中国的家庭养老受到世界各国的赞誉，被称为东方文化的典范。但是，随着计划生育政策的实施，中国的家庭规模日益缩小，中国家庭由扩大家庭向核心家庭演变。而且随着经济社会发展，年轻一代竞争激烈，导致年轻一代没有足够的时间和精力来照顾老年人。在此背景下，居家养老作为一种养老服务的社会实践，受到社会各界的欢迎。
第一节 相关概念的理论阐释和政策解析
在学理层面上而言，家庭养老、居家养老、社会化养老具有不同的含义。与此相应，其反映在实践层面上的政策诉求和制度设计亦有不同的侧重。
一、关于养老的理论阐述
（一）养老的概念界定
穆光宗和姚远对家庭养老和社会养老概念的界定进行了较好的总结。家庭养老和社会养老是两个不同的概念，对这两个概念的界定，有两种观点。第一种，以养老的经济来源作为划分的标准，分为主要依靠离退休和社会保障生活的社会养老，如城市中的离退休人员、城市和农村的五保户等，以及主要由家庭及其成员供养的家庭养老，如绝大多数的农民和城市中的家庭妇女、未就业人员等，这个观点是目前较为通行的观点。第二种，以养老支持力作为划分的标准。穆光宗（1999）认为，养老涉及经济供养、生活照料和精神慰藉三个方面。
仅仅从经济供养角度界定养老的概念，很难区分实际生活中存在的大量混合型养老模式，也很难说明人们生活水平普遍提高之后，老年人的照料问题、服务问题和慰藉问题将超过经济供养的问题的现实。因此，在界定养老的概念时，是否可以考虑两个原则：一是经济为主的原则，在分类时考虑经济变量为主、非经济变量为辅。二是问题感受原则，这一原则实际上是要显示出老年人的个体差异。
穆光宗提出在具体界定家庭养老和社会养老的概念时，不应从单一角度去考虑，也不应用概念框套现实，而应根据现实界定概念。
张文范（1998）认为，“传统的家庭养老实际上也就是建立在血缘关系基础上的亲情养老”。
洪国栋（1998）认为，“与农业社会相适应的养老方式是我们大家所熟悉的叫做家庭养老”。
1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定，“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人”，“赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人”。
（二）养老形式
邬沧萍（2003）认为：“认识到社会主义初级阶段家庭养老与社会养老要结合时我们的历史选择（而且别无选择）。但家庭养老与社会化养老相结合的程度取决于生产力的发展水平，取决于生活方式的变化。家庭构成怎样，现在还未能作结论，但随着生产力的发展，生活方式的变革，这种结合将有更好的形式、更进步的形式。”“家庭养老与社会化养老相结合是具有中国特色的养老模式。在我看来，这不仅仅是中国特有的，而且是全人类所共有的特点，这一点从我们将要开始的国际老年人年的主题建立不分年龄人人共享的社会中充分反映出来。”
刘贵平（1998）认为，家庭养老和老年社会保障绝不是截然分开的，而是相互融合、相互补充的，无论是收入保障的社会化，还是社会服务，都应与家庭养老相结合。
唐仲勋（1998）认为，新的养老模式是传统家庭养老模式的历史延伸，因为传统的家庭养老模式是居家养老和家庭养老相结合的形式，而新的养老模式是居家养老与家庭保障、社会养老保障制度和社区养老服务照料体系相结合的形式。
洪国栋（1998）等认为，“家庭养老”与“社会养老”将“并存”，甚至将“长期共存”。
魏章玲（1990）认为，中国的养老方式可以划分为三个阶段：旧中国的家庭养老；现时期的家庭养老为主，社会扶助为辅；未来的社会养老。”
刘书鹤（1999）认为，把社会保障、家庭保障、自我保障三部分并列，并使其互补是老年保障体系中的中国特色中三大特色之一。
穆光宗（1999）提出，“3＋2”养老工程是中国特色的综合养老之路。
“3＋2”养老工程的基本涵义是以家庭养老、社会养老和自我养老为依托或者作为基本养老方式，积极发展社会化养老事业和社会化助老事业，以期在最综合的框架中解决好以多样化需求能不能以及如何得到满足为其实质的养老问题。
王鉴（1996）认为，我国许多社会学、经济学学者在研究中国传统家庭关系和家庭职能的同时，都曾极力肯定和赞扬家庭养老形式存在的合理性，并力图使这一形式得以永久的维持和保留。且不论这种家庭养老形式的利弊得失，单就这种形式能否在我国永久地维持和保留而言，恐怕并不像人们所想象、所期望的那样。实事求是地讲，我国家庭结构、家庭职能、家庭成员的关系不可能永久地不发生变化，不可避免地要受到社会发展变革的影响和冲击，家庭养老功能逐渐减弱，社会养老功能逐渐加强的社会发展大趋势无法逆转。同西方一些发达国家相比，只是在时间、形式、程度上可能会有某些不同而已。在未来的我国老龄化社会中，老年人的供养方式无论从经济方面，还是从日常生活照料方面，传统的、分散的、以家庭中子女为主要承担者的养老，将逐渐被现代的、统一的、以社会力量为主的养老方式所替代。
战捷（1996）认为，中国由于经济还不够发达，从现实来看，家庭仍然延续着以下代人养上代人的方式实现其代际的转换。家庭对老年人的积极保障作用是任何其他社会保障组织难以完全替代的。家庭是老年人的主要经济来源、主要照料单位、老年人精神寄托的场所。
徐勤和原野（1997）认为，养老包括经济供养、生活照料、精神安慰三个基本方面。中国的养老制度有不同的来源，家庭养老和社会养老是中国养老制度的两种基本形式。
杨宗传（1997）认为，养老方式主要指老年人同谁吃住在一起，老年人的生活由谁安排和照料。养老方式不仅直接决定老年人生活服务保障，而且与老年经济保障有密切联系。养老方式分为社会集中养老和家庭分散养老两大类。
社会集中养老即老年人在敬老院、福利院、托老所等养老机构居住养老。他还认为我国大部分养老是家庭分散养老形式。在各种家庭养老形式中，老年人主要是与儿子和媳妇一起生活、与老伴一起生活、与女儿和女婿一起生活三种形式。目前中国家庭养老的这三种形式大致比例是4∶2∶1，而总的趋势是向1∶2∶1转变。
吕红平（1997）认为，养老形式可以分为家庭养老和社会养老、分散养老和集中养老等形式。分散养老是与家庭养老相联系，集中养老是与社会养老相联系。分散的家庭养老形式和集中的社会养老形式，都可再进一步细分为若干具体供养形式，如分散的家庭养老形式分为完全的子女供养、子女补贴、与子女一块居住并由子女照顾、配偶互相照顾等；集中的社会养老形式则是指养老场所，有的是社会福利机构，有的是社会救济机构，有的是商业性质，有的是半福利半商业性质，有的则是私人慈善性质等。
熊巍俊（1994）认为，一般说来，养老形式（或养老方式）是就养老的生活服务保障而言，它有家庭养老、社会养老两种形式。家庭养老的居住方式有独居、和配偶共同居住、与未婚或已婚子女共同居住等形式，它的特征是分散养老；社会养老的居住方式有养老院、敬老院、老人公寓、老人福利中心、托老所等形式，它的特征是集中养老。
刘长茂和叶明德（1994）认为，养老的具体形式很多，但归纳起来不外乎分散养老和集中养老两种。分散养老，也称家庭养老，分两种情况：一种是只有老年人的家庭；另一种是和晚辈生活在一起的老人家庭。这一类养老形式的共同特点是，老年人被分散在一个个家庭中养老。集中养老也分两种情况，一种是纯粹的生活养老，如养老院等；另一种是具有医疗功能的养老，如老人护理院等。这一类养老形式的共同特点是，按照各自接纳对象把不同职业、文化程度、经济能力的老年人集中到一起，进行集体养老。
（三）居家养老
张文范（1998）认为，居家养老，是以家庭养老为主、社会养老为辅的养老模式的总称。
洪国栋（1998）认为，与农业社会相适应的养老方式是人们耳熟能详的家庭养老。居家养老并不是家庭养老。居家养老是近年来在先期进入人口老龄化国家首先提出来的一个新概念。这里的家是指养老的一种载体，与建立在家庭经济基础上的家庭养老是有本质区别的。这时的家与家庭养老时的家已经有全然不同的含义了。因为这时老年人养老的经济来源不是依靠家人和子女，而是政府发给的退休金，生活照料和精神慰藉大部分也来自于社区和邻里所提供的各种服务。居家养老是发达国家社会保障有了充分发展的情况下提出的，这种居家养老并不是家庭养老而是社会养老的一种方式。发达国家提出的回到家庭中去，实是提倡一种居家养老与社会服务相结合的养老模式。
唐仲勋（1998）反对把居家养老看做是一种新的养老模式的总称的观点。
他认为，那种把居家养老看作一种新的养老模式的总称，而不是与家庭养老、机构养老、老年公寓、社会代养老服务等并列的具体养老形式的观点，似有以偏概全、帽小头大的感觉。
穆光宗和姚远（1999）认为，居家养老是一种与机构养老相对的养老方式。
这种方式，家庭养老可以采用，社会养老可以采用，家庭养老为主社会养老为辅也可以采用。居家养老是建立在个人、家庭、社区和国家基础之上的，它是以居家养老为形式，以社区养老服务网络为基础，以国家制度政策法律管理为保证，家庭养老与社会养老相结合的养老体系。
（四）影响养老的资源分析
有国外学者指出，家庭能在何种程度上提供养老保障取决于五个因素：文化（或立法传统），家庭成员在人口学意义上的可获得性（demographic availability），地理学意义上的可获得性（geographic availability），家庭成员的经济能力和提供养老的意愿。这五个因素中任何一个发生变化都会最终导致养老体系的变化（杜娟、杜夏，2002）。
国内理论界普遍认同类似观点，还有的学者认为，家庭结构的缩小和生育率降低也是影响家庭提供养老保障的重要因素（张友琴，2001；曾毅、王正联，2004）。
资源理论可以在很大程度上对家庭养老模式的变化作出解释。许多实证研究都表明，来自家庭系统的支持对老年人身心健康有显著的正面影响（贺寨平，2002；鄢盛明、陈皆明、杨善华，2001）。
但是，张友琴（2001）提出中国目前严重的问题在于，家庭养老面临“照料资源不足”的困境，老年人建立在婚姻和血缘基础上的亲情支持网正面临“规模下降和功能弱化”的危机。
一些学者的实证研究表明，老年人在经济、日常照顾和精神支持方面都面临家庭支持资源减少的问题，这影响了老年人的生活质量（张友琴，2001；贾云竹，2002；张文娟、李树茁，2005）。
张友琴（2011）的研究表明，农村老年人除了在经济支持方面较城市更多依赖社会救济外，无论是生活支持还是精神支持都比城市更缺少家庭之外的资源。
（五）引发养老改变的因素
高和荣（2003）认为，养老问题表面上看是支持资源不足的问题，更深层的原因是社会和家庭结构及文化的改变。
引起养老改变的因素归结起来大致有以下几种：
一是制度原因。认为因父权制弱化导致的家庭养老制度变化，集中体现在从家族主义到家庭民主，从宗法制度保障到主要依靠舆论约束，从无条件、非功利行为到条件性、功利性行为的转变，对父辈赡养的制度强制力和约束力都因此而大为减弱（阎云翔，1998）。
二是文化原因。“孝”文化受到冲击，“礼治”秩序趋于消解，家庭养老制度正在失去强有力的文化支持。阎云翔（2006）认为，1949年以后，国家政权对传统文化持续的批判态度使得“以父母养育之恩的神圣性为基础的传统的孝道不复存在”、“市场经济改革过程中引进的一系列价值观最终埋葬了孝道”；另外，公众舆论在赡养问题上的日渐沉默和有意忽略，也反映了社会道德评价标准的变化。穆光宗（2010）认为，人文教化不力，斯文扫地，孝道不举。还有的学者认为，家庭养老正从文化为主的模式转向行为为主的模式，日益成为一种“非强迫性、非规范、以家庭个体能力自愿选择的行为模式”（郭于华，2001）。
三是经济原因。有的学者解释说由于集体经济割断了财富积累的链条，长辈缺乏可用来与子女交换赡养的物质基础（郭于华，2001；阎云翔，1998）。
四是地理原因。杜娟等认为迁移使老人可获得的日常照料和慰藉资源不足（杜娟、杜夏，2002）。
（六）养老的亲情因素
养老涉及对老年人多种需求的满足，以及代际间最本质的关系——亲情。
张友琴（2001）指出，家庭支持在老年人社会支持网络中的重要性，“既体现在它在所有社会支持中所占的比重上，也体现在老年人的个人选择中”。
穆光宗（1999）区分了“孝”与“养”的文化内涵：物质或经济上的供养行为既可能是通过自我内在的道德约束来维系的，也可能仅仅是通过法律的外部性约束来维系的。前者为“有孝之养”，是以融融亲情为依托的，后者则是“无孝之养”。这种见解的现实性在于，“在农村物质供养水平不高的条件下，良好的生活照料和精神慰藉可以在相当程度上弥补经济供养的不足”。
（七）精神赡养
弗洛姆（1994）曾说：“动物只要满足了生理需要——饥饿、干渴与性的需要，它就满意了。人既然也是动物，也必然有这些需要，也同样必须得到满足。
但是，他既然是人，只满足本能需要并不能使他完全快乐；这些满足甚至不足以使他健全。对人的精力作最细致的考察分析的着眼点，应是人的独特状况；对人的精神的理解，应建立在分析人类需要的基础之上，而这些需要又来源于他的生存状况。”
穆光宗（2004）认为，随着社会的变迁，精神赡养成为一个相对独立于物质供养而日趋重要的问题。精神赡养同时满足了年轻人的道德需求和老年人的养老需求。对“精神赡养”范畴的把握应从人格尊重、成就安心和情感慰藉三个维度来展开。换言之，全方位的精神赡养必须同时满足老年人的自尊需求、期待需求和亲情需求。从传统孝道到精神赡养的演变路径是：从“老人本位”到“代际平等”，从“单一满足情感需求”到“兼顾激发生命潜能”。积极的精神赡养包含了晚辈精神上的自足和祖辈精神上的自强。广义来讲，精神赡养大致包括了对老年人的情感支持和心理慰藉，可以理解成孝心的表达形式。精神赡养问题构成了老龄问题的深层挑战，直接影响着老年人的生活质量以及家庭的代际关系。
邬沧萍（2003）认为，提高老年人生活质量，不能仅满足于把老年人“养起来”，而要着眼于提高他们的身心健康水平、丰富他们的精神文化生活和强调老年人社会参与；并且赋予老年人享有在国内外公认的人权准则，能平等享有各种机会，包括“独立、照顾、参与、尊严、自我实现”原则，并有一个能得以实现的支持体系。
二、居家养老的相关理论
居家养老服务是在社区建立一个社会化的养老服务体系，为居住在家中的老年人开展社会化服务。居家养老与家庭养老分属于不同的范畴。家庭养老相对于社会养老而言，是强调养老的模式，即由哪些家庭成员承担老人的赡养、照料、护理、慰藉等责任。而居家养老是生活方式，强调养老的居住地点，是相对于机构养老而言。
服务作为一种商品应该是有偿的，但是居家养老服务从本质上应该属于公共物品，是准公共物品，属于福利性服务的范畴，在技术上能够实现排他性，但消费上具有竞争性，服务的提供可以通过市场来提供，同时政府给予一定程度的补贴。关于公共物品的含义，有三种具有代表性的定义：
（1）萨缪尔森的定义。按照意大利传统的公共财政理论，萨缪尔森在他的论文中曾经把纯公共物品的定义如下：“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。”置言之，所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该物品；而每个人对该物品的消费都不会减少其他社会成员对该物品的消费。
（2）奥尔森的定义：“任何物品，如果一个集团X1…，Xi…，Xn中的任何个人Xi能够消费它，它就不能够排除其他人对该物品的消费”。
（3）布坎南的定义。
他认为，任何集团或者社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务，都可被定义为“公共物品”。也就是说，凡是由团体提供的物品都是公共物品。现代通用的公共物品概念是萨缪尔森提出的定义。公共物品是用于满足社会公共需要的物品，具有非排他性和非竞争型的特征。非排他性是指公共物品不能因为拒绝付款的个人或厂商而停止，任何人也不能用拒绝付款的办法将自己不喜欢的公共物品排除在其享用范围之外。非竞争性是指某人或厂商对公共物品享用的同时，并不排斥和妨碍别人或厂商对其享用，而且也不会减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量与质量。公共物品可分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是具有完全的非竞争性和非排他性的物品，通常采用免费提供的方式，在现实生活中并不多见。准公共物品，具有有限的非竞争性和局部的排他性，即超过一定的临界点，非竞争性和非排他性就会消失，拥挤就会出现。
（一）居家养老文献综述
我国学术界对居家养老的讨论很多，而且各有侧重。有的研究者研究了机构养老和家庭养老面临的困境。阎安（2007）认为，我国经济发展水平不高，人口老龄化程度高，家庭养老功能急剧弱化，机构养老不受青睐，实行社区居家养老比较符合中国传统国情。有的研究者则从老年人的现实需求出发予以研究。
许爱花（2005）则认为，在心理学上，居家养老有利于老年人的身心健康。也有学者从社区建设和发展的角度展开研究。何云峰、张堃（2000）认为，社区权力的下放，是推行社区养老过程中需要处理的关键问题。
笔者认为，从居家养老是老年人在家中居住，并由社会提供养老服务的一种方式，既区别于机构养老，也有别于传统的家庭养老，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料、医疗康复、精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日间照料为主要形式，是把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。
居家养老与家庭养老分属于不同的范畴。家庭养老相对于社会养老而言，是强调养老的模式，即由哪些家庭成员承担老人的赡养、照料、护理、慰藉等责任。而居家养老是生活方式，强调养老的居住地点，是相对于机构养老而言。
（二）居家养老的相关理论
1.弱势群体理论
弱势群体是市场经济条件下社会分化的必然结果。其存在的人口多寡、规模大小，既可以测量一个国家社会分化的现状，也可以测量该国社会稳定和社会福利实施的现状。从经济角度看，弱势群体是指经济地位、经济能力和经济收入低下的贫困群体，他们生活困苦，缺乏抵御市场风险的能力。从政治和法律的角度看，弱势群体是指政治地位和政治影响力低下，需要用政策、法律来维护其正当权益的人群。从社会学角度看，弱势群体是指在经济、文化、体能、智能、社会处境等方面处与相对不利地位的那部分社会群体或社会阶层。从社会福利的角度看，弱势群体是社会救助或社会救济的基本对象。就我国弱势群体的产生而言，一部分是由于生理原因产生的，如老人和残疾人等；一部分是体制转轨产生的，如下岗工人；还有一部分是由于城市化进程中的二元分割而产生的，如农民工等。弱势群体是一个相对概念。
2.剩余性社会福利
这种理论假设，在通常情况下，家庭和市场是满足个人需求的自然渠道。
但是在特殊情况下，比如发生家庭危机导致家庭解体、较大范围的经济萧条发生或者个人在年老、疾病的时候，家庭和市场就不能发挥作用了。作为满足个人需求的第三种社会机制的社会福利制度介入。社会福利制度被视为家庭和市场的支持系统，起到防止意外紧急事件的作用。中国政府在设计福利制度时，秉承了剩余性社会福利的观点。民政部门主管的社会福利，工作内容大致包括社会福利事业、残疾人就业和社区服务，主要是对孤老残幼等有特殊困难的社会成员实行基本的生活保障，它是我国社会保障制度的一个组成部分。
（三）相关社会政策解析
为了解决家庭小型化、核心化给老年人居家养老带来的矛盾，国际组织和学术界极力主张大力发展社区养老事业，为居家养老的老年人提供全方位服务。《1982年维也纳老龄问题国际行动计划》强调：“应设法使年长者能够尽量在自己的家里和社区独立生活”，并为此建议“社会福利服务应以社区为基础，向老年人提供预防性、补救性和发展方面的服务”。1989年，英国政府发表了一份《社区照顾福利政策白皮书》，将社区照顾界定为“向因受到年老、精神不健全、弱智、弱能或五官功能受损等问题影响之人士提供服务和支援，使之能在其家庭或接近家庭环境之社区内，尽量度过一个自主和独立的生活”。1991年《联合国老年人原则》强调：“老年人应尽可能长期在家里居住”和“老年人应该得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾和保护”。1992年联合国通过的《联合国老年人原则》强调：“大会注意到全世界发生史无前例的人口老化现象……确认老年人有权享有追求和获得最高程度的健康的权利；随着年龄的增加，有些（老年）人将需要全面的社区和家庭照料。”1995年6月在荷兰召开的“老年人关怀照顾与家居趋向国际会议”，将发展社区为老服务、支持居家养老作为会议的重要内容之一。2002年第二次老龄问题世界大会通过的《政治宣言》第15条再次强调：“我们确认，除了政府所提供的服务之外，家庭、志愿人员、社区、老年人组织和其他社区组织可在向老年人提供支援和非正规照顾方面发挥重要作用。”这表明，满足老年人在社区获得所需的服务是家庭养老的延伸，是迎接人口老龄化挑战的重要举措。老年人养老保障经历了由家庭养老保障向社会养老保障过渡，由非正式支持向正式支持制度过渡的过程，但不是说，家庭养老最终会被社会养老取代。
老年人住房保障也是老年人经济保障政策法规中的一项重要内容。比如，美国的公共住宅方案、低收入者补贴方案、低租金国民住宅方案、针对房屋开发商之利息补贴、提供房屋开发商之低贷款利率及房屋剩余财产净值转换计划等。日本为高龄者设计了多类住宅：第一类是由中央政府补助、地方政府兴建的公营出租住宅，其中包括老年夫妇、老人与儿童共同居住的“老人家庭公营住宅”、老人与子女共同居住的“老人子女同居家庭”、与子女住宅相临而独立的“双拼家庭”；第二类是由地方政府专门为地方上的劳工兴建的“公社住宅”；第三类是由财团法人住宅及都市整备公团在都市及周围地区，以社区开发方式兴建的“公团住宅”，其中包括老年夫妇住宅型、临近儿女夫妇的老人专用型住宅及老人同居型住宅等。
从国外发达国家的发展经验可以看出，居家养老政策首先满足老年人的收入、住房、食品等基本生活需要，在这些基本生活需要满足后，老年人突出的需要是健康保障。对于老年人健康保障的政策法规，大多数国家都规定在全民医疗保险制度中，也有的国家制定了专门的老年人保健法、护理保险法等法律。
现代意义的医疗保险立法，是以1883年德国率先颁布实施《疾病保险法》为标志建立起来的。日本在经济快速发展的基础上，建立起了中央政府、地方政府和乡村一级的医疗保险制度。英、法、瑞典等国家则较早建立起全民的医疗保险制度。美国则于20世纪三四十年代推行《社会保障法案》，于20世纪60年代健全了“老年、遗属、伤残与健康保险”，由国家强制规定一切劳动者必须参加医疗保险。为老年人长期照料设立的老年护理保险，20世纪70年代开始在美国商业保险市场上出现。到了1986年，以色列政府率先推出了法定护理保险制度。随后，奥地利、德国、日本等国也相继建立了老年护理保险制度。根据实施主体不同，老年护理保险可分为社会保险制和商业保险制两大类。前者由政府强制实施，以德国、日本等国为典型代表；后者由商业保险公司自愿开办，以美国为典型代表。
三、社会化养老
对于社会化养老的概念界定，有两种观点。第一种“以养老的经济来源”作为划分的标准。主要依靠离退休金和社会保障生活的为社会化养老。如城市中的离退休人员靠离退休金生活，农村的五保老人以地方和集体经济供养为生（供养五保老人的款物，主要从村提留或者乡统筹费中列支，有些地方还从乡镇企业上缴的利润或集体经营的项目中提取一定的经费）。第二种，以“养老支持力”作为划分的标准。穆光宗认为，养老涉及经济供养、生活照料和情感慰藉三个方面。本书倾向于第二种观点。界定社会化养老的概念时，不应只以经济变量为指标，而应明确，社会化养老涉及多维指标，界定此概念时，应根据现实情况，从多角度来思考问题。
（一）、社会化养老的内涵 社会化养老的内涵，涉及六方面内容：
（1）投资主体多元化。养老机构主要包括三类：第一类是民政系统的社会福利型养老机构，比如城市福利院、农村敬老院等，以收养“三无”老人、“五保”老人为主，社会老人为辅。第二类是民政系统出资兴办，委托个人或者企业管理的养老机构，即国办民营型养老机构；第三类是企业或者个人投资兴办的民办养老机构，有的可以获得政府资助，即民办公助，有的是纯粹民营。
（2）养老机构收费标准市场化。养老机构根据不同入住标准，对老年人收取不同费用。
（3）养老机构服务对象公众化。过去养老机构的服务对象是“三无”老人、“五保”老人，目前及未来要面对全社会的老年人。
（4）养老机构服务项目多样化，内部设施（包括医疗康复设施、文化娱乐设施、生活服务设施等）完备化。
（5）服务形式多样化。过去对“三无”老人、“五保”老人基本上是供养，今后对社会化养老服务对象的服务，除机构养老外，还可通过上门、包护、日托等各种社区服务的方式为家庭提供支持。
（6）服务队伍实行专业人员和志愿者相结合。
由于我国目前还存在城乡二元体制，城市和农村社会化养老的现状、特点和形式等有所差别，因此研究社会化养老应从城市和农村两个层面考察。
（二）城市社会化养老
城市社会化养老是个理论概念。在社会生活中，城市社会化养老主要体现在机构养老和社区为老年人服务两方面。
1.养老机构的管理、质量监控、鼓励机制、人员培训及行业管理
由于民政系统养老机构和民办养老机构的投资主体、运行机制各有特点，在实际管理中的问题也有所不同。社会福利社会化的改革，将养老机构逐步推向自主经营、自负盈亏的位置。在此方面，民政养老机构的经营管理是个难点。
民办养老机构一般设备较新，有独特的经营管理经验，但是缺少专业人员，相对来说护理经验更少一些。
养老机构的质量监控主要表现在两个方面：养老机构申办的规定和审理，养老机构运行期间的质量控制。资质认证在发达国家是必不可少的条件。在美国，没有获得大学相应的老年专业教育培训证书，就没有兴办养老机构的资格。在我国申办养老机构还没有对开办人资质的要求。但是随着教育和培训的兴起，应该增加相应的规定。任何人申办养老机构，必须本人有资质（有老年专业教育培训证书）或证明有资质的人参加高层管理工作。
为对养老机构运行质量进行监控，应该推行评估体系制度。在发达国家，养老机构要获得资金，必须通过评估。而评估也是养老机构服务质量得以保证的基础。在美国，养老机构要获得政府医疗保险、地方医疗救助资金，必须通过质量检查，这种质量检查每半年或者一年进行一次。从1999年开始，我国香港开始推行服务质量标准。服务质量标准有19条。香港政府共花费了三年时间进行推行。评估体系的建立包括服务质量标准的制定和评估程序。质量标准应由民政部门、质量技术部门、老龄问题专家、养老机构管理人员、医务护理专家、管理专家等一起制定。评估主体可以是政府，也可以是政府确认的有资格的组织或个人。评估必须遵循一定的程序和标准，由养老机构自审和评估主体审查两个阶段构成。养老机构不同意评估结果，应该有申辩的机会和地方。
社会化养老的鼓励机制，将鼓励制度和评估体系相结合。在任何国家，养老机构都不能遵循利润最大化的商业运营模式。如何最有效运用国家财政拨款和社会集资，是养老机构必须研究的问题。为提高养老机构服务质量，建议设立奖励基金，基金来源于每年从国家财政拨款和社会集资中提取的一定比例资金。基金的用途包括对养老机构管理人员和服务人员免费培训、对由于意外事件或者不可抗力而陷入困境的养老机构提供补贴等。
养老机构的行业管理。随着各类养老机构的增多，政府应鼓励、扶持成立养老服务行业协会，养老服务行业协会是非政府机构。养老服务行业协会是行业成员共同利益的代表者。养老服务行业协会的管理应是扁平化的，而非科层制。养老服务行业协会应由从事养老服务行业的成员进行管理。养老服务行业协会主席应是养老服务行业的翘楚，通晓养老服务的问题及行业趋势，主要职责是为养老服务行业协会进行筹资，以及协调业内不同养老机构之间的关系。养老服务行业协会成员本着自愿原则参加行业协会。养老机构的数量及服务质量归根结底是由市场供求关系决定的，因此养老服务行业协会的主要职能是协调、服务而不是领导，必须避免行政化的做法。
2.社区为老年人服务与养老机构的配套建设
老年人居家养老，得到世界上绝大多数国家的支持。世界各国制定居家养老的社会政策并且鼎力实施，即是明确昭示。社会化服务是居家养老的基本保障，是社会化养老能够有效实施的前提条件。国外以及其他大城市的经验表明，在一定规模的居民居住区里，应该配备有一定规模的养老机构。居民居住区里的养老机构应该是向社区开放的综合性服务型的，兼顾日托、理疗、护理等功能。《国务院办公转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》指出，各地在制定城市居住区规划时，无论是新区建设还是旧区改造，都应按原国家技术监督局、建设部发布的《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）的有关规定，将社会福利设施特别是老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划。
3.老年专业教育
目前老年服务的社会需求迫切需办老年专业教育。现有的养老机构中很少有受到老年专业培训的管理和服务人员。重要原因是很少有高等教育机构开设老年学专业教育课程，迫切需要高校为在校的大学生开设老年学基础知识选修课，培养具有老年学专业知识的管理人员和服务人员。
4.政府在社会化养老中的作用
政府在解决社会化养老中的作用主要是宏观管理，如养老金社会化发放、建立覆盖不同人群的养老保障制度等。同时在养老机构的兴建、管理上的政策导向也不可忽视。主要表现为：制定优惠和约束政策，建立鼓励机制，组织或授权有关部门制定建筑和环境标准、审批项目，实现宏观控制和质量控制。政府应通过优惠的税收政策，鼓励企业、组织和个人投资养老机构；同时，制定科学的质量管理标准，规范养老市场的发展。在养老机构和服务的管理上，应推行评估体系的实行，建立质量标准，实行评估审核，鼓励符合质量标准的机构，监督不符合质量标准的机构的工作改进。对最终不能达到质量标准的机构和服务，取消资格，或吊销执照。
在管理人员的培训上，政府一方面应督促和鼓励教育部门尽快开展老年专业教育和专业资格培训，另一方面推行一些切实可行的激励和约束机制及方法，促使社会养老服务的从业人员参加培训，加强学习。民政部门作为主管部门，还应协调政府其他相关部门的关系，与其他部门沟通信息。
（三）农村社会化养老
随着我国农村经济、社会以及相关制度的变化，家庭养老受到影响，社会化养老手段有待改进。目前农村社会化养老主要有下列形式：
（1）五保供养制度。五保供养制度是对农村无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的孤寡老人在吃、穿、住、医、葬五个方面给予照顾和物质帮助。从全国农村老人人口总数来说，受益人员极少。
（2）优抚对象中部分农村老人的优待抚恤制度。优抚保障是国家对革命事业或国家安全作出贡献的军人及其家属的特殊社会保障。
保障资金主要由各级财政和农民群众统筹负担。
（3）农民退休养老制度。一些集体经济比较发达的乡镇或村，从集体积累中列支养老基金，对已进入老年的农民按月支付一定的养老金，建立了范围较窄、标准较低、较不规范的农民退休养老制度。
（4）养老储蓄或商业保险。包括银行部门推行的养老储蓄、保险公司开展的养老保险以及各地自发建立的养老基金会。
（5）农村社会养老保险。从1991年开始，民政部门在农村经济发达和比较发达地区推行的农村社会养老保险试点。保险资金以农民个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储蓄积累的模式，建立个人养老保险基金账户，根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准。交纳标准、支付标准实行多档次。
（四）社会化养老的具体对策
由于社会化养老是一个内涵较为丰富的论题，涉及多方面内容。笔者的观点是，社会化养老的主要对策，可以概括为三个方面：
1.家居养老
家居养老是具有东方特色的养老方式，也是老年学界较为推崇的社会化养老方式。家居养老，在一定方式上可以说是通过社区服务的方式，将家庭住房变成老年公寓。近年来，在北美选择家居养老方式的老年人日益增多，20世纪90年代家居养老这一社会福利项目作为准市场的运作在欧美发达国家开始兴起。在中国，这一发展模式也初见端倪。家居养老的优势在于：不占用土地资源，减少人力、物力和财力的消耗；同时，为社会提供了稳定的新的就业渠道，有利于解决“四零五零”人员的就业问题，为社会稳定创造一定条件。
2.社区养老
社区养老是与家居养老相结合的养老方式，也是社会化养老的主要模式之一。社区养老不仅要考虑老年人的衣食住行等的基本物质需要，也要考虑他们的精神生活需要，具体包括比较便利、健全的包含“养、医、乐、学、为”为一体的社区服务内容。社区养老主要由设施和服务构成。社区养老设施包括家政服务中心、社区卫生服务中心、文体活动中心、社区警务中心、老年配餐中心等。
家政服务包括保姆介绍、保洁、脱排油烟机清洗、高层楼房窗户擦洗、搬运、厨卫设施维修、宠物洗澡等项目。家政服务中心开通服务热线电话，由专人负责接听，推行会员制度。社区卫生服务中心设在城市社区、农村行政村等地方，社区卫生服务中心为老年人提供健康体检、医疗服务、康复护理、家庭病床、健康档案、心理干预等服务。其中，老年健康档案管理、老年家庭护理病床设立以及老年心理干预是社区卫生服务中心为老年人提供的特色服务。通过对老年人高血压、糖尿病、心脏病等慢性病的不间断跟踪，掌握老年人养老服务的医疗需求，开展有针对性的健康知识讲座，以提高老年人的“健商”。对于需要设立家庭护理病床的家庭，社区卫生服务中心可以设立家庭治疗、帮助配药、康复护理、定期探访等服务项目，建立定期联系制度。针对老年人心理疾病增加的实际，充分利用社区卫生服务中心的专业优势，通过健康教育讲座、社区宣传栏等形式加强宣传，对各种慢性病、老年病知识进行普及，重点加强对老年痴呆症的预防和控制，采取康复治疗、心理辅导等措施，缓解病情，减少发病率，提高老年人养老的健康指数。适合老年人身心特征的文体、娱乐活动可以在文体活动中心举办。文体活动中心包括老年活动室、棋牌室、歌舞厅、球类室、视听室等，通过休闲娱乐设施的不断完善，吸引更多老年人参与集体活动，可以满足老年人的精神需求，缓解老年人的忧郁、焦虑、恐惧、孤独等不良情绪。社区警务中心是老年人安全的重要保障。老年配餐中心，以“自办型”运作模式为基础，探索多元化模式，鼓励社会力量参与，实现良性发展，最大限度地扩大群众受益面。
困难老人、经济情况一般的老人由政府发放一定数量的粮食券，分别以红色、绿色标识。红色粮食券可以免费就餐，绿色粮食券可以低价就餐。粮食券定期充值，经费来源于老年配餐中心的承包费。
3.老年公寓
老年公寓是社会化养老的一个重要方式，主要是针对城市老年人的需要建造的。老年公寓的发展，需要依靠全社会，调动各方面力量。老年公寓的规模、设施、服务水平，依照收费标准的不同，可以满足不同收入水平老年人的需求。
老年公寓的经营方式灵活多样，国办民营、民办公助、补贴到户是三种主要方式。老年公寓的选址尽量在市区或离市区不远的近郊，以免使老人产生孤独、与世隔绝的感觉。老年公寓设施多样，可以满足老年人衣食起居、就医、学习、娱乐、健身等多方面需求。
（五）社会化养老的新理念
关于社会化养老的研讨见仁见智，已有多种观点出现。近年来，关于此问题，有两个新理念出现：一是社会化养老需要标准化，二是提倡全人照顾新理念。
北京市用国际标准化组织制定的ISO9001-2000标准和我国CBT19000-2000标准制定了《养老服务机构服务质量标准》，由此率先推出了社会化养老的标准化，这是对养老服务理念、运行机制、经营手段、管理模式等进行的一次重大变革，是推进新一轮养老服务发展的一次突破性举措。养老机构实行标准化管理，将提高养老服务的质量，也将促进北京市养老机构与国际养老机构的交流。
养老事业作为社会福利事业的一个组成部分，在进行市场运作时，不同于一般商品，它具有尊重人的价值性和社会公益性双重属性。因此，北京大学社会学系马凤芝博士提出，社会化养老要提倡“全人照顾”的新理念，即对老人不仅要有医疗、卫生、健康、生理上的照顾，还要有社会和心理上的照顾；不但关心老人的温暖、饥渴问题，还要保证老人有良好的社会生存状态，使每一位老人都有良好的情绪和心理。而要做到这些，就需要建立包括多学科、多层次、充满团队合作精神的团队服务体系，这就要实现两个转变：一个是观念上的转变，二是走专业化道路。
第二节 中国居家养老服务的实践探索
伴随着工业革命，出现了一种新型的社会福利形式——社区服务，目的在于解决贫困和温饱问题。1930年以后，美国出现了一些诸如邻居会馆的社区服务机构的雏形。第二次世界大战以后，工业化、城市化进程加速导致人口生育率下降、人口年龄结构老化、家庭规模缩小，最终凸显在家庭方面的是家庭保障功能削弱、人际关系疏离、邻里互助作用减退；与此同时，社会经济发展使人们的物质、精神生活需求不断增长。这一切使社区服务供需矛盾凸显。历史是惊人的相似，这些在发达国家出现的问题，在我国改革开放以来，随着经济社会各领域的变化，也显现出来。1981年，民政部在全国倡导了城镇社区服务事业，社区服务的重要组成部分之一是为老年人服务。1986年，我国首次提出“社区服务”的概念，此后则发布了一系列推动社区服务发展的指导性文件。1993年民政部等14个部委联合颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》，1995年民政部印发了《全国城区服务示范城区标准》，2000年民政部发布了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。2000年民政部等11个部委在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中提出了社会福利社会化的要求，包括投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化以及服务队伍专业化。
2006年国务院又进一步颁布实施了《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》。就近三十年来我国社区服务的实践探索历程来看，社区服务已在我国呈现出快速发展的态势。此中，相比于农村地区而言，居家养老服务在城市的发展更显突出一些。我国“十一五”规划提出了五年养老服务发展思路及方向，强调社会福利服务是全社会要关注的事业，不能仅仅靠政府和计划体制来实施，要充分动员社会各种力量，共同合作，满足社会的需求，逐步形成以家庭自然养老为基础，居家养老为主、机构养老为辅的养老格局。完善以老年人生活照料、精神慰藉、社会参与为主要内容的养老服务体系；建立以政府公共财政投入为基础，与社会力量提供服务相结合的发展机制；健全设施结构齐全、区域布局合理、评估手段科学的服务保障措施。规划肯定了政府和社会力量的共同责任，主张养老多元化和多来源化，也确立了居家养老服务的地位和作用。
一、居家养老服务的成就
（一）政府政策给予了有力推动
上海市政府对居家养老高度重视，制定了相关政策予以扶持。2001年2月12日上海市第十一届人民代表大会第四次会议批准的《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出：“老龄人口工作要在提倡社区居家养老的基础上，合理布局养老福利设施，改善养老环境，降低养老成本，提高老年人的生活质量。”《上海市民政局、上海市劳动和社会保障局、上海市财政局关于本市实施社区老年服务项目的试行办法》、《上海市人民政府办公厅转发市民政局等六部门关于全面落实2005年市政府养老服务实事项目，进一步推进本市养老服务工作意见的通知》、《上海市民政局、上海市发展和改革委员会、上海市建设和交通委员会、上海市财政局、上海市劳动和社会保障局、上海市卫生局、上海市医疗保险局关于进一步促进本市养老服务事业发展的意见》、《上海市民政局、上海市发展和改革委员会、上海市财政局、上海市劳动和社会保障局关于全面落实2008年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》的颁布，为上海市2009年政府实事项目“为21万老人提供居家养老服务”提供了政策依据。2009年，《上海市民政局关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》，对服务对象、养老服务需求评估、补贴范围、补贴标准、资金来源、资金结算、工作流程、工作要求等都作了明确界定。2010年2月1日，上海《社区居家养老服务规范》地方标准正式实施。这是我国有关社区居家养老服务的第一个标准，是创新成果。这标志着上海的居家养老服务工作走上规范化之路。
江苏省早在省老龄事业发展“九五”、“十五”规划中就明确了一系列居家养老服务的任务，如建立社区托老站（所）、老年生活服务网络、老年人维权岗和基层老年学校等。在《江苏省老龄事业发展“十一五”规划》和《省政府办公厅进一步做好老年人优待和服务工作通知》中，江苏省系统构思提出了符合本省省情，与人口老龄化形势相适应的养老服务体系。目前，结合贯彻落实全国老龄委等十部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，吸收南京、苏州、无锡、南通等地先行的扶持政策，拟出台江苏省推进居家养老服务工作的指导性意见。
2004年以来，浙江省先后下发了《浙江省人民政府办公厅转发省老龄工办省民政厅关于加强城市社区老龄工作意见的通知》、《社会福利发展“十一五”规划》、《关于促进养老服务业发展的通知》、《关于促进养老服务业发展的意见》、《加快推进养老服务体系建设的意见》等文件，发展、推进居家养老服务工作，制定了财政补贴机制和税收等具体优惠扶持政策，服务内容涵盖了生活服务、医疗保健、外出陪侍、配送餐、应急响应系统等方面。浙江省各地尤其是大中城市实施了“3587工程”，居家养老“生活照料网络”建设轰轰烈烈在全省展开。2006年，浙江省在全国率先制定了《社会福利发展“十一五”规划》，明确“十一五”期间建立和完善新型社会福利体系，新型社会福利体系以老年福利为重点。2006年省政府办公厅制发了《关于促进养老服务业发展的通知》，制定了具体政策措施，以促进养老服务业发展。2006年4月，浙江省政府出台了《关于促进养老服务业发展的意见》，从政策上鼓励各种社会力量投入“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为辅助”的养老服务体系建设。绝大部分市和经济强县相继出台了具体实施意见，服务内容涵盖了紧急救助、家政服务、生活护理、日间照料、配送餐、精神慰藉等方面，初步形成了政府为特殊困难老人购买服务，专门服务机构为居家老人提供低偿、微利服务，志愿者队伍为居家养老提供无偿服务的工作格局。2008年《加快推进养老服务体系建设的意见》的下发，进一步明确了“建立健全以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，覆盖城乡养老服务体系”的总体目标，制定了财政补贴机制和税收等具体优惠扶持政策。
（二）社区居家养老服务设施建设已达一定规模
设施服务是社区服务的两大管理形式之一，为老服务是社区服务的主要内容。为老服务的基本设施包括老年人服务中心、老年公寓、老年人日间照料中心、老年浴室、老年活动室（星光老年之家）、老年学校等。有关数据显示：截至2009年12月，上海市居家养老服务已覆盖13.5万上海老年人。开展居家养老服务的街道由2000年的12个扩大到2009年的210个，服务老人数已从2001年底的0.3万名增加到2009年的13.5万名。初步建立起养老服务补贴制度和评估制度，拓展“六助”（助餐、助浴、助洁、助行、助急、助医）为主要内容的居家养老服务项目，不断完善市、区县、街镇的社区居家养老服务网络。
截至2009年11月，江苏省全省建成2000多个居家养老服务中心（站），这些居家服务中心全部由省财政投资。居家养老服务中心为老年人提供助急、助医、助洁、助餐、日托、护理、康复等服务。围绕政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的思路，江苏省落实国家有关政策，积极制定地方政策。制定地方政策除了落实好水、电、气使用优惠外，把重点放在推进政府实行为困难老人购买养老服务、养老床位建设补贴、老人入住床位补贴，免费为养老服务从业人员提供培训和医疗、工伤、养老保险等方面。
截至2008年12月，浙江省有928个社区（占社区总数33％）开展了居家养老服务。2008年底接受政府购买居家养老服务的人数达15998人，包括高龄老人、空巢老人、特殊优待对象、残疾老人、失能老人。浙江省民政部门统筹规划、监督、管理居家养老服务中心的管理、运作。浙江省民政部门统一规划社区公共服务设施配套，将居家养老服务用房专门列出。根据居家养老服务的实际需要，适当提高社区公共服务设施用房配套标准。浙江省民政部门还制定了老年服务机构扶持政策。浙江省民政部门采取了各种措施不断扶持老年服务机构的发展，鼓励社会各界创办日间照料中心、老年配餐中心、托老所等民间老年服务机构，在资金、设施、场所等方面给予帮助。在税费征收上根据有关政策文件给予适当减免，老年服务机构的水电标准按照民用标准征收；社会各界向政府创办的居家养老服务中心的捐赠，在缴纳企业所得税以及个人所得税前予以全额扣除。
（三）居家养老服务逐渐趋于规范化、体系化和标准化
上海《社区居家养老服务规范》对社区老年服务社、老年人日间服务中心、社区老年人助餐点等社会居家养老服务组织、场所的服务行为进行规范，分别提供上门服务、老年人日托服务和老年人营养餐配送服务。《规范》以生活照料、康复护理、精神慰藉为主要服务内容，明确了为老年人提供“助餐、助浴、助洁、助急、助行、助医”等基本生活需求的服务要求，还重点关照了个性化乃至心理服务的特殊需求，包括“代购、代领物品和代缴费”的代办服务、康复辅助以及“读书读报、谈心交流”的相谈服务等，为老年人提供心理疏导、精神慰藉。《规范》还构建了服务质量评价体系，对评价主体、评价内容、评价方法和持续改进等内容作出规定。一旦老年人发生养老服务纠纷，可通过相应渠道维护合法权益。
上海市长宁区统一引入评估机制，实施按身体实际评估等级给予不同标准补贴，改变了过去按照年龄段实施补贴的简单操作，使政府补贴更趋合理。浦东新区对资源进行整合，招募医学、康复、护理社会工作等专业的人员，建立了一支专业、职业化的养老服务需求评估员队伍养老服务需求评估员由24人构成，形成了“区级＋街镇”的两级评估网络。
江苏省民政部门与江苏省质量技术监督局联合制定的《城乡和谐社区建设评价标准》中要求：社区要具有与人口老龄化需求相适应的居家养老、托老照料、“三无老人”照料、维护老年人权益和老年人卫生保健、文体教育、参与社会为老服务功能。目前，江苏省正与省质量技术监督局联合制定《江苏地方标准——社区服务居家养老服务规范》。
南京市玄武区建立了生活照料服务、医疗康复服务、文体娱乐服务、安全守望服务、精神慰问服务、法律援助服务“六位一体”，家庭、社会、政府“三点一线”的全方位居家养老服务体系。服务中心所需服务费用市、区财政按比例承担，服务工作由各区委托1～2家非营利组织实际操作。市区两级均成立了居家养老领导小组，具体工作由老龄办承担。由此，由政府买单、非营利组织运作的“居家养老服务网”在六个主城区正式启动。在城市实践的基础上，2007年，南京市又将该项工作向农村拓展和延伸，借鉴城区的有关做法，依然采取政府购买服务的方法，有针对性地为农村困难独居老人提供社会化服务。
浙江省宁波市质量技术监督局、市民政局共同发布了《居家养老服务机构等级评定规范》，这是浙江省第一个居家养老服务标准。《居家养老服务机构等级评定规范》对“居家养老服务”和“居家养老服务机构”的涵义作如下解释：居家养老服务是指为居家老人提供安全守护、生活照料、康复保健、精神慰藉、文化娱乐、法律援助等为主要内容的服务。居家养老服务机构是指经合法登记提供居家养老服务的各类所有制形式的机构。对于居家养老服务机构的评定共分为三个等级：“A”级、“AA”级、“AAA”级，其中“AAA”级为最高等级。具体评定依据包括服务环境、人员素质、服务管理、服务质量和服务能力等五个方面。其中，在“AAA”级标准方面，要求对老年人的服务场所总面积不少于200平方米，就餐场所面积不少于20平方米；配置有供老年人休息的躺椅或床位，有10种以上适合老年人阅读的书籍；设置有火灾自动报警装置、安全标志、防火器具以及紧急疏散通道；服务人员不少于8人，服务人员应该通过相关部门的居家养老培训，并持证上岗。居家养老服务机构等级的评定证书有效期为两年，如果发现服务机构存在利用等级证书弄虚作假、连续两次抽查不达标、经营不善倒闭或转产、发生重大责任事故等有关情形之一的，都将被撤销等级证书。
二、目前居家养老服务的形式与项目
居家养老服务的内容是根据社区居民生活需求确定的，同时也考虑到社区满足居民需求的供给能力。其特点是福利性与服务性相结合，内容广泛，形式多样，方法灵活。为老服务的基本设施包括老年人服务中心、老年公寓、老年人日间照料中心、老年浴室、老年活动室（星光老年之家）、老年学校等。就具体的运作而言，目前我国的居家养老服务，已经初步形成了下面几种可行的而且是较为成功的运行模式：
（一）政府包护型
在很大程度上，政府是当代社会福利供给中最重要的主体。政府角色与责任的合理界定，是社会福利可持续发展的基本前提。政府包护型的居家养老服务，即由政府为需要扶助的贫困老年人等老年群体的居家养老，提供必要的资金支持和责任担当。上海市虹口区居家养老服务中心印制养老券，政府采购公共服务，发放给老人，服务人员上门服务后，老人支付养老券。天津市和平区全面推行居家养老服务政府补贴工作，对享受城市最低生活保障待遇、特困救助和抚恤补助的优抚对象，需要生活照料的老年人，经过评估认定，全部由政府出资购买服务，服务形式以上门服务为主，服务内容根据老年人需求提供。云南省盘龙区研究制定了《盘龙区居家养老服务工作实施方案》，本着“政府主导、市场化运作、社会参与”的原则，率先在全省推出政府为困难群众购买“家庭式”养老服务。政府为困难群体购买服务的居家养老服务工作，主要是通过发放“居家养老服务券”的方式，以老人家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的困难老人提供“家庭式”养老服务。其形式：一是走出去。由专业的服务人员在老人家中为老人开展服务。二是走出来。让老人走出小家，进入社区老年活动中心大家庭，得到日托服务。服务内容有日常生活护理（照料饮食起居、户外活动等）、家政服务（打扫卫生、洗衣被、做饭、购物、管道疏通等）、精神慰藉（情感交流沟通、心理抚慰、排解老人孤独、寂寞等）。浙江省杭州市北景园老人公寓集中为生活不能自理的重度残疾人提供托养服务。该公寓成立8个月来，已入住老人61位，其中三分之二为生活不能自理的老人，养护费用由政府全额承担。江苏省南京市鼓楼区、白下区、秦淮区通过直接出资的形式，分别创办了区一级示范性居家养老中心，由公共财政扶持；并通过“1＋2”服务模式，即在生活照料服务的基础上，增加“安康通”呼叫服务、“老人家庭探访制度”服务等。
（二）社会服务型
社会服务离不开社区单位的支持，只有动员社区中的企事业单位共同参与，才能保证社区为老服务的可持续发展。“社会服务型”的居家养老，在实践运作上则是充分发挥社区为老服务的优势和作用，以期保证社区老年人的居家生活质量。比如充分发挥社区、基层老年人协会、星光老年之家、社区辖区中的企事业单位的作用，集聚人、财、物等资源优势，充分满足老年人的各种需求，提高老年人的居家生活质量。浙江省杭州市上城区突破地域，充分整合各类养老服务资源，发挥集约效应。梳理民政、教育、卫生、建设等区属各相关部门现有存量资源，整合社区配套用房，适应日益增长的养老服务需求。在具体安排上，对老年人所需的日托、家政、医疗、文体活动、配送餐、维修等场所重点给予配置。2006年，浙江省杭州市上城区首创养老服务社会化新载体——“上城区为老服务联盟”，实现了3000多家事业单位、企业、非营利组织的信息加盟，400余家事业单位、企业、非营利组织的服务加盟。上城区政府积极鼓励加盟单位为服务对象提供多种特色服务，对在经营服务中成绩突出的，授予“星级”联盟成员荣誉称号。在政府的扶持下，加盟单位充分利用自身的服务品牌，推出优先、优价、优质的特色化服务项目，如生活料理、家庭护理、陪医导购、读书读报、聊天谈心等。上城区通过政府向非营利组织或私营企业采购服务，以“服务券”的形式给“四类老人”提供福利服务，不仅提高了政府社会福利资金使用效益，有效地解决许多政府难以解决的各种社会问题，也有助于实现政府办和社会办养老机构的真正公平发展。
（三）邻里互助型
为了让老年人尽可能方便地实现“居家养老”，不仅需要社区不断促进各项生活服务、保健服务以及医疗服务的系列化，使老年人能充分利用这些设施，延长生活自理能力，更重要的是必须充分发挥社区居民的主动性和能动性，充分发挥社区片块协作和设施的辐射作用。邻里互助型的居家养老，充分发挥邻里互助对于居家老年人的辅助和帮助作用。开展“邻里互助式”服务，通过左邻右舍退休在家的低龄健康老人、下岗失业人员等照料高龄和生活困难老人。上海市普陀区曹杨街道开展“邻里互助爱心助餐”服务，以政府购买服务形式，组织失业、协保人员为相邻的独居老人煮饭烧菜，把解决社区内独居老人的卖菜难、就餐难问题与解决就业相结合，取得了较好的社会效益。浙江省余姚市鹿亭乡通过老年人邻里守望互助，整合和协调了社会资源，构建了“虚拟养老院”，初步破解了山区养老难题。宁波市镇海区采用“一对一”亲情化服务模式。由老年人就近选择邻居、亲戚等作为备选养老服务员，经居家养老服务中心考核合格的确立为居家养老服务员，为老年人开展“一对一”亲情化的服务，服务中心、服务员、老年人三方签订诚信服务协议。这种模式主要在农村地区推广。江苏省泗洪县青阳镇阮庄社区社区地处县城区中心，辖区内有众多的机关、企事业单位、学校等，总人口2.2万人，60岁以上的老人有2600多人，其中70岁以上的高龄老人近800人。该社区充分发挥人口密度大、居住相对集中的优势，积极开展邻里互助型居家养老模式的探索，组织左邻右舍退休在家的低龄健康老人照料高龄老人和生活困难的老人，发动辖区内机关、企事业单位的干部职工和中小学生，利用双休日和节假日，上门为需要帮助的老人提供各种服务。由于邻里之间近在咫尺，相互熟识，来去方便，这种养老服务模式深受老人们的欢迎。
（四）志愿参与型
志愿者服务是社区为老服务的一支重要力量。社区服务的实践原则之一，是权利与义务相一致，必须建立在居民自愿、自治、自助、互助的原则基础上，强调社区居民个人参与，组成各类志愿者队伍。志愿参与型的居家养老，主要依靠志愿者的奉献精神而得以实现。上海市虹口区四川北路街道安庆东社区组织了由志愿者参加的敬老女子救护队，旨在照顾70岁以上的独居老人。救护队由7名正式成员以及6名信息员组成，由退休医生带队，参加者有社区干部、退休职工以及下岗待业人员，她们都经过一般护理知识培训，社区还出钱购买了背带等救护工具。安庆东社区的志愿者，大多是老人的邻居，平时帮老人买菜、提水、搬东西等，当发现老人生病或者摔伤时，他们就及时给女子救护队员传递信息。自从2006年起，浙江省湖州市就在吴兴区朝阳街道红丰四、五社区、月河街道吉山一社区、飞英街道吉山六社区、开发区凤凰街道凤凰一社区等社区开展了居家养老“双安工程”试点，“双安工程”即让老年人安乐，让子女安心。位于开发区凤凰街道的凤凰一社区探索了新型居家养老模式，这种养老模式以子女为主体，“政府支助、社区帮助、社会捐助、老人互助、本人自助”。社区建立了日托站，创办了社区老年食堂，以及义工服务队（以老年人为主要服务对象），创建并实施了社区义工工时储蓄回报机制。浙江省宁波市江东区的“红蚂蚁”助老志愿者队伍，有300多名助老志愿者参加，分布于72个社区。这些志愿者经过注册、培训，统一购买意外伤害保险。浙江省嘉兴市嘉善县实行养老服务职业资格管理制度、持证上岗制度，设立社区志愿者管理服务站，积极鼓励引导志愿者加入为老服务队伍、探索社区志愿者阶梯式服务模式，宗旨为“服务今天，享受明天”。
（五）非营利组织运作型
从国际经验看，福利供给效果的好坏，福利水平的高低，直接与民间非营利组织的发展相关。非营利组织是社会福利与服务的重要提供者。其作为政府和民众之间的中介角色，不仅具有熟悉民众需求、开发福利资源和提供多样化服务的功能，而且在化解社会矛盾、整合社会利益、维护社会稳定、促进社会和谐等方面，都具有重要的社会建构功能。非营利组织运作型的居家养老的实现，所依托的恰恰是非营利组织在提供养老服务时的积极作用。随着“小政府、大社会”的社会管理体制的推进，政府将专业性较强、工作量大、自身做不了又做不好的工作尽可能地委托非营利组织来做。上海市静安区的居家养老服务体系主要由一些民间非营利组织构成，包括静安区居家养老服务管理中心、静安乐龄助老服务总社、街道居家养老服务管理分中心等。静安区居家养老服务管理中心是从事非营利性社会服务活动的非营利组织，是全区居家养老工作的指挥协调机构，负责全区居家养老政策层面上的指导和监督评估，协调有关部门合力推进居家养老服务项目的落实。静安乐龄助老服务总社以各街道老年生活护理服务社为依托，以乐龄家园服务站为基础，承接政府购买项目，组织落实服务到家。街道居家养老服务管理分中心是开展居家养老服务管理的分支机构，负责联合社区单位和民间力量，对承办居家养老服务项目的机构进行资质审查和绩效评估，协调社会力量参与居家养老服务。2003年10月成立的民非企业——“青凤老年生活护理服务社”开展各项老年护理工作，取得了明显的效果，并被肯定为具有鲜明特色的老年护理“静安模式”。上海市虹口区政府建立了政府购买民间组织服务的载体——民办非企业单位性质的居家养老服务指导中心。对全区居家养老服务工作进行宏观调控、政策指导，负责全区居家养老服务工作的具体指导、服务审批、监控、评估。居家养老服务工作具体、复杂，细小、琐碎，牵涉到调查摸底、政策宣传、资源调配、服务申请的受理、评估、审批、组织培训、数据统计、服务质量监督、服务券、服务补贴发放、经费结算等大量事务性工作。虹口区在实践中坚持“政府支持、民间组织运作、实体服务”的运作机制，并十分注意工作的针对性、实效性和可操作性。一方面，通过政府强有力的政策指导，建立一套居家养老的质量监管、评估、职业培训、经费补贴等体系，不断规范居家养老服务工作；另一方面，强调发挥民间组织的作用，将一些事务性的工作交有关民间组织办理，使其在社会化运作中发挥壮大。
2005年江苏省成立了省养老服务协会，鼓励和借助协会积极推进养老服务人员岗前、岗中培训和持证上岗，充分发挥中介组织的社会资源和力量，有力促进居家养老服务事业的发展。目前，该省养老服务协会正着手制定养老服务协议规范文本、被服务老年人健康及行为能力评估标准和办法、养老服务机构和组织等级标准。南京市玄武区居家养老服务机构全部是规范登记的民间非营利组织，采用实体化运作方式。目前，全区登记注册的民间组织有1015家，其中服务类组织达469个，专门从事为老服务的有111个。南京市鼓楼区以政府与民间组织互动的方式创建“居家养老服务网”，免费为孤寡、独居老人家庭提供买菜做饭、清洗衣被、陪同看病等生活照料服务，推广于2005年，全覆盖于2007年。“居家养老服务网”以项目委托的方式委托在鼓楼区注册的民间组织——心贴心服务中心具体运作。鼓楼区民政、老龄部门给予全力扶持和悉心指导，心贴心服务中心在组建服务队伍、培训服务人员、规范服务流程、拓展服务内容、建立社区服务站等进程中，积累了居家养老服务的宝贵经验。“居家养老服务网”的服务人员大部分为下岗职工，都经过专业养老服务和家政培训，95％的人获得专业资格证书，其中30％的人拥有中级证书。鼓楼区政府以购买服务的方式保障他们的经济收入，还为他们办理养老、医疗等社会保险，从而保证服务队伍的稳定。同时，建立与服务绩效挂钩的激励机制，规范服务流程，激发服务人员为老人服务的热情，不断提高服务质量。浙江省宁波市秉承政府主导、非营利组织运作、社会参与的原则，吸引了众多非营利组织参与居家养老服务。浙江省宁波市海曙区星光敬老协会成立于2003年6月，是经核准登记的、具有法人资格的、从事为老服务的非营利社会组织。2004年起，星光敬老协会受区政府委托，开始运作居家养老公益项目，承担起审定服务对象、培训服务人员、确定服务内容、监督服务质量等职能。协会充分聚焦自身优势，发挥其社会互动广泛的优势，与社区实现联动，实践着政府为全区高龄、独居、困难老人购买服务活动，探索着养老队伍建设的新路，引导老人个人购买服务。宁波市江东区近年来逐步发展壮大的嘉和服务会所是一家专门为老服务的非营利组织，会所通过接受政府委托的老年人需求普查任务，成为一个非常活跃的专业化为老服务社会组织。宁波市镇海区老年协会是联合国人口基金《农村老年人协会的能力建设》的项目试点单位，老年协会在居家养老工作中发挥了积极作用。老年协会通过成立高血压老人俱乐部、单身老人俱乐部等老年自助组织，加强了老年人之间的沟通。通过安装爱心门铃、建立没有围墙的爱心敬老院等活动，为孤寡老人、生活困难老人提供了援助。通过组建由老年人、外来务工人员、青少年组成的各种特色家庭，促进代际沟通。
三、居家养老服务的资源配置
（一）居家养老服务的人力资源组织培训
从资源程度划分，居家养老服务涉及资源的提供者、资源的接受者、资源的运作模式、资源的管理机制等要素。资源概念在不同的学者那里有不同解释。
不仅支配者占有某种资源，依附者也掌握着某些资源，他们可以凭借自己的资源影响支配者的行动。吉登斯指出：“社会系统里的权力具有一定的时空连续性，它的前提是行动者或集合体在社会互动的具体情境中，彼此间例行化了的自主与依附关系。不过，所有依附形式都提供了某些资源，臣属者可以借助它们来影响居于支配地位的人的活动。这就是我所说的社会系统里的控制的辩证法。”霍曼斯认为资源是个人的全部特性和经验，包括技能、性别、种族、出身等，在社会交换中，资源被用作投资。科尔曼则认为资源从性质上看有所区别，资源的性质对行动系统有重要影响，资源的性质是：可分割性、可转让性、可保留性、即时交换性以及是否有外在性。笔者根据研究需要，将资源定义为：那些可以满足人各种需要的包括物质的也包括非物质性的东西。因此，对居家养老服务的分析也包括各种资源的利用状况分析，具体包括人力资源的组织培训与使用、资金筹措与运行等。
随着政府由管理型政府向服务型政府的转型，动员社会各方面力量，共同推动居家养老服务的发展势在必行。国家行政学院刘熙瑞教授认为，所谓服务型政府，“它是在公民本位、社会本位理论指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。服务型政府建设中的公民本位和社会本位不仅为公民和社会提供最好的公共服务资源，使其获得最多利益，也推崇公民和社会是公共服务的参与者和建设者，公民和社会的参与既能弥补政府公共服务提供的不足，又能对政府的公共服务起到监督和评估的作用。居家养老服务的人力资源主要来自以下几方面：（1）社区的社工；（2）志愿者队伍；（3）社区驻地单位的工作人员；（4）非营利组织工作人员；（5）需求服务者的亲戚、邻居、朋友。
上海市、江苏省、浙江省都非常重视对对居家养老服务员实行培训和持证上岗制度。民政局与劳动和社会保障部门通过公开招标形式，确定了一批社会办教育培训机构，按照统一大纲和教材对居家养老服务员开展培训，考试合格则颁发统一印制的“岗位培训合格证书”。
（二）居家养老服务的资金筹措与运行状况
居家养老服务是满足弱势群体福利诉求的福利性服务。所谓福利性就是不以营利为目的。福利诉求是福利需求的表现和外化。一般说，弱势群体在追求需求满足的过程中，首先会进行福利诉求。求助是社会福利实施的起点，接受帮助是社会福利实施的结束。
上海市、江苏省、浙江省都从多渠道筹措居家养老服务资金，资金筹措渠道主要有以下几种：（1）各级政府财政资助；（2）福利彩票公益金的资助；（3）社会捐助；（4）市场化运作。这些资金的用途如下：（1）支持居家养老服务中心的场域建设；（2）对接受服务的老年人进行补贴；（3）给提供居家养老服务的工作人员提供报酬。
（三）现代高科技手段应用于居家养老服务
现代社会高科技手段给人们的生活带来了便捷，互联网、手机、电话等现代通讯设备使地球村联结为一个整体。浙江省在发展居家养老服务时，充分利用了高科技手段，构筑了便捷的信息化平台。如杭州市上城区搭建了“二化四两六平台”信息服务平台。二化为社区管理、服务的信息化；四网为“e家人”社区事务管理网络、电脑服务网、电视服务网、电话服务网；六平台为社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿者服务平台、居家养老服务平台、为民服务联盟平台。杭州市望江街道推出了“关爱老年人评估信息系统”。该系统以上城区居家养老服务补助政策为基础框架，以老年人的身体状况、经济条件和实际年龄为主要参考系数，科学设置了不同系数所占的权重，将老人的详细信息录入后，系统将自动运算出一个政府补助系数，可以按照该系数确定享受政策补助的服务对象及其能享受的具体额度。对于特殊情况，可以根据社区及护理员掌握的实际情况对评估结果进行微调，系统还设置了微调幅度并要求说明原因，力求做到客观公正、贴合实际。
第三节 居家养老服务中存在的问题及对策
一、居家养老服务中存在的问题
就中国居家养老服务推展的实践来看，固然不乏成功之处，但从居家养老服务的健康发展和长远发展来说，其本身也存在一些不足和问题，主要体现在以下几方面：
（一）居家养老服务设施建设总体缺少规划
居家养老服务设施没有列入社区规划，缺少足够的场所开展护理、康复及托老等服务。同时，相关服务资源存在条块分割、多头管理的现象，分别由财政、民政、劳动保障、工商、税务、物价等部门管理，政出多门，难以协调。另外，服务资源的性质是福利性、行政事业性还是商业性没有作出明确界定，导致实际操作中政策难以执行。
（二）居家养老服务扶持政策亟待健全
在宏观政策层面，政府对居家养老服务业的规划、扶持缺失，导致居家养老服务主体和服务市场难以对接；相关的保障机制，比如风险规避机制、投入激励机制、护理保险机制等还没有形成，制约了居家养老服务向专业化、规范化方向的发展。
（三）老年人需求差异化，老年消费市场难以开发
老年人由于过去的职业、收入和教育不同，分属于不同的社会阶层，产生了不同的差异化需求。对于一般家庭来说，影响日常消费的主要有三个因素：教育、医疗和住房支出。而老年人相对较高的医疗消费比例以及大额消费预期（比如子女或者孙子女未来的教育投资），限制了他们的日常消费和即期消费，导致老年消费市场难以开发。
（四）社区意识淡漠
社区成员的社区意识薄弱，对居家养老服务的看法存在一定误解，直接造成对居家养老服务的漠不关心。观念意识决定人们的行为方式和行为取向。
与农村社区不同，城镇社区居民的异质性比较强，邻里关系比较淡漠，社区归属感和社区意识比较薄弱。现代文明在给个体带来自由和解放的同时，也瓦解了传统社会中蕴含的群众互助、公共参与、集体认同、友善互助等社区精神，在社会生活层面上导向个人日常生活的孤立倾向。这在发达国家也是一个比较普遍的现象，被称为“城市冷漠症”。在我国城市中这种情况也不例外。并且，新中国成立以来形成的单位制社会体制进一步弱化了社区对居民的凝聚力，单位包揽了过多的社会事务，使社区逐步成为个人生活的“空壳”。现在，虽然我国民政部门在大力推行社区建设，但社区内部居民隔阂，社区意识淡化的情况，不是即刻就能转变的。这造成了社区成员对非自己亲属的老人普遍采取不重视的态度。
（五）政府部门经费紧张和基层社区的经济困难造成双重“瓶颈”，导致居家养老服务的资源匮乏
一项工作要顺利运转，资源是不可或缺的。资源包括人、财、物，即资金、工作的场所、物资、工作人员等。目前社区建设的资金主要来自政府。但是，用于居家养老的资金数量较少，补贴的服务对象数量少，享受政府购买服务及社会提供的低偿微利服务的老人数量更少。因此，要扩大补贴对象的范围，势必需要进一步拓宽资金来源、增加资金总量。
（六）服务人员的素质，也制约了居家养老服务业的发展
居家养老服务的提供者主要由有收入的服务人员和无收入的义工组成。
居家养老服务工作的开展，亟须大量经过培训有基本社会工作知识的社会工作者和具备基本护理知识、具有专业资质、执业资格的养老服务护理员，但目前从事居家养老服务的人员有些不具备此资质。为适应工作的发展，我国政府规定从业人员需取得专业资格证书，但短期内还难于全面推广，这也形成了“远水解不了近渴”的局面。
二、发展居家养老服务的对策
针对上述问题，笔者认为，以下的对策建议或可成为有益的路径选择：
（一）重视居家养老服务的发展，将其纳入公共服务体系建设重点领域
居家养老服务是新兴朝阳产业。《中华人民共和国老年人权益保障法》第34条规定：“各级人民政府应当引导企业开发、生产、经营老年生活用品，适应老年人的需要。”为此，各级政府及相关部门应将居家养老服务列入当地社会和经济发展规划，纳入公共服务体系建设重点领域，加强对居家养老服务的政策引导、扶持。各级政府在制定、落实和检查社会经济发展规划时，应将居家养老服务作为其中的一项内容，成立由民政、财政、劳动保障、工商、国税、地税、物价、银行等部门组成的政府协作网络、建立合作服务提供体系，协同运用多种政策与管理工具。对居家养老服务设施与资源的分类作出明确界定。居家养老服务分三部分：福利性服务是无偿服务、行政事业性服务是低偿服务、商业性服务是有偿服务。
（二）制定切实可行的优惠措施，对居家养老服务从资金、政策等层面予以扶植
具体途径有以下几个：（1）加大政府投资比例。（2）实行优惠信贷和税收政策。地税部门对国内外各种机构和个人投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，应暂免征企业所得税、居家养老服务机构自用房产税、城镇土地使用税和车船使用税等。对企事业单位、社会团体及个人等社会力量所作的助老性的非营利性捐赠，也应免征企业所得税和个人所得税。此外，各级金融机构要充分发挥信贷支持作用，积极支持老年服务设施建设，按照信贷通则加大贷款支持力度。（3）由政府牵头成立专门行业协会，制定出老龄产业专业化标准，在专门的社区居家养老服务部门实行持证上岗制度，并建立定期的岗位培训制度，设立专项基金（基数由社会福利彩票中划拨，其他由社会募集），培育社区老龄服务产业。（4）积极引导企业在产业、产品结构调整中，从市场需求出发，考虑到老年产品的开发、生产、经营。应将发展居家养老服务产业与企业转制、转产和安置就业人员结合起来，鼓励个人和企业利用闲置资源投资办产业。（5）要对居家养老服务中有较好前景和较强竞争力的项目进行重点投入和扶持，对经济效益少但老年人十分需要的产品和服务项目给予适当优惠措施，以满足老年人的需求。
（三）了解老年人需求，引导并培育消费者市场
老年人的消费需求取决于两个方面：一是收入水平；二是消费倾向。了解其需求并适当地引导其消费，有助于老龄市场的发育。老年人所需要的产品和服务类型，大体分为以下几类：（1）社区养老、助老服务。随着养老服务的产业化，会形成以社区为主体的社区老年消费品生产、销售、服务的产业体系，包括老年公寓、日间照料中心、家庭服务业等硬件和软件建设。具体项目涉及送餐、维修、代购、代领、帮助安装一键通、咨询（心理、保健、法律）、陪聊等。（2）医疗护理业。长期照顾和护理病弱老人是发展居家养老服务的重中之重。人口老龄化特别是高龄化将带来一个广义的生活照顾问题。在老年人失能的情况下，社会和商家如何提供专业的医疗护理，如何生产更多的护理产品、兴建更多的护理设施，都将成为开发的重点。而送医送药上门、建立家庭病床、派送护理员、住院陪床、临终关怀等都是可开设的医疗护理项目。（3）构建现代化的信息网络平台。居家养老服务向信息化、网络化、产业化和社会化方向发展，是国际社会老龄工作的潮流。信息网络体系包括信息通道和物流通道。信息通道24小时向老年人开放，老年人只要打电话、发送电子邮件或通过MSN在线聊天，就可获得家政服务、急诊急救、健康咨询、法律咨询和情感慰藉等多项服务。物流通道的终端设服务站将根据管控中心的指令完成物流服务。（4）老年人专用产品的开发。老年人专用产品主要包括以下几类：特殊生活用品，如特殊用床、浴盆、尿垫、尿袋；护理用品，如护理床、轮椅、代步器、多功能手杖等；辅助用品，如助听器、老花镜、放大镜、假齿、假发等；体育卫生保健用品，如健身器材、各类体育用品、润肤化妆品、抗衰老饮品、老年专用保健品、老年食品；娱乐休闲用品，如旅游服务、老年服装等。
（四）整合社会资源，满足老年人的各种需要
对于各类可供利用的资源，包括已有的养老服务设施，以及社区内的健康卫生服务设施、文体活动设施、学习教育设施、废弃的厂房、仓库等资源，统筹规划，形成一个可以统一调度的资源体系，在全社区范围内进行有效配置。整合养老机构资源，对住在社区中的老年人提供长期照护。为日常生活能力受损的老人提供配送餐服务。为高龄老人安装援助通设备，保证其安全。充分利用社区医疗机构开展社区居家养老服务，使社区卫生服务中心成为社区老年医疗保健康复的基地。整合政府、社区、医疗机构、心理康复机构、慈善机构、志愿者团体等各种资源，满足老年人及其家庭需要。如联系医院为老年人定期免费体检，开展健康讲座等活动；医务工作者不定时上门检查或建立健康档案；为部分患大病、重病，自身不能支付医药费的老人联系各种慈善协会，筹集善款和医疗资源；动员心理治疗中心、康复中心、志愿者协会等开展各项医疗保健和公益服务活动；在社区公告栏张贴有关老年人生活常识、养生保健、营养饮食、沟通技巧等方面的资料；为无子女患重病、家贫的老人联系机构申请有关医疗费用减免等。推动以居家养老为服务范畴的非营利组织的发展，为初创期的非营利组织提供注册扶助、小额补贴、能力辅导等服务。探索共建高校、企业、非营利组织合作联盟，推动非营利组织能力建设。举办非营利组织负责人、财会人员及各业务主管单位相关人员培训讲座。推进非营利组织规范化建设达标评估工作，开展优秀非营利组织服务案例等评选活动。探索建立政府购买服务平台，指导发动非营利组织参与公益项目招投标和公益创投大赛。
（五）根据老年人身心特征，改造老人住宅环境
在房地产开发中，明确提供满足老年服务的场所。老年住宅环境的改造包括以下内容：
（1）根据老年人口数量和年龄分布结构特征，合理布局，建立老年住宅小区或老年村。小区可按照老年人的经济承受能力分高级型和普通型。内设老年公寓、老人护理院、老年医院、老年活动中心、老年配餐中心、老年综合服务站等设施，以便老年人能就近集中得到社区帮助，满足社会交往等。
（2）尽快制定社区为老服务设施配套规范制度，完善居家养老服务网络。
（3）发展“通用型”住宅，满足老年人在不同的生命周期中对住宅的不同需求；对老年人原有普通住房进行适老性改造。
（七）推动制度创新，探求可持续发展之路
有关部门应加快研究制定居家养老服务管理办法以及有关的配套法规，加大探索力度，积极寻求突破。要探索创新财政投入机制、奖励扶持机制，力争形成市场运行机制；提倡有条件的地方设立居家养老服务工作风险基金，用于补贴超出人身意外伤害保险支付限额部分的支出；因地制宜设立护理基金，创新老年护理保险制度，逐步建立主要由政府承担保费的新机制。
（八）利用各种媒体形式，营造良好的尊老爱老敬老崇老氛围
通过电视台、电台、报纸、互联网等形式加强对居家养老服务工作背景、内涵、意义的宣传。加强对老年人思想观念、消费意识、生活习惯等的教育引导，鼓励老年人追求健康、文明、高质量的现代生活方式。加强对社会公众尤其是低龄健康老人参与居家养老爱心服务的宣传引导。
（九）成立社会工作教育和培训机构，提高社会工作者待遇
居家养老服务不仅是一项实务，也是一门科学。不仅需要不同层次的组织管理者，还需要大量经过专门培训、持有合格服务证书的服务人员以及一些从事居家养老理论研究和教学工作的专业人才。因此，需要建立社会工作学校和社会工作学院。前者以培养基础服务人员为主，后者以培养管理、规划等高级人才为主。在目前民政部门尚不具备单独办学条件的情况下，可以联合有社会工作专业的高等院校联办共建，进行学历和非学历的多层次立体教育。社会工作者的待遇比较低，难以吸纳到高素质人才。建议适当提高社会工作者的经济待遇，并与他们的学历层次、再教育状况、工作类型相联系，以保证养老服务业能蓬勃发展。对新开办的专业社会工作机构给予开办补贴，对公益性非营利组织聘请的优秀社工给予工资补贴。建立和健全社会工作专业制度，加强和规范社会工作者继续教育，实施社会工作领军人物和骨干人才培养计划。开展优秀社会工作机构、优秀社会工作者、优秀社会工作案例评选活动，进一步提升社会工作的社会认同感。
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