第一节 着力解决好农民的民生问题，夯实乡村社会建设事业的基础
衡量一个城市的文明程度，要看这个城市公共厕所的卫生状况；衡量一个国家的富裕程度，要看这个国家穷人的生活水平……如果要是衡量一个国家的民生状况呢？依我们看，最主要的就是要看这个国家农村的民生状况如何。尤其是像我国这样一个十多亿人口，而且又是农村人口占绝大多数的国家，农村的民生问题得不到解决，就不可能从根本上解决中国的民生问题。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，强调“按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加快改善农村生产生活条件”，从而为进一步解决好中国农村的民生问题指明了方向。
民生问题所涉范围广泛，从生产、生活到生态环境，凡是关涉人民群众生存之事，皆可称之为民生大计。但也正如那句俗谚所说“民以食为天”，改革开放之初的中国所面对的最大民生问题，就是摆脱贫穷过上温饱生活，解决十多亿人口的吃饭问题。以党的十一届三中全会为起点的经济体制改革，正是着眼于解决这个重大民生问题，在广大农村实行以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革，调动了广大农民的生产积极性，到1984年我国粮食产量终于登上4亿吨的台阶，使解决十多亿人口的吃饭问题出现了转机。经过30年的改革和发展，我们这个曾经温饱不足的国家不但解决了温饱问题，而且达到了总体小康水平，社会面貌发生了巨大变化，国际地位得以显著提升。这是中国特色社会主义理论在解决“三农”问题和民生问题实践中所取得的具有决定意义的阶段性成果。
但民生问题的解决又是一个持续的过程，“沧海百年、民生不息”，旧的民生问题解决了，人民群众对于生产、生活、生存条件的改善必然产生新的期待。况且民生问题的解决还需要达成一种社会的平衡，如果社会差异过大甚至失去了平衡，那也同样是民生的不幸。然而，目前在我国社会差异扩大已是不争的事实，尤其是城乡之间的差异最为明显。有这样三组数据可以说明这种差异的程度：一是到2000年我国实现总体小康目标时，在16项测评指标中只有3项没达到，而这3项全都与农村和农民相关，即农民人均纯收入、农村初级卫生保健基本合格县、农村人口人均蛋白质摄入量；二是从我国收入分配的基尼系数看，目前已经超过国际公认的0.4的风险警戒线，但是如果将城乡分开，城市是0.37、农村是0.34，都没有超过风险警戒线，将两者合到一起就超过了风险警戒线，说明城乡差距是造成收入分配差距过大的主要因素；三是2000年我国城镇居民人均可支配收入与农村农民人均纯收入之比为2.79:1，可是到2009年则为3.33:1，表明绝对收入差距扩大的趋势仍未改变。至于教育、医疗、养老等，这些目前被人们普遍关注的民生问题，农村的欠账要比城市多得多，存在的问题丝毫不比城市少。所以，只有农村的民生问题解决好了，中国的民生问题才能得以解决；只要农村的民生状况得到了改善，全国的民生状况就会得到改善。
民生领域是社会差异最为凸显的领域，无论是从生产、生活还是生存条件来看，社会各阶层的差异是普遍存在的。新中国成立初期我们曾将消灭工农、城乡、体力劳动与脑力劳动之间的差别作为奋斗目标，可是理论和实践都证明，差别永远都会存在，完全消灭“三大差别”是不现实的。但是，通过发展逐步缩小差异以及由此造成的不平衡，并让差异保持在大多数社会成员认可的水平上，这不仅是实现共同富裕目标的要求，也应当成为保障和改善民生的基本指向。从这个意义上讲，改善民生的过程也是促进社会公平正义的过程，因为一个缺少公平正义的社会不仅不会有民生的安康，甚至会引发社会危机。党的十七届五中全会在提出“着力保障和改善民生”的同时，进一步强调要“促进社会公平正义”，将保障和改善民生同促进社会公平正义紧密联系起来，这不仅是民生思想的进步，也是社会公平正义理论的升华。
城乡差距扩大、农村发展滞后，不仅使农村的民生问题更加突出，不利于从总体上推进民生的改善和促进社会公平正义，也会给整个社会带来新的民生烦恼。2007年开始，先是猪肉价格的上涨，接下来几乎是所有农产品的价格都在上涨，从而让全国上下感受到农业对于民生的重大意义。2010年7月以来，由于其他产品价格上涨的比价效应带动农产品价格出现补涨，则直接惊动了中央决策高层，连续出台各种应急举措来平抑农产品价格，而此前其他产品包括房价的快速上涨，都未曾出现过如此迅捷、严厉和密集的调控监管举措。应该看到，尽管党的十一届三中全会以来的改革让我们摆脱了温饱不足、解决了十多亿人口的吃饭问题，2010年全国粮食总产量更是达到了5.4亿吨的历史最高水平，但农产品的供给依然缺少稳固的基础，而一旦粮食出了问题，民生也就危在旦夕。因为像我们这样一个十多亿人口的国家，每年所需粮食要在4.8亿吨以上，可是目前国际市场上每年的粮食交易充其量也才不过2亿吨，根本满足不了我们的需求。
所以，我们必须以一种全局意识和战略眼光，来认识当今中国的“三农”问题与国计民生的重大关系。只有站在这样的高度，才能深切感悟到，党的十七届五中全会关于“必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重”和“统筹城乡发展”的远虑与深谋，它不仅是对于科学发展做出的全局谋划，也是基于保障和改善民生做出的战略考量。按照统筹城乡发展的要求，一方面要更加注重农村发展，加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园，全面推进社会主义新农村建设；另一方面要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，实现城乡互动和协调发展，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局。只有这样，保障和改善民生在我们这个十多亿人口的国家才更具稳固的基础，并能更充分地体现社会公平与正义。
第二节 推进城乡基本公共服务均等化，提升乡村社会建设事业的整体水平
基本公共服务是国家从经济社会发展的一定阶段和总体水平出发，向所有社会成员提供的保护个人生存权和发展权所需要的基本条件。基本公共服务的实施主体是政府，其内容应当是那些确保人人享有的基本生活保障，如基础教育、劳动就业、基本医疗和公共卫生、养老保障、公共安全等方面的服务，虽然这些服务可以有各种提供方式，但支出责任在政府。政府向社会所有成员提供基本公共服务，目的在于保障和改善民生、缩小贫富差距、维护经济社会稳定、促进公平正义。公益性和公平性既是基本公共服务的重要特征，也是提供基本公共服务应当遵循的原则。然而，由于新中国成立之初就推行以工业为主导的非均衡发展战略，形成了城乡分割的二元结构及城市偏向型的公共服务供给体制，导致城乡之间基本公共服务水平严重不均等。我国农村人口占总人口近70%，可是用于农村的财政支出仅占总支出的10—15%。党的十七届五中全会在强调“推进基本公共服务均等化”的同时，把“覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善”作为未来五年经济社会发展的主要目标，具有非同寻常的重大意义，不仅是当前保障改善民生、促进社会公平正义的关键之举，也是全面建设小康社会的题中要义。实现这一目标必须采取相应对策和措施，推进城乡基本公共服务的均等化，尽快补上农村基本公共服务相对落后的“短板”，满足广大农民提高生活水平和建设幸福生活美好家园的愿望。
一是坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上曾明确指出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，是带有普遍性的倾向。”在我国，经过30多年的改革和发展，工业化已经达到一定水平，城市化也进入新的发展阶段，理所当然地应当把“工业反哺农业、城市支持农村”提到议程。特别是以往政府提供的公共服务主要投在了城市，城市的公共服务尽管也还存在欠缺，但是农村公共服务尤其是基本公共服务的欠账远比城市多得多。因此，建设和完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系，关键是要加大对农村基本公共服务的投入，推进城乡基本公共服务均等化。由于现阶段我国财力已经增强，所以推进城乡基本公共服务均等化，完全可以不必缩小城市的“蛋糕”来满足农村的需求，而只需要把增量部分更多地投向农村，城市的基本公共服务水平依然可以继续得到提高。推进城乡基本公共服务均等化，关键是要对农村的基本公共服务给予更多的关注和倾斜，不但要加大财政的转移支付，同时还应动员城市的力量支持农村。因为提供基本公共服务并不只是财力投入的问题，同时还需要有人才、技术、管理等方面的支持，农村在这些方面远比城市落后得多，这就需要城市给予相应的支持和援助。从国际经验看，“工业反哺农业、城市支持农村”不能依赖于市场的自发调节，即使是在那些发达的工业化国家，也需要通过财政转移支付以及政府直接提供服务得以实现。因此，要充分发挥政府的主导作用，建立起“以工促农、以城带乡”的长效机制，不仅要坚持公共财政对农村的转移支付、加大扶持力度，还要积极利用财政贴息、补助等手段和各项政策措施，引导社会资源投向农村基本公共服务领域，尤其要鼓励城市以及发达地区的过剩公共服务资源，向农村特别是欠发达地区农村横向流动。
二是建立财权与事权相适应的财政支持以及转移支付制度。基本公共服务的实施主体是政府，因而决定了政府在推进城乡基本公共服务均等化中起着决定性作用。但是基本公共服务并不都是由中央政府统一提供，相反，大部分是由各级地方政府分别提供的。由于我国各个地方的经济社会发展水平存在较大差异，政府提供公共服务的能力也有很大差异，不但会出现各个地方政府实际提供的基本公共服务不均等，甚至有的地方政府会因为财力的原因而无法履行提供基本公共服务的职责。因此，必须按照政府的基本公共服务职责与财权相匹配，支出管理责任与财力相匹配的原则完善财政管理制度，并建立起规范的财政转移支付制度，使各级政府提供基本公共服务拥有相应的财力支撑。一般而言，中央财政的转移支付，主要是以实现不同区域基本公共服务均等化为目标；而城乡之间基本公共服务的均等化，则更多地要依赖于地方政府的财政投入和转移支付来实现。但由于各类基本公共服务的性质不尽相同，在划分财权和事权时还需要因事而异。例如，义务教育的外溢作用较大，应作为中央、省、市、县和乡镇级政府共同的基本公共服务职责，但由于信息不对称以及为了提高财政支出效率，义务教育的支出管理责任则应由县乡政府执行。而其他诸如医疗、养老、社保等基本公共服务的支出和管理，主要应由各级地方政府负责，并向农村实行财政倾斜和转移支付，那些财政困难的贫困地区则可以在获得中央或省级财政的转移支付后，再通过当地政府向农村实行转移支付。在合理划分财权和事权的同时，还应当突出基本公共服务职能在公共财政制度框架中的重要性，加大基本公共服务支出在财政支出中的比重，逐步增强各级政府向农村提供基本公共服务的能力。
三是突破户籍制限制加快推进基本公共服务制度改革。我国自上世纪50年代中期开始至今一直执行着城乡分割的户籍制度，这一制度的存在成为居民享有不同公共服务、社会福利和政治待遇的身份依据。目前包括基础教育、劳动就业、医疗保险、养老保障、住房保障等基本公共服务，都是以户籍身份为标准和依据，农村与城市居民享受不同待遇并存在较大的差距。可以说，现行户籍制度已经成为推进基本公共服务均等化的严重障碍，只有剥离各种社会福利与户籍制的联系，才有可能为不同户籍身份的人口提供均等化的公共服务奠定制度基础，并将农村居民与城市居民无差别地纳入到政府的公共服务中去。目前，统筹规划城乡基本公共服务建设，既要大力推进城乡基础教育制度、劳动就业制度、医疗保险制度、社会保障制度等相关福利制度的改革，也要健全和完善公民基本权利平等的政治制度。因为，公民身份是公民权利的基础，在我国宪法所规定的公民权利中，实际上有许多内容就属于公共服务乃至基本公共服务的范畴。然而，拥有公民身份并不意味着一定会拥有公民权利，事实上，我国法定的公民身份以及相应的公民权利，在农村居民和城市居民之间目前依旧存在着很大差别。努力消除不同社会阶层，尤其是农村居民和城市居民之间在公民身份和公民权利方面的差别，彻底变革把这种差别予以固化的相关制度，是社会进步的必然趋势，也是最终在全社会实现公共服务均等化的客观要求。
四是建立健全城乡一体化的基本公共服务体系。政府向社会所有成员提供基本公共服务，是出于保障和改善民生的需要，如果只是从关涉民生的某些方面为部分社会成员做出几件善举，不能说于民生无补，却只能是一种局部效应和短期行为，难从根本上解决问题不说，而且往往是高成本低成效。只有按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》精神，“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，才能适应保障和改善民生的需要。因为基本公共服务体系不仅囊括了基本民生的主要领域，同时又对满足每个公民的基本生存条件和发展条件发挥着重要的保障作用。党的十七大从保障和改善民生的高度提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，概括了当前和今后一个时期我国城乡基本公共服务的主要内容，即基础教育、劳动就业、医疗保险、养老保障、住房保障等。这些项目和内容不仅要形成一个比较完整的体系，同时从实现基本公共服务均等化的目标出发，还必须建立起城乡一体化的基本公共服务体制机制。所谓“城乡一体化”的基本公共服务体制机制，就是要以政府为主导，将城市与农村的基本公共服务纳入到一体化发展格局中，统筹规划、协调运行、提高效能，缩小城乡之间基本公共服务建设差距，最终实现城乡之间基本公共服务的均等化。在这个目标和前提下，要将基本公共服务体系的设计和完善纳入到民主决策程序，注意倾听民众要求，并与社会的财力保障相适应，形成一种常规、长效机制，以保证基本公共服务的可持续运行，并随着政府提供基本公共服务能力的增强不断提高。
五是加强农村基本公共服务人才的培养和输入。农村基本公共服务所涵盖的基础教育、医疗卫生等，不仅需要一定数量的专业管理人员，更需要具备相应的专业知识和专业技能的专门人才。但是目前我国农村这方面的人才极度匮乏，很难满足需求不说，更与城市形成强烈反差，不仅人员素质相对偏低结构也不合理。人才的匮乏以及人员结构的不合理，直接制约了农村基本公共服务的规模和质量，并拉大了与城市之间的差距。为了解决农村基本公共服务人才短缺问题，必须加强相关人才的培养和输入。应在高等院校及职业技术学校开设农村基本公共服务所需的相关专业、培养专门人才，并制定出定向培养的长远规划。为了使培养的人才最终能够到农村去、为农民服务，可以实行定向招生的办法，其学习期间的费用由政府以发给助学金的方式予以资助，并且要保证毕业后必须在农村服务一定年限。对于在农村工作的教育、医疗等专业技术人员，除基本工资外还应当发给一定的生活补贴，使他们的收入不低于城市水平，改变目前越是在农村及欠发达地区工作收入水平越低的不合理状况。同时，还应当建立起农村基本公共服务人才的准入门槛和退出机制，严格把好各类人才的入口关，提高向农村输入人才的质量门槛。实施农村各类公共服务人才的定期交流制度，建立起合理的晋升提拔和退出机制，不断优化人才队伍，为农村基本公共服务的发展和提高提供强大的人力资源支撑。
第三节 加强和创新乡村社会管理，提高乡村社会建设工作科学化水平
社会管理是社会建设的重要内容，对于处于发展的重要战略机遇期和处于社会矛盾凸显期的我国而言，具有特别重要的意义。对此，2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。
按照中央对新形势下加强和创新社会管理、做好群众工作作出的重要部署，深刻认识农村社会管理创新的紧迫性，扎实推进农村社会管理创新，全面提高农村社会管理的科学化水平，是农村经济社会发展新阶段的客观要求，也是构建农村和谐社会的重大基础性工程。近年来，随着中央各项强农惠农政策力度不断加大，我国农业农村经济社会实现了较快发展，但同时我国正处于经济社会转型期，各种经济、社会矛盾交织，情况复杂，而随着农村文化教育事业和信息网络技术的快速发展，群众了解知识、政策、信息的渠道越来越广，诉求也越来越多，这些因素都使得当前既是农村群众得到实惠最多的时期，也是社会矛盾和问题相对较多的时期。农民增收难、农村公共事业发展滞后、农民的土地权益被侵害、新生代农民工问题突出、乡村社会治理日趋复杂、变相加重农民负担等问题，给我国农村社会管理带来许多新的挑战。面对新挑战，应采取综合对策加强和创新农村社会管理，全面提高农村社会管理的科学化水平，有力促进农村社会建设事业健康发展。
一、加强和创新乡村社会管理，转变观念是前提
伴随着改革的深入推进和社会的快速行进，农村基层社会矛盾呈现易发多发的态势，特别在征地、拆迁、土地流转的过程中，常常引发农民与村级组织及地方政府、农民与开发商、土地发包方与转包方之间的诸多矛盾和摩擦。面对乡村社会矛盾易发多发的现状，管理者如果仍然守着旧的社会管理理念：轻视有效预防和化解，解决矛盾只会用单纯的思想工作或以官对民的强势心态加以压制传统观念和简单粗暴的工作方法，不但不能解决好问题，反而会激化矛盾。当前，乡村社会信访案件不断攀升，一个不容忽视的原因就是农村基层管理者的理念跟不上时代的发展，不适应乡村社会发展的要求，导致原本可以在村里调处、化解的矛盾成为越级信访的案件，把矛盾上交，使小摩擦激化为大问题，结果不仅给上级信访工作带来极大的压力，而且严重影响着社会的和谐稳定。可见，加强和创新乡村社会管理，首要的前提是促进乡村管理者转变观念。一是寓管理于服务中，改变由上而下的行政“管制”观念和做法。管理的本质在服务，乡村的管理者只有树立牢固的服务意识，不断提高服务质量，始终把群众满意不满意作为工作的出发点和落脚点，真正做到思想上尊重群众、感情上贴近群众，管理便会在服务中顺利达成。正如全国政协委员、河南省政协副主席龚立群所言，“最好的服务就是最好的管理，应该以服务来促进管理”。二是构建多元的民意诉求渠道，及时把脉民情民意，摈弃重堵轻疏的错误观念。中国有句俗话，冰冻三尺，非一日之寒，同样矛盾的发展也有一个发生、发展的过程。只要我们善于和及时掌握矛盾的起因，就可适时采取有效措施把矛盾化解在萌芽状态。否则，平时对民众的生活问题不管不问，对其合理诉求不理不睬，等到问题激化的时候再去解决或堵压，只能把事情搞乱、搞砸。所以，全方位开通表达渠道，把服务工作端口前移，深入细致地了解辖区民众的所思所愿所求，认真听取不同意见，不同声音，并根据问题的不同性质采取不同方法加以调处，才能做到防微杜渐，事半功倍。三是强化民主管理机制的建设，把制度管人与思想育人有机统一起来，改变以往单纯靠思想觉悟做事的片面观念，在制度和思想教育的双重制约下促使农村的基层管理者牢固树立科学管理理念和为民服务的意识。为此，一方面，要站在建设和谐乡村、巩固党的基层政权高度，广泛组织乡村广大党员干部加强学习，不断提高对加强和创新社会管理工作的认识，增强他们参与社会管理工作的积极性和创造性，提高其管理工作的科学化水平。另一方面，建立实施科学管理的工作制度及相关的绩效考评指标体系，确保农村基层科学管理工作的开展扎实推进、长效运行，坚决避免出现半途而废、风过而止的现象和局面。
二、加强和创新乡村社会管理，保障民生是根本
保障和改善民生，是社会建设的重点，也是加强和创新乡村社会管理的支点。农民的民生问题解决不好，改善和创新乡村社会管理便缺乏必要的群众基础和公信力。因而，加强和创新乡村社会管理，要着力保障和改善民生。为此，一要在保护好农村天然生态环境的条件下，因地制宜发展现代农业，提高农产品的质量和销售利润，增加农民的收入，为农民创造更多的就业岗位和发展机会，使农民乐业安居。二要大力发展和普遍提高农村基本公共服务水平，让广大农民同市民一样享受管理服务社区化、生活设施城镇化、社会保障市民化、文化教育现代化的公共服务。普惠性的农村公共事业蓬勃发展不仅会大幅度改善和提高农民的生活质量，更会让农民普遍感受到党和政府的温暖与关怀，如此社会管理工作才能拥有群众基础，才能得到广大农民群众的真心拥护与支持。三要秉承公正、公开的原则，切实解决好农村耕地占用、土地流转、社会救助金分配不公、房屋拆迁等难点问题。这些问题是目前乡村社会最敏感的神经，处理不好会引发严重群体性事件，危害社会和谐稳定。四要关注和解决好留守儿童、留守老人及困难群众生活等方面问题。留守儿童、留守老人及困难群众属于乡村社会的弱势群体，他们的问题是目前乡村社会必须解决好的民生问题之一，解决好他们生活中的问题，是政府的责任和良知，是乡村社会管理工作不可以遗忘的角落。五要开展丰富多彩的文化娱乐和寓教于乐的思想道德教育活动，以充实和满足农民的精神文化生活，促进其思想素质的提高，为实现新时期农村社会管理的科学水平打造思想基础。
三、加强和创新乡村社会管理，依靠群众是关键
加强和创新农村社会管理，要坚持党委领导、政府负责，又要依靠社会协同、公众参与。就后者而言，一方面，要依靠群众，充分发挥群众的主体作用。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益。因此，提高农村的社会管理水平，要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。实践证明，凡是社会管理工作成效显著，村民之间、干群之间和谐融洽的乡村，一个共同的特点就是听取民众意见，在尊重绝大多数民意的基础上出台政策措施，在管理活动中坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨。由此可见，针对当前形势新变化新特点，加强和创新乡村社会管理，要从传统的“整治命令”思维转变到“寓管理于服务之中”，从政府“包打天下”转变到注重运用群众的力量，充分依靠群众，办好群众的事情。另一方面，要注重发挥基层组织在社会管理中的作用。搞好社会管理工作，需要多方面力量协同联动作用的发挥，即要形成党委、政府、社会各阶层、各个社会组织、各界人士齐抓共管的联动工作机制，实行小政府、大社会的服务格局，并以这种新的服务管理格局为依托，形成横向到边、纵向到底的网格服务，实现网络化、多元化、精细化、公共化、个性化管理，创造事事有人管、处处无漏洞的乡村社会管理工作新局面。
农村社会是中国社会的基础，加强和创新乡村社会管理，维护好农民群众的根本利益，事关农村社会和谐稳定，事关党的执政地位，事关国家基层政权的维护与巩固，所以必须充分认识搞好农村社会管理的重要性，不断强化乡村社会管理创新，促进农村社会管理能力和科学化水平的整体提升。
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