第一节 城市化进程中农民市民化面临的主要问题
城市化不意味着农村全部变城市，同样城市化进程中农民市民化也不是把农民全部转化为城镇居民，它泛指农民的生活环境、思想观念、生产生活方式、组织形态等逐步向城市化、市民化方向转变的过程。具体而言，其既包含失地农民和农民工的市民化问题，也包括农村居民的市民化问题。深入研究不同农民群体的市民化问题，方能有针对性地分析问题成因并采取有效措施加以解决。
一、失地农民市民化面临的主要问题
失地农民市民化是一个从农民转化为市民的过程，它包括失地农民获得市民的户籍身份以及依附这个身份上的各项福利待遇和权利，也包括失地农民在就业技能、生活环境、生活方式和思想观念上不断趋向市民的过程。以此而论，目前失地农民的市民化主要问题在于：
1.失地农民的市民化不彻底，户籍转换及其相关政策措施没有同步跟进，导致失地农民的生活出现了新困境和新问题。改革开放以来，我国失地农民的总数，保守测算也超过6000万。数千万失地农民，因各地区采取不同的市民化对策，致使失地农民的市民化存在许多遗留问题。其一，“三无”农民问题。有些失地农民，一次性获得了货币补偿，但户籍身份没有转变成市民，更没有享受市民的社会保障权益。这些失去土地的农民，已变成无土地、无工作、无社保的“三无”社会人口。“三无”农民既面临当下生活中的子女教育、就医、就业等生存困境，也遭遇着老无所依的后顾之忧。针对“三无”人口问题，学者们尖锐地指出，“三无”现象若不及时尽快地解决，将极大地威胁到我国社会的稳定与和谐发展。其二，超转人员问题。一些地方在解决失地农民市民化的问题时，主要把适龄人口和未成年人完全市民化了，而把超龄人口排斥在市民化之外，尽管各地确定的超龄人口年龄各不相同，但有一点是相同的，即所谓超龄人口就是那些已经或即将丧失劳动能力的人群。这些被排斥在市民化社会保障之外的人群，在各个地区都不同程度地存在着，虽然一些地区采取了一些补救措施，诸如由集体经济组织出资予以补贴或由地方财政出资按城市最低生活保障的标准予以补助，等等。但是，各种补救措施没有从根本上解决问题，只是起到暂时缓解作用。因为，集体经济组织的经营活动面临市场风险，若经营不善便会亏损或倒闭，所以依靠集体经济组织补贴的办法不具有可持续性和稳固的保障性。那种按城市最低生活保障标准予以补助的做法，只能维持超龄人群的基本生存保障，完全解决不了病有所医的问题，更谈不到使超转人员晚年过上幸福的生活。失地农民的超转人员问题既是这个人群本身的市民化不彻底问题，也是社会新出现的不公平、不公正问题。其三，“寄生型村民”问题。少数发达地区或大都市郊区，由于土地价格高和预期增值空间大，这些地区的失地农民不仅完全实现了市民化，而且还获得了高额的资金补偿，甚至出现了因失地而一夜暴富的情形。这些因失地而富裕起来的少数农民，虽然已经完全获得了市民的身份与保障，生活富裕，无后顾之忧。但又出现了不可忽视的新问题，即“寄生型村民”问题。一些经济上富裕起来的失地农民，其价值观、人生观不会自发地在短期内走向现代文明，有了巨额财富之后，便会本能地走向游手好闲、无所事事、吃喝玩乐的寄生型生活轨道，其结果不仅会使其自身再度成为贫困人口，而且会污染社会风气，引起部分市民及其他区域失地农民的心态失衡，进而影响城市化的健康发展和顺利推进。其四，“城中村”问题。所谓“城中村”，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，原来的农民已全部或大部分转变为市民身份后仍在原村落居住，但其住房和生活方式却未能跟上城市化步伐乃至被边缘化的社区群落。“城中村”现象是我国急速城市化进程中的遗留问题，散落在城市角落的城中村，在为城市发展提供了低成本的劳动力和多样性的社会生态，从而给城市带来异样的生机和活力的同时，也给城市建设和管理带来许多负面影响，尤其是随着城市化进程的加快，“城中村”问题愈加凸显，急需采取有效措施加以解决。
2.受主客观因素的影响，失地农民的再就业困难重重。农民失去土地，也就失去了工作，失地农民不论是继续务农还是选择进城务工均存在再就业的问题。失地农民靠自己的力量解决再就业问题面临诸多困难。其一，城乡二元的就业政策，导致失地农民面对各种就业歧视。失地农民作为被市民化的群体，理应同市民一样拥有公平职业竞争平台、同工同酬、享受平等的就业政策和培训权利。但由于现行的就业政策是为解决城市市民的就业而设计的，在失地农民转为城市居民的同时，现行就业政策没有及时调整，一些行业对农民采取限制和歧视的做法仍在延续，给失地农民就业带来许多障碍和困难。其二，失地农民自身就业技能低、竞争力弱，就业观念保守。失地农民在失去土地之前，主要以种地谋生、靠体力干活儿，生存技能单一、文化水平不高。受自身素质的影响，进城务工的失地农民面对大学生、城市下岗工人及文化程度较高的青年农民工等竞争群体，完全处于劣势地位。另外，失地农民的择业观念比较保守，比如对自己不熟悉的职业不敢尝试去做，提高就业技能的自主意识不强，缺乏投资创业的意识，等等。上述种种情况表明，进城务工的失地农民要找到合适、稳定的职业困难重重，所以加大对失地农民的就业技能培训力度、改变其就业观念、建立城乡一体化劳动力市场便具有现实的紧迫性。
3.生活方式和思想观念的更新问题。失地农民的绝大多数最终要彻底转变成市民。而完成市民化转变的深层次问题在于其生活方式和思想观念的转变与更新。其一，生活方式转化问题。由于职业、生活环境和文明程度的差异，农民和市民的生活方式均存在巨大的差别。失地农民长期在农村生活，在消费方式、休闲方式、交往方式、家庭生活方式等各方面都已经形成了模式化的习惯。如，农村的社会交往方式是基于血缘与地缘为主，在社会交往中有着浓厚的血缘与地缘情节，业缘交往的能力较弱。再如，农村的家庭生活习惯养鸡鸭鹅狗、乱堆垃圾、衣服随便晾晒等。一些失地农民进城后仍然还保留着农村的生活方式，与城市文明生活方式的要求不搭调。因此，失地农民要真正成为市民、完全融入城市社会，就必须在生活方式上逐步实现由农民向市民的转化，改变以往的旧习惯。其二，思想观念的更新问题。与小农经济生产和生活方式相适应，失地农民在人生价值观、公民意识、法制意识、交往观念等方面不同程度地带有小农意识的色彩，同市民尚存很大差距。而思想观念更新不是一蹴而就的事情，需要在内外力的作用下逐步改变。因此，失地农民进城之后，面对城市文化与乡村文化的差异与冲突，会在心灵深处产生不适应、不舒服的情感体验，从而影响其对城市社会的归属感和市民化的进程。可以说，思想观念的市民化是失地农民市民化的深层问题与困境，走出这一困境，既需要他们自身的努力，也有赖于地方政府与相关组织部门思想教育工作的及时跟进和有效开展。否则，长期不适应城市的生活，不仅阻滞其市民化的进程，还会产生严重的身心健康问题。
二、农民工市民化面临的主要问题
受城乡二元结构制约，农民工在立足和融入城市社会的过程中，面临着诸多共性的生存发展问题和困境。
1.就业渠道狭窄、工资收入低，是农民工立足城市所面临的首要问题。农民工特殊的身份地位，导致其就业渠道狭窄，主要靠亲朋介绍，而且主要在工作条件差、就业变化大、晋升机会小等次属劳动力市场就业。而次属劳动力市场在管理上缺乏适当的程序和规则，工资是由劳动力的供求决定的，在劳动力总体供大于求的条件下，企业经营者为了实现利益最大化，采用低工资、无福利待遇、临时工的方式进行雇佣，而且严重存在着工作环境差、要求苛刻、随意克扣工资等不良现象。但由于就业渠道狭窄，许多农民工为了生存不得不屈就。就业渠道的狭窄以及平等、公平市场竞争环境的缺失，导致农民工收入偏低，同工不同酬，在劳资关系中处于弱势地位。偏低的工资收入，一方面使广大农民工群体成为城市社会的弱势群体，生活常常面临困境，身心健康遭到损害。另一方面严重弱化了农民工立足城市社会的能力资本积累和提升，障碍其稳定就业和在务工城市长期稳定居住，导致其在城乡之间、城市之间以及行业间频繁流动，影响城市归属感的形成，阻碍了农民工市民化的进程。
2.市民化权益保障的缺失是农民工在城市社会谋求生存发展所面对的根本问题。置身于市场经济的大潮中，每个人都要面对失业、疾病和养老等市场风险。化解市场风险，不能只靠个人能力，必须为人们提供制度化的社会保障，但因与户籍制相连的社会权益保障制度的限制，农民工缺乏市民化的权益保障或市民化权益保障不足，这是其在城市谋求生存发展面对的最根本问题。具体而言：
其一，缺乏市民化的养老、医疗、失业保险、工伤等社会保障待遇，基本由个人承担市场风险，生存压力极大。各种调研资料显示，农民工最忧虑和担心的问题一是生病，二是失业。所以，农民工特别渴望能平等地享受市民待遇，缓解生存压力。虽然近年来因中央解决农民工问题政策文件的相继出台，农民工社会保障问题得到了各方面的重视，一些地区已经尝试着为农民工提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保障，但整体效果并不理想。其主要表现在：农民工参保比例低、参保受益少、转保难度大、退保比例高、退保受损大；在社会救助和社会福利方面，目前从基本体制上仍然没有接纳农民工。现行社会救助和社会福利体系只覆盖城市户籍人口。
其二，享受不到市民所拥有的住房保障的福利待遇，只能租房居住。房租在许多农民工日常生活支出中占比越来越大，生活成本也越来越高，导致绝大多数农民工的劳动收入只能使他们维持自己或全家在城市中低水平的生活，面对个人能力提高所应花费的资金以及基本的创业资金、子女教育的投入，往往是心有余而力不足。因而，面对日益攀升的房租价格，农民工特别渴望政府帮助解决居住问题，期盼享受市民化的廉租房待遇。
其三，市民化的劳动权益保障制度不完善，致使农民工在就业服务、职业技能培训、创业资金扶持等方面得不到应有帮助，而且恶意拖欠、无理克扣农民工工资的侵权行为屡禁不止。为此，2010年2月，国务院办公厅下发《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》中严肃强调：“最近在一些地区接连发生因企业特别是建设领域企业拖欠农民工工资引发的群体性事件，严重影响社会稳定。”同时要求“各地区、各有关部门要进一步统一思想认识，从维护社会稳定大局的高度，把解决企业拖欠农民工工资问题作为当前一项重要而紧迫的任务抓紧抓细，确保各项措施落到实处。”
3.融入城市步履维艰、市民身份认同障碍重重，是农民工生存发展面临的深层问题。众所周知，西方发达国家在现代化进程中，农村剩余劳动力非农化和农村人口城市化是同步进行的。而中国农村剩余劳动力非农化和农村人口城市化转移却走出了一条与西方国家迥然不同的“中国路径”，即从农民到农民工再到市民的转变过程。曲折的路径给农民工的城市融入带来诸多困难和问题。
其一，户籍身份的限制把农民工置于双重边缘化的尴尬地位。一方面，长期在外打工，已经习惯和喜欢城市的生活，不愿回乡务农，也越来越不适应农村的生活方式和生活环境。户籍虽然还在农村，但农民工正在变成乡村社会的边缘阶层。另一方面，作为现代产业工人主体的农民工，因为户籍身份及相关的社会保障制度的限制，享受不到市民应有的权益保障，其职业地位和生活水平处于城市社会下层，被城市边缘化。这种被农村和城市双重边缘化的尴尬状态，严重影响农民工在心理上由农民向市民的转变的角色认同。调查显示，在新生代农民工中，认为自己是“工人”的占32.3%，高出传统农民工10.3个百分点。虽然新生代农民工的市民身份认同高于传统农民工，但大多数农民工仍然没有实现由农民向市民的角色转变。因此，解决农民工的城市融入问题必须改革现行的户籍制度。
其二，农民工职业身份与户籍身份转换的分离，导致城市居民对农民工市民化表现出“经济性接纳、社会性排斥”并存矛盾心态。一方面承认城市发展离不开农民工。农民工承担城市居民不愿做的累活、脏活、险活，为城市发展作出了很大贡献；另一方面受户籍身份观念的影响和以往形成的对农民一些偏见，如素质普遍较低、不注重生活卫生、不遵守城市交通法规等，城市居民对农民工的市民身份不认同、不接纳，甚至部分市民仍然视农民工为“二等公民”，在言谈和行为中表现出歧视和不尊重。在访谈中，许多农民工表示经常感觉低人一等，人格得不到应有的尊重。这种情形不仅导致农民工和老市民的隔离与冲突，也严重阻碍着农民工融入城市。
其三，城乡生活方式和价值观念的差异是农民工难以融入城市又一重要问题。生活方式和价值观念是在长期生活中潜移默化地形成的，具有相对的稳定性。城乡二元结构导致城乡居民在生活方式和价值观念上存在巨大的差异，给城市市民和农民工思想观念、心理情感等方面的融合带来了巨大的障碍。尽管农民工长期在城市打工生活，但原有的生活方式、生活习惯和价值观念难以在短时间内改变。而城市市民也难以在较短的时间从心理上接纳带着“乡土气息”的农民工。因此，逐步实现生活方式和价值观的市民化是农民工城市融入必须解决的深层次问题。
三、农村居民市民化面临的主要问题
如前所述，城市化并不意味着农村全部变城市，同样农民市民化也不是把农民全部转化为城镇居民。那么，生活在农村的农民是否存在市民化的问题？如何解决农村居民的市民化问题？这是解决农民市民问题必然面对的一个现实问题。不容否认，农村居民的市民化问题是农民市民化的应有之意，是全面解决农民市民化问题不可或缺的内容，是必须采取有效政策和措施加以解决的现实问题。农村居民的市民化问题，概而言之就是农村居民的生产方式、生活和公共服务水平、生活方式及思想观念等不断地趋向城市化、市民化。
1.农村居民生产方式的现代化问题。唯物史观表明，生产方式是人类社会赖以存在和发展的物质基础，是人类其他一切活动的首要前提。依据唯物史观的基本原理，农村居民市民化面临的首要问题是生产方式的现代化，即农民居民按照产业化、工厂化方式从事农业生产经营活动，改变刀耕火种的小农经济的生产方式，如此才能强有力地促进农村居民的生活方式和思想观念向现代城市文明趋同。当下，农村居民生产方式现代化存在的问题在于：其一，农业机械化程度不高且发展不平衡。农业机械化是农业现代化的重要标志和基础，发展农业机械化，事关加快转变农业发展方式，事关推进农业现代化和加快社会主义新农村建设。近年来，在各项惠农政策的推动下，我国农业机械化发展较快，农业生产方式正在实现以人畜力为主到机械化为主的历史性转变。但是，与农业现代化发展的要求尚存很大差距。同时，我国农机化发展还存在较多薄弱环节，如：水稻机械插秧、玉米机收水平不到17%，油菜机播、机收水平仅为10.4%和8.8%，马铃薯播种、收获、甘蔗收获、棉花收获、花生收获等环节的装备尚处于试验试制阶段，畜牧水产养殖业、林果业、农产品初加工、设施农业等机械化发展也滞后于实际需求。这些薄弱环节机械化问题如不尽快解决，不仅将制约农机化全面协调发展，也将影响农业现代化进程。其二，科技对生产贡献不高。新世纪，我国农业结构的调整，农业增长方式由粗放型经营向集约型经营转变，农产品产量与品质的提高，农业增产和农民增收均需要加快农业科技应用与创新步伐，大幅度提高农业科技化的程度和水平，尽快改变农业科技对生产贡献率较低的局面。2009年全国农业科技进步贡献率上升到51%，但总体而言，农业技术进步贡献率与主要发达国家相比还有较大差距，一些结合我国多样性的农业生产环境和资源禀赋的技术进步依然存在许多滞后环节。如，在良种研发方面，对同属粮食作物的豆类和薯类良种研发投入严重不足，豆类薯类的单产能力一直停留于20世纪90年代初期的水平，制约了此类产品国际竞争力的提高。其三，农业产业化和组织化总体水平较低。农业生产的机械化和科技化的水平与农业产业化、组织化程度是同步前进的。农业产业化和组织化程度低，必将制约农机设备与农业科技成果的推广和应用，阻碍农业现代化发展。目前，我国农业的产业化和组织化发展虽较之以往有较大提高，但相比我国农业现代化的客观需求依然滞后。其主要问题：一方面小规模的一家一户经营模式仍然有很高的比例，土地流转不畅，规模经营和产业化发展速度缓慢；另一方面促进农业生产、加工、销售等环节一体化运营的各类协作组织严重缺乏且组织化水平不高。在市场竞争中，单兵作战问题突出，农业经营者难以获得及时、准确、有效的市场信息，生产和销售的盲目性比较严重，导致农业经营者的利益严重受损。另外，现有的农业产业化经营以松散联合形式为主，相互依存的利益共同体没有形成，各环节之间的利益分配矛盾突出。
2.农村居民的基本公共服务的城市化问题。基本公共服务包括基础教育、社会保障、公共医疗、生活基础设施、环境保护、公共文化、公共安全等方面内容。基本公共服务作为政府供给的公共产品，其本质是国民待遇和平等权利问题。就是说，享受同城里人差别不大的基本公共服务，是农民应有的国民待遇和公民权利。但是，在城乡二元体制的制约下，多年来各级政府一直奉行“城乡两策，重城轻乡”政策和工作思路，结果大量的公共资金过度投放在城市，导致乡村社会的公共服务发展严重滞后，城乡基本公共服务的差距越来越大。这一局面不改变，必将带来系列的严重后果：其一，城乡差距会进一步扩大，城乡居民的矛盾必将不断加剧。而城乡差距的进一步扩大，将加剧农民心态的失衡，抑制农民生产投入的积极性，从而使国家的粮食安全面临巨大隐忧。其二，城乡差距过大，会使农村有文化年轻人不愿意生活在落后的农村，不愿意在农村创业，而是纷纷流向城市，结果势必使农业生产的劳动力结构失衡，农业劳动力的素质不断下降，进而严重影响农业现代化发展。其三，从经济社会发展规律角度看，只有农业和工业、农村和城市协调发展，工业化、城市化才能顺利推进，社会文明才能沿着正确轨道前行。上述分析表明，缩小城乡差别，打通城乡，实现城乡资源共享、双赢共荣是现代社会进步发展的客观要求。而缩小城乡差别，核心在于让农村居民普遍享受到城市化水平基本公共服务，即实现城乡基本公共服务均等化。据国家统计局公布的数据显示，城乡居民的实际收入差距40%—50%来源于基本公共服务。农业公共基础设施和农村公用事业建设的短缺，成为制约农民市民化进程的重要因素。
3.农村居民的生活方式和思想观念的市民化问题。农村居民的市民化，要从根本上改变农民传统的生产方式，要加大对农村基本公共服务投入的力度，让农民像市民一样享受到城市文明和完善的公共服务，更要不断提高农民的思想道德水平和科学文化水平，改变农民的生活方式、思想观念和价值取向，使农民群众与城市居民一样拥有现代的文明素质，成为有文化、懂技术、会经营的新型农民和现代公民。按照新型农民和现代公民的要求，农村居民的生活方式和思想观念的市民化还存在诸多问题：其一，农民的传统生活方式和习惯需要改变。长期以来，许多农村的生活环境一直处于脏、乱、差的状态，在凌乱的生活环境中农村居民养成了一些不良习惯。如，杂物到处堆积、垃圾随意丢弃、随便吐痰、乱搭乱建等行为方式。这些传统农民的生活方式与将来农民社区的城市化建设与管理是不协调的，需引导和教育农民逐步改变旧的生活方式和习惯。其二，小农经济的思想观念有待于进一步破除。一家一户的小农生产最终要被产业化、标准化的现代化农业所取代。而现代化的农业生产要求彻底破除农民身上还不同程度存在的守土如命、靠天吃饭、小富即安等小农意识，培养开放豁达、遵规守则、协作共赢、风险共担的现代观念。因此，思想观念的转变是农民市民化的内在要求。总之，农村居民的市民化是权力市民化、物质条件市民化和思想文化素质市民化的综合统一。
第二节 农民市民化问题的成因分析
农民市民化存在的诸多问题，是历史与现实众多因素累积而成。剖析农民市民化问题的成因，方能有针对性地解决问题，从而加快农民市民化进程。
一、城乡分割的二元管理体制是出现农民市民化问题的体制根源
城乡分割的二元管理体制导致城市与乡村的分离与对立日益严重并不断强化，形成一个难以逾越的城乡关系鸿沟，阻碍了农民市民化进程与城乡的协调发展。首先，城乡分割户籍制度及其相关的社会保障制度，限制了农民向城镇自由合理流动，阻滞了农民市民化进程。因城乡分割户籍及相关福利制度的限制，特别是在1958—1978年严格控制城乡户籍的20年时间里，我国城市化发展非常缓慢，落后于工业化发展速度，也远远落后于同时期许多发展中国家城市化发展速度。据统计，从1949年新中国成立到1978年改革开放，中国城市化率仅由11.2%上升到19.4%。这种城市化的缓慢发展并不是由于工业发展停滞或速度缓慢导致的，而是由城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元结构”，阻止了农村人口向城市的自由流动，限制了工业化与城市化的同步发展。1978年以后，户籍管理虽然处于半开放状态，城乡壁垒被突破，城市化快速发展，但由于城乡分割的二元管理体制尚存，城市化出现了中国特有的现象与问题，学者们称其为“浅度城市化”“半城市化”“伪城市化”问题。所谓“伪城市化”指失地农民和农民工虽然在城市从事非农职业，而且大部分失地农民还有了城镇户籍，但却没有完全享受市民化的福利待遇，不具有完全的市民身份，只能称为“准市民”。这种“半城市化”现象，使众多失地农民和农民工处于既非农民也非市民的尴尬地位，并衍生出一系列的社会问题，严重阻碍着城市化和农民市民化的健康发展。其次，城乡分割的二元规划和市政设施管理制度拉大了城乡差距，影响了城乡协调发展。众所周知，我国从1958年开始实行城乡分割的户籍管理制度以来，城乡发展的差距就逐步拉大，城乡居民在教育、就业、社会保障、生活环境建设等各个方面待遇都是不平等，其差别呈现出日益扩大的趋势。近些年来，在中央提出的“多予、少取、放活”方针指导下，各级政府加大了支农惠农的力度，一定程度上遏制了城乡差别继续扩大的势头，但只要不破除城乡二元体制机制，城乡差距就难以从根本上扭转，城乡居民也不可能享有平等的社会权利。
二、现行的农村土地经营模式和土地征收、征用及流转制度的不完善，影响了农民市民化的推进步伐
首先，土地的分散经营不利于农业的规模化、机械化和产业化发展，制约着农业生产力水平的大幅度提高。土地资源配置的低效率，必然抑制资本对土地进行长期和有效投入，其结果束缚着大量农民留守在土地上，农民市民化进程受到限制，并导致农业增效、农民增收困难重重、举步维艰。另外，在进城农民没有平等享受城市社会保障情况下，承包的小块土地成为剪不断的脐带。为了给自己留一条后路，进城农民不愿意长期或一次性流转土地经营权，从而影响了农民工向城市居民转变的意愿和决心，并阻碍了土地经营方式由分散向规模经营转变。其次，农村土地征收、征用及流转政策与配套措施不完善，导致农民市民化进程面临许多障碍。一方面，由于农村土地征收、征用的相关法规政策不配套，在实际操作的过程中存在诸多政策层面的漏洞，由此产生征用过程中存在许多违法违规行为，如未批先用，以租代征，批少用多，低价出让等损害农民利益现象不断出现，致使城市化推进过程中，政府、开发商、集体经济组织、村民之间的利益矛盾呈凸显和激化的态势，这无疑会阻滞城市化、农民市民化的推进步伐。另一方面，贯彻承包地流转政策的具体工作机制不健全、配套措施不完善，延缓了土地流转的发展速度，限制了农民向非农产业及城镇的转移。为了转变土地的经营方式，提高土地的经营效率，本世纪初开始，中央在相继出台的一系列政策法规中反复强调，农地可以在农户自愿的基础上依法、有偿流转与集中，同时制定了许多相关的政策法规。但在具体的实践过程中，因各级地方政府制定的土地流转操作政策、管理和监督机制不科学，导致土地流转实践过程中转包方和农村基层组织以种种借口强迫流转或者压低租金价格，使农民的自主权、收益权常常受到侵犯，严重影响了土地规模经营的健康发展和农民市民化的进程。
三、重工业、工业和城市优先发展战略是诱发农民市民化问题的重要因素
新中国成立初期，中国选择了重工业优先发展战略。重工业优先发展战略是一种主要靠农业供给建立起来的资本集约型工业化模式，这种以高资本投入、低就业需求、低资本积累为基本特征的工业化模式，是中国城市化水平低、城乡收入差距大的重要原因之一，也是中国建立城乡隔绝的户籍管理制度，严格控制农村人口向城市转移的内生根源。改革开放以后，中国逐步放弃重工业优先发展战略，城市化进程开始加快，城乡收入的差距也开始缩小。但1984年以后，随着我国的改革从农村扩展到了城市，改革开放政策逐渐向工业和城市偏转，使重工业优先发展战略的改变没有形成城乡融合发展，而是滑向了工业和城市偏向的政策取向。如，1986年以后，国家财政支农政策开始发生偏转，对农业的投入逐年减少。1979年，国家财政支农占财政总支出的13.7%，到1989年下降为7.8%。1991年到1997年分别为10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%和8.3%。而且，农村信贷政策开始偏向工业和发达地区，国家银行对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少的趋势，结果造成农村贷存比例下降，农村信贷资金外流。有关专家研究表明，1994年以来平均每年金融资源从农村的净流出量高达568.2亿元。可见，城乡差距不断扩大、农业生产落后、“三农”问题日益突出以及农民市民化过程产生的诸多问题，既有历史的原因，也与改革开放以来一度形成的重工轻农、重城轻乡的政策偏向密切相关。
四、部分地方领导干部执政为民的政绩观不够端正，重城轻乡意识严重
一些地方领导干部执政为民的政绩观不够端正，重城轻乡意识严重，工作重心和财力投入的重点置于城区，保障农民利益的意识淡漠。经过半个多世纪的发展，我国的工业化、城市化获得了快速发展，但因发展战略与政策的偏颇而出现的工农、城乡、农民与市民关系失衡问题也日益突出，改变以往的发展战略和政策已经成为现实的迫切需要。因此，党的十六大第一次提出了统筹城乡发展的思想，它是进入新世纪之后中央对于解决“三农”问题的一个重大战略性提法，标志着我国的发展战略和政策取向进入了一个重要转折点，即城乡一体化发展。近年来，中央制定了一系列的方针政策促进统筹城乡发展战略的贯彻与实施，在实践上取得一定成效。但不容否认的是，一些地方政府仍然奉行“城乡两策，重城轻乡”的工作思路和理念，统筹城乡发展的理念尚未充分贯彻到实际工作中。其主要表现在：其一，工作重心和财力投入的重点仍然置于城区，支农资金的投放比例明显不足。尽管许多政府的工作报告上显示，财政支农资金逐年增加，但与工业项目和城市建设的资金投入相比，仍然占比太小，而且因支农资金使用监管不到位，一些专项支农资金被非法挪用的现象大量存在，使支农资金的实际效用大量缩水。其二，一些地方的领导干部特别是主要领导干部仍然热衷追求GDP增长和地方一般预算收入的增加，因而在实际工作中把“三农”问题的解决放在非常次要位置，只是迫于中央政策的压力才做一些应付性工作，而不是致力于统筹城乡发展的长效机制的建立与完善。所以，一些地区甚至是一些发达地区的地方政府，虽然口头上高喊解决“三农”问题很重要，但实际工作成绩甚微，统筹城乡发展进展缓慢。更为严重的是，一些地方政府在征用、征收农村土地的过程中严重侵害农民利益，导致农民与政府、农民与开发商矛盾日益凸显，使“三农”问题又添新忧。如果说党的十六大以前，各级政府奉行“城乡两策，重城轻乡”的工作思路和GDP政绩观是国家宏观战略和政策导向的结果，那么党的十六大以后，一些地方仍然在实际工作中坚守错误的政绩观，其主要领导则难辞其咎。可以说，农民市民化问题解决不力及一些新问题的出现，与一些地方领导所奉行政绩观的错误直接相关。
第三节 解决农民市民化问题的对策思考
农民市民化问题，本质上是城乡居民享有平等的国民待遇和公民权利的问题，是农民实现由传统向现代转型的重要标志，所以必须采取综合对策全面解决好农民市民化问题。
一、变革农村现行土地制度，为加快农民市民化的进程提供制度保证
新中国成立后，随着农村土地等生产资料所有制的社会主义改造的完成，消灭了土地私有制，实现了农村土地由农民集体所有，从而满足了广大农民获得土地的愿望。农民阶级之所以能够作为一个整体的阶级存在，根本原因就在于他们拥有农村集体土地的财产权，并区别于其他社会阶级或阶层。但是，改革开放以来随着国家经济发展和城市化进程的加快，农村尤其是城郊的土地被大量用于开发建设，由土地而引发的社会矛盾也越来越多。变革农村现行土地制度，保护广大农民对于土地的集体所有权，才能在保证社会稳定与和谐的前提下，进一步推进中国的经济发展和城市化进程。
城市化是世界各国经济社会发展的必然趋势，世界上其他国家在城市化进程中也都伴有大批农民进城的情况。这些农民用卖掉土地后的所得，不仅可以解决在城市的住房问题，有的甚至还可以用作在城市谋生的资本。但我国却不同，在现行土地制度下进城农民难以得到来自于土地的收益，即使是政府的征地所得也没有普遍用于改善农村的民生，甚至还会因为低价征地使许多留在农村的农民变成无土地、无工作、无社保的“三无”农民。2001—2007年，我国地级以上城市市辖区建成面积平均增长70.1%，但是市辖区人口增长只有30%，表明土地的城市化快于人口的城市化。这种势头如果不能得以扭转，不仅会延缓中国人口的城市化进程，让城镇化走上歧途，也会直接损害农民的利益，并带来一系列的经济和社会问题。据中央党校研究室副主任周天勇的推算，1978年以来，城镇建设用地和工矿用地增加了9500万亩左右，这还不包括上世纪90年代初和21世纪初两次大的房地产和开发区热时“征用”而后来被整改“退还”的农村集体土地。按照2007年土地出让平均价格41.82万元计算，仅土地价值高达39.7万亿元。就是保守计算只有70%是从农村集体土地征用来的，其他30%是通过另外的途径获得的建设用地，则1978年以来，农民给中国城镇化和工业化积累的资金也高达28万亿元左右。这种不合理的土地征用制度，实际上成了地方政府从农民身上揩油的手段和工具。而且这些钱又作为财政收入，用在了政府的各项开支上，并未用在农民身上。
鉴于现行土地制度已成为地方政府从农民身上谋取财政收入的重要来源，筹谋农村土地制度的变革，构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系势在必行。尽管我国宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但是要将这一规定落到实处，不仅需要进一步完善相关的法律法规，同时还应当由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证工作，确认土地所有者和土地使用者的权属关系，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对现存的两种所有制土地所享有的权利予以平等的保护。在此基础上，应按照党十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中关于“完善城乡平等的要素交换关系”的基本要求，变革农村集体土地必须由地方政府收购后方可进入非农使用的现行制度，对农村集体土地进入非农使用，实行与其他主体土地平等的以用途管制为唯一标准的准入制度，并享有平等进入非农使用和平等分享非农收益的权利。在此基础上，允许农村集体所有的非农用地进入交易市场，建立公开、公平、公正的非农用地交易平台和交易规则，打破目前由地方政府独家垄断土地交易的局面。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善，从而让农民的土地变为资本，可以从中获得创业的资金和财产性收入。尊重和保证被征地农民在征地中的话语权和谈判权，是保护和保障农民土地财产权的题中应用之义，应通过平等协商谈判乃至市场博弈，逐步实现失地农民的土地财产权能够获得市场价格的公平补偿。
土地制度的变革既要保护和保障农民对于农村集体土地的合法财产权，同时又要有利于推动经济发展和城市化进程。然而，目前的土地制度及其相关政策，不仅剥夺了农民的土地财产权和收益权，也不利于土地的集约化利用，并直接影响着城市化的质量。按照我国现行城市化率的统计口径，农村人口在城市生活6个月以上便被统计为城市人口。这样一来，我国城市人口中便包括了1.45亿左右在城市生活6个月以上，但却没有转变农民身份也不享受城市市民待遇的农民工，也包括了1.4亿在镇区生活务农的农业户籍人口，他们实际上是“被城市化”了。造成这种“半城市化”“不完全城市化”，甚至是“伪城市化”的原因，绝不单单是现行的户籍制度，也同土地制度以及其他方面的相关制度有着直接的关系。由于土地资源的稀缺性和可观的增值收益，从而导致许多农村人口即使已经在城市有了稳定的生存出路，也不愿意轻易放弃农村户籍，以及同户籍相联系的对那部分农村集体土地的财产权。而城乡之间存在明显差异的住房、社保等某些制度因素，不仅削弱了进城农民的住房可支付能力，也让他们对改变在城市的生存状况不抱信心。他们在城里挣了钱，很大一部分拿回农村老家盖房子，而人在城里又不回去住，造成农村住房的空置率也很高，这既是个人的损失，也是社会资源的浪费。
鉴于这种情况，应当考虑实施另一项土地制度的变革，即由政府部门回购进城农民工的土地，使进城农民工得到一部分进城购房置业的资本，然后，再把政府回购的土地交由农村社区分配给留在农村的原居民。这样，既不改变农村土地集体所有的基本制度，又可以让农民工有了解决住房问题的资金来源，还可以提高农村土地的规模经营程度。从全局和长远看，既兼顾了各方面的利益关系，也有助于促进城乡一体化新格局的形成，是一项一举多得的战略之举。为了保证18亿亩耕地的红线不被突破，还可以将进城农民工的宅基地由政府回购后复垦为耕地，并以等量的复垦指标，将城镇周边的耕地置换为住房建设用地。这样一来，既解决了目前城镇建设用地的不足，也可以有效控制耕地总量，从而保证国家的粮食安全。而所有这些关于土地的回购、置换等等，都应以市场为基础、遵循公平合理的交换原则，让农民得到那份应得的土地增值收益。
“完善城乡平等的要素交换关系”，当前最重要的就是必须改变农村土地征收中的不平等交换，不仅需要构建起以市场形成价格为基础的公平的土地征收制度，而且必须充分尊重农民的权益。一些地方在城市化过程中，要求农民放弃他们的土地财产权，才能实现“农转非”并得到政府给予的社会保障，即所谓“土地换社保”。这对农民而言，就是一种不平等的交换。社会保障是一个国家的政府向所有公民提供的保证其生存权和发展权的基本公共服务，是每个公民都拥有的基本权利，公平性和公益性是其基本特征。没有哪个国家的政府会要求一部分公民必须以放弃他们的财产为条件，政府才能为他们提供社会保障。即使在我国，政府也从来没有要求哪个城市居民必须以交出自己的房屋或其他财产为条件，才能得到在城市居住、工作和生活的权利。因此，没有理由要求农民进城落户必须以交出土地这一最基本、最核心的财产权作为前提和代价。市场经济条件下任何平等的交换关系不仅要尊重对方的权益，还应当以自愿为前提，违背了自愿而采取强制的办法就难有平等可言。而且应当相信，当农村居民与城市居民的身份差别以及由这种差别所带来的各种利益差别得以消除，当城乡之间以市场为基础公平合理的土地等资源要素交换关系得以确立，那么向农民征地这个时下被视为天下第一难的难题，也将不再成为难题。
二、制定差异性与统一性相结合的政策体系，全面解决好不同农民群体的市民化问题
不同农民群体的市民化，既有急需解决的个性问题，也有需要逐步从根本上解决的共性问题，因而只有统筹制定差异性与统一性相结合的政策体系才能有效解决农民市民化问题。
1.从实际出发，整体有序推动农民市民化问题的解决。首先，制定在全国范围内彻底解决失地农民市民化问题的指导性意见和政策，推动各个地区尽快解决好失地农民市民化的新老问题。一是在征地补偿标准上，应尽快制定集体土地征收、征用补偿条例，扭转集体土地征收、征用过程中存在的各自为政、各行其是的混乱局面，为农民维护切身利益提供法律依据与保障。二是在户籍身份与福利待遇方面，中央应有统一的政策要求：对现阶段被征地的农民必须一次性完成市民身份转变，不留任何后患；对哪些尚未完全实现市民化转变的失地农民，要根据各地区的财政状况，用3—5年时间分期彻底解决失地农民市民化的遗留问题。为此，中央财政要设立专项资金，资金使用上重点向经济落后区域倾斜，为其解决问题提供必要的资金保证。其次，统筹区域间的人口空间合理分布，制定和推行解决农民工市民化问题的差异化政策。一是在一二线城市仍然执行限制性的落户政策，遏制一二线城市人口过密、交通拥挤、住房紧张、公共服务满足不了超载的人口需求等“大城市病”的进一步恶化，引导人口向中小城市及核心乡镇转移。二是在县级市、工业园区、小城镇取消落户门槛，允许城市农民工、乡镇企业的农民工以及从事农业劳动的农村居民，在不放弃宅基地使用权、土地承包经营权、林地承包经营权的条件下落户城镇，以此有力助推县域和园区经济社会的快速发展。三是对那些仍然工作在一二线大城市但没有实现市民化身份转变的农民工，应该在工伤、医疗、失业保险，在临时救济、医疗救助、教育救助、司法救助与法律援助等社会救助，在子女义务教育、生活困难补贴、独生子女费等社会福利方面，对农民工按市民化标准进行保障，以解决其在日常生活中面临的困难和问题。第三，制定不同区域农村居民市民化的推进政策，整体推进和全面提高农村居民市民化问题的解决。一是关于发达地区农村居民市民化问题解决的政策要求。对于发达地区，中央指导政策可确定为：完全依靠自身的力量和自有财政资金，用10—20年时间全面解决行政辖区内农村居民市民化的各方面问题，率先实现城乡均等化、一体化发展。二是关于较发达地区农村居民市民化问题解决的政策要求。中央指导政策可确定为：主要依靠自身力量和自有财政资金，辅之以一定比例的中央财政转移支付资金，用20—30年时间全面解决好行政辖区内农村居民市民化的各方面问题，实现城乡协调发展。三是关于落后地区农村居民市民化问题解决的政策要求。中央指导政策可确定为：以中央财政转移支付资金为主，以地方的自有资金为辅，用30—40年时间基本解决落后地区农村居民的市民化问题，从而到2050年的历史节点，在全国范围内完成农村居民的生产、生活方式及思想观念的市民化目标。
2.着力构建城乡一体化的劳动力市场，加快提升农民就业技能。与城乡二元管理体制相联系的城乡分割劳动就业制度，使农民没有享受到城市居民所拥有的权利和待遇，导致农民就业水平低且技能单一，这既不利于农民更好地解决自身的生产和发展问题，也有碍农村富余劳动力顺利向城镇转移和融入。因此，突破户籍制度的限制，搭建城乡劳动者自主择业、平等就业的制度平台已成为迫切需要。为此，需重点做好以下工作：首先，在就业政策上，彻底废除就业职位对户籍的限制，完全打破市民主要在工资高、工作条件好、就业稳定等首属劳动力市场就业，失地农民、农民工主要在工作条件差、就业变化大、晋升机会小等次属劳动力市场就业的藩篱，建立覆盖城乡居民的统一劳动力市场，从制度上给农民自主择业以平等权利和公平市场竞争环境。如此，一有利于激发市民的竞争意识，清除由城市户籍带来的先天优越感，通过制度的接纳推动市民以开放、平等的心态与农民进行平等职业竞争与合作；二有利于激发农民不断提升自己劳动技能的积极性和主动性，激励他们在广阔的职业平台上寻求更好的发展机会，不断追求与实现更高的人生目标和梦想。其次，在就业服务上，一是建立和完善面向农民群体的就业信息服务工作，以相关部门为组织依托，以报刊、广播电视、网络、社区报栏等为载体，定期向农民免费提供全国及本地区的劳务信息，以促使劳动力供需双方有效对接，提高劳动力市场流动效率；二是完善工资保证金制度和劳务管理监管制度，加大对用工单位的管理过程和工资支付环节的监管力度，确保管理过程人性化，工资发放及时足额。对那些以各种理由克扣、拖欠农民血汗钱的黑心老板，既要依法从重查处，又要将其不道德的行为定期公布于众，有效保护农民的合法权益；三是开展免费为农民群体进行职业技能的登记、鉴定及技能资质证书发放等工作，以便及时为劳动力供需双方牵线搭桥，并在此基础上有针对性地引导面向农民群体的职业技能培训工作。第三，在就业培训上，一是要建立覆盖城乡的职业教育和培训制度，而且职业教育培训的重点应向广大农村倾斜，以适应农民市民化发展的需要，尽快普遍提高农民的就业水平；二是政府部门要加强对商业培训机构的资质、收费、质量进行监管，确保商业类培训收费合理、内容符合市场需要、证书含金量高，从而有效发挥其提升农民就业技能方面的作用。三是培训的具体内容要符合市场需求，满足培训者的个性化需求。同时，培训的类别既要有即时性的就业培训和自主创业培训，也要把现代农业生产技能培训和非农产业的技能培训并行并重，为农民就业技能的提高给予多元化选择。
3.加强舆论宣传和思想教育，为解决农民市民化问题营造良好的文化氛围。解决好农民的市民化问题，是政府的职责和良知，是中华民族向高层文明跃迁所必须完成的阶段性历史任务。因而，全面解决农民市民化问题，需通过广泛宣传教育，打造良好的舆论氛围，充分调动民众的积极性和创造性，形成解决问题的合力。为此，一是充分利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，采取灵活多样的形式，选择公众喜闻乐见且具有教育意义的内容，对市民进行思想教育，促使其逐步形成接纳失地农民、农民工为新市民的开放与包容的心态，摈弃反感、冷漠、厌恶等歧视的心态和情感，为新老市民的尽快融合营造良好的文化氛围和优质的情感土壤。二是加大对农民群体公益性教育培训的力度，不断提高他们的综合素质和积极主动接受城市文明辐射的能力。公益性的教育培训，在内容上要涵盖侧重践行文明礼仪规则、提高公德意识、遵纪守法等行为规范方面的知识，更要侧重自立自强、公民平等、契约意识、风险意识等市民化、现代化的价值观教育，以提高其自信心，缩小与市民的差距，从而更好地实现新老市民的交往与融合。三是搭建农民与市民交流与互助的平台，引导农民社会交往方式市民化，促使其更好适应开放化、现代化的社会生活。为此，可采取如下具体措施：其一，在廉租房的供给和分配上，要把原市民和新市民按比例搭配，为新老市民的交往与融合创造条件。其二，充分发挥工会、共青团、妇联等群团组织及“农民工协会”“志愿者协会”等民间组织的作用，广泛开展市民和农村居民共同参与的文体活动、互助活动及为城乡发展献计献策活动等，促进市民与农民融合及城乡社会的健康、和谐发展。
三、在统筹城乡发展中加快城中村改造，解决好失地农民市民化的遗留问题
改造城中村已成为当前许多城市的一项重要任务，摆到了政府的议事日程。但从实践看，城中村改造的难度极大。因为它不仅关系到住房、户籍，还涉及就业、社保；不仅关系到原村民的利益，还涉及外来流动人口的去留；不仅关系到负面效应能否消除，也关系到其积极因素能否得以保留，等等。因此，在城中村改造过程中应当注意把握好以下几个方面的问题。
一是以提升城市化水平为城中村改造基本方向。城市化是社会进步必然要经历的过程，它不仅是土地、地域空间和居住条件的变化，更包括人口的职业转变、产业结构的转变，以及人们生活方式的转变。而城中村现象从根本上说，则是因为我国城市化过程中，土地的城市化快于人口和村民生活城市化的结果。在城中村尽管土地已经纳入城市管理，但是经济结构尚未转变，村民依旧在传统的生活方式下度日。所以城中村改造，不能仅局限于对原有村落的重新规划和建设，而应当全面推进其城市化水平，尤其是人们经济活动方式和生活方式的改变。否则，即使城中村里已是高楼林立，与城市相差无几，城中村的那些负面效应也还是难以消除，深圳的一些城中村就是这样一种状况。提升城中村的城市化水平，必须将城中村的改造纳入到整个城市发展格局中统筹运作，如果将着眼点只是放在一个个村落，那就意味着原本应与整个城市有着密切经济联系和文化交流的城中村，仍被分割成若干个相对孤立的单元。这样的改造必然强调面面俱到，并在资金和资源的分配上平均用力，不仅会造成浪费，也很难将城中村融入与城市一体化发展的格局之中。只有超越相对封闭和静止的“城中村”视野，将其置于整个城市化进程之中和城市空间范围之内，对城中村改造的各项资源进行科学统筹，把具体的城中村作为城市经济的有机组成进行中长期规划，并逐步将其纳入到城市经济社会发展的轨道上来，才能适应日趋市场化和开放性的时代背景，而且成本更低、效益更好。这样一来，城中村改造就会从基础设施建设过程进一步转化为整体性的社会变迁过程，而这才是“城市化”的真正含义。
二是坚持因地制宜和“一村一策”的原则。城中村不是个别现象，广州市城建区内有130多个城中村，首都北京的城八区内有多达230多个城中村，可以说全国几乎每个城市都有少则几个、十几个，多达上百个城中村。城中村里不但大都建筑密度高、外来人口多，而且不同的城中村土地、房屋以及宅基地的产权归属也各不相同，有些城中村还保留着乡村行政建制，甚至还有很多农民集体企业财产，处置好这些财产，尤其是解决和安置好村民就业更是城中村改造成功的重要前提。特别是在当前国家对土地征用和城市拆迁政策做出调整、人们的产权意识和维权意识普遍提高的情况下，征地拆迁的难度非常大。所有这些都增加了城中村改造的难度不说，而且每个城中村的情况又各不相同，因此改造城中村必须坚持因地制宜和“一村一策”的原则，在统一制定政策的前提下，区别不同情况，确定不同的改造目标和改造方式。首先，城中村改造目标的确定既要符合城市统一规划，又要切合实际情况，不同类型的城中村应确立不同的改造目标。比如，有的以提高人居环境质量为主要目标，有的以提高村民经济收入为主要目标，有的以完善市政配套为主要目标，有的则以消除安全隐患为主要目标，等等。当然，在明确主要目标的同时还必须兼顾其他各项要求。其次，针对不同的改造目标和实际状况确定不同的改造方式。例如，有的需要整体推倒重来，有的则只需局部改造即可；有的以拓宽开敞空间、完善公共设施为主，有的以改善私人居住条件为主；有的就地拆迁安置，有的则采取土地置换的方式实行整村搬迁，等等。但无论确立什么样的目标和采取什么样的方式，都要坚持维护好人民群众的合法权益。
三是统筹解决住房和就业等民生问题。城中村改造绝非是推倒一些旧村舍、盖几栋新楼房、让农民住进新房子那么简单。面对城中村居民世代生活了多年的生活习惯，如何在迁入新居的同时让他们也能融入城市生活，为其解决一连串的民生问题，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的一站式安置，这才是城中村改造的终极理想。否则，城中村改造就有可能出现“有住房无工作、无保障”等混乱局面。所以，城中村改造必须切切实实解决好村民的市民身份，使其真正可以享受到与普通市民无差别的社会福利待遇，而不是仅仅停留在名义上的市民身份。对于改变了身份的新市民来说，最直接的受惠就是：一旦失去生活来源，可以像其他市民一样享受政府给予的城市最低生活保障。但也必须看到，不仅在我国包括国外许多国家所确定的最低生活保障线，都是处于当地贫困线以下的国民才能够享有的待遇。如果城中村居民改变身份后，却要依靠城市最低生活保障来维持生计，那就变成了城市贫民。这种情况在国际上也是不乏先例的，印度政府近年搞的“贫民安家工程”就是前车之鉴，它让贫民告别了贫民窟却断了生计，生活更趋艰难。要避免城中村居民沦为城市贫民、收入和生活水平下降的现象发生，关键是要解决他们的就业问题。因此，改造城中村必须同时对当地的城市建设、产业发展、居民就业做出统筹安排和长远规划，并尽可能地安排一些适宜村民从事的二、三产业项目，让他们在当地就可以找到就业岗位。作为地方政府派出机构的街道、居委会也要从过去镇、村管理的角色和职能定位中转变过来，真正把解决就业作为民生之本的大事来抓，不仅要大力开发就业岗位，同时还要加强对社区居民的职业培训、提高就业能力、搞好就业指导。
四是妥善安置外来流动人口。城市化进程不仅是城市自身扩张、并将城市周边的农民转变为市民的过程，更是各地乡村农民大批进入城市并能融入城市进而转变身份的过程，但前提是农民进城必须能够就业和居住。而城中村则是包括农民工在内的低收入人群能够住得起的少数地区，因此城中村便成了外来流动人口的集居区。城中村在为外来流动人口提供了栖身之所的同时，也为城市发展提供了廉价的劳动力资源，大大降低了城市扩张的成本。可以说，流动人口特别是农民工为城市发展作出了巨大贡献，因此城市不可以歧视他们，在城中村改造中应当留住并妥善安置好外来农民工等流动人口。这并不完全是出于道义上的要求，也是城市未来发展的需要。国外有些城市的市长们十分精明，他们知道城市的发展离不开新移民的不断涌入，所以相互之间展开争夺人口的竞争，甚至允许贫民窟的存在。当然，我们不应当学国外保留贫民窟的做法，改造城中村就是要改变其贫穷落后的一面。但是，在改造过程中也要注意不宜过度追求高档次，应当让城中村在经过改造后仍能保持相对较低的生活成本优势，这样才有利于留住包括农民工在内的外来流动人口，也更有利于城市的未来发展。在此基础上，还可以制定针对外来人口的安置政策。例如，将那些长期居住在城中村，并有稳定工作的外来人员转变为市民身份；对居住达到一定年限的外来务工人员，可以将其纳入到住房补贴、廉租住房、经济适用房等住房保障中来；还可以建设流动人口公共住宅，用来接纳农民工等低收入人群。
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