宪法明确界定了联邦政府与州政府各自的权力。双方各自的权力共分列举权力、专有权力、禁止权力、共有权力四项。
其中，联邦政府的专有权力有：
1.代表美国开展对外交往；
2.宣布战争；
3.铸币和规定货币价格；
4.军队的管理和指挥；
5.管理邮政；
6.统一度量衡。州政府的专有权力有：
1.管理本州的公共事务；
2.监督州以下地方政府。
禁止联邦政府行使的权力有：
1.不得干涉宗教信仰自由；
2.不得剥夺人民的言论、出版、和平集会和向政府请愿的权力；
3.联邦法院不得受理在普通法和平衡法范围内控诉任何一州的案件；
4.不得授予贵族爵位；
5.不得追溯既往的法律；
6.
对于各州输出的货物，不得课税。禁止州政府行使的权力：
1.不得缔结条约、协约、同盟或联盟；
2.不得铸造货币和发行纸币；
3.不得颁发敌船捕获许可证；
4.不得发布公民权剥夺令；
5.不得追溯既往的法律或损害契约义务的法律；
6.不得授予贵族爵位。联邦政府和州政府的共有权力：以各自的名义征收赋税。
保留权力：凡宪法未授予联邦政府或没有禁止州政府行使的权力，皆由各州保留之。因为监督地方政府是州政府的专有权力，各州政府与地方政府的权限划分，由各州的宪法规定。
从宪法法律条文上看，联邦政府的权力与州政府的权力可谓楚河汉界，泾渭分明，但随着历史条件的变化和社会经济的发展，联邦政府与州政府实际拥有的权力，却在宪法分权原则的总体框架之下发生着变化。静止的僵化的法律条文不能决定联邦与州在特定的时空下权力资源的变化。
只有权力主体拥有的权力资源的多寡才决定权力主体拥有的实际权力的大小。在美国宪法颁布后的200多年的岁月里，美国就经历了二元联邦主义时期，合作联邦主义时期、新联邦主义时期（财政联邦主义时期）、后新联邦主义时期。（二元联邦主义时期大体始于1801年，终于20世纪30年代罗斯福新政；合作联邦主义始于罗斯福新政，终于1972年尼克松通过州与地方补助法案（StateAndLocalAs-sistanceAct）；新联邦主义时期始于1972年，经过80年代里根的提倡和实践到达高潮；财政联邦主义（FiscalFectralism）是运用新联邦主义的精神来处理州政府与地方政府的关系，其核心内容为：分享财政、分担供给公共服务的任务、分享政策制定的权力。州与地方政府实行的是单一制。而非联邦制，不能与联邦政府与州政府的关系相混淆。90年代之后政府间关系调整的方向仍然是分权取向，但从美国官方的文件报告看，并无新联邦主义字样。）自罗斯福新政时，政府间制度的设计是一种以集中权力为取向的制度设计，自1981年里根推行新联邦主义始，政府间制度设计是一种以分权为取向的制度设计。这两种取向的政府间制度设计都是在美国宪法联邦制的框架下进行的。本章探讨分权取向制度设计的背景（环境）、目标、效果以及未来的走向，从中把握美国80年代以来分权的实质以及规律性。
（第一节分权取向制度设计的背景
一、集权的原因
集权取向的政府间制度设计主要是由经济原因和政治原因两个因素促成的。
第一，20世纪30年代的大萧条是美国联邦政府集权的导火索。
州政府自身拥有的权力资源使其无法单独解决市场经济崩溃带来的复杂社会问题，只有联邦政府能够把分散的权力集中起来，以巨大的资源优势快刀斩乱麻，尽快恢复正常的社会经济秩序，实现经济复苏。当时，信息技术处于初级阶段，州政府人才不足，州公务员受教育的程度也不高，政府能力欠佳。人们对州政府失去信任，州政府也丧失了自信。联邦政府在当时特殊的环境下，对企业进行了一连串的国家控制与管制，并且进军商界，与私人公司一较长短；在政府与社会关系方面，以权威手段代替了市场手段，大规模地进行国家财富的重新分配；国家规划与督导执行社会保障计划；在联邦与州及地方的关系上，联邦对州的财政补助大幅度增加，改变了过去联邦与州在财政收入方面很少发生联系的状况。财政补助的形式多是分类补助（CategoryGrants），亦称有条件的补助（ConditionedGrants）。州接受联邦的补助的同时，须接受联邦政府的附加条件，附加条件决定了资金运用的方向、资金安排的优先顺序。美国联邦和州政府职能相互独立的时代结束了，联邦通过法律、财政等手段加强了对州政府行政管理的干预，从此开始了联邦与州进行合作与控制相互渗透的时代，州与地方政府畏失了其主导权，中产阶级遭到漠视。
第二，美国州与地方政府的种族歧视等政治原因影响了联邦政府的政策推行。
20世纪60年代，同贫困作斗争和消除种族歧视是联222邦政府的两大政策目标，但州政府和地方政府在很大程度上不代表其辖区的选民。国家的大部分地区、少数民族被剥夺了公民权，州议员和市政委员很少是从同等大小的地区选出来的，很难代表贫困地区和少数民族的利益。联邦政府的反贫困计划难以落实到预定的受惠者身上，种族歧视阻碍了民族融合的进程。联邦政府为了实现自己的政策目标，加强对州和地方政府的控制。60年代初，约翰逊提出的“创造性联邦主义”（CreativeFederalism）就是这种背景下的产物。
“创造性联邦主义”认为：美国联邦政府不仅要和州政府合作，而且还要把合作扩展到县、市、镇、学区、非盈利性的私人组织。结果，联邦政府不经过州直接给予地方政府或私人组织的补助剧增，1968年达70项左右（在此之前，联邦拨给地方的补助都是通过州政府分配的）；补助重点由农村转向城市；联邦对州和地方的财政补助直线上升（其总额从1962年的80亿美元猛增到1972年的550亿美元）；联邦政府的权力扩大到社会、卫生、民权等新的领域。
应该说，美国联邦政府的集权有一定的历史必然性，且在近半个世纪里为美国的大多数人争取到巨大的利益。罗斯福总统时期建立的社会保障体制以及60年代约翰逊总统建立的保健体制，都使得美国公众在住房、交通、职业、保健、生活安全等方面取得了巨大的实惠。这是在特定的历史条件下中下层公众对大资产阶级阶层的一次胜利。联邦权力利用集权为公民提供了最基本的权利，特别是保护了公民权利。种族歧视的废除标志着公民权利最后赢得了对国家权力的胜利。联邦政府利用集权有力地反对了州与地方政府的腐败，有力地保护公民的合法权利，有力地抵制了市场经济反生态的非人道的掠夺，有力地保护了环境。
有专家称，自新政之后美国政府的统治模式就是一种“集权主义”（Centralism）的统治模式（LennyGoldberg，1996），不过进步主义的集权主义者（民主党的总统和议员、公共利益组织）主张和奉行的是利用“集权”服务民权；保守主义集权主义者（共和党的总统和国会、利益集团组织）主张和奉行的是利用“集权”来建立一个强权国家（利用强大的军事确保美国的国内和国际安全）。应该说，两类集权主义者都实现了自己的目标。
第三，联邦政府的集权有其集权的权力资源。
概而言之：特殊的天时之便，大萧条为集权提供了契机。相对较高的法律位势，联邦政府能够集中力量办大事。③相对州与地方的人才优势、组织优势、领导优势。在60年代州政府行政改革以前，州政府的政府部门的功能单元没有联系，随机而设，机构繁杂，职能混乱；民选官员过多，职能部门多实行委员会制，不利于击碎利益集团的分利行为，不利于形成集中统一高效的行政权力的领导，州长权力式微。④自罗斯福新政始，美国联邦通过征收个人收入所得税和搞赤字财政获得了相对州的巨大的财政资源。美国虽以分税制为基础，但联邦政府的税基宽、税率高，实际上积压了州与地方政府可获得的财源，州政府想多提取而不可得（RichardS.Williamson，1989）。毕竟既定的国民收入是一定的，个人的可支配收入不能无限压缩，联邦政府提取得多，州政府就必然提取得少。⑤州与地方政府的种族歧视政策以及政权的代表性不足等问题，使美国大众对州与地方政府丧失了信任，而提高对联邦制的期望值和依赖性。⑥60年代和70年代初期的经济繁荣助长了联邦集权的倾向。
二、由集权转向分权的原因
随着时间的推移，原来事物的合理性可能变成荒谬性，优势可能变成劣势，进步性可能变成保守性。社会的发展以及技术的进步使联邦政府与州及地方政府的权力资源的相对位置发生了变化。州及地方的权力资源相对上升的同时，联邦的权力资源相对下降。州与地方政府逐渐克服了劣势，逐渐显示出自身的优势；而联邦政府集权的弊端却越来越多。于是，分权的问题理应提上日程。
第一，州政府能力的提高。
美国州政府利用20世纪50年代到70年代这20年的时间改革了政府组织，重组了行政程序，提高州政府的政府能力（BowmanAndKearney1986，1993）。50年代第二次胡佛委员会提出的行政组织改革报告，引起从密西根州开始的60年代以后的美国各州行政改革浪潮。行政改革的范围包括文官制度改革、预算和财政制度改革、行政组织改革、行政程序改革等。改革的主题是加强行政首脑的管理中心作用。改革尽管在各州的效果不一样，但都普遍取得了成绩。民选官员普遍减少了，独任制的行政部长制代替了集体负责但谁又不负责的委员会制，确立了州长的权力中心地位。行政部门职能实现功能集中的理性化，行政程序标准化、预算编制的有序化，财政会计、采购等人财物管理的科学化、审计活动的独立化。
州政府在战后也吸引、培养造就一批有知识有经验有能力的高水平的公共管理者（其任期均为12-14年），公务员的素质得到很大提高，包括公共管理者和一般公务员在内的州政府的公务员队伍在70年代已基本实现职业化和现代化。州政府的政治精英和公共管理者多有一种雄心和抱负扩大州政府的作用（Nathan，1987；VanHom1989，1993）。
同时，州政府政治方面的问题也逐步得到解决，州政府的政治转型基本完成。美国最高法院1962决定，州立法机关应按照一人一票的办法重新分配议席，消除了在州立法机关中，农村与城市利益代表的失衡问题。《民权法案》的通过，扫除了推行种族歧视的地方障碍（南方最终也接受了人权）。贫困地区和少数民族的利益同样得到州及地方政府的有力保护。联邦集权的理由似乎在逐渐消失。
第二，州与地方政府自身的优势的显露。
随着社会的变化和科学技术的发展而逐步显露出来。
州与地方政府的财政纪律严，有平衡预算收支的硬性约束，有多少钱就办多少事的传统习惯，因而是扼守住财政赤字的有生力量。
州与地方组织能适应社会群体进一步分化后的社会状况。从理论上讲，技术水平不发达，事务的变化速率不大，社会群体单元较大，且数目有限，信息也较为集中，集权化的政府能够做出比较准确的决策，能够有效地满足社会群体的需求。工农商三大社会群体是工业社会初期美国面临的权力分享主体。三大社会群体各自组成利益集团，可以向华盛顿有序而简约地进行利益表达，华盛顿可游刃有余地进行利益综合。此时三大利益集团内部的利益同质性较强，利益要求的方向也大体一致。集中化、统一化、标准化的决策能够满足社会群体的利益追求。随着工业社会的发展，信息社会的来临，社会群体进一步分化为若干亚社会群体（亚文化层），诸多的亚社会群体之间的利益要求的异质性增强，同质性退化。利益要求的方向也相去甚远。集中化的、标准化的、以不变应万变的集权决策难以满足分化后的社会群体的利益需求。
同时，信息社会事务变化速率的加快，在解决问题之前就能确定问题解决方式的决策方式过时了。针对某一问题的决策达成之时，就可能是问题改变之时。企图做出的决策总是针对某一问题的决策，但远距离的复杂的决策形成总要有一个过程，等决策最终形成，问题的性质也可能发生了变化。过去的决策显然不可能解决现在的问题，参与过程中的权变决策成为解决新社会条件下问题的必然选择。
跨国公司总部在国际竞争激烈价格瞬息万变的环境下去微观管理下属分部的做法，只能是死路一条。总部总体把握战略决策，在分权管理模式下，各下层分部灵活权变决策是一种必然的选择。同理，社会群体的结构性变化以及加速变化的社会运动，使集权化的联邦不能在华盛顿有效微观管理广阔天地中每一个角落里的事务。州与地方的分权须提上日程。
第三，集权化联邦政府管理的弊端逐渐暴露。
州与地方政府逐渐显露政府管理优势的同时，集权化联邦政府管理的弊端逐渐暴露出来。其最大的弊端是，掏空了州与地方政府提取财政资源的根基。
美国集权倾向的联邦政府削弱了州与地方政府自我造血功能，使州与地方政府严重依赖联邦政府的财政补助。
美国联邦政府的财政收入与州及地方政府的财政收入基本上维持六四开，概略来算，联邦政府的财政收入是每一个州政府收入（平均数）的75倍。征收高额的个人收入所得税和推行预算赤字开支是联邦政府获取财政收入的主要手段。1913年第一个收入税法通过时，全国只有3%的最富裕人口交收入税，且税率只有1%。1945年，74.3%的公民交纳个人收入所得税，1950年交纳个人收入所得税的公民回落到全部公民的58.9%，70年代末3/4强的公民交纳收入所得税。个人收入所得税已经成为联邦政府收入的主要来源，成为推动社会经济政策的有力后盾。在1981年实行“经济复兴税法”（Econ-micRecoveryTaxAct）前，个人所得税率是11-50%，分为14级，最高边际税率为50%。公司所得税率分为5级，由15%到46%。高额的收入所得税（以中央与地方的分税制为基础）以及联邦的赤字财政政策，造成了州与地方的财政贫血症。（国民收入是一定的，个人的税前收入也是一定的，联邦财政提取的份额越大，州与地方能够提取的份额就1970、1975、1980、1983四个财政年度，美国联邦税收收入分别占全国财政收入的51.6%、58.2%、57.4%，请参见刘永祯主编的《资本主义财政学》第309页所提供的一组数据，东北财经大学出版社1988年版。
1981年财政年度，美联邦政府税收总额为5855亿美元，其中个人所得税收人为3471亿美元（占59.3%）；1990年联邦政府税收总额10491亿美元，个人所得税收人为6015亿美元（占57.3%）。
越少）（请参见RichardS.Williamson.“Regan‘sFederalism：HisEffortsToDecentralizeGovemment”，P.221，UniversityPressOfAmericaCenterForTheStudyOfFederalism，1989.）。州政府为了完成法律赋予的份内之责，只好更多地依赖联邦政府的财政补助。（州政府最大的三项开支是教育、公路、公共福利支出。）30年代，联邦政府的国内开支增加了6倍，而联邦政府给州与地方政府的补助在10年之内增加了10倍。1946年，雇佣法案（TheEmploymentAct）使联邦在州与地方公共服务供给过程中的作用加大。1949年的城市更新计划（TheUrbanRenewalProgram），使联邦以财力作后盾更多地介入城市发展事务。1953年，联邦补助占州和地方年度预算的10%，1973年则提高到20%，1978年则达26%。
这一段时间内联邦开支基本保持稳定。1950年联邦政府给州与地方的补助占联邦开支的6%，1970年则占联邦政府开支的12%。政府的职能在1950-1982年间持续扩大是个事实，但联邦政府录用人数只提高了42%，而该时期州与地方政府录用人数上升了218%。（以上数字是笔者从“Regan‘SFederalism：HisEffortsToDecentralizeGovernment”一书中提取而来，详见该书等七章。）这些数据说明州与地方政府在很大程度上是充当了联邦政府办事处的角色。
1929年，联邦给予州和地方政府的补助只有1亿美元，1939年增至10亿美元。战后持续增长。1960年达62亿美元，1962年达80亿美元，1972年达550亿美元，1980年是950亿美元，1981年是948亿美元，1982年是888亿美元，1983年是935亿美元。其实，联邦政府拥有的这些财源完全可以归地方拥有，故有的政府官员（如里根推行新联邦主义的高级助手里查德。S.威廉姆森（RichardS.
Williamson）称，联邦政府实际上是掠夺占有了本属州与地方的财源，然后再充当好人，帮助州与地方。但支持联邦政府给予州与地方政府补助的论点有四个：其一是解决公共服务过程的外部性问题（如每一个州都不愿积极投资教育，而只愿吸引其它各州培养的人才），其二是有利于解决各州之间的财政差距，有利于各州共同发展；其三是某些联邦与州宜合办的项目（如食品券和医疗补助），联邦政府焉有不补助之理！其四，有利于各州为公众提供最低水平的公共服务。联邦政府正是通过分税制控制占绝对优势的财政资源，才有能力在全国实行宏观调控，才有能力推行统一的社会经济政策，否则素有抵制集体行动的各州难以执行联邦的各项政策，这一点联邦政府至今仍深信不疑。这一点也基本决定了美国80年代以来的分权的基调。
第四，分类补助的弊端。
联邦政府通过分类补助（CategoryGrants）的形式分配联邦政府给予州和地方的补助带来了一系列的问题。分类补助简单地说就是专款专用。联邦政府补助的资金有特定的项目用途，有特定的优先顺序安排，有着特定的利益满是对象，有着特定的使用效果要求。联邦政府给予州及地方政府分类补助越多，州及地方政府接受的规制和约束也就越多，也就有许多非预期后果。用中国的一句谚语来说就是：“沿江撒下钩和线，从中钓出是非来”。联邦政府的分类补助加以种种约束条件，其当初用意也是好的，但实践中的一些非预期后果有：
1、利益集团寻租动力强劲
补助分类越细，补助的服务对象越明确，由服务对象组成的利益集团寻租的动力越大。早已有之的全国市长会议、全国县联合会、全国州长会议等大的利益集团在华盛顿常设院外活动集团办公室，目的都是为本地区争得更多的一份利益（不是抢瓷器，至少也是分蛋糕）。联邦的财政资源取于全国，补助的受益却是集中的地区，成本的分散性和收益的集中性，在客观上难以形成显示各地区真实的公共服务需求量的显示机制，结果导致了联邦政府开支的总体膨胀，这是一层含义。
分类补助把受益的对象具体到了每个地区的受益群体[如接受医疗补助者（Medicaid）和接受医疗保险者（Medi-care）]，利益群体或组成自己的利益集团，或雇佣设在华盛顿的职业游说者，去推动立法机关和行政机关提高自己受益的那一类补助。政府补助的项目，往往需要州及地方一定数量的匹配资金，特殊的利益群体推动的补助项目实际上增加了州和地方政府的负担。有的情况是：联邦政府有意出一部分资金来资助州政府的某个项目，其实该州可能没有财力来提高该项目的水平，但联邦政府的资助不要白不要，于是，就自筹部分匹配资金把项目搞起来。职邦政府一旦中止资助，负担则全部落在州政府的肩上，想去之而不得。（1972年的《公共行政评论》3/4月的一篇文章将这种情形比喻为：联邦政府提供“种子钱”（SeedMoney）来使一个项目“发芽”，一旦项目“发芽”，联邦政府抽身而去，培育、灌溉、收获该项目就要靠州和地方政府源源不断的补充资金来完成了。中国的习惯称这种项目为钓鱼项目。Keynnecty，DavidJ.，“TheLawOfAppropriateness：AnApproachToa（GeneralTheoryOfIntergovemmentalRelations，”PublicAdministrationReview，March／April1972，P.135，143.）
2、交易费用过大
分类补助实施的交易费用过大，吸纳了补助最终接受者实际得到的资源。补助的对象严格说来不是项目，而应该是得到照顾的大学生、穷人和城市居民。但围绕项目的相关群体（争取补助的职业群体、管理补助的专业人员和官僚、落实补助的议员和行政官员）却混淆了补助的服务对象。因为该群体的受益优先于最终接受者的受益，该群体所花费的成本侵吞了所获取补助（收益量）的相当部分。该群体所花费的成本实际就是分类补助的实施的交易成本。
1981年联邦473项补助计划中，19项最大的补助占经费的80%，最小的424项只占经费的10%。美国政府间关系委员会建议424项可以取消。因为，补助无论大小都须有一套机构编制、经费来管理。管来理去都是花纳税人的钱。
3、公共服务决策权的缺失
最严重的后果是：就联邦分类补助项目而言，州和地方没有完成公共服务的决策权，只是执行联邦决策之权力，使州和地方政府丧失了最佳配置资源的主动性、创造性和灵活性。分类补助都是事先就决定具体使用用途的，故资源使用的政治逻辑代替了效率逻辑，被动地应付差使代替了创造性的政策设计。州及地方政府也丧失了责任感、许多项目的成功和失败无人过问，没有人对分类补助的最终结果负责（DavidOsbome，1993）。
二节分权制度设计的目标任何一种制度设计都是在利益主体的互动过程中实现的，利益主体在互动的过程中都投入了自己的偏好，即都有着自己的目标。利益主体目标间的距离远近、协调程度、相容程度决定了一种制度设计的最终成败，决定了制度设计在实践中的最终效果。分权（确切地说是中央和地方的分权）涉及的利益主体为联邦政府与州及地方政府双方，两者在分权制度设计的过程中其目标既有协调之处，又有冲突之处。冲突与协调的过程就是双方力量较量的过程。在双方之外，还有一方中立的学术力量，它们同样有分权制度设计的理想目标，对双方目标的形成及最终目标的达成都会有其独特的作用。
一、公共选择学派持有的分权制度设计目标
尽量使公共服务的供给者与消费者的偏好相一致，这就是公共选择学者对分权持有的理想目标。《美国公共行政的智力危机》（1973）的作者VincentOstrom就持有这种看法。他认为，解决巨型官僚机器功能失调的办法就是把公共服务的供给权力交给消费者选举的地方当局。具体而言，就是享受某一服务（如教育）的顾客选举相关的委员会（如教育委员会），由顾客直接付费购买相关委员会供给的公共服务，这样顾客就会对他们真正需要的公共服务的数量、质量做出理性的选择。在这个理想的模型中，成本和收益直接挂钩，既能出现公共物品的真实需求显示问题，不能杜绝政府供给的浪费问题；消费者多样化的偏好可以通过金钱投票来显示，可以通过多种组织生产多样化的公共服务来满足，于是市场选择代替了政治选择，专业权威代替了等级权威，竞争性组织安排代替了垄断式的组织安排。于是，大范围内公共选择（实际上少数官僚的选择）的内在矛盾（规则与经济理性人的矛盾）可化解到最低限度。（“小的地方政府单位比大的政府单位更能准确地反请参见Peterself：”GovernmentByTheMarket-ThePoliticsOfPublicChoice，第六章“RestructingGovernment”，TheMacmillanPressLTD，1993.）略引两段，以为佐证。
映选民的偏好，能更有效地控制官僚“（Ostrom，TieboutandWarren，1991）。
2、”（政府）的需要功能“（指地方政府根据公民的需要购买服务）能够和”生产功能“（这涉及到谁供给服务的问题）相分离。这种功能的分离（正像联邦政府早期意识到的那样）能够灵活性地获取公共服务，即”把公共服务承包给私营企业、非盈利组织或不同的公共部门，由它们来生产（Ostrom，TieboutAndWarren，1991）。“（请参见Peterself：‘‘GovernmentByTheMarket-ThePoliticsOfPublicChoice”，P.177-178.）即联邦政府可以购买公共服务，那么分权后的地方政府同样可以购买——关键是财政来源要有保证，这就涉及到分权的核心问题了。
二、联邦政府分权制度设计的目标
简单地说，80年代美国联邦分权的主要目的是转嫁负担一压缩政府规模，削减预算开支。90年代分权的主要目标也是承上启下，萧规曹随。这个目标是压倒一切的，其他的次要目标都要服从这个目的（Pierson&Paul，1994；LennyGoldberg，1996）。
处于第二位的目标是，权归州及地方，充分调动州与地方的创造性，在承受预算压力下提高公共服务的供给能力（RichardS.Williamson，1989）。
处于第三位的目标方是民主目标。
特别需要指出的是美国政府以80年代以来存在保守主义和进步主义两种分权观。保守主义的分权目标与进步主义的分权目标有质的不同。保守主义的分权观以压缩社会福利为核心；进步主义的分权观则强调在压缩预算的同时，不能把半个多世纪以来为中下层公众争取到的物质利益和公民权利抛弃，应该是鱼与熊掌兼得。联邦政府内部的两种分权观为分权的最终走向预定的轨迹。民主党为进步主义分权观的体现者。共和党为保守主义分权观的体现者。两党在国会中的席位及总统职位的占有情况，影响了80年代以来分权的实际进程。
三、州与地方对分权的期望目标
最大的目标是下放财政资源拥有的权力，提高财政资源的实际提取能力。也许，下放财权是其最凝炼的表达。
第二位的目标是下放完成公共服务的决策权。要的不仅仅是管理规则的权力，而且是制定规则的权力，即要的是就本政府范围内就各种公共服务的供给做出各种制度安排的决策权。
80年代的分权是通过增加整笔补助、“解除规制”、税制改革来体现的；90年代的分权是通过“放松规制”，授权社区来体现的，各自的目标在互动的过程中均有部分的实现。相比而言，联邦政府目标实现的程度大一些，州与地方政府的目标实现要小一些，事权倒是争得多一些，财权下放的目标实现还遥遥无期。这种情形确是公共选择的结果。
（第三节分权改革的两个阶段
分权在80年代的体现是里根推行的新联邦主义，在90年代的主要体现则是克林顿政府推动的放松规制改革实践。后者对前者既有继承，又有发展，并有可能最终转换分权的思路。里查德。S.威廉姆森（RichardS.Williamson）所著的《里根的新联邦主义：其迈向分权政府的努力》
（1989）是研究里根新联邦主义的专著。克林顿政府的分权可从下列几部文献中可以看出其大体脉络：保守主义分权理论专家WilliamEggers和JohnLeary合著的《基层革命：重塑政府的一种类型》（RevolutionAt.Roots：ASortOfReinventingGovernment）一书；JamesPinketton（布什的助手）所著的《大政府的终结——初露端倪的新模式》（TheEndOfBigGovemment-andTheNewParadigm）一书；AliceRivlin（克林顿的预算主管）撰写的《美国梦的复兴：经济、州与联邦政府》（RevivlngTheAmericanDream：Econo-my、StateAndFederalGovernment）；1993、1994年美国国家绩效审查报告。
一、里根政府的分权改革
《里根的新联邦主义》一书以大量的细节详尽描述了里根推行新联邦主义的来龙去脉，前因后果。本书的作者里查德。S.威廉姆森是里根首任期间负责政府间事务的白宫高级官员。他作为新联邦主义问题的高级顾问，帮助里根设计、推行和改善里根政府的分权计划。1982年的《纽约时代》称他为“里根总统新联邦主义”的主要理论家和推动者。据作者自己称，“里根在其许多新联邦主义的议程中的确没有取得成功。失望之处比比皆是。有时，就连国会中的保守主义共和党……也更加关注国会的势力范围或满足整个华盛顿特殊利益集团，而不是支持政府分权。更常见的是，尽管州与地方政府对华盛顿的控制沮丧不已，但它们不是寻求办法更好地保护自己，而是支持联邦政府……尽管如此，新联邦主义还是取得了许多成功”。（据该书英文版封面）。当时任阿肯色州州长的克林顿的体会可以证实威廉姆斯对新联邦主义成绩的肯定。“你不管是否赞同里根，但有一个事实不能否认，他使州长又一次感到自己重要”，（见该书内封）。
里根是通过整笔补助、规制改革和税制改革三条途径来实行分权，同时实现联邦政府的政策目标。
第一，整笔补助途径。
严格说来整笔补助始于尼克松时期。（1969年3月尼克松在一次谈话中提到“新联邦主义”。1972年通过州与地方补助法案（StateAndLocalAssistanceAct），提出一般岁人分享，将302亿美元做为一项特殊信托基金，供州和地方政府在五年内分享，联邦基金已分配给38000个地方层级单位。
后尼克松又提出“特殊岁入分享”的建议，旨在把城市发展、中小学教学、交通等领域内的实际决策权全部交给州和地方政府，国会对该建议的修改使“特殊岁人分享”最终变成“整笔补助”。1974年还有一个住房与社区法案规定了有条件定额补助，带动了市民参与，地方民选官员政治决策影响力皆已增强。1974年福特继续执行前任政策，但其势已是日薄西山了，卡特时期几乎将新联邦主义扼杀。80年代里根重举新联邦主义的大旗。）所谓的整笔补助就是在一个相似的主题之下合并原先的分类补助。在里根当政之前只有5个整笔补助，而分类补助却日趋上升。
1960、1970、1980分类补助数目分别是50个、132个、500个。1960年的补助金额为70亿美元，1980年的补助金额为950亿美元。特殊利益集团与议会各小组委员会、常设委员会的互动助长了分类补助的增加，既增加联邦政府的财政负担，又束缚了州与地方政府创造性解决问题的积极性。经济滞胀，财政亏空是硬约束（经济衰退时发行国债搞赤字财政也有困难）。
名义上做为全体人民公共利益的代表，总统的一项重要任务就是压缩增长速度最快的社会福利开支（压缩社会福利预算支出），同时提高州与地方发展经济与供给公共服务的能力。地方分权恰恰可一箭双雕。整笔补助能使具体项目的决策权下放到州，从而有利于将云集华盛顿的利益集团分化瓦解（一个庞大的利益集团分化为50个小的利益集团，其游说力量会空前减小）。各州及地方之间的经济竞争使各州与地方谁也不愿意过多地提高福利水平，否则该州会成为福利的磁铁石，使越来越多的穷人迁来本地，越来越多的工商业者因高税迁出本地。所以各州之间的经济竞争是压缩社会福利项目的一种自动调节机制。各州经济的发展，决策权的增大，又会提高州与地方供给公共服务的能力，从而分提联邦政府超载的压力。
1981年，在里根政府的推动下，国会通过法案，以9项整笔补助计划取代了57项分类补助。州和地方政府在教育、社会福利等领域有了更多的决策权。同时联邦给予州和地方政府的补助额也出现1946年以来的第一次下降，从1981年的959亿美元降至1982年的868亿美元o（按不变价格计算，下降幅度达15%）。新联邦主义的初步举措在州与地方政府取得了不错的效果。整笔补助提高了公民责任，培育了社会合作精神，保障了公民权力，提高了政府效率（RichardS.Williamson，1989）。
增强了公民对资金分配使用的审计监督。
的直接控制，提高了州对公众的责任。
增强了公民对资金对配使用的审计监督。
的直接控制，提高了州对公众的责任。
通过公民对各州通过公民对各州州长与立法机关直接参与整笔补助项目的执行，提高了支配资金的灵活性、自主性。2/3的州从能源补助中挪出部分，补充到急需的社会服务中去。联邦补助尽管减少，但领取福利补助者的覆盖面却有提高。这是在整笔补助内微调资金使用的优先性所取得的效果。
简化了规制提高了效率。教育部取消了联邦登记中的118页，取消了20万页的补助申请，取消了7000页的财政报告以及2万页的程序报告，节省150万美元。
1981年的整笔补助所遇到的阻力是：地方政府与州政府之间的冲突（地方政府愿与联邦政府直接打交道，担心资金划到州政府以后，难以保证州政府公平分配）。国会议员与特殊利益集团的私利（给整笔补助也附加了一些约束条件）。州与地方官员以取得灵活性做条件愿意换取联邦政府削减补助，但补助削减额须有一个度。否则，州与地方本身就是整笔补助等分权设计的阻力。1982年里根的新联邦主义创议受挫则是该点的有力佐证。
1982年新联邦主义创议的受挫1982年2月，里根在国情咨询文中提出一项新的划，但由于动机有些问题，出师未捷身先死。基本内容：A.让各州独自承担未成年儿童家庭补助（AFDC）和食品券（FoodStamps）以及另外40个小的项目。作为交换，联邦政府将独自承担医疗补助（Medicaid）的全部责任。B.超级收入分享（SuperRevenueSharing）计划（这涉及到计划权的下放）。自1984年起，州和地方政府将全部接管包括交通、地区发展、职业教育、保健福利等服务项目在内的43项联邦“分类补助”计划。税收优惠：从1984到1988年的5年间，每年拨出280亿美元的石油“暴利”税（WindOilTaxes）及烟酒、汽油和电话等消费税作为一笔信托基金，各州按“公平份额”提取，其中一部分须提交给地方政府外，其余部分各州自由支配。自1988年起，这笔资金将逐年递减25%，至1991年完全取消。届时联邦政府停收上述消费税，各州自由决定是否征收该类税以及是否进行相关补助。
这实际上是转移负担给州的一个软着陆计划。各州洞若观火，出于以下原因而坚决反对：国内消费税是增长很慢的税种。
即使1991年之后由州征收，其所获无多，特别是“暴利”石油税，只有那些有石油的州能征收，无石油的州只能望油兴叹。负担与财政收益不成比例。联邦政府仍在1982年春天尽最大努力和全国州长大会（NationedGoverner‘sAssociation）谈判，但目标严重冲突。各州要的是财权，联邦要的是负担转移；各州要分的是财权，联邦要分的是事权。最终结果是：这个激进的新联邦主义建议在提交给国会批准之前就被扼杀在联邦与州的谈判之中。研究新联邦主义的专家TimothyConlan认为，毫无疑问，如果里根像尼克松以前所做的一样，向州多转移一点联邦拥有的资源，联邦与州就会达成这次（新联邦主义的）协议。急功近利的预算削减扼杀了良性互动的中央与地方的结构性改革。（Richard，S.Williamson，“Regan‘sFederalism：HisEffortsToDcentralizeGovern-ment，”P.92，University‘PressOfAmericaCenterForTheStudyEOfFederalism，198）
1982年新联邦主义计划除遇到代表州政府利益的全国州长大会强大阻力外，地方官员特别是城市政府的市长们的阻力也不可小视。城市政府从华盛顿直接争取补助的艺术已到了炉火纯青的地步。它们从华盛顿比从州政府能争取到更多的补助。更重要的是，城市政府从根本上怀疑州政府具有有效管理资金及公平分配资金的能力。代表大部分市区利益的地方官员担心州政府在资金分配时会向农村地区倾斜，因为州政府的立法机关在历史上有重视农村利益而轻视城市利益的传统。市政府对联邦政府的补助依赖性一时难以去除，对联邦政府许诺给予的灵活性和自主性兴趣甚少。美国市长大会和美国城市联盟在华盛顿有一群庞大的成员，他们害怕一旦城市的补助从州政府中领取，他们就失去了工作保障，它们坚决反对1982年里根的新联邦主义计划。1982年7月10日全国城市联盟通过了反对新联邦主义计划的决议案。当然，围绕着补助而结成的华盛顿官僚集团是抵制的常规力量。
1983年，里根提出将34个分类补助项目（涉及资金210亿美元、跨1984-1988年5个财政年度）合并为49.
项超级整笔补助（MegablockGrants），（这四个超级整笔补助是：州整笔补助、地区整笔补助、交通整笔补助、农村住房整笔补助。详情请参见“Regan‘sFederalism”一书的第92页。）这项建议淹没在议会与总统削减预算争论的漩涡之中。1985年里根仍然坚持把整笔补助作为新联邦主义的工具。该年度他提出建立科学和教育整笔补助的建议，并要扩大基本照顾整笔补助（thePrimaryCareBlock‘grant）。1986年白宫考虑过建立福利整笔补助的可能性。里根在1986的国情咨文中重申“通过整笔补助，我们能够消除繁文缛节，并且允许州与地方官员设计和管理对当地和纳税人重要的项目”。（Richard，S.Williamson，“Regan‘sFederalism：HisEffortsToDcentralizeGovern-ment，”P92，UniversityPressOfAmericaCenterForTheStudyOfFederalism，1989.）第二，解除规制（RegulatoryRelief）途径。
自1887年始，政府对工商业规制日趋增多。联邦政府通过财政补助的途径使州与地方政府处于半规制状态（quasi-regulations）。联邦政府对州的直接管制（man-dates）则是60年代70年代的事情，这是六七十年代社会改革的伴随物。（20世纪60-70年代社会改革的最重要的几个议题是：平等雇佣、环境保护、职业安全与健康、消费品安全。与此相对应新规制机构相继建立，如平等雇佣机会委员会（1964）、环保署（1970）、职业安全与健康、消费者产品安全委员会（1972）等。）某些联邦控制直接针对州与地方政府，其余的是由州和地方政府执行的对私营部门的规制。六七十年代共有1200条新的规制影响州及地方（其中70年代就有1000条新规制）。这些规制详尽规定了联邦政府要求州与地方必须执行的具体任务、目标和操作程序。规制的泛滥同分类补助的膨胀一起把州与地方推人了重重枷锁之中。
规制是一个动态的政治过程。规制代表着政府对竞争性的社会和经济价值的一种选择。规制是某些官员权力的凭借，是特殊利益集团利益的保证，是议会委员会成员微观管理和控制的手段。规制是以保护一般大众利益的名义进行的，规制的成本也须由纳税人承担（但规制的最大收益者不总是全体纳税人，有时其最大收益往往针对一小部分群体）。总之，联邦政府对州与地方的权力转移到以华盛顿为基地的网络之中。
里根当局通过两种方式放松对州与地方政府的管制。
一为按成本收益原则进行规制审查，二为推行整笔补助。
后者占了绝对比重。
里根组织了以副总统布什为首的放松规制工作小组，推行1981年第12291号行政令所主张的对工商业的放松管制，并把审批规章条例的权力集中到行政管理和预算局。
“联邦制不应该凌驾于州法律和法规之上，除非联邦政府的规制是为了保护国家的公民权，或没有给州际商业交往带来沉重负担。”（U.S.HouseOfRepresentatives，OrH.R.2327，TheRegulatoryReformActOf1983，July28，1983.）1982年，行政管理和预算局估计，通过放松对州和地方的规制，节约了投资成本（investmentCost）40-60亿美元，节省常规成本（recurringCosts）20亿美元，并且使州与地方雇员每年免除1180万工时（workhour）的公文汇报工作。通过推行整笔补助完成了、解除了绝大部分的对州和地方的规制，大幅度减少对州与地方的干涉。
将28项分类补助合并成单项整笔补助，教育部就把《联邦登记》上法定的667项规制降低到20项。1982年财政年度可削减83%的政府间公文要求，1983年财政年度则可削减91%的公文要求。推行整笔补助解除规制带来的巨大效果，启发了90年代在整个政府范围内放松规制（Deregu-lation）途径选择。战略性规则设计就是吸收了其中合理的要素。90年代有人提出，80年代推行整笔补助仅仅是强调放松对州与地方的管制，并没有强调放松管制后的结果，仍然不是以结果为本的政府间体制设计。的确，又有谁能肯定和保证州与地方政府推行公共政策就一定产生好的结果呢？于是一种新的思路出现，这就是政府间体制的战略性规则设计。此是后话，暂且存而不论。
第三，税制改革途径。
美国的税收政策（以收入所得税为主体）既是调控经济的杠杆，又是控制地方政权的有力工具。联邦政府提取税收的数量，直接影响到经济主体的投资欲望及纳税人的边际消费倾向，直接影响到经济的兴衰。联邦政府的税收提取量与州和地方政府的税收提取量，在一定的时点上是个零和博奕，你多我就少的关系。1981年、1986年以减税为主题的两次税制改革，使州与地方政府能够提高税收提取能力，并扩大财政来源，这实际上就是州与地方政府梦寐以求的财政分权。（“CompetitionAmongStatesAndLocalGovernment：EfficieneyAndEquityInAmeri-canFederalism”（WashingtionD.C.：UrbanInstitutePress.，1991）一书，比较充分地论述了1981、1986年两次税制改革与分权之间的关系。）里根政府分权之后，所有的州政府都提高了公园、各类执照等方面的收费。半数以上的州提高了收入税和销售税。1986年一年内就有16个州提高了税率。1987年，40个州重新修订税率。1980年到1986年，州和地方政府收入提高了2309亿美元，联邦政府补助对该增长的贡献份额只有70%1986财政年度州政府的开支比1985年提高8.9%。同时州政府采取措施给予地方政府更大的权力以增加收入。1979-1987财政年度，地方政府的总开支，提高了26%，达到3320亿美元。（参见“Reagan‘sFederalism”，P.188-189.）当然，州与地方的财政收入在全国财政收入中所占的比重仍然没有较大的变化。联邦与州及地方仍然保持6：4的比例。联邦仍有控制地方的雄厚财力。
通过推行整笔补助、放松管制、减税等新联邦主义措施，联邦基本上实现了自己的目的。1978-1983，联邦政府给予州和地方的补助（在扣除通货膨胀率之后）下降了25%，1987年比1981年相比，联邦补助下降了33%。（UnitedStatesConferenceOfMayors.TheFederalBudgetAndTheCities；AReviewofThePresitent‘sBudgetForFiscalYear1987.（Washington，D.D.，Feb，1986）P.Iii）80年代美国政府间分权的制度设计的实质就是：联邦政府重视的是分卸负担，并没有强调分权后政策执行的效果。
二、90年代以结果为本的分权制度设计的提出
90年代的分权与80年代的分权最大的相同点是：控制福利规模，削减预算赤字。最大的不同点在于，90年代的分权强调在分散负担同时，不能把民主党进步主义集权所取得的成果抛弃。故90年代美国重塑政府运动中提出以结果为本的政府间分权制度设计之设想，这是一种企图鱼与熊掌兼得的设想。分权的侧重点也随之发生了转移：
继续以整笔补助放松规制的同时，把侧重点放在注重社区自治的基础之上。
第一，承前启后萧规曹随。
90年代克林顿两届政府基本上保持了民主出任党总统、共和党主导议会的格局。共和党通过分权来实现削减福利项目的实用主义思路，影响着重塑政府运动中分权的目标和政策选择。共和党人罗伯特·多尔（RobertDole）与金里奇（Gingrich）在90年代提出“授权给人民”的主张。该主张的真正含义是：人民应该对自己负责，联邦政府将收缩社会福利政策，人民不要再依赖联邦政府。其真正的政策含义是：以整笔补助来代替直接削减自然权利项目（Entitle-mentsProgram），把潜在的财政负担和政治压力转嫁于州与地方政府。未成年儿童家庭整笔补助已经使州政府限制了对贫困家庭的收入支持。学校午餐整笔补助将有效地取消其中的诸多权利项目。同时，美国联邦政府开始推行没有资助的托管（UnfundedMandate）政策。即联邦政府责令州政府承担一些必需的社会职能，但却没有提供任何资助，这使各州叫苦不迭。
民主党总统克林顿是推动分权的主要政治力量，但巨额的国债和仍没有彻底解决的财政赤字问题，是一种无形的压力，这种压力驱使着总统仍然不能摆脱节省开支的传统分权思路。其分权的真实意向还是削减开支，压缩赤字。
1993年的国家绩效评论没有提出统一的分权战略，还是在列举给予州和地方供给公共服务的灵活性会节省预算开支的数目。该届政府比以前任何一届政府都提倡州与地方的创新试验和灵活性，但并没有就从根本上调整联邦与州之间关系做出正式的制度安排。相反，联邦政府却设计出一些有效的制度来从总体上控制福利开支。
1994年克林顿的保健体制改革是比较典型的例子。
全民保健的同时不能膨胀保健开支是克林顿政府保健体制改革的两大目标。1994年，联邦要求各州建立地区性的联盟，负责将该地区的每一个人进行登记，以此推行“承担责任的健康计划”。这些联盟将是非政府非盈利的和绝缘的组织。这样保健受益者个体不会直接面对联邦，而是面对各州组建的地区联盟。联邦借水行舟，借非政治性的绝缘组织来供给保健服务，国家保健委员会（TheNationalHealthBoard）将确定每一个联盟每年的保健开支额度（根据投入的保险金来决定额度），联盟也没有动力去超额开支。州想提高保健额度的代价也极其昂贵。于是，联邦实际上达到了削减保健福利开支的目的（特别是将经济增长、通胀因素纳入到考虑的视野）。联邦分权州，州组建地区联盟；联邦控制最终的财政资源，利益丧失者通过政治过程来改变规则的难度空前提高，这种制度安排形成的情势不正是志在控制福利膨胀吗？！布鲁金斯研究所的经济学家就此评论说：以这种方式组织推行保健改革，使利益丧失者不能随意改变游戏规则（RichardP.Nathan，1995）。（Richard-P-Nathan，“ReinventingCovernment：WhatDoesItMean？”PublicAd-ministrationReview.March/April1995.，V01.55，No.2）第二，鱼与熊掌兼得——新思路的初显。
80年代的分权与对工商业的放松管制结合在一起，90年代的分权与政府内部的放松规制结合在一起。
80年代的分权并不追求以结果为本，更多地追求“规则优化”，摆脱负担。美国联邦并没有一定的责任保证机制，保证分权后的州与地方执行整笔补助的效果。只是假定州与地方一定能富有创造性效率和责任。90年代的分权开始关心州与地方政府输出（特别是执行联邦资助的项目）的结果，开始考虑削减预算开支的同时，不能取消民主党人为中下层群体谋取的物质利益和公民权利；并开始考虑在建立以结果为本的政府间体制的思路之下，放松联邦对地方政府的规制。开始考虑在某些方面让州及地方免除联邦的任何规制，而自主制定有关公共服务的政策（即自主制定有关供给公共服务的规则）。开始考虑为确保结果而做出某种制度安排，其中重点是考虑打破利益集团在州及地方政府层次的分利行为。任何政策领域都是联邦、地方和特殊利益集团三者关系集汇的焦点。三者利益关系的调整往往优先于政府层次的决策。由于利益集团的居中作用，原先由公用事业委员会主管的能源事业土地政策移至联邦能源管制委员会，现在又要移回地方。在美国又有哪片天地利益集团的作用力比较弱呢？只有社区。
1、放松规制
威廉姆·爱格斯（WilliamEggers）和约翰·奥莱瑞（JohnO‘Leary）在《基层革命：重塑政府的一种选择》中，没有提出什么分权的政府理论，但书中提倡通过减税限制政府行为，应把政府的责任转移到个人、家庭和志愿者组织中去。
不仅联邦应该分权，州与地方政府也应该分权，特别是减少政府提取。詹姆斯·皮克顿（JamesPinkerton）在《大政府的结束：初露端倪的新模式》（1990）一书中充分肯定公房的个人所有计划、自我管理试验、学校凭单制度。克林顿政府的预算主管AliceRivlin在《美国梦的复兴：经济、州与联邦政府》一书中，主张把联邦主要项目全部分权地方，由地方自己制定规则来完成这些项目。戴维·奥斯本和特德·盖布勒（DavidOsborne&TedGaebler）在《改革政府》（1992）对社区拥有的政府（Community-OwnedGovermment）的强调有加，美国民主党的智囊团进步政策研究所撰写的《变革方略》，都对克林顿重塑政府运动中放松对州与地方的规制起了推动作用。
1993年9月30日，克林顿签署第12866号行政令，鼓励州与地方政府的行政部门拒绝没有资助的托管（Unfund-edMandates），并公开规制评论程序，以利公众审查。行政管理和预算局（OMB）的信息和规制事务办公室马上做出反应，召集地方代表来举行规制审查规划会议。1993年10月26日签署第12875号行政令，敦促联邦政府部门不要给予地方没有资助的托管项目。行政部门与立法部门共同努力推动州与地方管理联邦资助项目的灵活性。以整笔补助取代分类补助，提高地方支配资金的效率。教育部正推行教育灵活性合作伙伴示范项目（EFPD），授权几个州可以不受联邦教育片面的法规和规制约束。住房和城市发展部将四个分类补助合并为一项整笔补助。1994年的地区授权和灵活性法案（LocalEmpowermentAndFlexibilityAct）创建一个示范项目，给予60个社区合并项目的权力，以提高资金使用的灵活性。西弗吉尼亚和印第安纳鼓励社区合并199个联邦项目，已得到克林顿总统的首肯（1994年1月）。
2、对社区的重视和强调
直接分权社区是90年代美国分权的一条全新思路。
这种思路及实践取向既有保证分权结果的考虑，又有权力自国家向社会转移的潜在取向。分权社区和个人在美国有一定的历史基础。美国历史上的社区组织比较发达。在新政之前，由于公共服务的数量较少，社区和宗教组织基本能够承担对公共服务的供给。新政之后，社会对公共服务的需求超过了社区和宗教组织的供给能力。社区的职能被政府所取代，社区组织和力量一度萎缩。随着政府失败现象的增多，社区作用再次逐渐被重视。本世纪60年代的进步主义运动最大的制度和组织贡献是，以社区为基础的非盈利组织（Non-profitAgencies）的迅猛发展，即建立公私合作关系作为直接供给公共服务的重要手段。离异妇女避难所，儿童照顾组织机构，社区发展公司，社会医疗诊所等各种社区组织都是以特定的社区服务作为存在的理由，这是人们日渐对大规模的政府干预下的政府低效失去信心的表现。60年代的反战运动号召缩小官僚制的国家安全体系以及其依赖的公司。妇女运动的内含授权的本质：在绝大多数的个人和社区层次上，个人才有真实的参与权力。环保运动也发展了许多有洞察力的分权观点：“从全球的角度考虑，在地方层次上行动”；“小即是美”，“以人为本”的制度、“生态区域政府”。这种制度基础是授权社区政策创新的制度资源，新的规则变革就在已有社区组织的基础上进行。
联邦制定标准，提供资助，利用选择性刺激手段来提高解决社区问题的能力。最有效的项目来自基层，这是公共管理者的共识。社区发展、工作训练、家庭服务、社区诊所等公共服务，填补了立法过程和政府不能介入的空间。
克林顿政府采取了一些措施增强社区的力量。1993年联邦政府设立了社区事业委员会（TheCommunltyEn-terpriseBoard）（副总统戈尔任主席），目的是在联邦和州的资助下，有机整合协调凝聚社区自下而上的创造力以及私营部门的创新性。住房和城市发展部和农业部正执行着行政授权区域立法（TheAdministration‘sEmpowermentZoneLegislation，该立法是混合预算协调法案的一部分）的条款。将90个社区作为授权区，将95个社区作为事业社区，从而帮助社区得到联邦基金和其他方面的补助。现在联邦政府强调让社区优先设计解决问题的方法，然后根据社区的要求有针对性的定向资助。社区组织是一个自组织，不依靠外部的强制力量而生存，也不依靠经济刺激利润追求作为发展的动力，它是一种源于社区群体内在合作需要以自助为特征的组织。若社区组织以市场经济为依托，以政府的资助为条件，就可以更健全地发展，而与州和地方政府一起成为实现社区政策目标的力量；就有可能比州和地方更能保证社会政策实现的结果，更能保证公民所需公共服务的质量。
第三，90年代之后美国分权的可能思路。
毕竟社区组织不能代替州和地方政府，接纳联邦政府交给的供给公共服务的全部任务。那就是说，州与地方政府不一定像社区组织一样能保证公共服务供给的结果（公平、质量、效率），那么分权后，如何才能保证州与地方政府公共服务供给的结果呢？战略性规则设计是其初步的回答。
罗纳德。P.桑德斯提出的“一揽子拨付计划”，奥斯本提出的“挑战性补助计划”，实际就是处理政府间关系的战略性规则设计。其基本组成要素是：
其一，联邦政府制定出州及地方政府供给某些公共服务的战略性框架与总的指导方针。其中内含联邦政府追求的核心价值目标（公平、节约、服务质量等）。但并不具体决定地区应该如何做的微观规则。
其二，州与地方政府拥有自主制定供给公共服务规则的权力（即拥有制定规则的权力，不是只拥有管理规则的权力），自主地设计管理公共服务项目，去实现联邦要求的绩效指标。
其三，联邦通过考评州及地方政府实现绩效指标优劣顺序，分别拨发不同数额的挑战性补助。绩效指标越高，得到的补助将越多。这样有助于改变以前整笔补助只注重投入，不注重结果，只注重简化规制，不注意培育动力机制的缺限。
战略性规则设计已经在州一级发展起来，用于处理州与地方之间的关系（如宾夕法尼亚州的本·富兰克林伙伴关系计划）。住房和城市发展部也提出建立社区开发挑战性补助的主张。一些学者也开始就此而鼓与呼，但联邦层次战略性规则设计的实施可能是21世纪的事情了。目前有一点可以肯定：分权后，美国州与地方政府设计公共服务供给规则的权力会加大，但财权之扩大比较渺茫，因为竞争性获取补助的前提是：联邦政府控制主要财源。
（第四节本章的结论
一、预先的制度安排是中央与地方分权有序进行的重要条件
美国80年代以来的分权制度设计是在美国宪法既定的法律框架之内进行的，是在美国联邦制的总体框架之下进行的。美国的联邦政府与州政府均有法律明确规定的权力划分。联邦政府与州政府的互动有既定的法律框架做依归。罗斯福新政之后80年代以前，联邦政府的集权取向是如此，80年代以后的分权取向同样如此。
美国政府的集权取向与分权取向都是由特定历史社会、技术环境下的社会要求决定的。联邦制能够规定联邦政府与州政府之间大体权力空间，但并不能决定联邦政府——州政府在不同的历史环境下拥有的实际权力。联邦政府与州政府的实际权力占有状况也不是一成不变的，而是一个在总体框架下的动态变化过程。这个动态变化的诱因是社会对政府的需求的变化。美国从二元联邦主义，过渡到罗斯福新政的合作联邦主义（集权取向），这是由20世纪30年代经济大萧条时期，社会需要政府巨大的功能输出所诱发的。当时的经济萧条、社会混乱、政治动荡迫切需要政府大规模地干预，以便克服市场经济的内在结构性缺限，解决社会矛盾，稳定资产阶级的共和政权，尽快实现经济的复苏。在当时的技术、人力、体制条件下，只有美国联邦政府才能凝聚分散的资源，在全国范围内统一推行强有力的政府干预，以满足社会对政府的需求。各州政府与地方政府均没有相应的政府能力，取得相比于联邦政府的比较优势。
美国联邦政府对州与地方政府的集权取向在所难免。当然，美国联邦政府的集权取向的步伐一旦启动，联邦政府内部的官员就构成推动集权发展的动力，这是由利益内在驱动的结果。同时，美国联邦政府长达半个世纪的集权历程也是与大工业集中化、统一化、标准化的生产性质相一致的，也是与工业社会的技术条件相一致的。
二、美国80年代以来的政府间分权的直接动力与原动力存在差异
最直接的动力来源于联邦政府的财政压力，因此80年代以来美国中央与地方之间分权的政策实质是：联邦政府向州及地方政府分散负担。其原动力来源于信息技术、信息革命引起的社会结构的变化，来源于信息技术对行政权力配置的影响。
传统工业社会政府间制度设计不再适宜于信息社会的技术环境。信息社会的社会群体已“原子化”，联邦政府统一的公共服务供给模式不能满足公民多样化的需求；信息社会的现代通讯手段，使信息富有瞬间共享性。而信息是信息社会的权力基础，正像财富是工业社会的基础一样。
权力基础的变化使权力的主体多样化了。负担沉重的联邦政府不再拥有权力优势的技术基础。其现实的动力来源于联邦政府——州及地方政府的互动。现实中联邦与地方的分权程度取决于各方实际的力量对比。联邦政府尽管丧失了中央集权的技术基础，但它实际拥有现实的优势权力；州与地方政府各方面（体制、人才、技术方面）的素质，在技术发达、教育普及的时代有了大幅度的提高。州与地方政府的公共管理者也有独立干一番事业的职业志向（不愿再简单地充当执行联邦政策的办事员角色）；但它仍处于争取更多权力的地位。联邦政府与州及地方政府在分权问题上各有自己的目标，两者的持续互动，将是推动美国分权实际进程的现实动力。
三、80年代以后美国同样存在保守主义和进步主义两种分权观
如果说，80年代以前美国存在保守主义和进步主义两种集权观，那么80年代以后，美国同样存在保守主义和进步主义两种分权观。
两种分权观，就有两种分权实践080年代的共和党总统在位的里根政府，奉行的是保守主义分权观，推行的是旨在压缩社会福利项目、分散联邦政府负担的分权实践。里根政府有限的政府间分权是通过变部分分类补助为整笔补助、税制改革、解除规制来实现的；正是因为其政府间分权的保守实质，才导致1982年里根新联邦主义创议的失败。
90年代民主党总统在位的克林顿政府，奉行的是进步主义的分权观。即主张在分散政府负担的同时，不能把美国的进步主义者利用集权为美国公众争取的物质福利和公民权力抛弃。尽管克林顿政府没有从根本上改革美国政府间制度，但其“注重社区”、“强调结果”两个新的分权动向，表明美国是尽可能利用已有的组织基础（发达的社区组组）、已有的联邦政府财政优势，诱导分权实践要兼顾美国政府公共政策的执行结果。即分散负担分散权力不是目的，满足公民需求才是真正目的。“注重社区”与“战略性规则设计”
（“挑战性财政补助”）是美国90年代甚至是下一个世纪政府间分权的着力点。
四、“事权”与“财权”的调整具有非均衡性
从美国80年代以来的分权实践看，分的至多是“事权”
（即管理项目的权力，有条件的制定公共服务供给规则的权力），“财权”的分权还遥遥无期。美国政府间的集权也好，分权也好，联邦政府总是主导地位。究其根本原因有二：美国联邦政府在法律上高于州政府；美国以分税制作为财政体制的基础。前者保证了美国联邦政府的“政治优势”，后者保证了美国联邦政府的“经济优势”，分税制保证了美国联邦政府进行宏观调控的财力基础。
美国政府间的分权与市场间的分权有一定的联系。
政府与市场之间的分权（测量度是政府开支在GNP中所占的比重），与中央及地方的分权有4种关系，其关系模型如1、中央向地方分权的同时，政府向市场也分权；如80年代以来美国的分权状况即是如此。
2、中央从地方集权的同时，政府却向市场分权；如80年代的英国撒切尔政府即是如此。
3、中央从地方集权的同时，政府也从市场集权；如30年代始的美国即是如此。
4、中央向地方分权的同时，政府却对市场集权，如中国封建割据时情形即是如此。
美国80年代以来分权属于图中的情形1，与图中的情形3刚好相反。在情形3之下，权力是从社会集向政府（并且是中央政府）；在情形1之下，权力是从政府流向社会，其结果出现以社区组织为代表的社会权力的扩大趋势。是否真正开始出现权力由政府向社会的转移，还有待于实践进一步做出回答。
本章主要参考文献
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“我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在他们工作所在的体制。”
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