威廉·F. 范·埃克伦（Willem F.van Eekelen）

    欧盟共同外交、安全和防务政策的进程和最终的实现情况很容易受到质疑。但是不容否认，每一项具体的领域还是取得了一些进展。欧盟东扩成员国已经达到27个，这本身十分有利于这个大陆的稳定。随着经济影响力的攀升，欧盟将不断提升为全球行为体，已经越来越有必要首先协调其成员的外交政策，进而协调其安全政策乃至国防政策。随着《阿姆斯特丹条约》的签订，维和使命被纳入欧盟的轨道，时至今日已经执行了24次，尽管大多数是小规模的，而且具有军民兼备的特征。但欧盟目前缺少一个具体而统一的防务政策，以便可以做出快速反应，并部署真正的部队。在防务问题上，欧盟的部分成员仍优先关注北约以及与美国的关系，其他成员则基本上想奉行中立政策（现在是意味着不结盟），而大多数成员则强调该政策的主权本质，坚持认为应在决策中达成一致。所以，欧盟的外交与防务政策在很大程度上仍是跨政府的，而且缺乏内部市场那样的共同体主义特征。

    从布鲁塞尔到马斯特里赫特（1948～1992）

    1950年，当法国外长罗伯特·舒曼提出成立欧洲煤钢共同体的时候，这是一个具有明显政治特征的经济计划。法德之间将不再有战争，因为这个新的共同体使得各方都无法建立起独立的国家战争体系。该计划之后还提出建立一个防务共同体，由一个政治联盟领导。如果欧洲防务共同体及其规划中的政治附属机构能在1954年的法国国民议会通过，那么欧洲历史的进程就要改写了。而法国的这一阻碍也是屡经挫折的欧洲政治统一进程中所遭遇的一次严重倒退。

    冷战的基础

    当时，欧洲防务共同体过于遥远。这不仅是因为在欧洲一体化和主权转让进程中，防务是最难实现的领域，而且也因为当时歧视德国的计划已经显得站不住脚了。这一方案要回溯到1948年，法国、英国、比利时、荷兰以及卢森堡签订了《布鲁塞尔条约》，本意是要涵盖一个广泛的合作领域，这也第一次真正展示了二战后欧洲国家的合作意愿，但随后，多数领域都被委托给了一些特别机构，例如欧洲委员会、欧洲煤钢共同体，以及1957年创建的欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体。保留下的是《布鲁塞尔条约》的自动军事援助条款，它进一步的组织架构是具有国际指挥权的西方联盟（Western Union），该组织又称联合部队（Uniforce），坐落于枫丹白露。陆军元帅蒙哥马利（Bernard Montgomery）被任命为总司令委员会的主席，但很快，由于不愿给他足够的行动权限，该组织的运转陷入停滞。由于苏联的威胁不断攀升，所以北约压过了这些机制的风头，而且，出乎早前的预料，北约形成了一套自己的指挥构架，参与范围更广。

    1954年，欧洲防务共同体的危机最终诉诸英国的介入，因为英国没有参与煤钢共同体，但是还想继续保持对欧洲事务的影响力。英国的动议是，改革西方联盟，接纳西德和意大利，成为西欧联盟（Western European Union）。这一安排包括在巴黎达成的一系列条约，其中限制了西德的重新武装，但由于设立了一个适用于全体的控制机制，所以成员国接受了这种结果。另外一个重要因素是，英国承诺永久在西德驻守三个师和一支战术空军。

    这一解决方案使得西德在1955年成为大西洋联盟正式和平等的一员。一旦注意力转移到北约，西欧联盟就开始发挥巩固联盟的作用，并作为一个后备性组织，保留了自动军事援助的集体安全条款，这一点即便北约也难以匹敌。大西洋联盟在自己的第五条保留了一项权宜行事的条文，主要是因为美国参议院不想在没有自主决定的情况下被拖入战争。

    在欧洲防务共同体受到挫折之后，《罗马条约》在1957年再次启动了欧洲一体化，共同市场成为欧洲经济共同体的核心，后者后来被称为欧共体（European Community）。在北约的安全保护伞下，欧洲能够重建稳定和繁荣，并达到一个前所未有的历史水平。20世纪70年代初，当英国加入欧洲经济共同体之后，欧洲的政治合作得以启动，但是这意味着外交领域的合作，而非防务领域的。

    1971年初，欧洲政治合作的最初日程包括东西方关系的政治议题、中东问题，以及联合国投票问题。很多年内，欧洲政治合作都大大推动了各成员国外交部之间的直接沟通联系，但它本质上是一项“四平八稳的政策”。这一政策意味着，任何动议都应事先知会伙伴并进行讨论。

    尽管这一原则从未完全得到遵守，但在“欧洲联络员”的准备下，外交部政治处主任每月都召开例会，从而建立起一种学术气氛，促进了对相互立场的理解。后来，20世纪末的时候，由于一个大使级的政治与安全委员会在欧共体的布鲁塞尔总部插手处理外交与安全事务，这一珍贵的成就也就丧失了。

    在处理安全事务上最紧密的欧洲政治合作是对欧安会（Conference on Security and Cooperation in Europe）的筹备，这一进程在1975年由《赫尔辛基最后文件》启动，并在冷战后演变为欧洲安全与合作组织（Organization for Security and Cooperation in Europe）。在《赫尔辛基最后文件》的预备阶段——随着英国、丹麦和爱尔兰的加入，欧共体的成员扩大至9个——欧洲的政治合作设法逆转了苏联冷冻现状的企图。通过它的努力，欧洲政治合作不但建立起国家间的行为规范，而且为人权设立了一个“领域”。

    欧洲政治合作之所以拥有巨大的发展空间，是因为只有当结果开始变得有希望时，美国才会对欧洲安全与合作会议感兴趣。在这之前，美国国务卿亨利·基辛格曾说过，“对欧洲有益就对我们有益”。但他担心，欧洲人会被一种虚假的安全感麻痹。他更关注军事领域的安全，而这一问题正力图通过相互均衡裁军的平行谈判来解决。

    这是北约与华约两大集团之间在日内瓦展开的较量，而法国退出了这场较量。欧洲安全与合作会议最终取代了这一谈判进程，并于1990年达成了具有标志性意义的《欧洲常规武装力量条约》，在华约解散前，平衡并削减了北约和华约的军备。该条约限制了双方坦克、火炮、装甲战车、战斗机和武装直升机的数量。在一项不具法律约束力的附加条款中，《欧洲常规武装力量条约—1A》还就中间地带及侧翼地区的人员限制达成了协议。[364]

    欧共体花了很长时间解决防务议题和军事安全问题。在冷战期间，苏联威胁处于主导，集体防务只能通过北约组织起来，利用美国的核武库作为防治侵略的主要威慑力。在这样的环境下，欧洲政治合作的分歧在于，是否另起安全合作的炉灶，并创造一种强大联盟的表象，这可能会导致大西洋两岸国家的分裂。

    1982年，法国和意大利的外长，汉斯—迪特里希·根舍（Hans-Dietrich Genscher）和艾米利奥·科隆波（Emilio Colombo），建议将欧洲政治合作扩大到安全领域。三个参会国——丹麦、希腊和中立的爱尔兰——出于不同的原因没有准备跟进；结果，欧洲政治合作在1983年斯图加特的《神圣宣言》仅仅停留在声明的范围内，即欧共体十国将讨论与安全有关的政治和经济议题，删除了军事议题。西欧联盟的七个成员国已经决定继续推进，但热情不够。也有国家认为，只要法国没有参加北约的一体化军事构架，并反对灵活反应战略，在北约之外探讨防务就会导致分裂。

    但是，在庆祝1954年《巴黎协定》30周年的罗马会议上，七国都同意对西欧联盟新的角色定位展开讨论。西德的建议是，防长们也参加外长们的会议。他们共同出席会议，这很快成为西欧联盟部长级会议最重要的特征之一。甚至在北约中都没有一桌设两席的情况，这主要是因为法国防长拒绝参加防务规划委员会——防长会议的主要场合。结果是除了首脑级别的个别峰会外，北大西洋委员会的部长级会议只有外长出席。

    建设冷战后的欧洲

    在1984年罗马的西欧联盟会议上，外长们同意更频繁地碰头，重组两个现存的机构：军控署（the Armaments Control Agency）和常设军备委员会（the Standing Armaments Committee），二者负责装备的联合生产。接下来在波恩召开的外长会议又创建了三个新的机构：一个研究军控与裁军，一个负责军备合作，一个研究总体的安全与防务问题。与之前的军控署和常设军备委员会一样，这些机构在西欧联盟总部大楼办公，与西欧联盟大会的全体人员一起工作。1985年，外长们还命令常设委员会研究如何促进现存国家研究机构间在安全与防务领域的合作。[365]

    西欧联盟的复兴进展得并不顺利。新设机构的工作并没有抓人眼球的效果，它们从之前的部门接收了太多工作人员。英国不同意重续主要官员的任职条约，从而挑起了一场危机；为表明自己的决心，它还让这些机构中的一名英国籍主管辞职，导致西欧联盟的情况变得不容乐观。直到1987年荷兰总统创建了关于欧洲安全利益的海牙论坛，促进了法国与其他北约成员国的沟通交流，这一问题才得到解决。[366]

    该论坛承认，需要在欧洲防务中综合使用核武器与常规武器，美国军队需继续驻守欧洲大陆，各成员国需防御本国边界。后一项可以用北约使用的“前沿防御”理念加以替代，二者只是措辞不同而已。在政治层面，该论坛释放了一个重要的政治信号“只有包含了防务因素，欧洲的一体化才算完成”。英国接受了这句话，后来每当伦敦想打退堂鼓的时候，这句话就会经常被引用以反驳英国。

    在两伊战争期间，西欧联盟于1987年决定协调在海湾地区的扫雷行动，这是欧洲第一次准备承担区域外责任。北约受到其不能“走出本区域”——即超出北大西洋公约的范围——的条约限制，而这对西欧联盟并无限制作用。当然，海湾地区的航行自由和石油供应的安全问题，既涉及欧洲的利益，也涉及美国的利益，甚至对美国更甚。但是，在从前，欧洲过于关注自身的生存问题，以至于让自己弱化成为一个充其量是区域性的力量，没有野心向外投送力量，以军事手段保护自己的利益。扫雷行动受到美国国内的赞许，而美国自己却缺乏探雷设备。

    两伊战争是一次很特殊的意外事件，因为，除了水雷，交战双方对西方并不构成威胁。两年后，当萨达姆·侯赛因于1990年8月入侵科威特的时候，形势就完全不一样了，这导致联合国安理会通过决议授权使用“一切必要手段”恢复该国的完整，对伊拉克实施全面的贸易禁运。当北约仍未准备好承担区域外的行动时，西欧联盟成为禁运的主要实施者，负责检查在该区域内航行的四分之三的船只。行动最高峰时，有39条海军舰船参加了行动，包括新加入的成员国西班牙和葡萄牙的舰船。而且与1987～1988年的行动相比，这次的协调要好很多。海空运输装备来自成员国，但是部署和后勤支援则是相互协调。

    西欧联盟和北约都没有以国际组织的身份在联军中出动陆军和空军，但各成员国参加了联军。法国受命在沙漠中负责侧翼突击，并出动了飞机。英国参与了地面作战，并在低空轰炸中蒙受损失。意大利由于通信不良而损失了一架飞机。这三国都因为装备不良而受到惨痛教训。法国派出的航母没有飞机，因为飞机都老掉牙了，只装载着卡车，被戏称为卡车母舰，而非航空母舰。当时，由于宪法的限制，联邦德国无法在北约以外的区域部署部队，但是也像日本一样，做出了重要的财政贡献，并提供了大量的联邦德国福斯公司装备的化学战剂检测车，如果伊拉克使用化学武器，这将能派上用场。

    同时，柏林墙的倒塌及其影响，也迅速改变了欧洲的安全环境。在柏林墙倒塌后的两年里，西方一直在探索一个新的安全框架。华约解散后，北约是否应该继续存在下去？为了统一，联邦德国是否会屈从于中立主义者的诱惑？苏联的新任领导人戈尔巴乔夫对东欧的自由运动表现出极大的克制，那么，一种建设性关系会出现吗？作为西欧人口最多的国家，统一后的德国将发挥什么样的作用呢？

    事态的进展代表了几种模式的转变。它预示着，共产主义作为一种意识形态的挑战已经终结，而德国统一的可能性在增长，这将结束欧洲的分裂，欧洲内部的强国关系也必然要进行重新评估。德国统一的前景再次激起了巴黎和伦敦的担心，欧洲一体化的政治目标也越来越需要进行再次定义。1985年在卢森堡签订的《单一欧洲法案》，在同一个文件中将经济事务与外交合并，而二者的决策模式却有实质性的不同。“共同体”领域的事务更多地使用特定多数制，而政府间的外交事务则仍采用全体一致原则。[367]

    1991年，荷兰籍的欧共体主席试图用共同体事务模式继续合并经济事务与外交，具体建议包括：成立欧洲委员会；由首脑理事会按照特定多数决策，而欧洲议会共同参与对所有事务的决策；欧洲法院在全欧盟推行立法。但这一尝试失败了，荷兰人只好转而准备即将到来的马斯特里赫特会议，欧盟将在这次会议上成立。

    1991年，在卢森堡籍的欧共体轮值主席准备的早期草案中，曾计划将欧盟的共同体事务和政府间事务分开，但由政府首脑组成的欧盟理事会来实际协调。“第三根支柱”是在欧盟范围内的司法和内政领域加强合作。马斯特里赫特会议提出了共同的外交与安全政策，以代替欧洲政治合作，但没有明确哪些属于共同的事务以及如何处理安全问题。防务问题仍任重而道远，长远看这一问题将包含在欧盟框架之内，但暂交由西欧联盟打理。

    大西洋主义者害怕北约被削弱，他们与欧洲一体化的支持者之间难以达成一致。在货币领域，一项重大决策就是将欧元问题引入日程。在联邦德国，总理科尔（Helmut Kohl）为了换取德国的统一，已经准备放弃德国马克；但是，尽管取得了这些成就，人们仍质疑这最终的框架是否配得上“联盟”的称号。共同的外交与安全政策以及司法合作仍是纯粹政府间的性质，甚至连《里斯本条约》也无法配得上共同的外交与安全政策的这一性质；第三根支柱——司法和内政事务——开始逐渐向共同体事务的轨道演进。

    在马斯特里赫特，西欧联盟的成员国发表了一项宣言，它们都同意需要发展真正的欧洲安全与防务的认同，欧洲在防务问题上应该承担更多的责任。宣言接下来指出：“要寻求这种认同，需要通过一个多步走的渐进过程。在这一进程中，西欧联盟对欧盟的发展是不可或缺的，它将提高自己对大西洋联盟的团结所做出的贡献。”该文件进一步确认了成员国的承诺，强化西欧联盟地位，发展共同防务的长远目标，与大西洋联盟的防务相兼容。宣言指出，西欧联盟将成为欧盟防务的组成部分，将成为巩固大西洋联盟的欧洲支柱。[368]

    《欧洲联盟条约》第J.4条的前两个小节对西欧联盟的长期目标给出了尝试性的措辞，但起码给予了西欧联盟明确的授权。第一小节指出，“共同的外交与安全政策应包括与欧盟安全有关的所有问题，包括共同防务政策的最后框架，该框架最终可走向共同防务。”第二节指出，“西欧联盟……作为欧盟发展过程中必不可缺的部分，应详细阐述并执行具有防务意义的联盟决定和行动。欧盟理事会应与西欧联盟的机构保持一致，采用必要的政治安排”[369]。

    彼时，所有这些看上去都相当复杂，尤其是在已经承诺的具体安排都没有落实到位的情况下。很多问题都还不清晰，如欧洲的认同以及大西洋联盟的欧洲支柱是什么。尽管肯尼迪总统把美国和欧洲比作哑铃的两头，但北约并不是欧盟的一根支柱。实际上，美国强烈反对欧洲人在没有美国人出席的情况下，在北约框架内召开秘密会议。但是，如果没有相应的机制表达自己，欧洲认同又如何发挥作用呢？

    一个积极进展是，西欧联盟的秘书处从伦敦移到布鲁塞尔，这便于同欧盟和北约的联系。一个规划小组被建立了起来，用以准备军事行动，由军事代表们监督指导，这些军事代表们在大多数情况下同时也是驻北约军事委员会的军事代表。令人沮丧的是，主管共同外交与安全政策的政治主管们很少关注军事事务，在处理南斯拉夫危机时，也几乎没让西欧联盟参与，而北约的合作则来得相对容易得多。受北约秘书长沃纳（Manfred Worner）的邀请，西欧联盟的秘书长参加了北约的部长级会议，甚至参加了1994年与克林顿总统的峰会。两人也力推北约和西欧联盟的常设委员会之间召开联席会议。

    当时，西欧联盟有十个成员国（包括葡萄牙、西班牙和希腊），三个准成员国（冰岛、挪威和土耳其，三国都加入了北约，但没加入欧盟），以及作为观察员国的丹麦和爱尔兰。当希腊加入的时候，曾有规定不能援引第五条的援助条款来针对北约成员。1994年，欧盟的候选成员国成为西欧联盟的准成员国。地位上的差别几乎没有什么实质意义，因为西欧联盟的委员会从不投票，但它们共同出席委员会，使得“通过参与获得安全”的口号成为现实。

    从马斯特里赫特到科隆（1992～1999）

    马斯特里赫特峰会刚一结束，共同的外交与安全政策就受到了严酷的检验。这一安全新政策的模糊性意味着，当南斯拉夫在1991年开始解体的时候，欧盟和西欧联盟都失去了一次可以发挥更令人信服的作用的机会。[370]

    南斯拉夫危机

    荷兰籍的欧共体主席尽了最大努力在斯洛文尼亚和波黑促成停火协议，但是实施的手段十分有限。塞尔维亚人反对派驻军事观察员，部署的监控器数量也很少（最初只有50个）。这些监控器外面裹着白色的外皮，难怪它们被戏称为“冰淇淋售卖机”。没人尝试动用西欧联盟，因为在马斯特里赫特会议筹备期间，还没有对西欧联盟的新角色达成共识。遗憾的是，荷兰籍的主席不愿将军事行动纳入将来的欧盟。

    西欧联盟在海湾地区的扫雷行动已经获得了一定的信誉；接着，该组织在亚得里亚海对残存的南斯拉夫进行海上禁运，起初是自己独立进行，之后则与北约合作；它在多瑙河也采取类似的自主行动，不过由警察和海关官员执行。后者具有极为重大的意义，因为多瑙河被用来向塞尔维亚运送石油，而且当时无人能阻止这些行为。在波黑危机期间，欧盟接管了莫斯塔尔的行政管理，西欧联盟提供了警察。两个行动都不十分成功，因为莫斯塔尔依然是一个分裂的城市，而且，只有当西欧联盟的警官深度卷入的时候，波什尼亚克—克罗地亚联合巡逻的目标才得以实现。此后，在阿尔巴尼亚经历了金字塔式溃败所导致的混乱之后，西欧联盟向该国提供了互助警察部队。

    除了海上禁运外，这些活动由文职官员和警官执行，与马斯特里赫特会议要求的“防务意义”几乎毫不相关。对非军事人员的强调起源于德国，因为当时它认为自己被禁止向北约以外的区域派送军队。1995年的《代顿协议》为波黑提供了一个三方的解决方案，但科索沃问题仍未解决，协议达成之后，一项更具军事色彩的使命在克罗地亚开始了，即扫除地雷和那些未爆炸的军火。

    严格的军事领域的进展包括1991年在西班牙的托雷永（Torrejón）建立起西欧联盟的卫星中心，以及1992年在布鲁塞尔秘书处的同一所大楼里建立起规划小组。卫星中心主要训练能够分析卫星图片的官员，这些卫星图片大多购自一家法国商业公司的地球观测系统，这在南斯拉夫危机中起到了重要作用。但由于缺乏资金，西欧联盟建立独立的卫星能力的尝试也归于失败。规划小组向西欧联盟秘书处及委员会提供建议，启动所谓西欧联盟部队的程序，该部队由成员国提供。[371]

    在更广泛的安全领域，欧盟和西欧联盟都尝试增加在地中海地区的合作。1975年，马耳他总理明托夫（Dom Mintoff）将欧安会会议拖后了一整天，抱怨缺乏对该地区的关注。1994年，西欧联盟与马格里布（Maghreb）国家（利比亚除外）建立双边对话，并建立起一些总体原则：对话，透明，信任，冲突预防，充分、和平解决冲突和防止军备扩散。1995年6月，以色列被纳入对话国家，但是，当年的注意力转向了在巴塞罗那的第一次欧洲—地中海部长级会议，会议的规模更加宏大，也为《稳定宪章》（Stability Charter）的起草做了准备。1997年的后续会议则没有取得进展，会议只能在马耳他举行，因为叙利亚和黎巴嫩拒绝以色列参加在阿拉伯国家召开的会议。

    彼得堡使命

    冷战的逝去意味着给予集体安全的关注越来越少，而西欧联盟逐渐将精力集中在所谓的在欧洲边界之外支持和平行动。曾有一段时间，西欧联盟在欧盟和北约之间发挥着桥梁的作用，通过利用马斯特里赫特模式，使非欧盟的北约成员国可以“充分参与其活动”，因而十分成功地拉拢到这些国家。1994年，马斯特里赫特模式拓展到想加入欧盟的候选国家。“通过参与获得安全”是当时的口号，当出现可能影响它们安全利益的议题时，可以给予那些准成员国、观察员国和之后的准伙伴国一种归属感。

    1992年，西欧联盟的部长们在波恩附近的彼得堡山开会，做出了一个具有长远意义的决定，对西欧联盟在以下领域的远景使命做出了定义，包括：人权、救援（从被困的城市中疏散群众）、维和，以及在危机管理中使用武力，例如缔造和平。但应芬兰和瑞典的请求，《阿姆斯特丹条约》将这些使命转交给了欧盟，因为这两国想参与其中，但又不同意西欧联盟的自动军事援助条款。《阿姆斯特丹条约》也试图通过区分战略决策（经由全体同意而通过）与实施决策（由多数决定通过）的不同，来缓解决策程序上的问题。此外，条约还设想了“建设性弃权”，即一国若反对一项决策，不应加以阻碍，但可以不承担执行的义务。然而这两项方案都没能付诸实施。

    北约、欧盟和西欧联盟

    1994年，北约内部开始了一场争论，即如何用一个更具多元服务和多元部门的多边进程来替代冷战的力量分野。美国大西洋舰队总司令、海军上将保罗·大卫·米勒（Paul David Miller）引入了“整体联合特遣部队”（Combined Joint Task Forces）的想法，“整体”是指多国的，“联合”是指多兵种的——如果这支部队能够以预先精选、预先培训的指挥人员为核心进行建设，并遵照集中规划、分权执行的原则，那么就将对人道主义危机和地区冲突进行有效回应。最后，争论的结果是形成了各自经过重组的部队：北约反应部队和欧盟战斗群。

    20世纪90年代后半期，有一种观点占据主流，即诸多国家只有一种部队建制即可，并应该尽可能供北约和西欧联盟/欧盟的行动使用。但是，如果无法使用北约的资源，尤其是它的指挥和通信系统，欧洲人就只好依样复制一套了。2002年，《柏林附加协议》的达成使得北约的资源向欧盟开放，并允许欧盟的阿尔泰娅（Althea）行动来接管北约在波黑的行动。这意味着，欧盟获得了政治控制，而北约的最高副指挥官（一直由一位欧洲将官担任）也将加入指挥行列。不幸的是，由于法国的坚持，《柏林附加协议》没有适用于其他使命。

    1997年的《阿姆斯特丹条约》将西欧联盟的功能转移给了欧盟。《马斯特里赫特条约》里第J.7条提出的两个条件，即“最终框架”和“应经过一段时间”被删除，取而代之的是更简单的措辞，即共同外交与安全政策“应包含与欧盟安全相关的所有问题，包括共同防务政策的进步框架，这可能会导致实现共同的防务，倘若欧盟理事会如此决定的话”[372]。这意味着，这个协议是用来构建防务政策的，尽管进程缓慢，但是，共同防务的目标并未取得共识，主要是因为英国、丹麦以及爱尔兰的反对。

    《阿姆斯特丹条约》并未就非欧盟成员国的参与达成协议，因为欧盟的理事会会议只对正式成员开放。这种双边关系中的倒退尤其受到土耳其的怨恨，因为它想对自身区域内的行动施加影响。而西欧联盟大会的包容性使得各国议员超越欧盟成员身份带来的限制，沟通协商寻求共识。2011年年中，西欧联盟走向终结（奇怪的是，这是出于英国的动议，而英国一直强调国会议员在防务事务上的作用），但如何实现国会间的沟通仍无法确定。

    在筹备马斯特里赫特会议的过程中，已经有多个议案被提交出来供进一步审议，但这些议案没有获得足够的支持来实施初步的行动（如“提高军备领域的合作，最终建立欧洲军备署”[373]），提高更小集团成员国之间合作的想法最终落实到条约中，但仍然用了13年时间才建立起欧洲防务局（the European Defense Agency），并囊括了欧盟的所有成员。

    另一项动议则旨在将位于巴黎的西欧联盟的安全研究院合并进欧洲安全与防务研究院。它作为一个真正的学院，建于2005年，计划在各成员国之间轮替。同时，该学院已经成为欧盟的一个机构和重要的智库，其运作方式包括，发布一系列的夏洛文件（Chaillot Papers）、书籍、不定期的论文和报告，建立涵盖欧盟的校友体系。

    1998年12月，法国总统希拉克（Jacques Chirac）和英国首相布莱尔（Tony Blair）在圣马洛开会，提出了一种建设欧洲安全与防务构架的新方式。英国主张以北约为中心的方法，法国强调欧洲应采取自主的行动，它们的共识帮助在这两种主张之间建立起一座桥梁。它们的宣言号召欧盟建立“自主行动的能力，这包括可靠的军队以及使用军队的决策手段和意愿，以回应国际危机”。“在北约联盟没有整体介入的时候”，欧盟采取军事行动，并且“没有必要重复劳动”。[374]这一想法的动力来自欧洲人在波黑危机中的遗憾表现，又受到科索沃危机的强化。

    在1999年6月的科隆会议上，欧盟理事会同意了这一新的方式，六个月后，欧盟赫尔辛基首脑会议又决定在2003年前建立一支快速反应部队。赫尔辛基首要目标（Helsinki Headline Goals）是建立一支5万～6万人的快速反应部队，能在60天内部署，行动可持续一年。2000年12月，欧盟理事会尼斯会议建立起一个欧洲安全与防务政策（the European Security and Defense Policy）框架，包括：政治与安全委员会（the Political and Security Committee）、军事委员会（the Military Committee）、欧盟军事参谋部（the EU Military Staff）。一年后，在比利时的莱肯（Laeken），欧洲能力行动计划（European Capability Action Plan）得到批准，“以首要进一步推动欧盟的危机管理能力”。[375]

    总之，这些创新创造了一个新的机制性框架，它明确了机制程序和机制内涵，但也表明在与北约关系中将采取更加独立的姿态。再也没人谈论北约框架内的欧洲支柱或欧洲安全与防务认同了。[376]

    从科隆到里斯本（1999～2007）

    20世纪90年代，安全在若干方面发生了变化。随着灾难性的恐怖主义的到来，以及有组织犯罪、毒品贸易和非法移民的负面影响不断增长，内部安全与外部安全的联系变得更加明显，这造成了新的困境，但也提高了公共安全在安全政策中的地位。2001年9月发生在美国的恐怖袭击使得国际恐怖主义的威胁令世界一片哗然，但在此之前，欧盟已经同意提高民事的反应能力，并为防止暴力冲突建立了雄心勃勃的计划。

    2000年6月在圣玛利亚达德费拉，欧盟理事会决定，截至2003年，至少拥有5000名警官（其中的1000人将能在30天之内部署）、一定数量的法治专家、一群民事管理者，以及2000人以上的民事保护干预部队。2001年欧盟理事会通过的哥德堡计划关注的是，预防行动在政治目标上的优先顺序、提高早期预警和政治凝聚力、建立预防行动的长期和短期机制，以及建设预防行动的伙伴关系。两份规划为欧盟在今后十年承担的使命奠定了基础。[377]

    欧洲战略

    2003年，在试图起草欧盟宪法的过程中，索拉纳（Javier Solana）作为共同外交与安全政策的高级代表，发布了他的《欧洲安全战略》（European Security Strategy），该文件之后于12月份在塞萨洛尼基被欧盟理事会采纳。[378]与2002年美国的国家安全战略中的威胁相似，它把当前的威胁定义为恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散，以及失败国家与有组织犯罪的结合。但与小布什政府的方法相反，索拉纳重视以《联合国宪章》作为其基本框架的有效多边主义。欧洲安全战略强调，只用军事手段无法解决任何现代危机，威胁已经变得更加遥远、更具变数、更加复杂。

    该文件认为，既然防务的第一线常在海外，那么欧盟就应该制定一项战略文化，可以促进快速、必要和可靠的干预，这反过来也要求更强的军事能力。那些沦为“失败国家”的国家也证明安全领域改革和良性治理的重要性。最后，新威胁的多边特性给作为安全组织的北约造成了一个问题，但也给欧盟带来潜在的收益——如果它能在团结的基础上有效动用全部的手段。

    《赫尔辛基最后文件》使政府对待本国公民的方式成为外交交往的合法关切，从此之后，更多的关注被倾注于人的安全和人道主义干预。联合国秘书长科菲·安南试图对“保护的责任”做出定义，这可能会侵蚀绝对的主权观念，而独裁政权和那些担心外国干涉本国内政的发展中国家都支持这种观念。“保护的责任”一说一直被搁置到2011年，在利比亚危机中才被强行复活。

    新的欧盟战略进展顺利，但在建设部队履行彼得堡使命的问题上收效甚微。它充其量是一份前期战略文件，其政治影响多于军事影响。就建设可用于武力投送的战斗部队问题上，赫尔辛基总体目标也进展不大。相反，这些“目标”仍限于召集部队实施某项具体的行动，而不是建立可用于快速反应的常备军。从北约在波黑的经验来看，部队的动员期高达两个月，过长的时耗根本不适于快速干预。此外，具体的临时反应部队无法在复杂的行动中解决协调性的问题。

    进一步的扩展

    共同外交与安全政策经常只限于对国际事态表示欢迎、遗憾或有时表示谴责，除了对事态的解决提供鼓励支持外，其他建树并不多，而且很少有制裁或其他具体措施能支持自身立场。不过，《阿姆斯特丹条约》于1999年生效之后，安全政策变得越来越具体化。成为会员的前景，极大地激励了候选成员国解决与邻国的问题，并促进它们改革内部政策以及安全领域的政策。实际上，联盟的扩大是欧盟最大的外交成功，尽管使用的都是共同外交与安全政策范围之外的手段。

    早在1957年，《罗马条约》在其序言中就指出，所有民主的欧洲国家都可以加入。1995年的“哥本哈根标准”明确了成为会员的条件，具体包括：多元民主、法治、市场经济、有保证自由市场运行的能力、愿意接受“欧盟的共同法律体系”。在实践上，北约也一直在遵守同样的标准，外加一条是愿意成为安全的“提供者”而非“消耗者”。但是加入北约要相对简单得多。2006年，欧盟增加了一种“吸收能力”的模糊标准，这被视作是奥地利和法国想把土耳其排除在外。尽管欧盟已经与土耳其建立了关税联盟，但是双方一直就一种模糊的“特殊关系”而不是正式成员身份进行谈判。

    欧盟试图就减速的东扩进程做出补偿，即准备一种新形式的、无涉成员国身份的合作形式。2003年欧洲睦邻政策试图向东部和南部的邻国拓展，内容包括为经济改革准备的详细行动计划，无论最终能否加入，这些国家都会从中受益。稍后，法国总统萨科齐（Nicolas Sarkozy）提出了一项地中海联盟的计划，波兰和瑞典随之建议建立“东欧伙伴关系”（Eastern Partnership），旨在囊括除俄罗斯之外的前苏联加盟国家，但这与欧洲睦邻政策的区别不大。这三个项目都没有承诺能加入欧盟，更不用提成员国之间的凝聚性了。

    在欧洲安全与防务政策框架下，欧盟添加了一种硬实力的因素。[379]大多数加入了北约的欧盟成员国，在委任各自的代表到北约军事委员会的同时，也向欧盟的军事委员会派出了代表。这进展得很顺利，因为北约和欧盟的军事委员会使用了相同的标准。北约的常设委员会与欧盟的政治与安全委员会之间举办了定期会议，但收效甚微。大多数国家都派出两名大使，但在信息交换中只能得到很少的消息。中立国家可以得到关于北约、冰岛、挪威的信息，土耳其能打听到一些欧盟事务的消息。其他国家则已经通过国家渠道获得通告。秘书长与高级代表及其参谋人员之间的沟通得以改善，这具有更深远的意义。

    以警民兼备为主要特色的行动不断多样化，因此导致了一批新机构的建立。如民事危机管理委员会（the Committee for Civilian Aspects of Crisis Management），创立于2000年5月，用于向政治与安全委员会提出建议，在军事方面与欧盟军事委员会功能类似，但因为缺乏预备部队而不够强健。介于两者间的是“政治—军事小组”，它由双方外交部和国防部的代表组成，为共同安全与防务政策做一些准备工作。欧洲委员会和共同外交与安全政策在安全领域的改革上有着各自独立的理念，前者强调冲突之后的手段，后者强调危机管理的行动。在几内亚比绍，政治—军事小组介入安全领域的一项改革行动中，其中包括军事和民事事务。[380]

    随着这些新机构的成立，军方进驻到欧盟委员会秘书处的尤斯图斯·利普修斯大厦（Justus Lipsius building），巧合的是，该名字是以16世纪佛兰芒人文主义者和军事准备的倡导者而命名。大楼里的工作习惯已经发生了变化。之前，欧盟的精力集中在立法、为竞争规则和跨界事务提供广泛指导、介入多轮提案起草以照顾众多的国家利益与实践。现在，危机管理成为主题，欧盟增设了一个形势分析中心，精力集中在快速决策上。在这方面，北约具有优势，它有良好的规划与实施体系，但缺乏欧盟拥有的那种非军事手段。

    行动层面

    在2003年的伊拉克危机中，围绕是否建立独立的欧洲安全与防务政策总部的问题爆发了一场争论，这种总部不同于各国自己的总部，它是在“领袖国家”概念的指导下用于欧洲的军事行动。最后达成的妥协是，增设一支欧洲作战单位给欧洲盟军最高司令部，它是北约的最高军事指挥部；在欧盟的军事参谋部内部建立一支民事—军事小组（Civil—Military Cell）。2008年，该小组建立两支分部——原有的民事—军事战略规划分部（Civil—military Strategic Planning Branch），以及一个新设的军事评估与规划小组（Military Assessment and Planning Unit）。但是，对欧洲总部的施压持续了下去。

    面对日益增长的期望而缺乏足够的能力，这导致2005年10月在汉普顿宫举行的非正式部长级会议决定，在理事会秘书处的框架内强化危机管理的架构。在民事行动指挥官领导下的民事规划与实施能力（Civilian Planning and Conduct Capability）部门负责规划、指挥和控制民事任务。在欧盟高级代表主席领导下的危机管理委员会旨在综合所有因素，却几乎不开会，因为它的日程太过繁重（2009年的时候改为每两周开一次会）。从书面上看，每个机构都有清晰的职责，民事规划与实施能力部门负责行动规划，欧盟军事参谋部负责战略规划，但在实践上，二者都对整个规划进程提供专业建议。[381]

    谈到参与其中的行为体，呈现的画面就更复杂了。理事会秘书处在政治—军事议题上发挥主导作用，包括与北约的关系和民事危机管理，也包括与欧盟军事参谋部以及民事规划与实施能力部门之间的协调。欧盟委员会与共同外交和安全政策也建立了联系，但实际上从未正式使用过提案权。1999年，在委员会中下设了共同外交和安全政策理事会，由派驻政治与安全委员会的代表领导，由四个子单位组成。

    在《里斯本条约》实施之前，欧盟委员会与理事会秘书处的关系已经发展到近乎地盘争夺战的地步，甚至把官司打到了欧盟法院，委员会最终在发展与安全政策交接的问题上胜诉。在战场上，尤其是在科索沃和阿富汗，事情则更糟糕。2008年12月，欧盟理事会承认危机管理的军事层面与民事层面的界限日趋模糊，并同意建立一个危机管理规划部（Crisis Management Planning Department），该部门的使命将更关注以下事项：地面行动、相关的基本条件、可调用的资源以及可实现的目标。[382]同时，欧盟理事会采纳了一份《欧洲安全战略的实施报告》（Report on the Implementation of the European Security Strategy），副标题“为变化中的世界提供安全”。它描述了最近展开的活动，强调与其他区域性组织尤其是非洲联盟的合作，并在所有活动中强调人权议题。在阐述彼得堡使命的同时，它还指出，欧洲应该能够“同时规划和实施一系列不同范围的行动与使命”。[383]在塑造可靠的欧洲安全与防务政策的过程中，这项宣言可能成为一座里程碑，但是这些任务的规模仍然很小，供养军队实施重大行动的能力仍值得怀疑。报告关注诸如海盗、网络安全、能源安全和气候变化等威胁，但没有提出新的概念。[384]德国和其他成员国担心与北约关系复杂化，因为后者从1999年起还没有对其提出的战略概念进行过更新。北约最终在2010年12月进行了更新，这可能为欧盟内部类似的升级扫清道路。

    尽管大多数国家都意识到，新的战略环境需要联合部署民事与军事力量，但它们几乎无能为力。[385]无论是英国的“政府统一”方式，还是德国的“联系安全”，抑或是荷兰提出的国防、外交与发展的3-D概念，都没有充分得到重视，也没有被落实为具体政策。关于是否在布鲁塞尔建立民事—军事联合司令部也争论不断。争论的焦点在于该司令部是否能够规划和实施欧盟的所有行动，不仅仅效仿北约对大规模行动的关注，而且要整合欧盟所有的手段。法国对此持积极的态度，提出了一个后备方案，即让军事规划与实施能力部门同民事规划与实施能力部门并肩而行，而英国则继续玩北约牌。

    共同的欧洲行动

    根据美国国防部长拉姆斯菲尔德的建议，北约在2004年建立了自己的反应部队作为冲突中的一股介入力量，这支部队最初由21000人组成，稍后达到约25000人，可在两周内将三大军种投入使用。北约反应部队能够快速部署而且更长远地能够帮助国家建设，但在巴基斯坦地震后，它只用于帮助救援行动。不过由于阿富汗部队的不足，成员国发现越来越难以为将来不确定的任务预留部分军队。

    在与北约进行的下一轮跳跃式竞争中，欧盟遇到了同样的困境，结果就是建立了由大约1500人组成的“战斗组”，能在510天内就绪。这一想法是基于在民主刚果的经验，曾有一支类似的欧盟部队在法国的指挥下，于2003年稳定了局势，直到联合国部队的接管。所以，此后建立起19个战斗组，但没有一个投入使用。战斗组虽然数量大，但国籍集中，这使它们有别于北约的反应部队。[386]

    在共同外交与安全政策的词汇中，外长委员会被授权采取“共同的立场”，采取“联合行动”，包括决定设定军事的或其他性质的任务。截止到2011年的行动以及参与的人数都列于本章的附录中。在这些任务当中，在索马里海岸的阿尔泰娅和亚特兰大反海盗海军行动是唯一的纯军事行动。其他的行动包括在民主刚果的安全领域进行改革、在德涅斯特河（Transnistria）和加沙地区的边境援助、在巴勒斯坦和阿富汗的警察培训，以及在科索沃的法律援助。[387]它们表明，欧盟正在变得善于利用自己所有的手段，这一方面已经超越了北约，但另一方面，大规模的军事行动仍继续依赖美国的援助。

    欧盟一定程度上成功设计了雅典娜机制以分担共同的成本，这优于北约的体系，后者基于“谁花销谁掏钱”（costs lie where they fall）这一古怪原则，这是荷兰人为自己买单的一种方式。但是，这一机制只减轻了每项行动10%的负担，因而有必要制定一种更好的成本分担方案，该方案可能会仿效北约的基础设施模式，这种模式能让成员国共用设施、共同出资。

    《里斯本条约》及后续进展

    《里斯本条约》旨在让欧盟作为一个全球行为体能更团结、[388]更高效、更民主，其方式就是拓展欧洲议会与部长理事会共同决策的领域。[389]部长理事会的决策有一套切实可行的体系，不受成员数量的限制。有效多数制就是需要得到成员国55%的票数，这代表了至少65%的欧盟全体人口。从逻辑上讲，有效多数制决策需要欧盟议会的投票，以避免民主监督中出现漏洞。各国议会也不能审查在部长理事会中票数处于下风的各国部长。

    欧盟委员会和理事会秘书处之间的协调得以改善，因为共同外交与安全政策的高级代表与欧盟委员会的副主席由一人兼任。早前的形势近乎荒谬，尽管热心的索拉纳（欧盟理事会秘书长兼欧盟负责外交与安全政策的高级代表——译者注）有超卓的能力，但他无权接触欧盟的预算，而对外事务专员（欧盟委员会之下的具体事务专员——译者注）则有这种权力，但其能力仅限于民事危机管理领域。第二件荒谬之事就是欧盟与北约缺乏有意义的协调，尽管大多数的欧盟成员也属于大西洋联盟，《里斯本条约》始终没有解决这一问题。

    《里斯本条约》使进一步的团结成为可能，但进展仍依赖于其实施情况以及新的行为体各方如何合作。索拉纳的继任者凯瑟琳·阿斯顿（Catherine Ashton）除了她的双重职务外，还主持外长理事会，并有明确的提案权。她的任务十分繁重。除了出席欧盟委员会每周三的会议以及日益重要的欧洲议会的每月例会，在她作为欧盟危机管理的主要负责人之前，还必须与欧盟的各类伙伴举行大约150次会议。这意味着，她只能将部分职责，要么授权给一位高级官员，要么授权给欧盟轮值国的一名代表。欧盟委员会的一些成员在贸易和发展援助领域拥有涉外责任，因此它们与共同外交与安全政策的高级代表之间的关系依然微妙。

    另一个变化关乎外长们的地位，他们再也不能自动参加欧盟理事会的会议，这一会议仅限于政府首脑参加。理事会可以在个案的基础上邀请其他部长参会。此外，总事务与对外关系理事会（General Affairs and External Relations Council）被分为两个机构，负责欧洲事务的部长们参加由轮值主席执掌的总事务委员会。在西欧联盟的委员会中曾并肩而坐的国防部长们没有获得正式的地位，但他们会在轮值国举行非正式会晤。

    对外行动署（External Action Service），由理事会秘书处和成员国外交系统的人员组成，替代了欧洲委员会驻外的代表团，在国外代表欧盟。这种安排提高了欧盟在他国的外交存在，也提高了欧盟作为全球行为体的可能性。欧洲政府首脑理事会成为欧盟机制内的一个机构，旨在解决那些在基层无法解决的难题，包括外交、安全和国防议题。两年半一任的半永久性主席，代替了以前任职六个月的主席，后者因为任期太短无法对共同日程的实施产生有意义的影响。改革后第一任主席是赫尔曼·范龙佩（Herman van Rompuy），他在财政危机中发挥了积极作用。在危机中，委员会的权力受到限制，因为大多数的争斗发生在各个政府之间。这个新的系统有利于更高效地实施已经达成共识的政策。在危机中，各种议题可以被提升到重要事务（chef sache）的级别，而欧盟理事会将成为解决难题的平台，更确切地说，是用愉快的妥协解开难题。

    与此同时，欧洲防务署在布鲁塞尔也已准备就绪。它的综合目标，即统筹需求、研发、联合生产和采购等，仍远未能实现；尽管共同项目寥寥无几，但至少欧洲的防务装备市场已经在实质上变得更加透明。欧洲防务署还为国防工业制定了行为准则以促进公平竞争。国防预算的削减刺激了各国的共同努力，共用与共享变得盛行，即使这一趋势貌似又向着重新国有化的方向演变。英法防务协议引起了各方注意，其目的在于统一使用它们的航母，但是怀疑者认为，这是英国试图绕开欧洲防务署的表现。[390]随后这种势头有所减弱，因为两国合作设计的两艘航母互不兼容，英国倾向于选择垂直起飞的F—35联合战斗机。

    《里斯本条约》包含两个互助条款——一是成员国在受到恐怖袭击或其他灾难时求助，另一个是针对遭受到武装侵略的情况。后者虽然没有北约和西欧联盟的第五条那样清楚，但也足以在2011年6月30日取消了西欧联盟条约。《里斯本条约》在欧盟框架内开启了“常设结构性合作”（Permanent Structured Cooperation）的可能性，法国提出的这种强化型的合作是针对那些军事能力标准更高的国家，这使得在完成一些最紧迫的任务时，各方做出的承诺更具约束力。在一个包括27个甚至更多成员的联盟当中，这种区别不可避免。但是，强调更高的军事能力也会导致成员间的分裂，而且也很难定义一种客观标准，这使得有参与意愿的国家无从参考。在非正式的讨论中，参加欧盟的战斗组貌似就足够了。

    欧洲在世界上的地位

    在所有的国际组织中，欧盟无疑位居前列，它有一套规则体系、共同的政治愿景，以及明确的践行承诺。[391]在其他大陆上，区域性组织基本上与以共识为基础的外交会议相类似。东南亚地区的东南亚国家联盟（ASEAN）尽管发挥了有效的作用，尤其是在经济领域，但由于东盟搁置了敏感议题，所以其政治活动受到限制。与自己的前任组织非洲统一组织相比，非洲联盟（African Union）做得更好，尤其是在非洲大陆组织了多次维持和平行动，但在与失败国家以及非民主政权的交往中，该组织表现出的凝聚力仍然不够。俄罗斯主导的独联体及其集体安全条约组织尽管致力于应对恐怖主义威胁，但也很少表现出凝聚力，上海合作组织同样如此。

    欧盟的发展很不平衡，最初的动力和热情逐渐削弱，2009年12月1日付诸实施的《里斯本条约》很可能在未来很长一段时间内成为提高共同体凝聚力的最后一次全面尝试。政府和民众对冗长的公约和政府间的会议，以及由此而来的公民投票都丧失了兴趣。宪法上的进一步改善可能会出现在新的入盟条约中，而欧盟的混杂特征仍将继续，一方面对内部市场和贸易政策采取一套“共同体主义”的体系，另一方面在外交、安全和国防领域则采取更具传统性质的政府间主义方法——全体一致的决策方式。英国首相卡梅伦（David Cameron）已经表示想把部分权力由布鲁塞尔交回给各国政府，但对此没有予以详细阐述。他宣布于2017年进行公投的想法没有得到其他成员国的欢迎，却有可能将英国在未来几年里打入冷宫。甚至美国也表明，如果英国还想继续保持两国间的特殊关系，就应继续留在欧盟内。

    最近的全球财政危机尽管消耗了欧盟成员国相当的能量，却有利于经济和预算政策最终走向更高程度的一体化，同时也会促进财政领域的监管等，至少在欧元区内是如此。2011年12月8～9日的欧盟理事会与日益孤立的英国不欢而散，但其他成员国则同意对预算政策做出新的具有约束力的承诺。塞浦路斯危机发生后，欧盟的“银行业联盟”（Banking Union）（用模糊的词来表示相当清晰的概念）不得不快速建立起来。从理论上讲，这不会对政府间的政策，如外交与安全政策，产生必然的影响，因为《里斯本条约》对前者几乎未做修改，并保留了全体一致的决策模式。同样的，《里斯本条约》前身《欧洲宪法》遭到法国和荷兰公投的反对，也未对这些政策产生多少影响。相反，正如在利比亚行动所展现的那样，英国获得了这一领域的重要砝码，并准备加以利用。[392]

    这一切都让欧盟成为一个特殊的组织，对它最好的描述是“主权国家的联合体，其中成员国的公民同时也是欧盟的公民”。[393]德国宪法法院宣布欧盟是主权民族国家的邦联，而上述定义则超越了德国。《马斯特里赫特条约》将欧盟的公民身份置于各成员国公民身份之上，《里斯本条约》则包含了关于基本权利的宪章。

    回顾这60年来，欧洲一体化在促进国际关系的和平稳定方面取得的成功是不可否认的。它的内部市场以法律程序为基础，具备竞争规则，并将两个因素结合了起来，一是自由“公平竞争的环境”，一是能通过合作与团结解决跨界问题的综合方法。一方面，欧盟内部在竞争与合作之间存在着固有的紧张关系，另一方面，外交、安全与防务政策却旨在合作与联合行动。

    欧盟的“软”实力已经取得相当进展，因为它拥有众多的手段，倘若这些手段能得到统一调配，它可以成为更强大的行为体。软实力常常是只能以硬实力为依托才能发挥作用，所以欧盟需要更多的硬实力。例如，在世贸组织中，它是一个重要行为体，但在其他场合它“轻声细语又手持胡萝卜”。

    共同外交与安全政策没能让欧盟成为自诩的“全球行为体”，但东扩进程已经是外交政策上的一项重大成功，尽管相关谈判细琐而又冗长。由于把握住了柏林墙倒塌和欧洲结束分裂带来的机遇，欧洲，甚至是巴尔干国家都获得了前所未有的稳定。对加入欧盟的希冀是塞尔维亚和科索沃达成协议的强大动力。

    唯一没能与之建立新型关系的是一个新生而又武断、充满民族主义的俄罗斯，无论对错与否，它都抱怨自己没有得到尊重以及在欧洲事务中的合法利益遭到削弱。在与俄罗斯的关系问题上，存在着不同的观点，这对北约和欧盟来说都是一个重大问题，老成员主张建立一个新的联盟以支持维和行动，新成员强调集体安全以应对可能的侵略。更为重要的是，有必要对俄罗斯采取共同的能源政策，通过资源多样化、建立储备、连接双向的网络，保证供应安全。以前“共同空间”的倡议未能实现，俄罗斯也不愿参加睦邻政策或东欧伙伴关系，新提议的“现代化伙伴关系”仍缺乏实质内容。

    不同的成员国具有不同的历史经历，这种多样差异性已经影响到欧盟和北约新战略规划的起草。美国总统奥巴马就任以及法国回归北约的军事系统之后，二者的关系改善了，但对伊拉克和阿富汗危机的不同应对方式仍难让人满意。北约不得不在新旧成员之间努力寻求妥协，老成员想要一个新型的北约，能执行区域外的维和使命；新成员则更喜欢旧式的北约，以集体安全承诺作为应对俄罗斯高压的防护措施。普京总统在他的新任期里更是不尽如人意，以不适当的强硬措辞回应不断增多的国内批评和“朋克乐队”（Pussy Riots），甚至关闭了西方非政府组织在莫斯科的办事处。相对应的是，西方商人不愿与这样一个俄罗斯打交道，它变得更加腐败，除了传统能源和原材料领域，几乎没有自己的工业。人们很好奇，为什么普京总是与欧洲对抗，他的西方边界是最安全的，也没人要去进攻俄罗斯。

    针对利比亚卡扎菲政权的行动由法国和英国发起，这对美国在北约的领导角色提出了质疑，这种领导权明显地被削弱为“幕后指挥”，但在实践中它仍处于重要地位：没有美国的巡航导弹，卡扎菲防空系统不可能被清除，美国的空中加油和地面侦查同样不可缺少。最终，共同的目标达成了，设在罗马的北约司令部也证明了其有效作用。[394]但是，这不是为了展示北约或欧盟的团结。科菲·安南一直想实施“保护的责任”，当中国和俄罗斯没有反对基于这一概念的联合国安理会决议时，实施这一概念的希望时刻也就到来了。但是，当西方国家把“禁飞区”解释为授权进行大规模轰炸的时候，这一概念就化为泡影了。如此一来，“保护的责任”在叙利亚也难以实施，这本来在叙利亚应是更适合使用的，因为巴沙尔（Bashar al-Assad）政权导致了大规模的平民伤亡，但那里的国内形势和地区形势都更加复杂，阿萨德也继续得到大多数民众的支持。伊拉克和阿富汗之后，再没有人对大规模的地面行动感兴趣。

    2013年马里危机是利比亚局势向外扩散的后果，尤其是利比亚起义军拥有了大量武器，并流入了马里。这次行动也证明，快速干预才是平息暴乱的根本方法。不幸的是，跨政府间行动的一个特点就是缺乏速度。法国采取快速行动挽救了局面，随后才受到来自两方面的援助，一是非盟在战场上给予的合作，一是欧盟一支部队对马里松散的军队进行了训练。这一事件的教训是，行动越早，所需的干涉部队越少。但是，北约和欧盟的快速反应部队，即北约反应部队和欧盟战斗组，都没有良好表现的记录。两者都没有被用于军事行动。

    欧盟可用于远距离行动的欧洲部队过于缺乏，而且它们中的大多数都缺乏地面侦查、直升机、特种部队和后勤保障，所以欧盟应让自己的军事能力适应一体化的远征任务。军事与民事手段的综合——例如强调其指挥部具有军民兼备的特征，将会有助于欧洲未来的行动，也将缓和与北约的竞争关系。在世界的一些地区，欧盟的政治形象可能更好一些。诸如在打击海盗问题上，它做得比北约好，因为它有更好的授权。现在公认的安全与发展间的联系，可以更好地帮助弥合两者间的认知差距。没有安全，相当部分的发展援助将被浪费，而《里斯本条约》使欧盟可以更容易地使用一种综合的手段。

    《里斯本条约》的进一步深化太过缓慢，这主要在于夸大了主权观念，并错误地解读了国家利益以及实现利益的手段。但是，该条约打破了僵局，凝聚了共识，促进了欧洲安全政策的进一步发展。由于日益缩减的国防预算，欧盟内部开始强调“共用与共享”，北约开始强调“灵活防务”，这些都可以转化为多边行动的政治优势，其途径有：提升应对意外事件的能力，强调可靠的伙伴关系；让当前涉及国家预警系统行动中的“约束管理”（Constraint Management）更简单易行。

    附录 欧洲安全与防务政策的使命

    欧洲安全与防务政策已完成的使命

    军事行动康科迪亚（Concordia），旨在稳定马其顿地区的局势（2003年3月～12月）；随后是“欧洲警察比邻星行动”（EUPOL PROXIMA）（2003年12月～2005年12月），旨在帮助建立一支专业化的警察部队，有200名警察参加。由“警察顾问小组”（EUPAT）拓展而来的“警察顾问团”（Police Advisory Mission）旨在援助欧盟的特别代表（直到2006年5月，有30名警察参加）。

    在刚果实施的“阿尔忒弥斯行动”（Operation Artemis）（2003年6月12日～9月1日），这是欧盟的第一次自主性行动，有1800人参加，由法国担任“组织国家”，以实施联合国安理会第1484号决议（2003年5月30日）。

    “欧盟正义—西弥斯”（EUJUST Themis）行动（2004年7月～2005年7月），往格鲁吉亚派送民事使团，以实施法治，有10名专家参加。

    “欧盟援助民主刚果”行动（EUFOR RD Congo）（2006年7月12日～12月30日），这是一项在大选期间支援联合国的军事使命，2400人参加。

    “欧洲警察—民主刚果”行动（EUPOL RD Congo）（始于2007年7月1日），39名警察参加，作为“欧洲警察—金沙萨”行动（30名警察）的后续行动，旨在帮助建立一支“统一的警察力量”（始于2005年4月12日）。

    “欧盟—非洲使命之苏丹”（AMIS EU）是在达尔富尔援助非盟的行动（2005年7月18日～2007年12月31日），移交给“联合国在达尔富尔非洲使命”（UNAMID）之后结束，包括40名民事、军事人员。

    “欧洲援助乍得/中非共和国”（EUFOR Chad/RCA）行动（2008年3月17日～2009年3月15日），这是在乍得/中非共和国的一次过渡性行动，旨在保护难民营，3700人参加；后由联合国部队取代。

    “亚奇监督团”（Aceh Monitoring Mission）（2005年9月15日～2006年12月15日），旨在监督印尼与自由亚奇运动达成的和平协议，其他参与国家有来自东盟（ASEAN）的国家、挪威和瑞士，有225人参加。

    欧洲安全与防务政策2011年正在进行的任务

    在波斯尼亚和黑塞哥维那的“欧洲—阿尔泰娅”行动，2004年12月2日从北约主导的“稳定部队”（SFOR）接手，有7000人参加，后削减到2500人。

    此外，“欧洲警察任务”（EUPM）始于2003年1月1日，超过500名警官参加，其中80%来自成员国，后减至182人。

    在民主刚果（EUSEC RD Congo）的“安全部门改革任务”（Security Sector Reform Mission），始于2005年6月8日，有40人参加。

    “欧盟—巴格达法治行动”（EUJUST Lex）始于2005年7月，旨在在国外培训伊拉克的高级司法官员，一直延续到2010年6月30日，有25名专家参加。

    拉法赫地区（Rafah）的边境援助团（Border Assistance mission），旨在依据2005年11月15日的巴以协议，监督通行与交通，以便开启国家间的边境，有70名观察员参加，后减至27人，一人待命，准备在24小时内接替工作。

    自2005年12月1日起，向摩尔多瓦和乌克兰派出边境援助团，旨在预防德涅斯特河边境地区的贩毒、走私与海关诈骗，有69名文职人员参加。

    在巴勒斯坦领土的“欧盟—巴勒斯坦警察行动”（EUPOL COPPS），始于2006年1月1日，至少持续了3年，旨在建立一支持久、高效的警察部队，可以在巴勒斯坦的责任之下，遵守国际公认的标准，有31名专家参加。

    “欧盟—阿富汗警察特派团”（EUPOL Afghanistan），建于2007年6月，至少持续了3年，隶属德国警察项目办公室（German Police Project Office）。

    “欧盟监督团”（EUMM Monitoring Mission），始于2008年10月1日，旨在在南奥塞梯战争后，在格鲁吉亚监督停火，有300人参加。

    “几内亚比绍安全部门改革”行动（EU SSR Guinea —Bissau），始于2008年，安全部门改革的39名专家参加。

    “欧盟海军护航—索马里/亚特兰大”（EU NAVFOR）行动，旨在打击海盗（2008年11月5日～2010年12月13日），有20个国家参加。

    “欧盟科索沃法治使团”（EULEX Kosovo），始于2008年9月9日，在2008年科索沃宣布独立之后开展法治任务，1900人参加。

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