学习要点

    第一节 人民代表大会制度是我国的根本政治制度

    人民代表大会制度是我国政治制度的重要组成部分，是我们党支持和保证人民实现当家作主的政权组织形式，是我国的根本政治制度。我国实行人民代表大会制度是由我国的性质和国情决定的，是我们党将马克思主义基本原理同中国具体实践相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然结果。

    国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。核心内容是人民当家作主，根本特征是民主集中制。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。中央和地方的国家机构职权划分必须在中央统一领导下，坚持充分发挥地方的主动性和积极性的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都实行一院制，每年举行1次例会。县级以上各级人大设立常委会，作为本级人大的常设机构，在代表大会休会期间行使国家权力机关的职权，向代表大会负责，受代表大会监督。常委会每年召开6次例会。

    我国人民代表大会制度60多年的实践证明，它有效保障了人民当家作主的权力，动员了全体人民以国家主人翁的地位投入社会主义现代化建设，保证了国家机关协调高效运转，维护了国家统一和民族团结。实践永无止境，发展和创新也永无止境。在新的历史条件下，我国的人民代表大会制度也会不断加快推进社会主义民主政治制度化、规范化和程序化，加快建设社会主义法治国家，发展更加广泛、充分、健全的人民民主。

    第二节 人大代表的选举

    民主选举是人民代表大会制度的基础。选举权和被选举权是人民行使国家权力的基本权利和主要标志。

    我国人大代表选举实行直接选举和间接选举相结合的方式。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇人民代表大会的代表，由选民直接选举产生。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会间接选举产生。全国人民代表大会代表，由省、自治区、直辖市人民代表大会选举产生。全国人大常委会主持全国人大代表的选举。地方各级人大常委会指导本级人大代表选举和指导区域内下级人大代表的选举工作。各级人大代表的名额由法律确定。选举一律采用无记名投票。我国人民代表大会选举制度具有普遍性、代表性、平等性、保障性等特点。

    我国人大代表选举制度近些年得到了不断的完善，一是扩大了直接选举的范围，二是实行了差额选举，三是采取了无记名投票方式，四是实行城乡按相同人口比例选举人大代表。人大代表的选举，对发展社会主义民主、保障人民当家作主，加强国家政权机关建设、坚持和完善人民代表大会制度，巩固党的领导地位、增强党的执政能力，起着十分重要的作用。

    第三节 我国的立法制度

    我国的立法制度是国家法治的重要组成部分。为保障和发展社会主义民主，完善中国特色社会主义法律体系，推进依法治国、建设社会主义法治国家，必须健全国家立法制度。

    我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家，实行统一而多层次的立法体制。全国人大及其常委会统一行使国家立法权，同时赋予国务院制定行政法规、省级和设区的市的人大及其常委会制定地方性法规、民族自治地方制定自治条例和单行条例、经济特区制定经济特区法规的权限，并明确不同层级法律法规的效力，实行行政法规、地方性法规等规范性文件的监督管理和备案制度，并规定了严格的立法程序。全国人大及其常委会通过的法律均由国家主席签署主席令予以公布。

    我国的立法工作坚持科学立法、民主立法。经过60多年的发展，我国已经建立起以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规和地方性法规三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系，使我国社会主义经济、政治、文化、社会和生态文明建设总体上达到了有法可依。同时，中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的和发展的，必然随着中国特色社会主义实践的发展而发展。当前，按照党的十八大及十八届三中、四中全会部署，围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”的全面深化改革总目标，坚持从国情和实际出发，坚持以人为本、立法为民，继续加强和改进立法工作，从法律制度上推动和落实改革措施，充分发挥立法在引领、推动和保障改革中的重要作用。

    第四节 人大监督制度和监督工作

    监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。人大监督是代表国家和人民进行的监督，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则，在我国的监督体系中具有最高法律效力。

    人大及其常委会的重要职权之一就是监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作。人大监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，具有民主性、全局性和权威性的特点，体现着人民当家作主、管理国家事务的根本政治制度。人大监督要坚持党的领导、依法行使职权和集体行使职权的原则，推动人大监督工作进一步制度化、规范化、程序化。

    人大监督主要通过听取和审议专项工作报告、审查和批准预决算、开展执法检查、审查各种法规、询问和质询、特定问题调查等形式，对政府、法院、检察院在工作中是否正确实施法律和依法行使职权、是否贯彻国家的方针政策等进行工作监督，对规范性文件是否符合宪法和法律规定进行法律监督。当前，我们要全面贯彻实施2006年8月制定的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，按照“围绕中心、突出重点、讲求实效”的工作思路，完善监督工作方式方法，增强监督实效。

    第五节 人大代表制度和代表工作

    人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使管理国家和地方事务的权力。尊重代表的权力就是尊重人民的权利。保障代表依法履职就是保障人民当家作主。

    我国各级人大代表绝大多数都是兼职，在体察民情、反映民意、集中民智方面具有独特优势，是党和国家联系群众的重要桥梁。人大代表通过在闭会期间了解民情、调查研究、收集议题，在出席人大会议时提出意见建议、审议表决议案和报告、选举和决定国家机关工作人员等活动依法行使代表职权。任何国家机关、企事业单位、社会团体和个人都要尊重人大代表的权利，支持他们依法行使代表职权。

    权利和义务是紧密相连的。人大代表在履职的同时，要模范遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己的生产工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。要按时出席本级人大会议，认真做好会议期间审议各项议案报告等工作，积极参加人大闭会期间统一组织的代表视察、专题调研和执法检查等履职活动，加强履职学习和调查研究，紧密联系群众，认真听取群众意见和要求，自觉接受原选举单位和选民的监督，努力为人民服务。选举单位和选民有权依照法定程序罢免他们选出的代表。国家和社会为人大代表执行代表职务提供必要条件和保障，人大代表的活动经费，要列入本级财政预算予以保障，专款专用。

    思考题解答及拓展

    1.如何理解人民代表大会制度是我国的根本政治制度？

    人民代表大会制度作为我国的根本政治制度可以从以下五方面来理解。

    一是人民代表大会制度直接反映了我国的国家性质。我国宪法规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。国家的一切权力，包括运用和行使国家政权的权力属于人民。人民代表大会是人民行使国家政权的组织形式。

    二是人民代表大会制度在整个国家的政治制度体系中具有“根本性”的权力渊源地位。其他的国家制度、国家机构，其权力、合法性均来自人民代表大会制度。在宪法和法律上，人民代表大会与其他制度和机构相比，是本源性和根本性的。

    三是人民代表大会是“人民”行使统治和管理国家政权权力的、具有相对低成本和较高可接近性的机构。相比较而言，在现有的国家政治制度中，人民代表大会与“人民”的距离最近、“人民”最容易进入和产生影响，人民代表大会最具有直接代表和反映“人民”意愿和要求的能力。

    四是人民代表大会制度的丰富内涵决定了它具有一种“根本性”。人民代表大会制度，是以人民代表大会为基石构建的国家政权体系，它主要规定了人民代表大会同产生它的人民的关系，规定了人民代表大会同它产生的“一府两院”等其他国家机关的关系，规定了中国共产党同人民代表大会及其他国家机关的关系。选举制度是人民代表大会制度的基础。民主集中制是人民代表大会制度的组织原则。总的来说，人民代表大会制度是实现党的领导和人民当家作主的有效的政权组织形式。

    五是人民代表大会的“根本性”还在于它与西方议会民主制具有根本的区别。中国实行中国共产党领导下的多党合作制度，西方国家实行多党竞争制度。在目前阶段，在中国实行有中国特色的社会主义政治制度具有根本的重要政治意义，因此具有中国特色的政治制度所必然要求的政党活动空间的模式——人民代表大会制度也就具有了根本性的地位和意义。

    延伸阅读

    习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话（节选）

    在中国建立什么样的政治制度，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。为解决这一历史性课题，中国人民进行了艰辛探索。

    1840年鸦片战争后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会。那个时代，为了挽救民族危亡、实现民族振兴，中国人民和无数仁人志士孜孜不倦寻找着适合国情的政治制度模式。辛亥革命之前，太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、义和团运动、清末新政等都未能取得成功。辛亥革命之后，中国尝试过君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种形式，各种政治势力及其代表人物纷纷登场，都没能找到正确答案，中国依然是山河破碎、积贫积弱，列强依然在中国横行霸道、攫取利益，中国人民依然生活在苦难和屈辱之中。

    事实证明，不触动旧的社会根基的自强运动，各种名目的改良主义，旧式农民战争，资产阶级革命派领导的民主主义革命，照搬西方政治制度模式的各种方案，都不能完成中华民族救亡图存和反帝反封建的历史任务，都不能让中国的政局和社会稳定下来，也都谈不上为中国实现国家富强、人民幸福提供制度保障。

    在中国人民顽强前行的伟大斗争中，中国共产党诞生了。自成立之日起，中国共产党就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任，为“索我理想之中华”矢志不渝，“唤起工农千百万”，进行艰苦卓绝的革命斗争，终于彻底推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山，建立了人民当家作主的新中国，亿万中国人民从此成为国家和社会的主人。这一伟大历史事件，从根本上改变了近代以后中国内忧外患、任人宰割的悲惨命运。

    中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。经过实践探索和理论思考，中国共产党人找到了答案。早在1940年，毛泽东同志就说道：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”

    新中国的诞生，为中国人民把这一构想付诸实践奠定了前提、创造了条件。1949年9月，具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》庄严宣告，新中国实行人民代表大会制度。1954年9月，一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

    在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。

    60年来特别是改革开放30多年来，人民代表大会制度不断得到巩固和发展，展现出蓬勃生机活力。60年的实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。邓小平同志曾经说过：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达、避免很多牵扯。”江泽民同志强调：人民代表大会制度“是我们党长期进行人民政权建设的经验总结，也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势”。胡锦涛同志也指出：“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”

    在新的奋斗征程上，必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。这是时代赋予我们的光荣任务。

    资料来源 中国共产党新闻网，2014年9月5日。

    2.我国人大代表选举特点是什么？如何坚持和完善？

    我国人大代表选举的特点主要有：一是普遍性。凡年满18周岁的中国公民，除被剥夺政治权利的人以外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。二是代表性。为确保各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表，体现广泛的代表性，在代表名额的确定分配上采取了有所区别的规定。三是平等性。这不仅表现在参选权的平等，还有投票权的平等，即每一选民在一次选举中只有一个投票权，所有有效选票都具有相等的法律效力。代表名额平等，除个别地方外，每一代表所代表的人口数相同，被提名权平等。四是保障性。各级人大选举经费由国库开支。同时，针对选举中的违法行为或事件，要给予行政处分或刑事制裁等。

    我国始终坚持结合国情、党情、世情对我们的制度不断进行完善，先后对现行的1979年选举法进行了五次修改，主要有：一是扩大直接选举的范围。1953年的选举法规定直接选举的范围仅限于乡、镇、市辖区和不设区的市。现在则扩大到县一级，即不设区的市、直辖区、县、自治县、乡镇的人民代表由选民直接选出。二是实行差额选举。1979年之前的选举基本都是等额选举。1979年选举法修订后，规定在直接选举中应多于应选名额的三分之一至一倍，在间接选举中应多于应选名额的五分之一至二分之一。三是采用无记名投票。1953年选举法采用的是举手与投票并用的表决方式。1979年修改为一律采用无记名投票的方式，并规定文盲或残疾选民可委托他人代写选票。四是实行城乡按相同人口比例选举人大代表。自1953年以来，全国和省、自治区两级人大中，农村与城市每一名代表所代表的人口比例，经历了从8∶1到5∶1到4∶1的演变过程。2010年修改选举法时明确规定全国人大代表名额由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配，从而更好地体现人人平等、地区平等和民族平等的原则。

    案例

    人民日报谈衡阳贿选案：维护制度尊严 净化政治生态

    8月18日，北京市第二中级人民法院对湖南省政协原副主席童名谦玩忽职守案作出一审宣判，对童名谦以玩忽职守罪判处有期徒刑五年。同日，湖南省各受案法院对衡阳破坏选举案中65案68名被告人进行了一审宣判，68名被告人依法分别被判处有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利等刑罚。湖南省纪委日前决定对衡阳破坏选举案第二批涉案人员57人给予纪律处分。以“零容忍”的态度处理衡阳破坏选举案，重申的是从严治党决心，体现的是依法治国意志，捍卫的是人大制度尊严，必将进一步营造风清气正的政治生态环境。

    衡阳破坏选举案，是一起严重的以贿赂手段破坏选举的违纪违法案件，影响恶劣。选举权和被选举权是宪法赋予公民的一项基本的政治权利，既神圣又庄严。它是我国一切国家权力的政治基础。以送钱拉票的手段破坏选举，这是对我国人民代表大会制度的挑战，是对社会主义民主政治的破坏，是对国家法律和党的纪律的践踏。发生这样的案件，要严肃惩处，更要正本清源。面对如此大规模的集体违法现象，当地需要继续深入反思；面对官商勾结和金钱政治，其他地方也都要引以为戒。

    我们的制度，不是说在嘴上听的、挂在墙上看的，必须认真贯彻执行。然而，现实中总有人喜欢另搞一套，把不正常当做平常，把违法乱纪当做能耐，不断突破红线牟取“红利”，久而久之，甚至在个别地方形成了“破窗效应”。在衡阳破坏选举案中，不少送钱和收钱的人可能侥幸地以为，这么多人涉案也许不会有什么风险。对衡阳破坏选举案的“一锅端”，就是要破除这种“法不责众”的侥幸和幻觉，维护人民代表大会制度的权威和尊严，维护社会主义民主政治的权威和尊严，维护宪法法律的权威和尊严，决不允许明一套、暗一套，说一套、做一套。

    党的十八大鲜明提出，要建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。十八大以来，中央抓铁有痕踏石留印的举措，就是要打造廉洁政治的新常态。在这个大目标面前，没有不能打的腐败，没有不能碰的禁区，也没有不能查的例外。俗话说，“疮疤见光易好，伤口捂着易烂”。不遮丑，不回避，不护短，这才是真正对党和国家负责；有法必依，执法必严，违法必究，这才能切实赢得人民群众的信任支持。

    “诚欲正朝廷以正百官，当以激浊扬清为第一要义。”习近平同志在中央政治局第十六次集体学习时强调，要解决当前存在的种种难题，必须“要有一个好的政治生态”。不断筑牢思想防线，时刻坚守法纪底线，把从政环境整治得更加健康，把政治生态打扫得更加清洁，这是全党全社会的共同任务，党员干部更要以身作则、率先垂范。

    资料来源 《人民日报》2014年8月19日。（）

    3.如何推进科学立法和民主立法？

    深入推进科学立法、民主立法，建设中国特色社会主义法治体系是一个系统工程。在这个系统工程中，完备的法律规范体系是法治实施、法治监督、法治保障的前提。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

    一是要深入推进科学立法、民主立法的重要意义。改革开放以来，经过各方面长期不懈的共同努力，到2010年年底，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国特色社会主义制度逐步走向成熟。坚持科学立法、民主立法是对全面推进依法治国的新的历史起点上“立什么样的法、怎样立法”这一历史课题的正确解答。科学立法、民主立法必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。民主立法的核心是立法要为了人民，依靠人民，使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。

    二是要加强人大对立法工作的组织协调。发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，是科学立法、民主立法的必然要求。加强人大对立法工作的组织协调必须坚持党的领导。立法工作是国家重要的政治活动，党的领导是实现人大对立法工作组织协调的政治保证。

    三是要健全立法机关和社会公众沟通机制。在立法过程中，不断健全立法机关和社会公众沟通机制，使立法机关了解公众的关注点和诉求，对于保证法律符合人民群众的意愿和需求非常重要。立法协商是了解社会各方面对法律的诉求并就不同的诉求进行比较和平衡的重要方式，要充分发挥立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。

    四是要完善法律草案表决程序。法律草案的表决是科学立法、民主立法的最后环节，它既是之前一系列立法程序的延续，也是法律草案成为法律，从而获得法律强制力的关键一环。根据我国相关制度，宪法的修改，要由全国人大以全体代表2/3以上多数通过。法律和其他议案由全国人大以全体代表过半数通过。全国人大常委会审议的法律和其他议案，由常委会以全体委员的过半数通过。

    习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践的发展而不断发展。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须立法先行。在立法工作中坚持深入推进科学立法、民主立法，是一个持续的过程。加强人大对立法工作的组织协调、健全立法机关和社会公众的沟通协调机制、完善法律草案表决程序，三个关键的节点串起了科学立法、民主立法的各个环节。实践中，科学立法和民主立法密不可分，相辅相成。坚持科学的程序和方法，科学平衡社会关系，可以更好地体现立法的民主化。坚持民主立法，广开言路，集思广益，才能保证立法的科学性。科学立法可以更好地体现立法的民主化，民主立法能够更好地促进立法的科学化。只有把科学立法和民主立法统一于中国特色社会主义法治建设的实践，才能在民主的基础上实现科学立法，使法律符合广大人民的根本利益，符合经济社会发展的客观规律。

    案例

    广州首试网络听证立法 公众积极拍砖

    从2012年11月28日起，广州市民可以就他们关心的医保问题在网上“拍砖”——广州市人大常委会举行的《广州市社会医疗保险条例（草案）》进行网上立法听证。在之后的几天中，18名从社会公开征集中产生的听证陈述人，围绕《条例》中的一些热点问题与网友展开互动，市民上网“围观”，对陈述人的观点发表意见。

    据悉，将听证全过程放到网上的做法在全国尚属首次。广州市人大常委会副主任李力对媒体表示，网络听证立法，就是为了打破“一小群人决定广大市民切身利益”的老模式。听证会之前，118名市民通过网络或现场报名，争当陈述人。最终确定的18人，有行政主管部门的代表、医生、律师、农民等各界人士，年龄覆盖了从大学生到退休老人各个年龄段。历时7天的听证会包括陈述阶段、听证人提问、辩论阶段、最后陈述和小结五部分。听证的事项为：一、具有本市户籍的城乡居民是否都应当强制参加社会医疗保险？如果部分人拒绝参加社会医疗保险应当如何处理？二、职工缴纳社会医疗保险费的最低缴费年限应规定为多少年较为合理？三、如何加强对社会医疗保险违法行为的监督管理？

    据悉，广州居民医保自从2008年启动以来，仅第一年不亏损，2009年亏损1.3亿元，2010年亏损1.5亿元，而今亏损已经达到5亿多元。主要原因是参保率下降，导致基金收缴减少，而老年群体的比例剧增，使得支出扩大，基金平衡受到挑战。

    网络听证的最大好处是，让主管部门听到民意，即使有人言辞激烈甚至“拍砖”，但总比听不到声音好。这次听证并不涉及公费医疗，但不少网友依然提出相关问题，“有关部门下一步也应该讨论公费医疗的问题”。

    华南农业大学劳动和社会保障系教授张开云利用上课间隙，刷新了几次听证页面。在他的发言网页中，用表格列举了全国部分城市社会医保的最低缴费年限，新条例中广州所设的“15年”是年限最少的。针对违法行为的监督管理，张开云谈了五点看法：一、构建医疗保险监管委员会；二、信息公开；三、构建全国性信息共享平台和业务协调联系制度；四、加大执行力度和违法成本；五、推行监管社会化。他认为，网络听证是政府的一个勇敢尝试。“既降低听证成本，最终决策又顾及更多人的意愿和利益，提高政府公信力。”

    据悉，本次听证会陈述阶段持续到12月2日，在此期间，陈述人既可继续完善陈述自己的观点，也可与网友互动，修改自己的发言。在陈述阶段的最后一天，听证人将对陈述人进行提问，陈述人应及时回答。辩论阶段是12月3日、4日，网友也可发表意见和评论。辩论结束后，则是主办方对听证会情况小结。

    李力通过媒体说，“网上立法听证会大大节省人力、物力，是今后立法听证的一个发展方向”。

    摘编自杨辉、黄丽娜：《中国青年报》，2012年11月30日。

    延伸阅读1

    走进法律体系“2.0时代”——怎样推进科学民主立法

    2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议对立法法修正案（草案）进行了初次审议，随后公开向社会广泛征求意见，12月召开的全国人大常委会第十二次会议对草案进行了第二次审议。这是立法法实施14年后的首次修改。人们普遍期待，对这部规范立法工作的基本法的修改，将推动中国特色社会主义法律体系进入“2.0时代”。

    法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八届四中全会强调深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这是中国立法工作的一个新跨越，标志着立法将发挥越来越重要的引领和推动作用。

    立良善之法，根本途径在于科学立法、民主立法。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要抓住提高立法质量这个关键，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，努力使我们的法律立得住、行得通。

    健全人大主导立法体制机制。人大是我国的权力机关，立法权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。人大要在立法的规划、立项、起草、审议、修改、表决等各个环节充分发挥主导作用。要通过立法规划、年度立法计划，加强对立法工作的统筹安排。对涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案的起草，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草。为更好发挥主导作用、提高立法质量，人大要建立一支高素质的立法工作队伍，增加有法治实践经验的专职常委比例，健全立法专家顾问制度。

    加强改进政府立法制度。目前，政府部门承担着大量的法律法规的起草工作，国务院部门还有发布部门规章的权力。必须完善政府部门立法程序，增强部门立法的公开性、透明性。发挥政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，负责起草重要行政管理法律法规。对部门间争议较大的重要立法事项，要引入第三方评估，充分听取各方意见后及时作出决定，不能为部门之间的分歧所掣肘而久拖不决。

    明确立法权力边界。在我国，除了全国人大及其常委会以外，国务院及其各部委，各省、自治区、直辖市和一些较大的市以及民族自治地方都拥有立法权。要明确各立法主体在立法体制中的地位及相互关系，以及各自制定的立法文件的效力等级。各立法主体必须严格依照法定权限和法定程序立法，既不能超越权限，也不能背离程序。随着各地经济社会的发展和城镇化建设的推进，设区的市在城市建设、市容卫生、环境保护等方面普遍有制定地方性法规的客观需求，但目前我国只有49个较大的市拥有地方立法权。要严格按照法律规定，逐步增加有地方立法权的较大市的数量，依法赋予设区的市地方立法权。

    开门立法是推进科学立法、民主立法的重大举措。随着经济社会快速发展，随着人们政治参与积极性不断提高，对科学立法、民主立法不断提出更高要求。要在总结实践经验的基础上，把握立法规律、遵循立法程序，以严谨科学的态度，广泛听取、认真对待各方面的意见和诉求，努力使每一项立法都体现和尊重人民的主体地位，保障人民各项权利。

    健全沟通机制。兼听集思广益，沟通增进共识。党的十八届四中全会提出，健全立法机关和社会公众沟通机制，建立基层立法联系点制度，这些都将使立法机关更好地了解公众的关注点和诉求。立法协商是对不同诉求进行比较和平衡的重要方式，要开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。还要探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，以更好统筹兼顾社会不同方面利益。

    拓展参与途径。广纳民意、广集民智，法律法规才能更接地气、更具民意基础。公开征求意见是公众参与的重要渠道，目前全国人大常委会审议的法律草案，一般都公开向社会征求意见。今后，除公布法律草案初审稿征求意见外，还将公布草案二审稿广泛征求意见，使公众有更多机会发表看法。应积极探索完善召开立法座谈会、论证会、听证会机制，为公众提供发表意见的平台。此外，还要建立公众意见采纳反馈机制，让人们知道哪些意见被采纳了，哪些意见没被采纳、为什么不能采纳，避免“你说你的，我改我的”，调动人们参与的积极性。

    发挥人大代表作用。人大代表是人民群众的“代言人”。在长期实践中，我们探索形成了人大代表参与立法的很多有效形式。比如，邀请部分全国人大代表列席全国人大常委会会议；发挥代表议案在立法工作中的作用，十一届全国人大任期内共有603件代表议案涉及的149个立法项目列入了立法规划和年度立法计划。要创新和完善各级人大代表参与立法工作体制机制，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。

    加强组织协调。一部法律，往往涉及多方面的利益关系，涉及多个部门的权力和责任，必须加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制。要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，完善立法项目征集和论证制度，完善法律草案表决程序，推进立法精细化。

    主动适应改革需要。改革推进到哪里，立法进程就要及时跟进到哪里，增强立法的主动性和及时性。针对目前立法工作存在的不适应、不符合问题，要实事求是、与时俱进地分类做好相关法律的立改废释工作。对实践证明行之有效的改革举措，要及时上升为法律；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止；对需要通过法律解释来解决问题的应当及时释法，赋予法律条文更加准确、更具有针对性的内涵。

    加强重点领域立法。要紧紧围绕中国特色社会主义事业总体布局，加快法律法规的立改废释，完善社会主义市场经济法律制度，推进社会主义民主政治法治化，建立健全文化法律制度，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，加快建立生态文明建设法律制度，依法保障公民权利，推动法律体系完善发展。十二届全国人大立法五年规划确定了68件立法项目，其中新制定20多部法律，修改40多部法律。这些法律的制定和修改，将为经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的一系列重大改革提供法律依据。

    资料来源 国务院法制办网站，。

    延伸阅读2

    政府立法走向“质量型发展”

    “我们刚拿到《国务院2015年立法工作计划》，任务重，责任大。”记者刚走进国务院法制办财政金融法制司司长刘长春的办公室，他就向记者介绍，“与以往不同，今年的国务院立法工作计划专门设置了‘全面深化改革和全面依法治国急需的项目’，仅是这部分，我们一个司承担的立法项目就有10个”。

    文件中的“急需”二字意味深长。刘长春说，“我们应更加积极主动适应改革和经济社会发展需要，特别是在对待改革的问题上，法律法规要为解放和发展生产力服务，要营造既有活力又有秩序的发展环境”。

    国务院法制办政府法制协调司司长赵振华用“优先任务”来定义立法与改革的关系——把配合国务院简政放权放管结合职能转变各项改革措施修改、废止法律法规列为优先任务。

    立法和改革决策相衔接

    两年来，国务院先后12次取消和下放行政审批项目、取消职业资格认定、工商登记前置审批改后置等事项共800多项，同时大力推进价格改革。“改革措施出台前，法制办对这些事项逐项进行法律审核，对其设定依据、法律表述、是否需要修改法律法规等问题提出意见；有关改革措施出台后，按照及时跟进、审慎稳妥的原则，对涉及的法律、行政法规进行清理，该修改的修改，该废止的废止。”据赵振华介绍，两年来，国务院分4次共修改行政法规63部、废止3部，4次提请全国人大常委会审议修订法律39部，修改内容涉及企业生产经营、市场准入、人员职业资格、政府价格管理等。

    根据中央部署，今年在全国33个县市区试点农村土地制度改革。2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案。

    “这是立法与改革无缝对接的典型。”据国务院法制办农林城建资源环保法制司司长左力介绍，2014年底，中央作出关于农村土地制度改革试点的决定，立法衔接工作只有很短时间了。“即便如此，改革要于法有据、法律要积极适应改革是硬道理，我们认真梳理了改革涉及的法律法规，反复征求各地各部门的意见，抓紧将相关法律法规调整的方案上报国务院，确保改革试点立法工作的及时跟进。”

    改革深化到哪一步，立法工作就要跟进到哪一步。刘长春说：“改革实践是具体的、复杂的，立法适应改革不是简单的亦步亦趋，因为并非所有的改革都需要立法配合，现行法律法规总体上是适应改革的。我们应及时跟踪关注改革的部署和进程，找准改革可能提出的立法需求。”

    “立法工作还应坚持对现有法律体系影响最小化的原则。”刘长春说，“在法律法规的制定、修改中，既要考虑适应改革发展的需要，也要避免对现有法律体系构成过大冲击。如果能通过法律解释、修改下位法等方式解决问题，那就采取这些方式，维护法律的稳定性和权威性”。

    求取社会最大公约数

    “多年以来，不动产登记工作始终在开展，只不过是政出多门，有土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记等。如今需要按照国务院机构改革和职能转变方案进行统一登记。”谈及今年3月1日正式实施《不动产登记暂行条例》，左力介绍，当初的首要工作就是“梳辫子”，梳理目前关于不动产登记的所有法律法规和政府部门的相关工作，充分了解实际情况。“在此基础上，我们通过部际联席会议与相关部门反复研究、讨论，努力形成共识。”

    为求取社会的最大公约数，2014年8月15日至9月15日，国务院法制办还公开向社会征求意见，近万名群众积极建言。左力介绍，“有群众反映旧证的有效性问题，我们明确提出，以往核发给百姓的不动产登记证书一律有效。有群众提出证书统一便民、信息查询等方面的问题，条例确定的指导思想和原则是规范不动产登记的行政管理，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的‘四统一’”。

    智慧在民间，左力认为公开征求意见是了解实际情况、提高立法质量的重要渠道。“农民是农林城建资源环保法制司工作的重要服务对象。由于客观条件的限制，他们可能很难提意见。为此，我们在粮食法公开征求意见中，主动‘接地气’，尝试联系基层单位，广泛征求种粮大户和农民意见。这既是征求意见的过程，也是法律普及的过程，既有利于提高立法质量，也有利于后期法律的实施。”

    为确保立法质量，刘长春谈到了依法定程序立法的重要性。“中央对于改革的部署是明确的，对于改革实效的要求是具体的。基于此，我们一方面主动积极作为，提前介入到相关法律法规的部门起草工作；一方面坚持依法办事，绝不能因为改革推进要求紧，就放松对立法法定程序的遵守，就同意有关部门关于不在起草阶段充分征求意见的提议，相反是要抓紧法定程序不放松，坚持民主立法、科学立法，唯有如此，才能确保每一部法律经得起改革实践的检验。”

    资料来源 国务院法制办网站，。

    4.如何理解人大监督的地位和作用，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督？

    监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。人大监督是代表国家和人民进行的监督，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则，在我国的监督体系中具有最高法律效力。监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权，是人民当家作主、管理国家事务的重要体现。人大监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，具有民主性、全局性、权威性的特点，发挥着其他监督机制不可替代的重要作用。人大监督坚持党的领导的政治原则、依法行使职权的法治原则、集体行使职权的组织原则，既不能失职也不能越权。对“一府两院”的监督既是一种制约，又是支持和促进，目的是推动重要重大决策部署的贯彻落实，确保宪法法律得到正确实施，确保人民的合法权益得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保人民的合法权益得到尊重和维护。2006年8月制定的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，对各级人大常委会监督“一府两院”工作的基本原则、监督方式和监督程序作了较全面的规定，使人大监督进一步制度化、规范化、程序化。

    人大授权“一府两院”行使国家权力，“一府两院”就要对授权负责，而且要接受人大监督。人大不仅对“一府两院”在工作中是否正确实施法律和依法行使职权，是否正确贯彻国家的方针、政策，是否正确执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况进行监督，还要对规范性文件是否符合宪法和法律规定进行监督。人大监督主要通过听取和审议专项工作报告、审查和批准预决算、开展执法检查、审查各种法规、询问和质询、特定问题调查等形式开展具体工作。人大监督还要按照“围绕中心、突出重点、讲求实效”的工作思路，完善监督工作方式方法，增强监督实效。一是要把听取专项工作报告与执法检查结合起来。二是要把初次监督与跟踪监督结合起来。三是要把专项监督与综合监督结合起来。四是要把推动自行整改与依法纠正结合起来。

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    做好人大监督的“加减法”

    人大监督是宪法和监督法赋予各级人大及其常委会的一项重要权力，也是人大经常行使的最能够发挥人大职能作用、体现人大权威的一项权力。人大监督最大的作用和最直接的效果，就是通过各种监督形式依法行使监督权，促进“一府两院”依法行政、公正司法，推动经济社会健康快速发展。随着我国改革开放的进一步深入和经济发展新常态时期的到来，人大这种法律性、人民性、权威性较强的监督越发显得重要。

    然而在监督实践中人们总是习惯地认为，人大监督就是要做“加法”，强调的往往是监督活动（工作）总量上的增大和提高。其实，从监督的效果上看，人大在履行监督职责过程中，既要认真做好“加法”，也要科学合理地做好“减法”，做到有所为有所不为。做好“加减法”是人大积极履职的一种表现。人大开展监督要做的“加法”，主要是强调人大监督的主动性、积极性、参与性和促进推动性，甲监督实效来衡量人大监督工作的成败。要按照宪法和监督法的有关规定，敢于监督，善于监督，常态化监督。要排除阻力，顶住压力，不惧“威力”，依法大胆行使监督职权；要深入调查研究，接好地气，广泛听取民声民意，结合本地发展实际，围绕中心工作的开展和广大人民群众的关切，有针对性地开展监督；要紧紧依靠广大人民群众和人大代表的主体力量开展监督，充分发挥人民群众参与监督的主导性、积极性，主动接受人们群众对监督工作的监督；要突出重点，抓住“要害”，时时紧扣监督的“点”，不断扩大监督领域和范围，把监督的触角深入到各个领域，多个方面；要严格按照法律法规的有关规定，建立健全科学的、操作性较强的监督机制，经常性地不间断地开展监督，实现人大监督科学化、规范化、制度化、常态化；要改革和创新监督工作方式方法，进一步优化监督环境，强化监督责任追究，不断增强监督实效，较好发挥人大监督的支持促进作用。

    科学合理地做好人大监督的“减法”，也是增强人大监督实效的必要选择。一是要围绕中心，突出重点，按照少而精的原则，科学谋划，精心合理选定监督议题，不搞多多益善，眉毛胡子一把抓。二是要合理灵活地掌握开展监督活动的时机，不能不分时机，也不能过于频繁，更不能忙上添乱。三是要有选择性地运用监督手段，法律规定的监督手段不一定一一全部拿来使用，而是要结合实际情况，对症下药，什么问题使用什么招，增强监督的针对性。四是监督阵容要优化，要精干，集中优势力量，破解重大难题，不宜队伍越庞大越好，以免给对方增加负担，带来不必要的麻烦，造成扰民。五是开展监督活动时要真正深入实际，创新方式方法，事先少打或者不打招呼，一竿子插到底，了解实情，献出“真经”，尽量减少监督成本。六是要提高工作效率，增强监督实效，要雷声小（少），雨点大，每次监督都能保证是一场“透墒雨”，问题、难题做减法，真正为群众办实事、解难题。

    人大在开展监督工作中学会做好加减法，不妨多一些辩证的思考，来一场观念上的转变。加减法运用得相得益彰，有加有减，取舍有度，就能更好地达到预期的、有效的监督目的。做好人大监督的“加减法”事关人大监督职能的有效发挥，必将考验着我们每一个人大工作者的智慧。

    资料来源 中国人大网，www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/2014-10/21/content_1881673.htm。

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    人大监督，紧盯司法公正

    人类对公平正义的追求始终深植于每一种社会文化的基因之中，为社会秩序的文明与健康提供了衡量的尺度，而司法则在其中扮演了捍卫者和最后屏障的作用。英国哲学家培根曾说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”这实际上道出了一个深刻的历史经验：如果司法这道防线被突破，社会公正就会受到普遍质疑，进而社会的和谐稳定也就失去了保障。

    绝对的权力带来绝对的腐败。如果对权力的动用没有相应的制约与监督，也同样难以保证不受权力的诱惑而偏离公正的轨道。在我国的法律制度中，审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，审判机关、检察机关依法产生以后，虽然可以依法独立行使审判权、检察权，但这绝不意味着其可以滥用权力而不受限制，相反必须接受人大作为权力机关的监督。

    在每年3月的全国人民代表大会上，上千名代表齐聚北京人民大会堂，听取审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。这相似的一幕也同样在各级地方人大的会议里出现。在我国，人民代表大会是司法权的来源，人大监督所依据的是作为国家根本大法的宪法，代表的是国家意志和人民意志，体现的是我国国体和政体的本质与内容，每一次监督权力的行使都是对人民主权原则的彰显。因此，人大及人大监督在全国人民的政治生活中占据着举足轻重的地位。

    然而，社会对人大监督的认识却不应只停留在一年一度的人代会上代表们听听报告和投投票。人大听取和审议法院和检察院的工作报告，实现了从宏观上对司法机关的监督，但这是一种被动的监督，毕竟仅凭一个工作报告获得多少赞成票、反对票，来表明人民代表大会对司法工作的肯定或否定态度，仍然不够，还缺乏针对性和实效性。

    事实上，在当前的人民代表大会制度之下，提出质询、执法检查、行使罢免权、进行特定问题调查、受理人民群众对司法机关所办案件的申诉和对司法机关工作人员的违法行为的控告等，都是人大发挥监督作用的有效方式。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》为人大对司法工作的监督明确了职责、指明了方向，使得监督的落地有了更为坚实的基础。人大常委会作为人大的常设机构，在切实贯彻执行监督法中，只有不断改进和创新监督方式，增强法律监督、工作监督和人事监督之间的配合与协同，确保形成监督的常态化机制，才能为司法的公平正义真正保驾护航。

    党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，并把公正作为法治的生命线。守卫司法公平正义的防线，人大不能缺位。因为其对司法机关监督责任履行到位的使命，实际上早已融入人民群众对法治中国的期盼之中。

    资料来源 《人民日报》，2015年2月25日。

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