一、“宅基地换房”的做法与经验

    ——以华明镇为例

    如何加快小城镇建设、如何做好城中村改造工作都是新农村建设必须面对的课题。然而，制约小城镇建设进程的有两大突出矛盾——一是土地，二是资金。许多小城镇都因遇到这些问题而踯躅不前。这是新型城镇化必须面对的一道难题。

    天津市华明镇成功探索了以“宅基地换房”的办法，推进了新型城镇化进程中小城镇建设的路子。目前，天津全市38个乡镇开展了示范小城镇试点，建成农民住房1150万平方米，20万农民迁入新居，实现了安居乐业有保障。

    （一）华明镇概况

    天津华明示范镇地处天津东丽区，位于滨海新区和市区之间，共有12个村庄合计4万多人，该镇共有宅基地12071亩，原户均宅基地0.8亩。华明镇是天津首批宅基地换房试点项目，试点面积5.618平方公里，总规划面积12.1平方公里。该项目南依“津汉公路”、空港物流加工区，北靠“北环铁路”，东临“华明新家园”和“东丽湖旅游度假区”，西接“华明经济功能区”，距离天津市中心10公里，天津港30公里，滨海国际机场3公里，具有优越的地理位置。

    （二）华明镇“宅基地换房”的基本做法

    在加快城市化、建设新农村的过程中，天津市也遇到了同样的两大矛盾——土地和资金的制约。如何突破这一瓶颈呢？天津方面认为，解题“三农”关键在于如何做好“加减法”——即减少农民、富裕农民、增加对农村的公共服务。让农民住进小城镇，享受城市化带来的实惠，实现从传统到现代、从分散到集中、从农村到城镇的转变，是加快小城镇建设的现实意义和历史意义。

    经过反复调研和思索，天津做出了一步崭新的探索——以宅基地换房。天津华明镇就是天津“宅基地换房”项目的首批试点镇。该项目2005年开始规划，历时2年，2007年启动村民搬迁，目前，已有1万余户约合3.5万人入住了华明示范镇，享受到了城市化建设带来的实惠。

    1.宅基地换房的核心内容

    所谓以宅基地换房就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、本着尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地，按照规定的标准，换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资金。以华明镇为例，该镇共有宅基地12071亩，原户均宅基地0.8亩，建设新镇只需新占耕地8427亩，尚有大量土地节余，完全可以实现耕地占补平衡。

    具体来说，天津的“宅基地换房”的组织实施：由常务副市长挂帅，由国土资源部率先安排6402亩周转用地，然后由东丽区政府牵头，由区建委成立一个建筑公司——天津滨丽公司，负责征地、融资、建设，政府负责制定政策、做好群众工作，清点土地，企业向银行贷款融资，房子建好之后，农民按相应的标准以宅基地置换城镇商品房。力争做到“政府不拨钱、企业不亏钱、农民不出钱”，实现新农村建设又快又好推进。

    2.宅基地换房的基本做法

    天津华明镇宅基地换房的做法是在充分调研的基础上分阶段有序进行的。

    （1）房屋普查、建立档案：自2002年开始，华明镇首先做了两件事：房屋认定和人员身份认定。以镇为单位，由城建规划部门进行房屋普查和测量，建立房屋档案，获得准确的第一手资料。同时，由村民委员会成立工作小组，进行村民身份认定，确定村民数量。

    （2）规划建设：华明镇“宅基地换房”项目从2005年开始规划，2006年4月开工建设，规划区内可容纳18万人居住。

    （3）选址：示范镇选址在空港物流加工区对面，高速公路与津汉公路相交处，区位优势明显。

    （4）住宅：整体区域分为居民住宅区和商务开发区。华明镇住宅顺应农民住房习惯，分布多为5层建筑，同时根据不同层次群众的需要，设计了带电梯的小高层。

    （5）社区：依照居民下楼不出三百米的原则，设立了完善的公共服务设施，规划了社区服务中心、休闲广场以及便利店、医务室、托幼园等配套公建。

    （6）环保：园区绿化率达40%，住宅建设实施“三步节能法”，广泛推广使用太阳能和燃气能源，建设“中水（即废水再利用）处理设施”，体现了明显的节能环保特点。

    （7）村民申请：通过前期的调查和测量，经多方征求意见后，由镇政府制定换房政策和标准。政策制定之后，由村、镇干部深入农村做好宣传工作，让农民充分了解政策内容，满意者提出搬迁、换房申请，当一个村90%以上的村民提交了申请之后，村委会和镇政府签订合同，整个过程涉及6份合同，做到不强求，不强制，不强拆，力求规范行政、依法办事。

    （8）实施换房：按照天津华明镇以宅基地换房的政策内容，换房遵循两大标准：一是房屋有效面积：根据之前房屋普查的数据，村民的房屋分为主房和附房两种，其标准为：每1平方米主房可置换1平方米商品房，每2平方米附房可置换1平方米商品房。

    二是人均置换面积：华明镇的政策规定，换房按照30平方米/人的标准置换商品房，一户人家最多可换取3～4套房子。超出面积部分，给予货币补偿。

    举例：某三口之家，原有农房50平方米，按人均标准应得90平方米，那么，其换取的90平方米房屋中，50平方米不用出钱，而超出的40平方米，该农户则需交纳400～600元/平方米的差价补偿。如果村民的房子是楼房者，农户获得商品房之后，还可以获得政府补给的300～400元/平方米的补贴，如果村民原来的房子是土胚房，那么农户获得新房后，需向政府交纳200元/平方米的补差。

    换房后的效果：从宏观来说，“宅基地换房”做法解决了两大矛盾——土地占用矛盾与资金困难矛盾，实现了两大平衡——耕地占补平衡、城镇建设与百姓利益的平衡。从微观来看，“宅基地换房”政策给当地农民带来了实实在在的实惠：

    一是房屋性质改变：原来的农房为小产权房，而置换之后的房子是按经济适用房标准建设的，5年之后可以上市，农民获得的房子是拥有产权证的商品房。

    二是财产增值：原来50平方米的农房价值不足10万，而置换之后的90平方米房子，价值30～50万，房屋明显增值了（目前滨海新区的房屋市价为6000/平方米左右）。

    三是享受城镇生活实惠。农民换房后，住进了统一规划的城镇，享受到了便利的城市生活公共设施。农民开始转变为新型农民或者社区居民。

    3.宅基地换房的相关配套政策

    天津“宅基地换房”做法不是单纯的拆房——换房，而是一个城镇化建设的系统工程，它包括农民搬迁后土地复耕、解决就业、社会保险和社区管理等多项配套政策。

    （1）采取一系列土地复耕配套措施：农民宅基地换房后，原来的土地承包责任制并未改变，土地仍然发包给本村村民，农民可以继续耕种自己的土地。但是基于当地的特点，土地多为盐碱地、排污区，不太适宜耕作，土地产出不高，农民种田意识不强烈。宅基地换房后，土地开始向大户流转，实行大户经营，用于搞经济作物种植。

    （2）更新配套设置：一是建设生产用房，为了方便复耕，政府补贴建设简易的生产用房，以便以后拆房时无争议。二是设立了农用机械停车场和大型运输车停车场。三是建设地下储藏室。

    （3）解决就业途径：农民住进城镇之后，开始逐渐转型为居民，因此，如何解决农民的生活后顾之忧是必须重点考虑的问题。华明镇宅基地换房之后解决农民就业问题的措施有三方面：一是面向全市企业推介、输送人才；二是在本区域企业安排物流、保安、保洁等就业岗位；三是设立新区居民培训学校，免费培训农民，开始驾驶、电焊、保洁等课程，提升农民工技能和素质，以适应城镇发展的需要。通过这些措施，华明镇提供了10～20万个岗位，解决了农民养家糊口问题。

    （4）各项保险政策：为了解决农民的后顾之忧，天津市政府为宅基地换房后的农民按城镇职工标准交纳了养老保险，每月40元/人，参保金由政府买单，目前参保率达85%以上。

    （5）社区管理模式：华明示范镇居民实行社区化管理模式，行政机构设置为“三委”结构——村支部、村委会、农工商公司，原行政村委会保留，每个村委会规模为3000户，政府提供300～400平方米的办公用房。示范镇物业管理采取市场化运作，村民第一年物业费全免，第二年人均0.1元/平方米，每年递增0.05元，五年后每平方米不超过0.5元，政府补贴0.6～0.7元/平方米。社区专门成立综合执法大队，统一负责社区行政执法，维持治安，借鉴香港“一个警察管到底”的做法，实施一支队伍管全部。

    （三）“宅基地换房”可借鉴之处

    通过天津“宅基地换房”的做法分析不难发现：小城镇集中规划、拆房还地、宅基地整合复耕是一种好的尝试，在城镇化发展的推进上，“宅基地换房”提供了很好的解决方案。

    首先，可以解决大中城市城郊地区农村建设散、乱、脏的难题，解决城郊地区规划和治安混乱的问题。

    其次，在金融危机来临、房地产市场低迷的背景下，“宅基地换房”可以推动地区固定资产投入，拉动内需。

    再次，“宅基地换房”采取政府主导、市场运作，可以解决城镇建设面临的融资难题。

    最后，可以整合城市周边土地，既可保护耕地，又可提高城市土地利用率，加快城镇化进程。

    1.有一个好的完善的规划

    华明镇“宅基地换房”项目从2005年开始规划，2006年4月开工建设，在选址、功能区域划分、配套设施建设、社区管理等方面都有细致周到的前景规划，体现了统筹城乡发展，统筹社会各方面发展科学发展观。宅基地换房不是把原来的乡村简单推倒重来，而是有长远的规划，有完善的配套设施，既有利于赢得百姓支持，使小城镇建设顺利进行，又有利于改造之后新城镇的发展，实现了农民从传统到现代、从分散到集中、从农村到城镇的转变。

    同时，天津“宅基地换房”试点作为一个系统工程，相关配套政策包括费用的减、免、补，解决了搬迁后农民的就业、社会保险、社区管理等难题，新城镇的公建配套设施也相当完善。这些配套政策解决了农民的后顾之忧，也为宅基地换房政策顺利推行奠定了基础。

    2.有国土资源部的支持：划拨周转用地

    土地流转问题是小城镇建设遇到的棘手难题，天津华明镇“宅基地换房”之所以能顺利推进，一个重要因素是国土资源部率先安排6402亩周转用地，使得当地政府可以先建设、先安置，把整地、拆迁、资金等诸多要素交织的矛盾降至最低。

    3.有老百姓的支持和拥护

    天津“宅基地换房”试点项目在实施之前，进行了充分的调研和论证，同时实施过程中让农民充分了解政策内容，通过6份合同进行自愿申请，达到90%以上的申请方可启动项目，这就保证了政策符合村民利益，具备了坚实的群众基础。他们能得到老百姓的拥护，其原因是：

    （1）当地村民所拥有的土地大都是盐碱地，农业种植收入不高，在良好的安置政策面前，农民对土地的依恋程度不高。

    （2）当地老百姓对工业文明和城镇生活的认同感较强。在华明镇，单纯靠种地为生的人不多，多数人从事第三产业或外出打工，因此，他们对于小城镇建设的热情很高。

    （3）宅基地换房的政策符合当地老百姓的心理预期。华明镇宅基地换房政策中，农民得到的人均30平方米房屋面积，所得房屋性质为商品房，进入城镇居住之后，社会保险、劳动就业有较好的保障。这些都基本达到了当地老百姓的心理预期。

    4.有较好的操作模式

    天津华明镇宅基地换房的操作模式上实行政府主导、市场运作。天津“宅基地换房”试点由区政府牵头，市建委成立一个独立的公司负责征地、融资、规划、建设，甚至连物业管理也采取市场化运作模式，这种模式由企业运作，既赢得了效率，确保了项目的顺利实施，减轻了政府的负担，过程由政府把关，确保了规划的整体性和项目质量的稳定性。同时，政府在实施征地、换房时，操作也很规范。经多方征求意见后，由镇政府制定换房政策和标准。然后让农民充分了解政策内容，满意者提出搬迁、换房申请，当一个村90%以上的村民提交了申请之后，村委会和镇政府签订合同，整个过程涉及6份合同。这样，先申请——再审核——最后换房的过程相对规范顺利，农民的抵触情绪较低。

    二、城镇化建设中新型市镇旅游业发展

    ——以华明镇为例

    积极有序地推动我国城镇化建设，已成为我国经济发展战略的重要组成部分。当前，许多地区都在加大力度加快小城镇建设步伐，农村和城市近郊面貌发生了很大变化，城镇化建设已经成为全社会关注的热点，而旅游业是城镇化建设中不可忽视的经济增长点。

    旅游业作为具有较强综合性的新兴产业，能产生庞大的乘数效应，有效促进当地经济、社会、文化全面发展。资料表明，全国有24个省市区将旅游产业列为区域优先发展的支柱产业或重点产业。因此，在我国城镇化建设过程中，旅游业的发展占据极其重要的地位。

    本篇以天津市新建市镇华明镇为例，破解新型市镇在城镇化建设中旅游业如何发展。

    新型发展起来的城镇以科学发展观为指导，建设理念先进，经济、社会统筹发展，具有良好的生态环境，丰富的产业类型，大多位于城市近郊，具有较强的发展旅游业的优势。而且，我国旅游市场正经历着结构性升级，传统的观光旅游逐渐丧失其市场垄断地位，代表现代旅游价值取向的乡村游、城郊游、工业游、都市农业游成为旅游市场新的热点。华明镇是天津市城镇化建设的首批示范镇，其发展已经受到国内外的广泛关注，下面以华明镇为例，对其旅游业发展进行分析。

    （一）华明镇旅游发展

    近几年，华明镇充分发挥区位优势，坚持各业并举，综合经济实力日益壮大，人民生活水平不断提高，社会各项事业协调发展。拥有2亿4千万元资产，年产值超过3亿元的“华明集团”是华明镇的标志性企业，种养殖业、仓储运输、市政建筑、土方工程为其传统优势产业，占地40平方公里的“天津空港物流加工区”已落户华明。华明地域广阔且旅游、地热资源丰富，境内有天津市第七大湿地，天津市十大旅游景点之一的“东丽湖温泉旅游区”以及“天津国际温泉高尔夫俱乐部”等均已构成新颖独特的现代休闲景观。

    1.华明镇旅游业发展的优势

    （1）创新优势。对于“宅基地换房”的新模式，业内多数专家认为这是天津市发挥首创精神，打破城乡二元结构的创新举措。“宅基地换房”推进小城镇建设的做法，推进了城乡协调发展、促进了土地集约高效利用，是我国农村发展史上的一次深刻变革。华明镇作为首批示范镇，已正式申报为全国小城镇建设发展的改革试点，其建设起点高，建筑设计、环境规划、管理制度等处处体现创新。占尽“创新”优势的华明镇在人们脑海里已留下深刻印象，受到中国乃至世界的广泛关注，这无疑为旅游业发展赢得极大优势。

    （2）区位和交通优势。华明镇南依“津汉公路”和“天津空港物流加工区”，北靠“北环铁路”，东邻“华明新家园”和“东丽湖旅游度假区”，西接“华明经济功能区”，距北京市四环线120公里、天津市中心区10公里、天津港30公里、天津国际机场3公里。东丽区地处海河中下游，东接天津港，对内辐射“三北”（华北、东北、西北），对外辐射环渤海，既是三北地区到天津港的必经之路，又是连接市区与滨海新区的重要通道。京津塘、京哈、津渝、京福、京淄、京同等6条国家级公路交汇东丽，沟通了天津与东北、华北、华东、华南各省区的交通往来，地理位置十分优越。东丽区水陆空交通便利。境内有京山、北环等铁路东西横穿全境；津塘公路、京津塘高速、津滨高速、津北公路与外环线、杨北公路等十余条公路构成经纬；拥有39条国际、国内航线的天津滨海国际机场坐落在区内，现代化的空港物流中心正在兴建之中，形成了公路、铁路、水路、航空多功能的立体交通网络。显著的区位优势和发达的交通网络为华明镇旅游的可进入性创造了优越的条件。

    （3）资源优势。华明镇是产业集聚型新型市镇，为发展旅游提供了丰富的资源。

    一是工业资源优势：位于镇东的华明新家园与位于镇西的华明经济功能区是良好的工业游基地，为人们提供了求新、求知、求异的场所。入驻企业涉及汽车、电力设备制造、服装、自行车、印刷、装潢、新型建筑材料等行业。镇内的国际汽车园、高新纺织园、东丽软件园、天津港金融街、空港加工海关、天铁集团钢铁板公司、污水处理企业……都是具有较高参观价值的场所。

    二是农业资源优势：农业生态游将成为华明镇旅游的重头戏。按照《华明镇设施农业园项目总体规划》，园区建设将以水系、道路为主线，将复垦、农业生产和生态景观相结合，打造“一带五区”的新格局，即生态景观带、水景生态休闲区、现代农业观光区、设施种植区、农产品加工配送区和设施葡萄园区。

    三是独特的华明镇民间文化：华明镇民间文化突出表现在湿地文化博物馆和大郑剪纸艺术上。华明湿地文化博物馆是过去与现在的结合，是时空的浓缩，形象地展示了华明镇的历史与风土人情，见证了华明镇居民生活转变的整个过程。博物馆共分5个展馆——自然生态馆、生产劳作馆、生活民居馆、民俗风情馆、时代华明馆，展示了华明镇的过去和现在。“大郑工艺剪纸”是具有浓厚东丽地方特色的传统工艺品。

    四是建筑特色：住宅区多为低层建筑，主要是为了顺应农民住房习惯，还根据不同层次群众需要，设计了带电梯的小高层，结合华明湿地文化特色，还设计了街心公园和湖面。整体造型风格新颖、美观、协调、形成独特的风情小镇，堪称一处靓丽的景观。

    五是生态特色：华明镇拥有广袤的田园农地，纵横齐整的田埂，及其两侧竖立的直挺的树列，呈现出典型北方田园特色，这是宝贵的自然资产与历史记忆。华明镇园区种植许多观赏树种和花草，绿化率平均达到40%以上。走进华明镇，给人的第一感觉就是生态环境特别好，开阔、空气新鲜，不愧是生态化的花园式宜居社区。

    （4）知名度优势。新农村建设本身就是时事热点，天津市“宅基地换房”又是城镇化建设的创新实践，华明镇作为首批示范镇在这样的背景下很自然地拥有了极高的知名度。再加上在世界87个城市106个报名项目中华明镇脱颖而出，成功入选上海世博会的最佳实践区，更是受到国内国外专家、学者、老百姓的关注。现已接待了16个国家，26个城市的观摩团的参观。华明镇的知名度优势，为旅游业发展迈出成功的一步。

    （5）旅游市场充分。华明镇旅游市场主要针对以下几类游客：一是普通观光客，主要是天津市民的郊区游；二是商务游客；三是学生。

    2.华明镇旅游业发展的劣势

    （1）专业人才短缺。华明镇的剩余劳动力绝大多数是失地农民，受教育水平相对较低，整体素质不高，且只有务农经验，直接从事其他行业的工作有一定难度。因此，要满足旅游发展的人才需求，劳动力的需求方和供给方都需要不懈努力。

    （2）失地农民就业安置压力大。“宅基地换房”的突破性难题——如何安置好失地农民，成为制约旅游业发展重要因素。华明镇建设的道路属于典型被动城市化，各种设施都零起点建设，因此在短期内不可能解决好失地农民的安置问题。失地农民以前种地自给自足，现在失去赖以生存的土地，能否找到自我发展的出路，能否摆脱生活的后顾之忧，能否适应城市生活都是棘手的难题。这些难题能否有效解决，关系到城镇社会的和谐稳定，这是旅游业发展的前提条件。

    （3）城镇化建设给环境的影响。华明镇从村落转化为城市，必将承担越来越多的城市功能。快速城市化的进程，必然伴随着快速工业化的现象，将会带来大量的工业“三废”、生活污水、生活垃圾和汽车尾气等污染源。这种发展形势，将在不同程度上对华明镇生态环境产生负面影响，所以，如何在快速城市化、工业化的过程中，做好生态环境保护与修复，就成为华明镇发展旅游的关键点之一。

    （二）华明镇旅游发展的应策

    1.挖掘工业旅游发展潜力

    工业游的成功与否就在于能否充分挖掘并展示企业的特色和魅力。最能体现企业特色和魅力的就是企业文化，例如海尔，其优秀的企业文化是吸引游客的一大原因。华明镇各企业首先做好企业文化建设，真正实现和谐、健康、有序、持续发展，增强旅游吸引力。

    企业开发工业游一定要有精品意识、服务意识，企业要精心组织、精心设计、精心讲解，让游客在赏心悦目的游览中获得“求知、求新、求异”等心理满足。同时，企业要承担起向社会大众普及工业知识，教育引导消费等必要的社会职能。成功的企业都证明一个事实：创造社会效益必将带来经济效益的乘数效应。

    2.设施农业园旅游发展对策

    农业设施园的设计要突出乡土气息，体现人性关怀设施园里的设计一定要突出乡土气息，避免出现都市痕迹。园区以水系、道路为主线，因此还要特别注意安全设施的建设，保证游客满怀欣喜地来，安安全全地回。农业园的每一个设计都要体现人性关怀。

    创立品牌创立品牌，不仅可以提升产品形象，扩大客源市场，创造更大的经济效益，而且可以弘扬华明镇文化，树立华明镇绿色物产的整体体系，促进华明镇经济社会全面发展。

    提供丰富、新颖的绿色农产品农业园很重要的一个功能就是观光旅游功能，因此必须常变常新，除了提供新鲜的时令果蔬之外，还要提供新颖奇异的产品，满足游客求新、求异的需求，稳定、扩大客源市场。

    提高游客参与度旅游是一种典型的体验经历，只有提高游客的参与度，才能提高旅游质量。设施农业园基本的功能是提供观光、娱乐、品尝等初级休闲模式，但是当休闲农业发展到一定规模，大多数人对休闲模式的要求会逐步提高，要求变“被动”休闲为“主动”休闲，从事一些力所能及的活动，因此农业园应该让游客选择种植粮食、花草、蔬菜、果树等，并讲解相关科普知识，让游客在参与中体验乐趣。

    3.大力发展会展旅游

    华明镇是产业积聚型市镇，积聚了工业、农业、金融、软件、物流、机械制造、纺织、汽车产业，等等。将积聚大量高端人才，而智慧的碰撞需要一个会议交流的场所，会展业将为各个供应链上的厂商提供交流融合的机会。华明镇要抓住各个举办会展的机会，将会展作为产业来发展，并与旅游业互动发展。

    4.加强旅游接待服务设施建设和吸引、培养旅游从业人员

    旅游接待服务设施是否完善决定一个地区旅游业发展的规模和层次。华明镇目前有一个五星级宾馆，还需建立一些三星级宾馆、特一级饭店，满足不同层次游客的消费需求。华明镇旅游从业人员严重不足，应采取优惠政策吸引中高级旅游管理人才，培养旅游初级人才。华明镇有大量失地农民，旅游机构如酒店、旅行社、产业园等应对符合条件的居民进行免费培训，尽可能多地吸纳当地闲散劳动力，对于工作出色的员工提供机会深造，将其培养成出色的旅游从业人才。

    5.做好生态保护工作

    要重点做一下几方面工作：第一，要继续增强居民生态环保意识。第二，要处理好工业“三废”。第三，处理好生活污水。第四，处理好生活垃圾。第五，加强机动车辆尾气排放管理。

    6.加强合作，大力进行旅游宣传

    华明镇要加强区域合作，融入到东丽区、滨海新区、天津市的旅游链当中，合力打造旅游精品线路。宣传对旅游业的发展是至关重要的，在很大程度上影响人们出游的目的地，因此，华明镇必须做好旅游宣传。在宣传方式上，要采取“走出去、请进来”的方法。“走出去”，华明镇根据不同情况，可以单兵上阵，也可整合到区域旅游资源中，组成强大的宣传阵容到客源地进行宣传，例如，举办推介会、说明会、座谈会、新闻发布会等形式多样的宣传促销活动。“请进来”就是邀请各地新闻媒体、旅行商社等到华明镇采访、参观、宣传旅游文化产品、洽谈旅游线路。同时，华明镇要充分利用互联网、广播、电视、报刊、杂志等新闻媒体多方位、多层面进行宣传。

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