三、对老年人实施救助的具体类型

    1.对农村“三无”老年人实行五保供养制度

    对农村“三无”老年人，按照国务院《农村五保供养工作条例》的规定实行五保供养制度，即依照条例规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人，享受农村五保供养待遇。农村五保供养包括供给粮油、副食品和生活用燃料，供给服装、被褥等生活用品和零用钱，提供符合基本居住条件的住房，提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料，以及办理丧葬事宜。农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。农村五保供养标准，可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行，也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。

    2.对城市“三无”老年人实行最低生活保障制度

    对城市“三无”老年人，按照国务院《城市居民最低生活保障条例》的规定实行最低生活保障制度，即老年人所在家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民（包括老年人），按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受。

    3.对流浪乞讨和遭受遗弃等生活无着的老年人依法给予救助

    2003年国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对流浪乞讨人员（包括流浪乞讨的老年人）的救助作了专门规定。按照其规定，县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。救助站应当根据受助人员的需要提供符合食品卫生要求的食物，提供符合基本条件的住处，对在站内突发急病的，及时送医院救治，帮助与其亲属或者所在单位联系，对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。救助站对受助的残疾人、未成年人、老年人应当给予照顾；对查明住址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。结合《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定，对遭受遗弃的老年人流浪乞讨的，按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定给予救助；符合农村五保供养条件或者符合领取城乡最低生活保障条件的，依法给予相应的供养或者救助。

    第三十二条地方各级人民政府在实施廉租住房、公共租赁住房等住房保障制度或者进行危旧房屋改造时，应当优先照顾符合条件的老年人。

    【本条主旨】本条是关于老年人住房保障的规定。

    【本条释义】

    一、我国的住房保障制度

    目前，我国住房体系从性质上分，大概可以分为商品房和保障性住房两大类。商品房依据市场原则进行交易，面向不特定对象公开销售。保障性住房体现政府对低收入群体的特殊保障，面向特定的对象出租或者销售。住房保障制度是一个包含范围很广的概念。廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、保障房等都是住房保障制度的一种具体形式。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。公共租赁房，是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。公共租赁住房主要针对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”。依靠市场配置住房资源，并不等于说人人都只能依靠自己的收入买房子住，也不等于说人人都只能靠市场化竞争、自主分散决策来获取住房。在市场经济条件下，为了保障每个人都有房子住，政府要实施一些特殊的政策措施，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称，就叫做住房保障制度。住房保障制度和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分。

    二、优先保障老年人的住房需求

    住房是人的基本需求，“老有所居”是保障老年人合法权益的一项重要内容。因此，在住房保障制度上，应当对符合条件的老年人给予适当照顾，实行倾斜保护。全国老龄办等21部门联合制定的《关于加强老年人优待工作的意见》（全国老龄办发〔2005〕46号）就保障老年人“住有所居”做了原则性规定。明确了两方面的优先照顾，一是老年人在其产权或承租住房拆迁安置中，享受优先选择楼层的待遇。二是贫困纯老年人户优先纳入廉租房保障范围。建设部出台的有关规定也体现出优先照顾老年人的精神。一是《公共租赁住房管理办法》第十五条规定，复审通过的轮候对象中享受国家定期抚恤补助的优抚对象、孤老病残人员等，可以优先安排公共租赁住房。二是《廉租住房保障办法》十九条规定，实物配租应当优先面向已经登记为廉租住房保障对象的孤、老、病、残等特殊困难家庭，城市居民最低生活保障家庭以及其他急需救助的家庭。此外，地方政府在实施危旧住房的改造上，也应当对符合条件的老年人优先照顾。

    第三十三条国家建立和完善老年人福利制度，根据经济社会发展水平和老年人的实际需要，增加老年人的社会福利。

    国家鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人高龄津贴制度。

    国家建立和完善计划生育家庭老年人扶助制度。

    农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。

    【本条主旨】本条是关于老年人社会福利制度的规定。

    【本条释义】

    一、建立和完善老年人福利制度

    社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。一般社会福利，主要指社会服务事业及设施。社会福利制度一般来讲具有四个特点：社会福利是社会矛盾的调节器；每一项社会福利计划的出台总是带有明显的功利主义目的，总是以缓和某些突出的社会矛盾为终极目标；社会福利的普遍性，社会福利是为所有公民提供的，利益投向呈一维性，即不要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划定的范围之内，就能按规定得到应该享受的津贴服务；社会福利较社会保险而言是较高层次的社会保险制度，它是在国家财力允许的范围内，在既定的生活水平的基础上，尽力提高被服务对象的生活质量。建立和完善老年人福利制度是老年人社会保障的一项重要内容。党的十八大报告提出“健全社会福利制度”、“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。”从目前来看，我国老年福利制度的内容还很有限，国家有责任建立老年人福利制度，进一步完善相关制度内容，并且根据经济社会的发展水平和老年人的实际需要，逐步增加老年人的社会福利项目内容和水平。努力实现老年人群体的“老有所养”。

    二、鼓励建立高龄津贴制度

    高龄津贴是针对八十岁以上高龄老年人实施的一项特殊的社会福利。这项制度的目的，是为解决高龄老人的基本生活问题，对提高高龄低收入老人的生活质量起到很重要的作用。高龄津贴按照“低标准、广覆盖、保基本、多层次、可持续”的总体要求，创新高龄老人福利制度模式，健全养老保障服务体系，建立保障高龄老人基本生活需求的长效机制，使广大高龄老人的基本生活得到保障，不断提高高龄老人的生活质量。据统计，截至目前，我国八十岁以上的高龄老人已达到二千多万，并正在以每年一百万以上的速度快速增长。为了解决这部分老年人养老服务的资金保障问题，我国提出，有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴制度。自20世纪80年代开始，我国部分地区开始向百岁以上老年人发放高龄津贴，后来逐步扩大到80岁以上老年人。随着老龄社会的到来，各地政府更加重视高龄津贴发放工作。民政部也在2009、2010年分别下发《民政部办公厅关于转发宁夏建立高龄老人津贴制度有关政策的通知》（民办函〔2009〕151号），和《民政部关于建立高龄津（补）贴制度先行地区的通报》（民函〔2010〕111号），要求各地结合当地实际，学习借鉴并加快制定有关政策措施，尽快探索建立高龄老人津贴制度保证老年人共享改革发展的成果。高龄津贴对解决高龄老人基本生活问题，提高高龄老人的生活质量起到很重要的作用。高龄津贴按照“低标准、广覆盖、保基本、多层次、可持续”的总体要求，创新高龄老人福利制度模式，健全养老保障服务体系，建立保障高龄老人基本生活需求的长效机制，推进补缺型老年福利向适度普惠型社会福利发展，使广大高龄老人的基本生活得到保障，不断提高高龄老人的生活质量。

    目前，全国已有18个省（直辖市、自治区）颁布实施省级政策文件或出台相关规定，在全省范围内建立了高龄老人津贴制度。其余省份也在市、县层级制定政策文件，积极推动高龄津贴制度的建立。已经颁布实施的省（直辖市、自治区）文件，在适用对象、津贴标准、资金来源、制度名称和发文主体五个方面各不相同，迫切需要统一的法律规定统领。适用对象上，普遍要求具有本省户籍，划分年龄档次，实行不同的津贴标准，部分资格条件与收入情况挂钩。津贴标准上，平均每月从几十元到上千元不等。资金来源上，渠道有限，分级负责。制度名称上，千差万别，大部分叫高龄、老（年）人、津贴或补贴中的两个以上词语作为制度名称的关键词，有的更强调生活补助、生活津贴或基本生活津贴的性质，还有的叫尊老金和健康补贴等等。高龄津贴制度取得了良好的社会效果。截至2011年底，全国共有1000多万高龄老人领取高龄津贴。

    高龄津贴制度在我国的发展实践不长，各地情况千差万别，需要制度设计灵活原则。主要体现为：一是不作为强制性义务进行规定。仅规定国家对于建立高龄津贴制度的倡导性态度，各地可根据具体经济社会发展水平，推动建立。二是资格条件中仅对年龄标准做限制，对收入标准作了原则限定，具体实施可以各地方结合本地区的经济发展水平、财政收入情况等作出具体规定。

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