一、学校设置及其法律地位

    学校的相关设置

    学校是享有一定权利并承担一定义务的社会组织，属于教育法调整的重要对象。法律上的学校是指经主管机关批准或登记注册，以实施学制系统内各阶段教育为主的教育机构。

    学校必须有确保教育教学活动正常实施的办学条件，才能确保教育质量。根据《教育法》第26条的规定：设立学校必须具备下面四方面的基本条件：

    1.制定组织机构和章程。举办者申请设立学校，应当有权责分工明确的管理机构和管理人员，以确保机构的正常运转。同时还必须有组织机构章程，作为自律和协调机构内部关系的依据。也是学校成为法人组织的必须具备条件。学校制定组织机构章程，是现代教育发展的必然要求，是政府、社会加强对学校监督、管理的需要，也是学校建立自主发展、自我约束运行机制的保障。

    2.有合格的教师。教师是学校办学中主体，在学校教育教学活动中担当着重要角色。因此，拟申请设立的学校，必须有稳定的教师来源，建立一支数量与学校办学规模相适应，质量符合《教师法》及国家其他有关规定的教师队伍。其中特别要保证拟聘教师应具有法定的教师资格，取得相应的教师资格证书。

    3.有符合规定标准的教学场所及设施、设备等条件。办学必须具备一定的物质条件，包括校舍、场地、教学仪器、设备、图书资料等，才能开展教育教学活动，保证教育质量。我国专门制定有各级各类学校应具备的办学物质条件具体标准，在申请设立学校时必须使所设学校的教学场所及设施、设备等达到相应的标准。

    4.有必备的办学资金和稳定的经费来源。这是学校设立和运行的必要条件之一。在申请设立学校时，必须有明确的稳定的教育经费来源说明，提交收支预算。举办者要保证通过合法渠道筹措到设立学校必须的最低启动资金和运转资金，保证学校设立后有稳定的经费来源。

    上述四点是设立学校必备的实体要件。学校不仅是在拟举办时和办学之初需具备条件，在办学过程中不断维持和改善它们。对于违反国家规定设立学校的，教育行政部门将依法加以取缔，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以行政处分；有违法所得的，没收其违法所得。

    《教育法》第27条规定：“学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。”即，设立学校及其他教育机构，除具备法律规定的一般实体要件外，还要符合程序性规定，方可取得合法地位。

    我国对学校设立、变更和终止的管理，依照机构性质的不同，分别实行审批制度和登记注册制度。前者适用于各级各类正规学校、独立设置的职业培训机构等。审批程序包括审核、批准和备案等环节。主管机关依据设置标准和审批办法，审核教育机构的设置要符合法律规定的基本条件和有关设置标准，还审核论证其应符合本地区的教育事业发展规划等。只有通过批准，如发给批准书或办学许可证，拟办的学校方取得合法地位；也才能变更或终止学校。

    按照我国目前实行的教育管理体制，中小学的设立规划和审批主要由地方负责，因各地具体情况不同，审批程序也不全部一体。一般情况下，中小学的设立由县、县级市、市辖区人民政府教育行政部门审批。登记注册制度适用于幼儿园等教育机构。主管机关进行审核时，只要申请办学的机构符合设立条件和设置标准，就予以登记注册。

    【案例】李某非法办学被查处

    自1995年9月起村民李某，在没有组织机构和章程，没有合格的教师、无标准的教学场地、无必备的办学资金和稳定的经济来源的情况下，不经县教育行政部门批准，以营利为目的，在其住处开办了“太坪管区联户家庭辅导学习室”，后改为“蒲江书院”。据初步核实：自1995年下学期至1997年上学期，李某收取费用学生75380元，除去支出部分，李某私人办学违法所得共计25000元。对李某以营利为目的非法办学的行为，县教育局于1996年4月和1997年4月两次发文，责令李某立即停办“家庭辅导学习室”。可李某置之不理，拒不执行。于是，县教育局于1997年4月中旬申请县人民法院强制执行。人民法院于5月4日依据法律程序，对李某私人办学实施强制执行。

    下面对李某私自办学问题加以分析。

    首先，李某私人办学不具备《教育法》第26条规定的办学基本条件。其办学一无组织机构和章程，缺少相关的教育教学管理制度。二无标准的教学场所，教室采光不足，严重损害了学生的视力。三无常规性教育教学设施、设备，严重影响学生全面发展。四无必备的办学资金和稳定的经费来源，目的就是赚钱。五是不按国家规定的教学大纲、教学计划教学。对于这种私人办学，必须予以制止。

    其次，办学未经教育行政部门的批准，是乱办学、乱招生的违法行为。《教育法》明确规定：“学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。”国家教委《关于社会力量办学几个问题的通知》进一步指出：“社会力量办学，需由其所在地教育行政部门根据国家有关规定程序审批，并纳入地方教育行政部门统一管理。未经地方教育行政部门批准不得办学，其他部门或单位无权审批这类学校。”

    李某办学以营利为目的把办学作为牟利工具，违反了《教育法》等法律法规的规定。《教育法》第25条第二款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”第75条规定“违反国家有关规定，举办学校或者其他教育机构的，由教育行政部门予以撤销；有违法所得的，没收违法所得”。国家教委《关于加强社会力量办学管理工作的通知》中明确规定：“社会力量办学不得以营利为目的。学校应按照教育行政部门和物价部门核准的收费项目和收费标准收取学杂费及其他必要费用。”

    学校在法律上的地位

    其法律地位，主要是作为实施教育教学活动的社会组织和机构指学校，在法律上所享有的权利能力、行为能力及责任能力。根据条件和性质的不同，可以具备多种主体资格，比如行政法律关系主体资格、民事法律关系主体资格、诉讼法律关系主体资格等等，本节对学校的行政法律关系主体资格和民事法律关系主体资格予以探讨。学校参入到行政法律关系，便是行政法律关系主体；当其参入到民事法律关系，便是民事法律关系的主体。

    行政法规定了学校作为行政法律主体的地位。我国宪法和有关法律、行政法规规定了社会组织作为行政法关系的主体享有的权利和履行的义务。一般而言，社会组织的权利包括：（1）依法独立自主管理各自内部事务的权利；（2）依法捍卫自己合法权益的权利；（3）依法代表和维护自己所代表的那部分组织成员权益和要求的权利；（4）参与国家管理的权利；（5）依法对行政机关监督或诉讼的权利。

    享有上述权利的同时，还应承担或履行义务：（1）接受中国共产党的领导；（2）遵守国家的宪法和法律、法令，执行行政管理法规；（3）接受国家行政机关委托代理执行的义务；（4）承担违法后依法受到处罚的义务；等等。行政法律关系的主要特点是单方面性。所以，在与国家行政机关发生行政法律关系时，学校的地位是不对称的。学校必须遵照执行国家行政机关依法下达的行政指令，而不需各行其是。学校可以对某项行政指令存在违反法律法规的地方，采用一定的程序向上反映或依法提出行政诉讼。但在未作出否决前，依然遵照执行。关于学校的规定如学校的设置、学校的权利和义务等，《教育法》均体现了上述特点。（关于学校在行政法律关系中的地位，请参阅本书第四章。）学校要具有法人资格，必须具备《民法通则》规定的：“法人的一般条件，包括四个方面：（1）依法成立；（2）有必要的财产或者经费；（3）有自己的名称、组织机构或者场所；（4）能够独立承担民事责任。”

    与自然人相对应的是法人，它是可以作为民事法律关系主体的社会组织。法人可以以自己的名义，作为独立完整的单位参入到民事法律关系，享有权利、履行义务，并可以在法院或仲裁机构起诉或应讼。我国《民法通则》根据法人宗旨、任务的不同，将法人分成企业法人和非企业法人两大类。企业法人又分成公司企业法人与非公司企业法人。非企业法人包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人。所以，学校属于非企业法人中的事业单位法人。

    学校的法人地位是指法律按照学校的性质和条件而赋予学校的一种享有民事权利的主体资格。依据《教育法》第39条规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”

    即学校主管部门在批准设立学校及其他教育机构或对其进行登记注册时，应同时审查拟办机构是否具备法人条件，如果具备，要在批准或注册文件上载明具有法人资格。

    具有法人资格的学校，在民事活动中依法享有民事权利和承担民事责任。根据《民法通则》及相关法律法规的规定，享有的民事权利主要包括财产权、债权、知识产权以及名称权、名誉权、荣誉权等。享有权利的同时，还要以独立法人身份依法承担所有因自己的民事行为引起的民事责任，有违反合同的民事责任、侵害其他社会组织和公民个人合法权利的民事责任等。需注意的是，并非一切学校都符合法人条件，具备法人资格。比如一些村办小学就不符合法人条件，不具备法人资格。还有学校的内设机构比如学校的教研室，不具备法人资格，相对于法人而言，在享有民事权利、承担民事责任方面具有很大不同。不具备法人资格那么其享有的民事权利是有限的，除享有名称权、名誉权、荣誉权外，财产权上仅对举办者交由其管理的财产享有使用权、管理权，而不享有其他财产权；无法对外签订合同；不享有债权；不能以自己的名义接受捐赠；对外不能独立承担民事责任。

    设立学校的目的是为社会培养人才。故学校的民事权利能力必须会受一定的限制。《教育法》第31条第三款规定：“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。”学校中的国有资产，主要有归国家所有的学校用地、国家投资建设的校舍、房屋、设备以及国拨的教育经费等。依法对其享有占有权和使用权，但对其进行使用和管理的同时，必须确保国有资产的国家所有，一切部门、组织和个人均不得侵占、挪用、截留、破坏甚至私分。学校也不能随意改变用途、挪作他用、用于抵押、或为他人担保等。第四款规定：“学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。”学校依法兴办的校办产业，是学校在确保正常的教育教学活动和科研活动所需资产的前提下，利用自有资金创办的，目的是弥补学校办学经费的欠缺。依据《教育法》的规定：“校办产业应当取得法人资格，以其全部法人财产独立承担民事责任，学校不对校办产业的行为承担连带民事责任，也不得以学校的财产为校办产业提供抵押、担保。”总之，对其民事权利能力作出限制性规定，是为了确保学校正常的教育教学秩序，避免学校国有资产改变用途甚至流失等。

    可见，学校的行政法律关系主体资格和民事法律关系主体资格是两种不同的主体资格，性质不同，不能混淆了。发展其他关系的基础是行政关系，它是坚持国家对教育的统一管理及坚持我国教育的社会主义性质的重要保障。可是行政关系不等同民事主体之间的民事关系。

    很久以来，政府管理学校是以单纯的行政手段为主，则学校的独立法人地位得不到体现。随着教育体制改革的不断深入，学校的办学自主权日渐扩大，则行政部门必须改变职能，放权给学校，使部分行政关系发生本质上的变化，成为具有民事性质的关系。

    学校的法人地位与法律地位是两个概念。学校的法律地位既有学校在民事关系中的法人地位问题，也有其在行政关系中的法律地位问题。政府与学校关系中的学校法律地位问题，是目前体制改革中急需解决的紧要问题。首先要理顺政府与学校之间的关系，用法律来确立学校在行政关系中的地位，摆脱过多的行政干预，使学校成为独立的办学主体，获得自主办学权。

    二、学校的权利与义务

    学校拥有的权利

    学校为完成其职能，必须依法享有特定权利并承担相应义务。依据我国《教育法》第28条的规定，学校享有以下权利：

    1.依照章程自主管理章程是指为确保学校的正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等基本的问题，作出全面规范而形成的自律性基本文件。它是学校自主管理的基本依据。学校根据本机构的章程，在不违背国家法律的前提下，可以自主组织实施管理活动，作出管理决策，并建立完善自身的管理系统，而无需事无巨细，请示主管行政部门。学校按照章程自主管理的权利，是学校法人地位的重要体现，也是落实学校法律地位的重要保证。

    2.组织实施教育教学活动教育教学活动是学校的基本活动。组织实施教育教学活动是学校最基本的权利。依据这项权利，学校有权根据国家有关教学计划、教学大纲和课程标准等方面的规定，因校制宜，自主组织学校教育教学活动的实施。

    3.招收学生或者其他受教育者招生权是学校的一项重要权利。学校有权根据自己的办学宗旨、培养目标、发展规划以及实际办学条件和能力，依据国家有关规定进行招生。任何组织和个人都不得非法干预。

    4.对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分学校有权根据主管部门的学籍管理规定，针对受教育者的不同层次、类别，制定有关入学与报名注册、纪律与考勤、休学与复学、转学、退学等具体的学籍管理办法，实施学籍管理活动。学校有权根据国家有关学生奖励、处分的规定，结合本校实际，制定具体的奖励与处分办法。

    5.对受教育者颁发相应的学业证书向受教育者颁发相应的学业证书，这是学校自主实施教育教学活动所必然享有的权利，从保护受教育者合法权益的角度讲，也是学校应尽的义务。学校有权依据国家有关学业证书管理的规定，对经考核成绩合格的受教育者，按其类别颁发毕业证书、结业证书等学业证书。学校向受教育者颁发相应的学业证书，要遵循公正、公开的原则，并接受主管机关和受教育者的监督。

    6.聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分学校有权根据国家及主管部门的有关规定，从本校的办学条件、办学能力和编制等实际情况出发，制定本校教职工具体的聘任管理办法，自主决定聘任、解聘有关教师和其他职工，自主对教师及其他职工实施包括奖励、处分在内的具体管理活动。即学校对教师依法享有管理权。

    【案例】学校提前解聘教师是否构成侵权？

    某市于1996年进一步深化学校内部管理体制改革，实施第三轮聘任制。主要内容是：以办学单位（教育行政部门）聘任校长、教师聘任制、学校聘任教师、正常经费包干、校长负责制、奖励优秀教师。1997年暑假前，某小学公办教师陈某申诉到市教委，讲他所任教的小学提前终止聘任合同，被解聘了，侵犯了其本人的合法权利。

    市教委派调查小组到学校进行调查，事实如下：陈家就在学校附近，建有两层楼房，并利用下面一层开了一间杂货店。1996年9月，学校与每位教师分别签订了任期3年的聘任合同。合同中明确了学校与教师双方的职责、义务和权利。签订合同后，陈经常骑摩托车为家里进货和骑车载客。一学期内陈因进货或载客而迟到半小时以上15次，使学校正常教学工作受到影响，学生家长意见很大。陈原是民办教师，业务水平较低。学校检查教师备课工作时，看到陈有10多节课没有教案且教案过于简单，许多教案不到100字。期末考试中，陈所教四年级语文科平均分比同年级语文成绩低14分。

    1996年末，陈的年度考核结果为不合格。根据有关文件规定，考核不合格者，可作试聘处理。1997年春节后，学校对陈改为试聘，时间半年，没有奖金和聘金。陈在校的收入从1300多元降至850元。在试聘期间，陈总以各种理由请假。1997年3月，学校看到陈两次请假后去进货，以后学校就很少批准其请假要求。陈仍早晚骑车载客，中午进货。这个学期，陈迟到半小时以上27次。学校领导发现陈某多次没备课就去上课，批改作业敷衍了事。期末考试，陈所教的班该科成绩平均分比其他同级科成绩低15分。10多位家长提出，不让陈再教课了。学期结束，陈的考核结果依然不合格，决定解聘陈某。在教师大会上宣布，并将陈在试聘期的行为写成书面材料，报告于镇教办。

    陈在申诉中称：（1）学校与他签订的是聘期3年的合同，过了1年就解聘，侵犯了其本人作为教师的合法权利。（2）社会上从事第二职业的人到处都是，自己原是民办教师，收入低，转成公办教师后，待遇才提高了不少，但家庭经济仍困难，通过劳动利用工余时间增加收入，尽管影响了教育教学工作，可也不应被解聘。

    学校称：（1）陈某只顾从事第二职业，没有履行教师义务和职责，是故意不完成教育教学任务，且给学校教育教学工作造成了损失。（2）陈某在学校的收入与当地其他行业，同等学历或同等专业技术职务档次的人相比已属中等偏上水平；陈某忙于从事第二职业，多次教育后依然不改正，给学校教育教学工作造成损失，不可原谅。按照《教师法》第37条的规定，学校有权解聘陈某。

    学生家长称：陈仅有一半心思放在学校工作，另一半心思则从事第二职业，教师如此不负责任，不应继续在学校留任。

    以上事实表明，陈某未履行聘任合同中规定的职责和义务，应承担不履行合同规定职责、义务的法律责任。合同一方发现另一方没有履行义务时，通过协商未果后，学校有权提出终止聘任合同。《教师法》第5条第三款规定，“学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作”，确定了学校与教师之间的管理与被管理的关系。根据《教师法》第37条规定，学校解聘陈不属于违法行为，没有侵害陈某的合法权利。

    本案中，尽管合同规定学校对陈某的聘期为三年，但因陈并未履行一个教师应履行的义务，因此学校的行为是依法治校的正当行为。

    本案争议的中心是提前解聘教师是否侵犯其教育教学权。本案中，教师陈某与学校签订了任期三年的聘任合同，合同中明确了合同双方的权利与义务，按照法律和合同约定，陈某享有教育教学权，但陈某却无视学校正常教育教学工作的需求，忙于从事第二职业，严重影响到学校的教育教学计划正常进行。因此学校有权提出终止合同。

    7.设施和经费的管理使用学校对其占有的场地、校舍、教学仪器、图书资料、办学经费及其他有关财产，享有管理权和使用权，可对其所占有的财产进行必要的处置。前提是必须遵守国家相关国有资产管理、教育经费投入及学校财务活动的管理规定，要与国家和社会的公共利益相符，有益于学校的正常发展，有益于增强办学效益。

    【案例】依法维护学校的土地使用权

    某校周围都是居民住家，其中私房很多。某日，校长发现东边校墙被扒开一个豁口，学校一小块（约20平方米）空地被丁某占为房基，且打下了基脚。校长立刻带人前去察看，丁某非常平静地说此地原为其祖业。对此校内出现不同意见，一种意见认为学校权利不容侵犯，应予以夺回；一种意见认为丁某为当地一霸，况这块空地用处不大，又说是祖业，真假难辨，让他家占去算了。校长同意第一种意见。于是，叫了四五个人一起去丁某家再次交涉，希望他停止侵占行为，并出示当年建校图纸，来证明该地为学校所有。但丁妻撒泼，操起凳子劈向校长，在扭打之中校长头部受伤。回校后校长向当地公安局派出所报了案，要求对丁某的行为予以处罚并赔偿损失，对丁某及其妻故意伤害他人的行为，予以治安管理处罚并应赔偿医疗费用。通过取证调查，公安机关依法对学校提出的要求进行了及时处理。

    在本案中，学校对其占有的场地依法享有使用权，并受国家保护，任何个人和组织都不得非法侵占，该校校长根据事实和法律，通过当地公安机关依法制裁了丁某夫妇侵占学校用地、毁坏学校财产、打伤校长的违法行为，保障了学校和干部、教师的合法权益，其做法是对的。

    8.拒绝任何组织和个人非法干涉教育教学活动学校有权对来自国家机关、企事业单位、社会组织以及个人的非法干涉，予以拒绝和抵制，并可通过教育行政部门会同当地有关部门，予以治理。“非法干涉”就是指行为人违反了国家法律、法规和有关规定，做出的有害于学校教育教学活动的行为，比如乱摊派、乱集资、乱罚款、随意要求学校停课等。

    【案例】中学教师被打、学校被砸案

    浙江省某中学高二学生庄某、徐某、杜某、计某四位同学，于晚自习后到校门口的小吃店吃饭。这时从外面进来三个满嘴酒气的青年，无故挑衅，并辱骂殴打这四名学生，直到学校教师闻讯赶来才使这4名学生获救。该中学副教导主任倪庚获知后，立刻与包老师、史老师等几位教师前去小吃店了解具体情况。当他们回到校门前时，两名歹徒联合了十余人手执螺丝刀、棍棒冲了过来，打得老师血流满面，跌倒在地，史老师被打得颅骨骨折。接着歹徒又闯入学校、宿舍楼，砸毁八扇房门，殴打学生和教师，直至派出所民警闻讯赶来加以制止，才治住了这伙歹徒。

    本案中，这伙流氓歹徒的行为，已触犯刑法，依法应负有刑事责任，学校有权维护正常的教育教学秩序，对违法违规行为要坚决的制止。

    9.法律、法规中规定的其他权利除上述八项权利外，学校还享有现行和将来法律、行政法规以及地方性法规赋予的其他权利。学校具有自主管理权、教育教学权、招生权、管理学生权、颁发证书权、管理教师权、管理设施经费权、拒绝非法干涉权和其他合法权益（如复议权、诉讼权等）。

    《教育法》规定：“国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。”国家通过行政保护、司法保护等手段来保证学校的合法权益。

    由上可见，学校的权利是学校为了实现其办学宗旨，独立自主地进行教育教学管理，实施教育教学活动的资格和能力。即通常所说的办学自主权。学校拥有办学自主权，就享有了实施教育教学活动的资格和能力，成为了教育法律关系的主体。能独立自主地进行教学管理，它的实质是一种公共权利，在行使这一权利时，学校必须贯彻国家的教育方针，遵守法律、法规和国家主管部门的规定，必须符合国家和社会的公共利益，不得违反规定滥用权利，也不得放弃和转让。若违反了国家法律和相关规定滥用权益，危害社会公共利益、有严重的渎职行为，侵犯了受教育者、教职员工的合法权利，必将受到相应的处罚。

    学校应履行的义务

    义务就是指依法应履行的责任。根据《教育法》的规定，学校履行的义务主要有六个方面：

    1.遵守相关的法律、法规。

    《宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”学校不但要履行教育法律、法规中为学校设立的特定的义务，还要履行一般社会组织所应承担的法律义务。2.贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，确保教育教学质量。学校在组织实施教育教学活动的过程中，一定要贯彻国家的教育方针和教育标准，坚持走教育与社会实践相结合的道路，全面实施素质教育，努力为社会主义现代化建设培养出全面发展的各类人才。若不履行此项义务就属于一种违法行为。

    3.保护受教育者、教师及其他职工的合法权益。包括两方面的内容：一是学校自身不能侵犯受教育者、教师及其他职工的合法权利，如不得克扣、拖欠教职工工资，不能拒绝符合入学标准的受教育者入学等；二是当本校受教育者、教师及其他职工的合法权利受到了侵犯时，学校有义务以合法形式，积极协助相关单位查处违法行为的当事人，以保护本校成员的合法权利。

    【案例】学生考试不理想，扣教师工资案

    某工厂子弟学校教师殷某，由于不服学校以“联考”成绩差为由扣罚其浮动工资、奖金告上法院，认为侵犯了其合法权益，1998年9月16日，将该厂及子弟学校告上法院，市郊区人民法院受理了这一诉讼案。“联考”是指该厂与附近企业的子弟学校约定的联合考试，学校根据成绩对授课教师进行奖惩，且要排名次，决定多少课时。“联考”风刮起后，一些教师为获取奖金或避免处罚而抢占课时、搜罗资料、竞猜考题，加重了学生负担、挫伤了积极性，教师则人人自危。

    本案中，教师有获取工资报酬的权利，学校不能以非法理由侵害这一权利，该校的行为属于违法行为。应该承担法律责任。

    4.以适当方式提供便利，让受教育者及其监护人了解其学业成绩以及相关情况。

    这是实现公民平等的受教育权和在学业成绩和品行上获得客观评价的重要基础，故必须加以法律保护。采取的方式可以是“家长接待日”、“家长会议”、老师家访、个别谈心等。同时需注意不得损害受教育者的身心健康不侵犯受教育者的隐私权、名誉权等合法权益。

    5.遵照国家相关规定收取费用并公开收费项目。学校依据中央和地方各级政府及其相关部门的收费规定，确定收取学杂费的详细标准和名称，不乱收费用，甚至将办学作为牟利的工具。并向家长和社会公开，接受大家的监督。

    【案例】学校乱收费案

    某初级中学，在1991～1992学年第二学期期末考试结束后决定，考试没通过的学生，从下学期开始一律以试读生来对待，每位需交纳试读费80元，否则不能继续上学。共计收取168名学生的试读费13340元。

    1992～1993学年第二学期，学校又决定，所有教师可利用节假日给学生补课，并收取补课费。及格的每人需交5元，不及格的每人须交10元。1993年初全校共收补课费11020元。1992～1993学年第一学期期末，学校对补考学生收取补考费，每科1元，三个年级共收取900多元。所收取的费用除学校留一小部分外，其余全部作为教师和工作人员劳务费和津贴发放了。

    本案中，向学生收取的试读费和补考费，是学费的一部分，属于正当学费。学生考试不及格是属正常教育教学过程中出现的问题，学校可按规定采取留级或补考措施，但是不能收取其他费用。该校的做法违反了我国义务教育免收学费的规定。该校让所有学生都参加补课，这是错误的，应以自愿为原则。学校对学生可以收取杂费，但确定的收费标准应得到省级部门批准，且所获收入不能用于发放教师工资，同时学校的行为违反了国家教委的有关规定，应退还所收费用，并负有相应的行政法律责任。

    6.依法接受各方面的监督。只要是依法进行的，不管是来自权力机关、行政机关、司法机关还是来自社会、本校师生员工的监督都要接受并配合，不准妨碍工作的正常进行。

    上述六个方面的义务，其目的是为了规范学校的办学行为，推进学校教育教学活动的实施，增强教育质量，如果不履行的话，根据《教育法》等法律法规的规定，要分别承担一定的法律责任。

    【案例】某文化艺术学院违反有关规定招生案

    1994年某文化艺术学院在没有取得办学许可证的情况下，没有经教育行政部门批准，私自散发严重失真的招生简章，私自许诺“招收美术专业四年制大学本科生，学成合格者，颁发毕业证书，并将组织学生参加即将开始的国家考试，可取得国家承认学历的毕业文凭”，1994年共招收学生90余人。

    该艺术学院严重违反了《中华人民共和国教育法》第27条的相关规定和该市社会力量办学管理办法中的相关规定。《中华人民共和国教育法》第27条规定：“学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。”第75条规定：“违反国家有关规定，举办学校或者其他教育机构的，由教育行政部门予以撤销；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他责任人员，依法给予行政处分。”该市教育行政主管部门依照《中华人民共和国教育法》第75条和该市社会力量办学管理办法中的相关规定，责令该学院对此事做出深刻检查，并对要求退学的学生退还全部学费。

    本案中，该文化艺术学院是经批准成立的教育机构，拥有“招收学生或者其他受教育者”的权利，但同时承担有“遵守国家和地方的法律法规和政策规章；维护受教育者、教师及其他职工的合法权益；遵守国家规定收取费用；依法接受监督管理”的义务。本案中，该学院违反了相关法律和地方法规，私自扩大其招生范围，属于一种典型的不履行法定义务的违法行为。

    三、学校章程及学校基本规章制度

    学校章程的内涵

    学校章程是学校实施自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。是指为确保学校的正常运行，目的是就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题，制定出全面规范的自律性基本文件。说明其内涵，要明确下面几点：

    1.学校章程为学校基本纲领性的文件，是学校“基本法规”，是统领全校的文件，是学校规章制度体系中的“龙头”。

    2.学校章程是学校具备法人资格的必备的基本条件。学校章程在学校中的位置及对学校工作的影响，就像其他法人章程在其法人中的地位及对其法人活动的影响。

    3.学校章程规范学校中重大的、基本的问题。针对学校中重大的和基本的问题，学校章程必须作出全面、明确的规定。学校章程应对学校的领导体制、校长的权利与义务、设置学校主要机构及其职能分工、学校重大事项的决策程序还有学校经费的渠道（主渠道、杂费项目及标准、校办产业和勤工俭学收入、捐赠款等）、管理和使用等作出相应规定。

    学校章程制定的必要性和紧迫性

    1.《教育法》、《民法》及其他相关法律法规都要求必须制定学校章程。

    1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了我国教育领域的基本法——《中华人民共和国教育法》。《教育法》第26条规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备‘章程’等基本条件”。这是第一次我国教育法律对学校提出制定章程的要求。《教育法》颁布后，1995年8月15日，原国家教委下发了《关于实施〈中华人民共和国教育法〉若干问题的意见》，进一步强调：“各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行‘一校一章程’。《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准。”1999年12月2日，教育部在其下达的《关于加强教育法制建设的意见》中再次强调，各级各类学校要“依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”

    1986年4月12日通过的《民法通则》第41条规定：

    “全民所有制企业、集体所有制企业只有具有‘组织章程’等基本条件，经主管机关核准登记，才能取得法人资格。”《公司法》、《社会团体登记管理条例》也对公司、社会团体分别提出了制定组织章程的要求。学校的性质和任务与企业、其他事业单位、社会团体、国家机关不同，但学校法人与《民法通则》规定的其他法人的一般条件是一样的，要有自己的组织章程。1998年10月25日国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》对民办非企业单位（包括民办学校）明确提出了制定组织章程的要求，指出民办非企业单位的章程应当包括“（一）名称、住所；（二）宗旨和业务范围；（三）组织管理制度；（四）法定代表人或者负责人的产生、罢免的程序；（五）资产管理和使用的原则；（六）章程的修改程序；（七）终止程序和终止后资产的处理；（八）需要由章程规定的其他事项”等，并规定“本条例施行前已经成立的民办非企业单位，应当自本条例实施之日起一年内依照本条例有关规定申请登记”。也就是说已经成立的民办学校，未制定学校章程的，在实施条例之日起一年内，要制定学校章程，连同其他材料一起，报送相关部门。

    由此看出，我国《教育法》对学校章程提出了明确要求，同时，民法及其他法规也对其提出了要求。《民法通则》比《教育法》早出台近九年，但这九年里制定学校章程工作未引起足够的重视，加强其紧迫感刻不容缓。

    2.制定学校章程，符合现代教育发展的需要。现代教育一个重要特征就是教育工作的法制化。教育工作法制化的要求就是制定学校章程，根据章程规范学校管理，这也是目前国际教育发展的必然产物。《俄罗斯联邦教育法》提及教育机构的章程达44处之多，其中第33条明确规定：创办人创办教育机构，应提交“教育机构的章程”等文件。《日本学校教育法施行规则》规定：关于学校设置许可的申请或申报，许可申请书或申报书必须分别附加记载“校章”等事项的文件；有关设置分校许可的申请或申报，许可申请书或申报书必须分别附加记载“校章的变更事项”等事项的文件。《法国高等教育方向法》第11条规定：“公立科学文化性机构及其所属教学与科研单位，依据本法及其实施法令的规定，确定各自的章程”，“章程方面的决定，需由理事会成员三分之二的多数通过”。在澳大利亚的维多利亚州，于1993年7月启动了“未来学校”计划，目的在于提高公立学校的办学自主权和责任感，加强教育质量和竞争能力。这个计划的主要内容包括四项，其中最重要的一项就是要求每所学校制定一份“学校章程”，对学校的发展规划、发展目标、发展重点、教职员工和学生的行为准则以及学校的各项财务预算、评估等作出明确的规定。章程制定出来后，学校必须按照章程进行教学和管理，严格接受所在社区的监督。

    3.制定并完善学校章程，符合学校自主发展、自我约束的需要。

    学校要自主发展，自我约束必须要有一个学校章程，制定并完善它，是实现《教育法》规定的权利的前提。《俄罗斯联邦教育法》规定：“教育机构在俄罗斯法令和教育机构章程范围内自行实施教育过程”，“自教育机构注册之日起，教育机构的法人就有权从事章程规定的为准备教学工作而进行的财务活动。”我国《教育法》明确规定了学校及其他教育机构“按照章程自主管理”的权利。学校及其他教育机构按照本机构的章程，能自主组织实施管理活动，建立、完善自身的管理规章制度体系，防止和排除外界的非法干扰。同时需指出的是，学校不准拒绝、阻挠其主管部门依法进行的监督、检查、评估、指导；主管部门也不能超越权限非法干涉学校的内部事物。当前，许多学校还没有制定章程，工作中存在强大的随意性，极不益于学校的自主办学和自我发展。

    学校章程的主要内容

    1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《高等教育法》对高等学校章程明确规定了应当载明的主要事项：“（一）学校名称、校址；（二）办学宗旨；（三）办学规模；（四）学科门类的设置；（五）教育形式；（六）内部管理体制；（七）经费来源、财产和财务制度；（八）举办者与学校之间的权利、义务；（九）章程修改程序；（十）其他必须由章程规定的事项”等内容。《高等教育法》第41条还规定：高等学校的校长行使“拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”等职权外，还行使“章程规定的其他职权”。《高等教育法》是我国首部对学校章程内容作出明确规定的法律，不过针对的是高等学校。

    《日本学校教育法施行规则》规定，学校章程必须记载下列事项：“一、有关修业年限、学年、学期和停止授课日（以下称‘停课日’）的事项。二、有关部、科和课程的组织事项。三、有关教育课程和授课日时数的事项。四、有关学习的评价和课程修完的认定的事项。五、有关学生定额和职员组织的事项。六、有关入学、退学、转学、休学和毕业的事项。七、有关学费、入学费及其他费用征收的事项。八、有关赏罚的事项。九、有关宿舍的事项”等。

    《俄罗斯联邦教育法》规定：“教育机构章程中必须注明名称、地点（法律上的真实地址）；教育机构创办人；教育机构的组织——法律形式；教育过程的目标，所实施的教育大纲的类型；组织教育过程的主要特点；教育机构财务、经营活动的内容；教育机构的管理程序；教育过程参加者的权利和义务；等等。”

    以上做法值得借鉴。

    组织教育过程的主要特征：①教育和教学中使用的语言；②招生方法；③每教学阶段的学习时间；④学生除名的流程和原因；⑤评价学生中期鉴定的方法，评价的构成和程序；⑥学生学习制度；⑦有无提供教育服务，以及提供服务的方法；⑧教育机构、学生与（或）其家长（他们的代理人）三方关系的规定和确立程序。

    教育机构财务、经营活动的内容：①让创办人确认归教育机构所有的各种财产；②为教育机构开展工作拨发经费并提供物质技术保证；③为教育机构开辟财源并设法集资；④从事企业的活动。

    教育机构的管理程序：①创办人的权限；②组建教育管理机关的结构和程序，以及它们的权限和开展工作的办法；③配备教育机构人员的程序和支付劳动报酬的议定程序；④修改教育机构章程的程序；⑤改组和撤销教育机构的程序。

    根据相关法律法规的规定，学校章程包括如下内容：1.学校的名称、校址。名称要真实、准确，体现出学校的教育层次。其地址要具体、明确，要标明学校所在的行政区域及准确位置。

    2.办学的宗旨。办学宗旨是反映出学校办学的目的、实施教育的性质及培养目标。它既要符合法律规定比如贯彻国家的教育方针，不以营利为目的等，同时体现出学校自身的特点。所以，学校章程应对学校的办学目的、培养目标、学校教育的基本原则、学校的发展规划等作出规定。

    3.办学的规模。学校章程中载明学校的编制数，现有教职工人数，班级、年级数，学生人数及正常的变动幅度，学校的预期规模等。

    4.主要教育教学任务。学校章程要对学校教育教学工作的主要内容、实施方法、基本要求等作出明确的规定。围绕开展教育教学工作及实现培养目标的，学校章程还应对进行科研工作、总务后勤工作、卫生保健及安全工作，以及与家庭、社区建立广泛联系等作出规定。

    5.内部管理机制。按照不同情况，学校章程对学校的内部管理机制做出明确规定：具体规定校长的职责、权限及履行职责、权限的方法，在学校中党的基层组织的职责、权限及开展工作的方法，学校重大事项的决策程序和方式，教职工和学生参与学校民主管理监督的方式与渠道，学校主要机构的设置及其职能分工，副校长及主要机构负责人等人员的职责权限，等等。

    6.教师及其他教育工作者和学生。学校章程中明确规定：教师与其他教育工作者的来源、聘任或解聘、晋升、奖励或者处分等。学生入学及学籍管理、日常管理等，按照有关法律的规定，明确和落实教职工学生的权利和义务。

    7.经费来源、财产和财务制度。学校是否有稳定的经费来源，是其设立及获得法人资格的基本条件。按照我国现行教育经费投入体制，国家设立的学校以国家财政性教育经费为主，其他渠道筹措教育经费为辅。社会力量举办的学校的日常经费，主要来自于收取学杂费和社会资助。学校章程在明确规定学校日常办学经费来源的同时，还需对使用经费和管理经费做出明确规定。8.修改章程的程序。学校章程起龙头作用，是“基本法”，反映出学校教职工及学校主管部门的意志体现，学校章程特殊的性质和地位决定了其具有很强的稳定性，不能因领导人的改变而改变。为保护其稳定性，学校章程中明确规定它的修改程序。

    此外，学校章程中，可依据学校的具体情况，规定一些具备特色的内容，如学校的校训、校徽、校歌、成立纪念日等。

    学校章程与学校基本规章制度的关系学校章程与学校基本规章制度既有联系又有区别。联系：学校章程与学校基本规章制度，都是学校依据法律、法规的规定以及主管行政部门的授权或在其办学自主权范围内制定的学校管理规范，对学校教职员工都具有普遍的约束力。学校章程是制定学校基本规章制度的基础，指导和推进学校基本规章制度的发展；学校基本规章制度是学校章程的具体化和补充，推动学校章程的实施和完善。

    区别：学校章程是学校申请设立及成为法人的基本条件，从这个意义上讲，学校可以无一般规章制度，但不能没有自己的章程。学校章程是指规范学校重大的、基本的问题，它是学校的“基本法”，在学校规章制度体系中处在“母法”层次，有“龙头”作用。学校基本规章制度指规范学校的局部问题或局部问题的某一方面，比如学校的教育教学制度、科研制度、校园管理制度等，在体系中处在“子法”层次。同比两者是“母”“子”的关系。学校章程的性质、地位决定了它的内容是原则性与可操作性的结合，对于本校规章，必须作出明确规定，具有可操作性，而对于基本规章等只需作出原则规定。学校规章制度，是较明确、具体的，具有较强的针对性和可操作性。此外，二者的制定程序不同，学校章程需报学校的主管部门审批，一般规章制度无此程序。

    四、学校校长

    校长负责制

    依据中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》的规定，国家举办的中等及中等以下各类学校，都应由校长负责实行校长负责制。校长负责制就是以校长职责、权利和义务为主要内容的一种校内管理体制。在校长负责制中，校长是学校管理的最高负责人，全面负责学校的教育、教学和行政工作，为学校的法人代表。

    依据国家相关规定，国家举办的高等学校，实行党委领导下的校长负责制，校长全面负责学校的日常行政管理事，党委集体是学校的决策者；社会力量举办的学校及其他教育机构实行董事会领导下的校长负责制，董事会聘任校长全面负责学校的日常行政管理事，董事会是学校的决策机构。不管实行哪一种管理体制，校长均是学校的行政负责人，都应坚持党对教育工作的领导，发挥基层党组织在学校中的保证、监督和政治核心作用。

    民主治校，全员管理是现代学校管理要求。因此，《教育法》第30条第三款规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”以教师为主体的教职工代表大会是教职工参与学校管理活动、行使民主管理和监督权利的法定组织形式，是学校内部管理体制的重要组成部分。这一规定充分体现了现代教育的民主、科学精神，有益于发挥广大教职工的工作积极性，避免学校管理中的随意性和独断专行。

    【案例】校长负责制不等于校长专制

    1996年教师节过后几天，某镇一所初级中学的37名教师联名上书到市政府，并派代表前去请愿，请求主管教育的副市长接见。市信访办的同志接收了请愿信了解情况，劝说他们回校上课。市信访办将请愿信批转市教委处理。

    市教委组织召开教师和学校的行政座谈会。反映的基本情况是：（1）开学后，该校初三某班班主任将一名违反课堂纪律的学生吴某带到校长办公室，在批评教育时，吴某顶撞校长，校长打了吴某两个耳光，并责成吴某写检查后方可回去上课。上学期，校长也曾多次体罚学生。（2）在庆祝教师节宴会上，校长酒后与教师李某发生语言冲撞，打了李某一个耳光。（3）校长独揽大权，不关心、不尊重从外地调入的教师，经济上存在问题。

    调查组对参与老师和学生进行调查核实。同时还组织审计人员审计了学校经费收支，账目清楚，无违纪情况。经批评教育，校长对自己的错误有了一些认识。根据校长的行为，该镇教办作出行政决定：（1）校长向全校教师作深刻检讨，向挨打教师、学生赔礼道歉；（2）撤销校长职务，调到某处中学任教师。

    本案中，校长不但侵犯了教师和学生的身体健康权和名誉权，还侵犯了教师的民主管理权。根据我国有关教育法律规定，该校实行的是校长负责制。校长是对内全面领导学校教育、教学和行政工作，向全体教职工、学生负责，对外代表学校向举办者负责。但校长负责制不是校长专制，并不是一切校长说了算的独裁制度。校长的权限是法定的，在行使其职权时不能超越法律确定的界限，否则就是违法。在进行学校管理过程中，应根据国家有关规定行使职权，履行职责、义务，尊重、保护教师、其他教育工作者和学生所拥有的权利，尤其是要尊重教师所拥有的参与学校管理的民主权利。

    校长任职资格

    《教育法》第30条第二款规定：“学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居、并具备国家规定任职条件的公民担任，其任免按照国家有关规定办理。”因此，校长任职的资格主要包括：

    1.必须具备中国国籍并在中国境内定居。外国公民以及尽管具有我国国籍但没在中国境内定居的人，不能担任中国学校的校长或者主要行政负责人。

    2.具备国家规定的任职条件。按原国家教委1991年6月制定的《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》及其他有关规定，中小学校长的任职条件具体包括：

    （1）拥护中国共产党的领导，热爱社会主义祖国，努力学习马克思主义。热爱社会主义的教育事业，认真贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法规。关心爱护学生，刻苦钻研教育、教学业务。热爱本职工作。有一定的组织管理能力。团结同志，联系群众。严于律己，顾全大局。言行堪为师生的表率。

    （2）乡（镇）完全小学以上的小学校长应至少是中师毕业的文化程度，初级中学校长应至少是大专毕业的文化程度，完全中学、高级中学校长应至少是大学本科毕业的文化程度。

    （3）分别具有中学一级、小学高级以上的教师职务。

    （4）具有从事一定年限教育教学工作的经历。

    （5）获得校长任职资格培训合格证书。

    （6）身体健康，能胜任工作。各国对校长的任职资格均有严格规定。美国中小学校长的聘用至少要具备三个条件：即大学学历；从事教育工作5年的教龄；教育管理学院硕士或博士学位。日本学校校长要求必须是国家公务员，同时有5年以上的教龄，并具备教师一级证书。加拿大则要求校长必须是省教师联合会的会员，有7年以上的教龄。从以上可以看出担任校长必须具备下面三个方面的条件：一、具备教师资格；二、有一定的教龄；三、有一定的学历。

    校长权利和义务

    校长作为学校的最高领导，在某种程度上，影响着学校的发展，因此，必须明确其特有的权利和义务。

    《教育法》明确规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。这是概括表述校长的职责、权利。这表明，校长是学校的最高行政负责人，全面负责学校的教学及其他行政管理工作，对外享有代表学校的权力。按照《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》及其他有关规定，中小学校长的权利主要包括八个方面：

    1.拟订发展规划，制定具体规章制度和学年学期工作计划并组织实施。

    2.主持召开校务会议，对学校教育教学和其他行政管理中的重要问题进行决策。

    3.拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，选聘内部组织机构的负责人。

    4.聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分。

    5.按照国家相关规定使用经费，保护和管理校产。

    6.参加国家规定的培训。

    7.对上级主管部门的工作提出意见和建议。

    8.行使国家、学校上级主管部门及章程规定的其他权利。

    按照《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》及其他有关规定，校长必须履行的义务：

    1.遵守宪法、法律和法规。

    2.贯彻执行国家的教育方针、教育法规和政策，保证学校的教育教学质量。

    3.维护学校、教职工和学生的合法权益。

    4.严格执行财务制度，管好校产和财务。

    5.支持学校党组织发挥政治核心和保证监督作用，充分发挥教职工代表大会在学校民主管理与监督中的作用。

    6.必须按时向教育行政部门或上级主管的部门汇报所做的内容，如遇到重大事件，应随时汇报不能耽误。

    7.学生家长和社区的联系制度的建立，不但对于学校、家庭及社区三方的教育的紧密的合作有促进的作用，而且还有利于学校形成良好的育人环境。

    8.要坚持不懈的学习新的文化知识，努力钻研工作业务，稳步提升自我工作能力及工作水平。

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