951年8月15日，毛泽东审阅罗瑞卿8月14日报送的《关于镇压反革命工作的报告》，作出批示：“现确定全国一切地方捕人批准权属专署一级，杀人批准权属省一级”。[66]
毛泽东的慎刑（包括慎死刑）的思想，经常可以在他的讲话、著述之中看到，譬如在1962年1月30日中央工作会议上的讲话中，毛泽东还专门提到“捕人、杀人”的问题。在他看来，“在革命胜利还只有十几年的时候”，反动阶级分子自然不甘心于失败，总是企图阴谋复辟，所以“人总会要捕一点、杀一点的，否则不能平民愤，不能巩固人民的专政。但是，不要轻于捕人，尤其不要轻于杀人”。[67]
3.毛泽东对死缓制度的具体创制
1951年4月30日，毛泽东首次提出死缓的创制思路。当天他为转发中共中央西南局关于镇反问题的指示，起草给各中央局并转分局、省委、大中城市市委的批语。在该批语中，毛泽东提到：“凡无血债或其他引起民愤的重大罪行，但有应杀之罪者，例如有些特务或间谍分子，有些教育界及经济界中的反革命等，可判死刑，但缓期一年或二年执行，强迫他们劳动，以观后效，如他们在劳动中能改造，则第二步可改判无期徒刑，第三步可改判有期徒刑。（凡判徒刑一年以上者，一般都应组织他们劳动，不能吃闲饭。）这样，主动权抓在我们手里，尔后要怎样办都可以”。[68]
到了1951年5月8日，毛泽东亲自起草了《中共中央关于对犯有死罪的反革命分子应大部采取判处死刑缓期执行政策的决定》。正是在该决定中，毛泽东正式创设了死缓制度，即对“有些特务或间谍分子，有些教育界及经济界中的反革命等，可判死刑，但缓期一年或二年执行，强迫他们劳动，以观后效”。[69]死缓的创制和施行，从根本上有利于防止和纠正镇反高潮中曾在一些地方发生的乱捕乱杀等“左”的偏向，从而保证镇反运动的健康发展。[70]另外，从技术的角度观察，毛泽东还认为死缓制度的施行有利于司法机关掌握对敌斗争的主动权。他认为，如被判处死缓的犯罪分子“在劳动中能改造，则第二步可改判无期徒刑，第三步可改判有期徒刑。（凡判徒刑一年以上者，一般都应组织他们劳动，不能吃闲饭。）这样，主动权抓在我们手里，尔后要怎样办都可以。”[71]
在1951年6月15日，毛泽东为转发中共中央华北局6月12日关于通县传达贯彻死缓政策情况的报告，起草给各中央局并转发至县委一级的批语，在该评语中他又对死缓的适用范围作了更加具体的解释：“只对那些民愤不深，人民并不要求处死，但又犯有死罪者，方可判处死刑、缓期二年执行、强迫劳动、以观后效”。[72]
可见，在前期镇反工作中，逮捕并迅速地处理了一大批犯有死罪、民愤极大的反革命分子。群众拍手称快，对嚣张一时的反革命破坏活动起到了震慑作用，有效地维护了社会治安，巩固了新生的人民政权。但是，杀人多了，即使都是犯有死罪的反革命分子，也总会在社会的一部分阶层中引起不安，甚至会丧失社会同情。对犯有死罪的反革命分子大部采取死刑缓期执行的政策，就是为解决这个矛盾而提出来的。[73]这是毛泽东的一个创造，同时也是新中国成立后毛泽东对中国法治建设的最著名的创造性贡献之一。
4.后来立法对死缓制度的继承
死缓制度由毛泽东创设之后，为我国后来的立法者和司法者所秉承和完善。如在1979年《刑法》第三章“刑罚”之第五节“死刑”（第四十三条至第四十七条）中，共有五个条文，其中涉及死缓的，有四个条文，成为主体部分。如第四十三条规定：“死刑只适用于罪大恶极的犯罪分子。对于应当判处死刑的犯罪分子，如果不是必须立即执行死刑，可以判处死刑同时宣告缓期二年执行，实行劳动改造，以观后效。”第四十六条还规定：“判处死刑缓期执行的，在死刑缓期执行期间，如果确有悔改，二年期满以后，减为无期徒刑；如果确有悔改并有立功表现，二年期满以后，减为十五年以上二十年以下有期徒刑；如果抗拒改造情节恶劣、查证属实的，由最高人民法院裁定或者核准，执行死刑。”而在1997年《刑法》即现行《刑法》第三章“刑罚”之第五节“死刑”（第四十八条至第五十一条）中，死缓制度也得到了明确的规定。1997年《刑法》与1979年《刑法》相比较，变动有二：第一，将枪决规定为死刑执行方式的条文被删除，这意味着死刑执行方式将愈来愈多元化，不仅包括枪决，注射方式将会得到更普遍的应用；第二，调整未成年人和孕妇可以判处死缓的条款，在1979年《刑法》中，未成年人和孕妇可以被判处死缓；而在1997年《刑法》中，未成年人和孕妇都不可被判处死刑，包括死缓。这反映出立法者将死缓视为死刑的一种执行方式，而不是一种与死刑相并列的新的刑罚种类，它与死刑立即执行都是死刑，只是执行方式不同而已，而这正是当年毛泽东的本意。
最后，死缓制度的诞生，直接来看，是毛泽东应对时势的刑事政策上的及时调整；但在深刻思考之后便会发现，这是毛泽东慎刑思想尤其是慎死刑思想的具体体现——死缓制度的实施无疑使得被判处死刑的人当中的大部分人免除了生命的被剥夺，从而得以活下来继续从事社会主义建设活动。此种法律理念，即保存更大力量，使更多的人参与社会主义建设活动，从而促进社会主义生产力的进一步发展，始终贯穿于新中国成立以后毛泽东的法治思维中。如他在确定反腐败斗争策略时，经反复斟酌，决定以“区别对待”的策略指导反腐败斗争的法治理念。对于少数严重的贪污分子必须绳之以法，动用刑罚，否则的话，就不足以威慑犯罪，不足以平民愤，不足以提高政府的威信和加强廉政建设。但对大多数中小贪污分子则应采取教育挽救的方法，重点是使其不再犯。也就是说，只要中小贪污分子承认错误，有悔罪表现，今后不再犯，就应尽可能地不处以刑罚，改由行政、党纪或批评教育的方法解决问题。[74]
对缓刑制度的创设，只是毛泽东在新中国成立后对刑事法学和刑事法律制度诸多创造性贡献中的一处，除此之外，毛泽东还首次提出了刑法中的规格问题，对于刑罚的适用具有深远的指导意义；提出了改造第一，生产第二的劳改方针，突破旧刑法理论把刑罚作为单纯的一种刑罚手段的传统；创立了劳动教养制度，为处理人民内部某些轻微的违法行为提供了有效的办法。[75]
毛泽东以死缓制度的创制为切入点所奠定的死刑政策，既符合了实际，又顺应了历史发展的潮流，并且进一步发展了人类法制文明的成果，使中国共产党人的治国方略，达到了前所未有的境界。这样一项符合人类文明发展潮流的，而且经长期实践证明正确的刑事政策，应当说是有利于我国人民民主专政的巩固与社会主义事业发展的，是一项宝贵的精神财富。[76]
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