第一节 我国资源循环利用法律制度的检视
自20世纪50年代以来，中国就开始提倡废旧物资的回收利用，目前已经取得了一些成就，但也存在着许多问题，总体来说，我国资源循环利用的现状不容乐观。具体而言，我国资源循环利用法律制度存在要素缺乏、层次不足、类型混乱等三个方面的缺陷。
一、资源循环利用法律制度要素缺乏
资源循环利用是全社会广泛参与的系统工程，我国资源循环利用虽然取得一定成果，但远远不能适应经济和社会可持续发展的要求，与国际资源循环利用先进水平比较也存在较大差距。同时，由于资源循环利用立法严重滞后于社会经济可持续发展的要求，也制约了我国资源循环利用的进一步发展。
（一）资源循环利用法律主体不完善
“只要法律是应然法则，只要人类思想还在活动，主体和它结构的法律问题就会是一个伴随法律历史永生不灭的法律命题。”[1]资源循环利用法律关系中的主体主要有政府、企事业单位、个人、中介组织等，这些主体是资源循环利用实践的践行者。由于我国目前市场经济发展还不完善，各主体在市场中的地位还没有完全摆正，导致权利义务职责不清。政府权利存在滥用的情形，并且可能形成寻租，监管不力；企事业单位功利理性最大化的结果便是成本外滥，社会成本增大而社会总福利缩小；个人缺乏明确的资源循环利用观念，滥用消费权利，不适当消费与浪费资源；中介组织权轻位低，尚未发挥其在资源循环利用中的重要作用。
特别是中介组织的参与有利于弥补政府在宏观调控领域的不足，接近社会大众的特点有助于缓和政府在行政管理方面与人民大众之间可能产生的矛盾，起到沟通桥梁的作用。我国对再生资源的管理始于上世纪50年代，经过40多年的探索，特别是改革开放以后，得到了较快的发展和加强，但管理系统混乱，部门分工模糊。存在管理部门分下不合理，政出多门、系统分立、职能交叉，使各项法规、政策贯彻不力、执行不畅，产业或行业不能实施统一领导，出现矛盾后难以协调等问题。资源循环利用过程中废弃物品与包装物的回收以强制中介组织作为第三方，委托其回收的方式最为高效，而我国目前尚未立法建立这一类资源回收体系，确立相关中介组织在资源循环利用过程中的权利和义务就提高了资源回收成本，制约着我国资源循环利用运行模式在产业领域的深化。
（二）发展观念视域狭窄
以“人类中心主义”为导向人类发展观忽视了自然环境和资源在人类生存和发展过程中的价值。在这种观念的影响下，人类对大自然进行了无休止、无禁忌的掠夺和索取，以至于酿成了今天全球生存环境日益恶化、各种自然资源逐渐枯竭、生态系统失去平衡、环境问题层出不穷的恶劣局面。“人类中心主义”的弊端逐渐暴露，人们觉醒认识到应该实现人与自然和平共处，追求社会的和谐发展。环境权作为一个在实体方面包含享有健康、清洁环境权和获取自然资源权的根本人权，对于环境、资源问题的消解具有基础性的意义。以此为基础的一系列权利及其相对应的义务形成了人类完整的资源环境权利，为环境资源问题的破解配置了权利义务体系。但尽管我们目前已经承认了环境权的理念，但作为基本人权的环境权在我国却没有得到宪法的确认。从宪法理论来看，将环境权规定为一种基本权利在很大程度上可以体现其“客观价值秩序”[2]，即通过其价值精神、基本原则、组织制度来制约立法、司法和行政，并指导和授权立法，为立法和行政政策的发展定下基调。
环境权不仅是公民所享有的一项基本人权，而且其价值应为一切环境资源法律规范所遵循，即一切环境资源立法均应以保障环境权为起点和归宿。宪法作为国家的根本法，处于“母法”地位，其规定的内容是国家和公民活动的法律基础，是部门立法根基之所在。
因此，只有将环境权作为公民基本权利在宪法中加以明确规定，才能为相关环境资源法制提供立法支撑和依据，同时为民法、行政法等部门立法“涉足”环境权相关制度提供支撑。在这个意义上将环境权宪法化不仅在基本法层面上确认了主体在资源利用方面的权利，更为资源循环利用法制的完善和实现提供了前提和基础。进言之，任何国家的资源立法都无法覆盖各种资源问题。在此情形下，宪法环境权条款能够为解决现行资源立法体制未涉及的问题提供“安全阀”的作用。[3]在我国资源权属公有的状态下，资源循环利用还得不到相应的制度支持与激励的条件下，类似的制度设计就显得尤为必要与迫切。
（三）资源循环利用原则缺位
推动资源循环利用的主要目的之一在于提高资源效率。由于资源循环利用主要依靠市场机制的基础地位来实现，基于市场价格的净收益就成为衡量“资源循环利用”方法是否可行的主要标准。“当‘循环’方法的净收益低于‘非循环’方法的净收益时，循环就难以被实施。”[4]此外，资源循环利用主体应当承担与其身份相匹配的法律责任与义务。该原则体现于各国的法律安排中。日本相关法律强调，“为了建立循环型社会，必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要的措施，并使其公平合理地负担采取措施所需的费用”；而且，还具体划分了政府、企业和公众的责任。[5]资源循环利用法律制度是各国政府为促进本国资源循环利用法律制度发展的法律规范体系，相应的制度安排就要遵循这一精神，把政府、经营者、消费者的行为限定于适当的范围，使其互相配合，共同力促资源循环利用的发展。《循环经济促进法》确认了资源循环利用的“减量化、再利用、资源化”的“3R”原则，可以说是我国资源循环利用法律的重大进步。但遗憾的是，以上所论这些基本的资源循环利用法律制度所应设定的基本原则却在《循环经济促进法》中没有涉及。另外，诸如公众参与原则、鼓励技术创新的原则以及政府和社会干预原则等没有配套的法律制度予以具体化、明确化，缺乏可操作性，这就给资源循环利用法律制度的施行打了折扣。
（四）资源循环利用制度结构失序
我国有关资源循环利用的法律制度，在内在制度结构上存在许多疏漏。表现在：第一，资源循环利用规划作为资源循环利用在全社会展开的指导性纲领，在《循环经济促进法》中虽然有所规定，但太过笼统，没有操作性。第二，虽然我国自2005年4月1日起施行的《固体废物污染环境防治法》初步确立了固体废物污染防治领域的延伸生产者责任，但是，如何将其纳入到资源循环利用基本法中以便更好的指导资源循环利用法律实践，从整个立法体系与管理制度上完善资源循环利用立法及其执行与监督机制，仍然是一个亟待解决的问题。第三，经济刺激制度不够。我国目前虽然已经开征了相关的环境税费，但是由于没有立法明确这些税费的使用方式与途径，因此通常被纳入国家财政统一支配，虽然国家每年对环境保护与资源循环利用都有财政拨款，但是，由于没有建立起专门针对环境保护与资源利用的从税费征收到二次分配的完整的转移支付制度，使得我国的环境资源税费征收与二次分配严重脱节，各项税费比率大大低于保障生态环境资源可持续发展的要求，也无形中助长了企业浪费资源、破坏环境的不良作为。第四，没有发挥中介组织的作用，尚未立法推动第三方委托回收体系的建立。第五，诉讼主体资格不健全。作为环境权的一项重要内容，环境公益诉讼资格是指公民与社会团体对于企业或行政机关危害或有可能危害生态环境资源安全的行为（包括不作为）具有申请司法救济的权利，即使这些行为与原告方没有直接的利害关系，也不影响其诉讼资格。通过这项诉讼权利，可以建立起资源循环利用与生态环境保护的社会监督体系，促使全社会形成一种保护环境、节约资源、循环利用资源的良好经济运作与生活模式。我国尚未立法确认公民与社会团体的环境公益诉讼资格，这不仅使得我国的生态环境保护缺乏广泛的群众基础，同时也使得企业与政府在资源环境开发利用领域的权利滥用（或不作为）行为缺乏有效的制约，严重制约着我国生态环境保护与资源循环利用的发展。第六，有关法律责任配置缺失，有关资源循环利用的法律制度更多体现的是软法性质。现有有关资源循环利用的条款中大多使用“鼓励”、“倡导”、“支持”等表达，相应的法律责任的归置中也往往不涉及相关条款的内容。即使法律法规规定了资源循环利用的内容，但大多属于鼓励和倡导性质。对于违反资源循环利用立法所造成的资源流失和浪费的法律责任这个问题也存在明显的缺失。
另外，资源循环利用评价制度、资源循环利用标准化管理制度、再生资源的名录、公告利用制度、资源循环利用统计制度、资源循环利用现场检查制度、废旧物资回收清理付费制度、个人身份登记制度以及扶持奖励等有关资源循环利用法律的具体制度都相当不完善，需要在将来的资源循环利用法律保障体系的建构中予以确立或完善。
二、资源循环利用法律制度层次模糊
资源循环利用涉及资源的开采开发、清洁生产、废弃物回收、利用、处置和消费等社会运行的各个环节，而任一环节实施状况的好坏，都将影响到资源循环利用在该领域整体运行的效果。要处理好各环节的关系就必须有一部统一的立法来进行统筹规划。资源循环利用的基本法应当对资源循环利用的基本问题做出原则性的规定，对人们开展资源循环利用的基本行为做出规范。对于众多社会经济行为的具体调整与实施性规范，则应分别由其他单项立法、实施细则等配套法律法规做出专门规定。
（一）资源循环利用法律体系缺失
目前，我国有关资源循环利用的法律法规尚未形成一个统一的有序的体系，相关条款分布零散，且效力等级相对较低。形成这种零散的立法模式主要是因为资源循环利用源起于资源战略与环境保护的需要，必然涉及资源开发、利用和环境保护的方方面面，有关资源循环利用的立法相应的散见于各类的法律法规之中。此外，我们对资源循环利用的认识也是在实践的基础上逐步深入的。但是现阶段不论是从实践的角度还是理论的角度看，资源循环利用零散的立法现状已经不再适应现实发展的需要。从理论方面来看，一个健全的立法体系应当是统一严谨的。有统筹全局的有关资源循环利用基本法对各个环节加以协调，以保证立法目的的实现。从实践的层面来看，资源循环利用是一项全局性较强的工作，它涉及社会生活的方方面面，关涉经济运行的各个环节，零散的立法模式，加上制定规章的部门的职能不同，形成了法律法规在实践操作方面不相协调的情形，导致资源问题的进一步加剧，违背了资源循环利用法律规制的本意。为此，我国当前应依据资源循环利用的基本精神，制定资源循环利用的基本法，并将资源循环利用的经济技术政策统一于资源循环利用基本法之下，为以后各项具体的资源循环利用立法提供法律依据，把资源循环利用的管理纳入法制的轨道。
（二）资源循环利用法律部门归属模糊
我国在环境资源法律体系上区别于德、日等资源循环利用发达的国家的环境资源法律体系，亦即在我国的立法体系中，环境法与资源法之间属于一种平等的部门法关系，没有确立德、日两国那种以环境法为基本法并统率资源法的立法格局，以及我国是一个资源公有制占绝对主导地位的国家，与德、日在资源产权结构上存在较大差异。所以在资源循环利用法律制度的建构上应当与环境保护立法同步完善，这就需要从实现生态环境可持续发展的角度出发，全面协调资源循环利用与环境保护立法之间的相互关系，以资源循环利用立法保证生态环境可持续发展，以环境保护立法促进清洁生产与资源循环利用。但是由于我国目前的《环境保护法》并没有将资源循环利用的思想纳入其中，导致在资源循环利用的辅助立法方面存在缺陷。有鉴于此，我们应当将资源循环利用的思想纳入环境保护法中，在总则中对资源循环利用做出原则性的规定，将资源循环利用具体法律制度列入循环经济、清洁生产等法律法规之中，形成法律归属部门清晰，体系严密。
（三）资源循环利用配套法律缺失
资源循环利用由于其涉及范围广泛，仅依靠理念型的基本法与其他辅助立法无法规制各方主体在资源循环利用中的具体行为，对资源循环利用推进的效果将大打折扣。因此，应当制定和完善资源循环利用的专门条例和行政规章。主要包括《再生资源回收利用管理办法》、《废旧家用电器回收利用管理办法》、《废电池回收利用管理办法》、《废旧汽车回收利用管理办法》、《废纸回收利用管理办法》、《包装物回收利用管理办法》、《能源标识管理办法》、《资源开发生态保护管理办法》、《农村废物综合利用条例》、《环境监测条例》等配套的法律法规，形成和资源循环利用的基本法律相得益彰的格局。
此外，资源循环利用涉及循环型园区及其城市、区域的建设，各地方在探索循环型生态园区和区域建设的技术手段的同时，相应的地方性法规和地方性规章的规范和保障亦是不可缺少的。各地区应当根据本地区的具体情形制定指导性规范引导资源循环型企业、园区和区域的培育和发展。
三、资源循环利用法律制度类型混乱
资源循环利用是一项需要全社会共同参与的系统工程，政府职能部门的引导与管理作为国家干预的一种表现在资源循环利用推进的过程中至关重要，另外，对于涉及各个产业层次的资源循环利用制度对建设社会层面的资源循环利用也是非常重要的。而我国目前的有关资源循环利用的法律制度类型混乱，表现在以下几个方面：
（一）资源循环利用实施部门职权职责模糊
在资源循环利用立法领域，国家的干预主要体现在以下三个环节：首先，在资源开采环节，国家干预发挥作用的领域包括资源开采过程中所涉及的生态环境保护，资源可持续的综合开采利用，资源开采收益在资源所有权人、资源开采人以及与资源开采地环境资源相关民众之间的合理分配等三个方面；其次，在资源加工生产环节，国家干预发挥作用的领域主要涉及资源加工生产过程中原料使用的减量化、生产废弃物的循环利用与无害化处理，设立产品设计耐用标准等方面；第三，在产品使用后的包装物回收、废旧产品的修复、回收与循环利用等环节，国家干预发挥作用的领域主要涉及第三方回收体系的建立以及强制回收法律规范的制定，在消费者、生产者以及经营者之间合理分配回收利用成本，以激励各方主体积极参与资源循环利用等三个方面。但是目前许多政府职能部门在履行管理职责中都较少地分散地涉及资源循环利用问题。比如在城市生活垃圾、废弃物等的收集、运输和处理的工作中，一般由市容环境卫生管理部门统一组织实施，而关于节能下作的监督管理一般由地方的经济委员会负责，节能与清洁市场、废弃物的处置有密切的关系。而废弃物的处置又涉及污染防治、污染物总量控制等方面问题，这些又属于环保部门的职责所在。这样一来，许多部门之间的关系就难以明晰。资源循环利用不但与资源问题相关还与环境保护密切联系。现行法律法规只是各自规定了某一部门在某一领域具有的某些职能，对各部门之间的职权范围划分并不清晰，形成部门间的权利不确定性，造成多头管理或者是相互推诿的局面。此外，由于职能部门都基本是立足于本部门职责独立施政，这样就难免是从自身利益角度出发来处理问题，从而容易忽视整体利益，无法从总体上形成规范和促进资源循环利用的协调管理制度。
（二）资源循环利用相关法律制度类型不清
《循环经济促进法》作为发展循环经济的基本法律制度，为资源的循环利用提供上位法规范，资源循环利用法律制度的构建以《循环经济促进法》为基本依据。由于实施资源循环利用与发展清洁生产、节约能源和资源以及对废弃物的合理处置等措施密切相关，而《清洁生产促进法》、《节约能源法》和《固体废物污染环境防治法》分别对清洁生产、节约能源和固体废物污染进行了专门的规定，这样就必然会出现重复立法或者交又立法以致资源循环利用法律制度混乱的问题。其一，清洁生产作为生产领域资源循环利用的一个举措，其目的是“为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展。”[6]强调服务业、建筑业等对资源能源的节约适用，强调产品的生命周期、抑制过度包装，强调综合利用和资源利用效率。可见，虽然清洁生产将污染预防延伸到消费领域，但主要是预防“生产过程”中的污染，资源循环利用则强调生产、消费、流通等诸多环节全方位对环境污染的减少。其二，节约能源主要体现的是“减量化”的原则，而资源循环利用则更多强调“再利用与资源化”的原则。因此，《节约能源法》和资源循环利用法律制度之间在规制对象上存在一定程度的差异性。其三，2004年修订的《固体废物污染环境防治法》是在资源循环利用有一定发展的情势下进行修订的，因此该部立法是现行环境立法中对资源循环利用的发展最具积极意义的立法。
例如，该法明确规定：“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。”[7]强调废物的减量化、资源化、再循环、再利用；明确规定“国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。”[8]“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。”[9]强调鼓励转变生产方式和生活方式、抑制过度包装，要求公众参与的原则。将减少废物的要求从工业生产延伸至农业和城市。如“国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。”[10]“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发展，逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。”[11]“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”[12]可见，《固体废物污染环境防治法》包含一些资源循环利用方面的制度，这样就会在资源循环利用立法过程中出现调整范围和内容上的交叉甚至重复，引起法律体系的混乱。
此外，就目前有关资源循环利用的法律制度而言，《循环经济促进法》进行了比较系统地制度设置并明确了责任归责，其他关涉资源循环利用的制度均散见于其他法律法规与规范性文件中。比如，国家计委1989年《关于资源综合利用项目与新建和扩建工程实行“三同时”的若干规定和通知》、国务院1991年《关于加强再生资源回收利用管理的通知》、财政部、国家税务总局1994年《关于企业所得税若干优惠政策的通知》、1996年《关于继续对部分资源综合利用产品等实行增值税优惠政策的通知》、《关于继续对废旧物资回收经营企业实行增值税优惠政策的通知》等等，这些制度一般是由国务院各部门单独或联合制定的规章或规范性文件，并且大多以“通知”的形式下发，效力等级偏低。法律制度类型混乱的立法状况和较低的效力等级在很大程度上影响资源循环利用的严肃性、权威性和强制性，阻碍了资源循环利用下作的有效展开。
（三）资源循环利用领域制度不健全
资源循环利用法律制度重要集中于生产建设、消费流通、废弃物回收利用等领域与过程。生产建设领域主要包括：建设项目资源循环许可制度、循环利用三同时制度、资源循环利用评估制度、资源循环利用认证制度、产品标识制度、循环农业制度等等。流通消费领域主要包括：政府绿色采购制度、重点产品和包装物的强制回收制度、重点包装物和产品的押金制度、生活废弃物分类回收制度、重点废弃物的交售制度等。废物回收领用领域主要包括：再生资源回收利用制度、再生资源回收企业资质认定制度、再生产品生产适用管理制度、再生资源市场准入制度、再生资源进口管理制度等等。这些具体制度虽然有些在《循环经济促进法》中有所体现，但是大多以鼓励指导性为特征且没有具体的实施细则的规定，操作性不强，还有部分并没有得到法律制度的真正确认，制度的缺失影响了资源循环利用在各个领域的有效实施。
第二节 我国资源循环利用法律制度的反思
中国正处于全面建设小康社会、加快推进工业化进程的重要发展阶段。由于中国经济的发展长期沿用“高开采、高消耗、高排放”的粗放经营模式，在长期经济快速增长过程中积累和潜伏的隐性矛盾正在突现出来，经济、社会发展与人日、资源、环境瓶颈的矛盾日益突出，尤其是资源问题已经成为制约中国经济发展的瓶颈性因素之一，对中国的现代化建设有着重大的影响。由于我国的经济体制改革正在进行之中，法律法规还不健全，有效的制度不完善等原因，我国资源循环利用水平不高，主要有市场机制作用不充分、有效的激励与政府导向不够、公众环境意识落后、资源循环利用的法律体系不健全及制度不完善等原因。
一、市场机制作用不充分
目前我国的市场机制还不完善，难以提供有效的刺激信号来调节企业资源利用的战略方向。首先是大部分自然资源产权不明晰，这里提到的资源既包括资源产品，也包括传统上被视为公共物品的环境资源，如水和大气等。在我国自然资源交易安排中，只有土地和矿产资源被规定了有条件的交易权，其他资源的产权都没有很明晰的界定。企业在进行生产活动时，出于对利润的追求，自然会选择可以无偿占有资源，而将外部性转嫁给社会或他人。发达国家治理污染所采取的措施主要有科斯手段（如自愿协商和排污权交易），或庇古手段（如征税、补贴）等，囿于中国经济体制等诸方面的原因，市场化手段受到一定的局限，目前在一定范围内正逐步开始试点工作。[13]其次，政企职权职责不清。我国长期处于计划经济体制下，政府可以以国家名义对企业进行干预，虽然目前已初步完成向市场经济的转轨，但是计划经济体制遗留下来的政企不分的问题依然存在，尤其是在国有企业表现得更为明显。政企不分导致了地方保护主义的盛行，有些地方政府为了追求GDP的片面增长，对企业违规排放的行为视而不见甚至提供“方便”，加剧了资源和环境的压力，更别说进行资源循环利用的建设。
第三，市场信息不完全。由于政府和企业之间不可避免的存在着信息不对称问题，政府对企业的监控通常要支付较高的成本才能完成。监管过程中存在的漏洞使企业在与政府博弈的过程中有机可乘，污染物随意排放的现象时有发生。由于缺乏关于企业排污量和边际排污成本的准确信息，政府也难以制定出切实有效的能激励企业进行资源循环利用的税费政策。
最后，资源市场定价不合理。经济学家萨缪尔森在《经济学》一书中对资源开发过程浪费的定义是：使用稀缺资源，使资源存量减少和质量下降，而不支付费用或支付费用但偏离成本的现象。根据萨氏的定义，中国目前的在资源开发和利用过程中的浪费非常严重。中国水、电、煤气、热力一直实行政府定价，天然气和成品油的出厂价格实行政府指导价，除此以外，政府还可干预电、煤和土地的价格。由于长期受自然资源无价观念的影响，目前中国自然资源的价格仅仅考虑了资源获取过程中所付出的代价，如开采费、运输费等等，没有反映资源的真实价值，也没有反映社会生产活动中资源消耗的机会成本和环境损害成本，其实际价格远低于真实价格，不能真实的反映市场的供求关系和资源的稀缺程度。此外资源性产品之间比价关系也不合理。从电力与替代燃料的比价关系看，中国单位兆焦的电力价格，只相当于燃料油和天然气的70％、液化气的67％、人工煤气的56％。[14]
现行资源价格偏低带来了一系列的负效应，除了粗放型生产带来的环境负效益之外，还有资源利用的浪费、企业对资源的循环利用缺乏积极性、企业缺乏开发替代能源的动力、加剧了资源供求紧张的矛盾等等。如工业用水中，因为水价较低，一般水的成本只占产品成本1％。因此，不少工厂企业宁愿多花水费，也不愿意节水，不愿建设循环设施，造成水资源的浪费和低效使用。中国80％原煤直接燃烧，而煤炭利用技术水平和装备能力不高，难以适应环境保护的要求，由此造成了严重的环境污染，大部分的大气污染和相当一部分的水污染都直接或间接来自于煤炭的燃烧和加工。[15]不仅如此，经济结构还要为采用末端治理方式治理这些污染而付出昂贵代价。
但是，市场机制也有其缺陷，按照传统经济学理论，在封闭经济体系中，市场配置资源的理想结果是实现“帕累托最优”。但是，随着资源和环境制约问题的日益严重，经济发展受到了有限的资源和环境容量条件的约束后，情况发生了变化，即使在微观经济均衡发展的情况下，资源有效利用、环境科学保护以及经济可持续发展等目标也无法通过市场机制而自动均衡实现，导致“市场失灵”。经济机制的缺陷导致自由市场经济不可能自发的实现循环发展，这将成为影响资源循环利用推行的制度瓶颈。而且由于已形成制度的路径依赖机制的作用，使得已形成制度在运行中会存在较强的“惯性”，特别是在该制度下的既得利益集团会要求保持或安于现状，懈于甚至阻碍新的制度的建立。在中国，由于传统体制下既得利益集团的阻挠，加上传统制度的“惯性”作用，必然会使得资源循环利用理念的贯彻深入与资源循环利用实践的真正建立、健全，是一个漫长的过程。
因此，充分考虑资源的边际收益和成本，合理制定资源价格，利用价格机制促进人们对资源进行充分合理的利用，减少资源浪费，提高资源的利用效率，是促进资源循环利用行之有效的措施。
二、有效的激励和政府导向不够
企业以营利为主要目的，在市场经济发挥作用的前提下，企业必然会按照经济学原理调整生产行为以获取最大的经济效益。中国仅在生产过程末端对企业征收一定的排污费，对产品进入消费领域后的过程缺乏关注，难以激励企业自主从源头预防污染以及对产品进行回收再利用。另一方面，政府对企业随意排放污染物行为的约束还不到位，企业会想尽办法逃避政府的监控，也给推进资源的循环利用增加了难度。快速发展的现代化生产技术体系使许多原材料开采、加下的直接经济成本日益降低，而废弃物资源处理技术的发展则相对滞后，自然资源价格又偏低，因此就出现了在很多情况下回收废旧资源再生利用的成本比开发利用新资源的成本更高的情况。这种情况必然会导致企业缺乏从源头上节约和提高资源利用效率的积极性，进而影响企业投资开发稀缺资源替代品的动力。“市场失灵”在资源循环利用活动中非常突出。因此，必须依靠政府的主动介入，通过激励和约束政策来进行宏观调控，保护资源循环利用的产品，扶持资源循环利用的产业，才能确保资源循环利用的顺利推进。
良好的政策导向，可以形成经济激励机制，刺激资源循环利用的发展。用政策激励手段促进资源循环利用的发展，是发达国家推进资源循环利用的宝贵经验。由于发达国家实施了严格的“污染者付费”政策，再生资源利用企业可以得到废物产生者的资金补助，因而极大地刺激了企业发展资源循环利用产业的积极性。我国的实行“谁污染谁治理”政策类似于“污染者付费”政策，但由于多方面的原因，实施的效果并不好。次之，我国企业一旦使用其他企业的废弃物，如下业废渣、粉煤灰等，原来的废物产生者不仅不付费，还要向使用者收费，加大了资源循环利用企业的成本，也就是说，我国未能建立起有效的资源循环利有产业园区来促进资源循环利用的发展。总之，我国目前的政策导向对企业的环境资源行为关注较少，政策激励不够，导致企业在经济利益的激励下，开展资源循环利用不力。
此外，政府在环保方面的资金投入力度不够、比例失调。政府用于环保的资金在整个财政支出中的比例偏低，难以很好地发挥其引导作用。在有限的资金投入中，也主要用于污染治理或环境破坏的修复，对源头治理、全程监督缺乏足够的重视，因而未能正确地引导社会行为。这与资源循环利用所倡导的清洁生产，废弃物的无害处理，资源综合高效循环利用不能形成良好的呼应，阻碍了资源循环利用的推进。
三、公众资源循环利用意识落后
公众的态度也是企业选择生产方式的主要依据。如果消费者在购买时优先考虑资源循环利用的企业品牌或者利用废弃物作原料的产品，必然会刺激企业进行资源循环利用的积极性。一方面消费者资源循环利用的意识不强，另一方面企业和消费者之间的信息不对称，消费者很难对企业是否有资源循环利用的行为进行判断。
在日常生活中，一些必不可少的资源如生活用水、生活用电等的节约利用更是离不开公众的参与。目前很多人对中国资源和环境严峻的形势缺乏深刻认识，对发展资源循环利用的迫切性和重要性体会不深，对经济发展和环境保护之间的关系和两者之间的矛盾不够了解。城市生活用水用电浪费现象严重，垃圾分类回收的设施虽已出现，但是仍有很多人随意投放，一些地区固体废弃物乱堆乱放，大气和土地污染严重。甚至有些地方官员也为了追求政绩在发展思路上重开发、轻节约，重速度、轻绩效，片面追求GDP的增长，置资源和环境问题于不顾。这些都说明公众及政府的资源和环境意识较差，对推进资源循环利用，提高资源利用效率的参与不足。
生产和消费是经济活动的两个最重要环节，生产者和消费者的环境意识如何，将对循环经济产生重大影响。但是，在我国，无论是生产者还是消费者，其环境资源意识状况都不容乐观。生产者为实现利润的最大化，不顾一切地生产和销售新产品，强调产品的更新换代，从而造成产品使用的短效性，不能物尽其用。这种经济增长方式带来资源的极大浪费与废物的大量排放，其最终结果是经济的不可持续发展，与资源循环利用的目标背道而驰。而在消费者方面，环境资源意识缺乏造成的结果是消费者片面追求物质享乐，在不断购置新产品的同时，又源源不断地将尚未完全使用的旧产品当作废弃物淘汰并排入环境，人为地缩短产品的使用寿命，在浪费资源的同时，造成了环境的污染。另外，消费者不能自觉抑制非环保产品（如一次性用品），为非环保企业提供了市场，形成了非环保产品的生存空间。消费者的这种过度消费和盲目消费，一方面刺激了生产，加剧了资源，特别是不可再生资源的消耗。另一方面加大了废弃物的排放量，加剧了环境污染，同样导致经济的不可持续发展，阻碍资源循环利用的实现。由此可见，公众的资源循环利用意识对资源循环利用的顺利推进具有非常重要的意义，政府在制定资源循环利用政策的同时，应加大对公众资源循环利用意识的引导与培育。
四、资源循环利用的法律体系不健全
有效制度供给严重不足，阻碍资源循环利用的规模化。由于天然的逐利性，经济主体在无外力干预下，总是会不顾社会利益而追求单个利益最大化。从这个角度来说，越来越严重的资源与环境问题是有效制度供给不足的结果。一个最主要的表现就是环境和一些公共资源的产权不明晰，使其成为人人都可免费使用的资源。市场机制和政府宏观调控在解决产权不明晰带来的外部性问题上都是失灵的，所以缺乏行之有效的制度供给成为阻碍资源循环利用的一个重要因素。
尽管中国已经颁布了与资源循环利用发展有关的《循环经济促进法》、《节约能源法》和《清洁生产促进法》等，在2004年修订的《固体废弃物污染环境防治法》也添加了关于资源循环利用的部分内容，但是中国在促进资源节约和循环利用方面，尤其在对产品进入消费领域后的回收与再利用过程方面的法规建设较为薄弱，没有形成资源循环利用的完整法律体系和框架。
大量的与资源循环利用有关的法规都是由国务院或其下属部门制定的行政法规或部门规章，通常是以“规定”、“试行”、“暂行”等形式出现，缺乏法律的有效性和执行力，无法确保资源循环利用措施的有效实施。现有的法规过于原则化和抽象化，操作性不强，法规内容多为对要求的描述，对具体的技术指标、操作程序，利用要求以及违反规定应承担的责任没有做出明确的规定，相关人员遇到实际的情况时其实无具体法则可依，加上寻租行为引起的腐败及官僚主义，使管制效果大打折扣。现有的法律体系从总体上看仍然属于污染预防型立法模式。此外，现行法规对生产者和消费者的责任和义务也缺乏有效的约束，对企业违反规定损害环境的行为处理力度不够，不利于促使企业从源头推行资源循环利用与节能防污措施，在很大程度上影响了资源循环利用的健康发展。
资源循环利用需要体系严密、逻辑自洽的法律制度供给。纵观主要发达国家的资源循环利用建设，法律成为国家推进资源循环利用，提高资源利用价值的最根本手段，法制建设成为开展资源循环利用最有力的保障。在我国现有相关法律体系的基础上，通过借鉴国外资源循环利用建设的法律制度体系构建，对指导我国资源循环利用建设，协调可持续发展经济模式中各项关系，从而保障我国能源、环境、经济全面协调发展有着积极重要的作用。
五、传统经济增长方式阻碍
企业的本性即追求经济效益，一些企业在实践中通过清洁生产，建立了以绿色技术为核心的生产模式，从源头提高了资源的利用效率，减少了废弃物的排放量，取得了明显的经济效益。但是还有一些行业如电子废弃物处理产业、污水处理行业等一次性投入较高，投资回收期较长，虽然从长远看来其污染治理的成本低于末端治理模式，但由于短期内经济效益不显著，又缺乏有效的激励机制和优惠政策，企业自身难以筹集足够的资金来采用新工艺和更换新的技术设备，只能以技术水平和附加值都较低的处理方式来进行生产。
改革开放30年来，中国的经济增长基本上是以资源的高消耗、环境的高污染为特征进行的。目前中国正处在工业化的中期阶段，这又是产生废物污染最多的阶段。随着经济不断增长，资源与环境制约日益增强，中国资源和环境现状再也经不起传统经济增长方式带来的资源过度消耗和环境污染。因此，必须要进行经济增长方式的彻底转变，实现以资源的循环利用为特征的可持续增长模式。但传统的经济增长方式具有惯性，经济增长方式的转变并非一赚而就。再加上现阶段中国仍以经济建设为中心，经济效益仍是考核政绩的主要指标之一。各地区为了发展本地经济，很有可能选择急功近利的经济政策来获取政绩，使得资源循环利用目前也仍然只是在技术层次上的探索，仍然处于发展的初级阶段。
实践表明，资源的减量化、再利用和资源化必须建立在规模经济的基础上，否则就不可能实现单位产出的资源消耗最小化，而我国企业规模普遍较小，也影响到企业开展资源循环利用。有的企业虽然有能力采用先进的技术设备和工业，但利用再生原料生产的产品质量不稳定，成本高，市场销售比不上利用新原料生产的产品，企业的利润受影响，影响了企业资源循环利用的积极性。另外，中国关于资源循环利用方面的研究偏重于理论，实践研究较少，缺乏具有实际意义的指导与具体操作，且研究赶不上需求。实践研究主要集中在工业和农业领域，对服务业和各个产业之间资源的交叉循环的关注较少，研究的形式主要表现为生态工业园区和生态农业模式等，对资源循环利用的理解缺乏全面系统地认识，对如何实现资源在整个社会层面的循环探讨不多。传统经济增长方式是阻碍资源循环利用健康发展的重要因素，而经济增长方式的转变，需要政府、企业、个人和社会的努力，推动经济增长方式转变，为资源循环利用奠定基础。
第三节 资源循环利用法律制度的效力状态
“如果我们不知道目的地的所在，那么选择走哪一条路都是毫无意义的。”[16]资源循环利用立法在我国还处于萌芽和探索阶段，必须以科学的发展观为指导，借鉴国外发展资源循环利用与资源循环利用立法的经验教训，紧密结合我国的实际情形，总结现行有关法律实践的经验和国内开展资源循环利用试点的成功作法，适应新形势下合理利用资源、保护环境、促进经济和社会发展的需要，尽快建立起促进资源循环利用的法律法规体系。开展资源循环利用是我国一项重大的经济技术政策，也是国民经济和社会发展中的一项长远战略方针，资源循环利用法律制度是我国法制体系完善的一个重要方面。对于节约资源、改善环境，提高经济效益，促进经济增长方式的转变，实现可持续发展具有重要意义。
一、资源循环利用法律制度效力的一般概述
有法可依是法治的基础，法律功能的发挥以良法为前提，因而完善资源循环利用法律是加强资源循环利用法治建设的首要任务。良法的标准有内容和形式两个方面，就内容而言，良法具有正义、公平、效率、人权、秩序等价值并且这些价值协调统一；就形式而言，良法具有规范性、明确性、普遍性、可操作性、统一性等特征。因此，良好的资源循环利用法律制度应当要素完备、层次清晰、类型规范、操作性强。法律功能是指作为一个体系或部分，在一定的立法目的的指引下，基于内在结构属性而与社会单位所发生的，能够通过自己活动（运行）造成一定的客观结果，并有利于实现法律价值，从而体现其在社会中的实际特殊地位的关系。[17]资源循环利用法律功能的发挥体现于社会结构之中，蕴藏于各方主体的具体行为之中，通过各方主体的资源循环利用法律行为实现其价值追求。另外，如果说通过立法制定良法是法律功能发挥的前提，那么法律实施就是法律功能发挥的关键，法律功能只有通过法律实施才能得到实现。法律实施包括两个方面，即国家机关及其工作人员的执法、司法活动和国家机关、社会组织和公民个人遵守法律、依法行为。由于管理体制不合理、法律意识不强等因素的影响，有时候良法实施的效果即法律功能的实际发挥状况也会不尽如人意。因此，资源循环利用法治作为一个系统工程，法制体系的完善是各方主体践行资源循环利用行为的前提和基础，同时也是进行资源循环利用行为的规范和指引。资源循环利用是一种主体性活动，其主体力量的形成有赖于法律的作用；
资源循环利用是一种对象性活动，其物质资源的合理配置有赖于法律保障；资源循环利用是一项复杂的系统工程，其系统的良性运行有赖于法律调控。有效力的资源循环利用法律制度的构成要素有哪些？如何建构有效力的资源循环利用法律制度？等等，在对我国资源循环利用的法律制度进行检视与反思之后，针对我国资源循环利用法律制度构建中所存在的问题，探讨资源循环利用法律制度的效力状态就具有应然之义。
二、有效力的资源循环利用法律制度的意义
“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[18]构建资源循环利用的法律制度，其目的是为了达到资源的效率运用与资源安全，终极目的是达至社会的有序，形成可持续发展的“人际秩序”。资源循环利用法律制度追求的就是“人际秩序”的和谐统一，因此说，能够促成人际秩序建设的法律制度就是有效力的资源循环利用法律制度。和谐统一意味着以人为本的生态经济社会平衡。资源循环利用理论认为，人类社会是生态系统的子系统，资源环境是支撑人类经济发展的物质基础，为不断减少人类社会线性物质代谢过程对生态系统的冲击压力，实现人类社会子系统与生态环境的协调相容，依据资源——生产消费——再生资源的物质代谢循环模式而建立的一种既具有自身内部的物质循环反馈机制，又能合理融入生态大系统物质循环过程中的经济发展体系形态。[19]社会秩序与自然秩序是相互交融的、相互影响的，人通过对生态规律和社会规律的认识，使人类的社会秩序特别是经济秩序的构建以自然秩序为榜样，是对自然秩序的回归，从而引导人们以与自然相和谐的方式进行社会经济活动。使得人类社会这一生态子系统能在地球村这个生态大系统中代代延续和全面发展。
资源循环利用法律制度作为生态文明时代的标志性法律规范，承担着保障跨世纪环境保护政策目标的实现和为我国可持续发展战略的实施保障的重任，其本身存在着极为重要的价值，起到保护人类既成利益和权利、实现经济社会可持续发展和维护社会正义的目的，并且又是其他法律追求取向的评价标准和整合手段。我国当前环境资源形态严峻，之所以还没有形成资源循环利用法律制度所追求的秩序目的，其根源一方面在于公众对于资源循环利用的价值理念，其中也包括公众的资源循环利用法律意识淡薄这一思想根源；另一方面，更重的是，我国没有形成有效力的资源循环利用法律制度。人们的环境道德是资源循环利用法律制度的伦理基础，决定着资源循环利用法律制度实施的实际效果，而“事实上，人类在建构道德秩序时，都自觉不自觉地以自然秩序为前提，并以自然秩序为道德秩序寻求理论支持。”[20]因而，在建构我国资源循环利用的经济社会模式进程中，除了宣扬环境道德、普及资源循环利用理念和促成资源循环利用意识外。更重要的是，建构有效力的资源循环利用法律制度，用制度来保障资源循环利用建设，促成资源节约型、环境友好型社会的形成，促成人际同构秩序的建立。
三、有效力的资源循环利用法律制度的形成
形成有效力的资源循环利用法律制度是生态文明时代社会法律体系建设的重要内容之一，如何建构适应时代需要，符合国情状况又能推行有效的资源循环利用法律制度，是立法者需要认真加以考虑的问题。避免“由于知识界的急于求成和天真，过分相信现有的科学和知识及其解释力，因而常常以愿望的逻辑完全替代了对具体问题的细致分析。”[21]资源循环利用既然是一种全新经济发展模式，则必然要求传统线性经济模式进行转型，完成这一转型就必须有相应的符合生态规律和资源循环利用要求的政治、法律制度保障，有相应的文化教育制度支撑。
（一）基于社会文化意识建构有效力的资源循环利用法律制度社会文化意识更新是推进建设资源循环利用的重要环节。资源循环利用法律制度建设必须基于社会文化意识的更新状态进行制度设计与制度建构，方可能形成较有效力的制度规范。《中国21世纪议程》指出：“实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与，公众、团体和组织的参与方式和参与程度将决定可持续发展目标实现的进程。”实施资源循环利用不仅需要政府的提倡、企业的自律，更需要提高广大社会公众的参与意识和参与能力。
资源循环利用法律制度首先应当在绿色教育的基础上进行设什，所有政策最终的执行效果都和公众的参与密切相关，为了提高资源循环利用政策的实施效果，需要加强对公众环境意识的培养。[22]通过教育、培训、大众传媒和社会文化氛围熏陶等方式进行资源循环利用意识教育，使资源循环利用成为公众的共识，形成良好的社会氛围。其次，在培养生态消费的模式上建构资源循环利用法律制度。消费在经济社会发展中占有重要的地位，产品或服务只有在被最终消费之后才能真正实现其价值。通过向消费者提供消费选择和消费后果的有关信息，鼓励消费者进行适度消费。引导全社会积极自觉地将各类可循环利用的废旧物资送交收购站或流动的回收人员，增加资源的循环利用，减少环境污染。因此，生态消费是构建资源循环利用的重要的环节。生态消费能尽量减少废弃物的发生，增进反复利用意识，减少垃圾排放，最终实现公众监督和倡导下的生态文明。
生态消费一方面可以创造新的消费热点，另一方面可以引导绿色生产。通过在生活、生产领域提倡资源循环利用的“3R”原则，把个人的消费行为提升为理性消费和清洁消费，把消费过程纳入循环系统。只有在资源循环利用意识导向和生态消费的模式形态下建构的资源循环利用法律制度才是有效力的。
（二）基于科技水平发展建构适应的资源循环利用法律制度
资源循环利用的概念是建立在生态学原理基础上的，是按照自然生态系统物质循环和能量流动的规律建立的循环式经济系统，具有科学技术性。科技进步是经济发展的根本动力，先进适用的生态循环技术和设备是发展资源循环利用的基础条件，也是资源循环利用理念变为现实的载体。因此，资源循环利用的实施必须建立在强大的技术体系支撑之上，技术是资源循环利用的载体，处于核心地位的主要是指以清洁生产技术和废弃物资源化技术为内容的环境无害化技术。包括用于消除污染物的环境工程技术、进行废弃物再利用的资源化技术、生产过程无废少废与生产绿色产品的清洁生产技术、循环经济产业体系构建的设什技术等等。环境无害化技术的特征是污染刹澈量少、合理利用资源和能源、更多地回收废物和产品，并以环境可接受的方式处置残余的废弃物。[23]因此要求做到在产品设计中，充分注意物质循环利用，资源综合利用，使经济增长更多地依靠节约资源、减低消耗来实现。尽量采用标准设计，使一些装备便捷地升级换代，机器坏了只更换坏了的零件，而不必整机报废。对消费者可以减少支出，对社会可以减少能源消耗。在产品生产中，把经济效益、社会效益和环境效益统一起来，使废弃物资源化、减量化和无害化。采用无害或低害的新工艺、新技术，降低原材料和能源的消耗，实现少投入、高产出、低污染，尽可能把污染物的排放消除在生产过程之中，把有害环境的废弃物减少到最低限度，做到物尽其用。另外，限期淘汰能耗高、耗材多、耗水大的落后技术和产品，减少资源消耗。在技术可行的条件下，基于科技发展水平建构的资源循环利用法律制度才是可以贯彻推行的制度，才能真正起到制度的实效。
（三）基于社会物质生活条件来构建行之有效的资源循环利用法律制度
文明的演进，人类的发展，客观上要求我们转换经济增长方式，用新的模式发展经济。要求我们减少对自然资源的消耗，并对被过度使用的生态环境进行补偿。资源循环利用就是在这样的背景下产生的。我国作为发展中的大国，地区之间发展极不平衡，自然条件千差万别，环境问题十分复杂，又处在市场经济逐步建立，改革发展的关键时期。我国的环境承受能力面临着来自这三个方面的严峻考验。预计到2010年我国人口将达到14亿，增长的人口需要相应的资源环境容量做支撑；社会经济水平和人民消费水平的提高必然伴随着相应的环境影响；我国当前仍具有高排放的明显特征，尤其是经济落后地区，不利于环境的技术效率将给我国的环境状况带来叠加的压力。人类要生存、社会要发展、自然要繁荣，严肃地向我们提出节约利用资源、保护环境、维护生态平衡的要求。[24]资源循环利用是善待地球的经济发展方式，它要求以环境友好的方式利用自然资源和环境容量，实现经济活动向生态化转向。资源循环利用是经济利益和环境利益兼而有之的双赢经济，它不仅能带来环境效益，而且能带来经济效益。因此我国的资源循环利用立法必须坚持从实际出发，既要积极推进，又要循序渐进，既要突出重点，又要兼顾一般的立法原则。
注释
[1]龙卫球.法律主体概念的基础性分析（下）.学术界，2000（4）.
[2]德国法上的基本权同时有“主观权利”和“客观规范”两重含义。客观规范即客观价值秩序，表示基本权是一种规范或者价值，各国家机关在履行职权时须遵守和贯彻即为基本权的保障义务。
[3]张一粟.论我国环境权入宪的基本架构.法学论坛，2008（4）.
[4]徐崇龄.为循环经济定位.产业经济研究，2004（6）.
[5]国家环境保护总局政策法规司编译.循环经济立法选译.中国科学技术出版社，2003.119.
[6]《中华人民共和国清洁生产促进法》第1条.
[7]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第3条.
[8]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第7条.
[9]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第18条第2款.
[10]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第19条.
[11]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第38条.
[12]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第42条.
[13]2008年9月25日，由中石油旗下中油资产管理有限公司、天津产权交易中心和芝加哥气候交易所三方出资设立的天津排放权交易所在天津滨海新区揭牌，并且于2008年10月13日完成了首例排污权交易。
[14]郭永刚.资源价格偏低对经济发展不利.中国青年报，2006.2.
[15]蔡国田，张雷.中国能源保障基本形势分析.地理科学进展，2006（5）.
[16]邓正来.社会学法理学中的“社会神”——庞德（法律史解释）导读.中国法制出版社，2002.2.
[17]付子堂.社会学视野中的法律功能问题.郑州大学学报，1999（5）.
[18]邓小平.邓小平文选（第2卷）.人民出版社，1994.327.
[19]张天柱.循环经济的概念框架.环境科学动态，2004（2）.
[20]高利红.动物不是物，是什么.民商法论丛.第20卷，金桥文化出版（香港）有限公司，2001.303.
[21]苏力.现代化视野中的中国法治.道路通向城市——转型中国的法治.法律出版社，2004.29.
[22]张仁俐.构筑循环经济的政策体系.科学学与科学技术管理，2000（9）.
[23]诸大建.循环经济的崛起与上海的应对思路.社会科学，1998（10）.
[24]吴绍中.循环经济是经济发展的新增长点.社会科学，1998（10）.
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