概述

    20世纪以来，随着信息科学的高速发展和经济全球化格局的逐步形成，西方国家传统的行政管理模式受到了普遍质疑。为了走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境，新公共管理运动和政府再造运动在高层领导人的大力支持和积极推动下风起云涌，主张在公共行政管理中引进企业管理理论，将市场竞争机制、目标管理、绩效评估和成本核算等方法应用于公共行政领域，以改善政府绩效，提高政府服务的质量和水平，满足公民对“政府再造”的客观要求。其中绩效评估作为提高政府绩效管理水平的有效工具，在公共管理领域取得了显著的成效，以至西方学术界惊呼：现代“评估国家”正在取代传统的“行政国家”。

    对我国而言，改革开放以来，随着经济体制由计划经济向市场经济转轨，传统行政管理模式下的全能型政府越来越不适应社会主体变化和发展的需要，政府职能频频出现缺位、错位、越位现象，加之原有的政绩考核体系存在明显的缺陷，严重影响和制约了我国经济、社会协调和可持续的发展。加入WTO后，客观上更是要求政府行政管理体制作出与之相适应的变革。随着科学发展观和正确政绩观的提出，建立高效、廉洁、公正、透明并具有责任感和回应性的政府，已成为我国行政管理体制改革和发展的方向。但不论从理论还是实践来看，与西方发达国家相比，我国的政府绩效评估还仅仅处于一个起步阶段，存在诸多问题，发展之路任重道远。

    各省探索官员考核与政府绩效评估体系

    因在这次大地震灾情统计工作中不正确履职，导致统计错误，负有领导责任的四川省都江堰市原市民政局党组成员、副局长肖某，日前被免职。抗震救灾工作中党政机关及其工作人员履行职责、依法行政和行政效能情况，日前也成为当地纪委监督考核的重点。

    在整个中国，“考核官员政绩、评价政府绩效”，这两个政治生活中的关键环节正在悄然变化。

    据报道，目前广东有两份考核指标体系正在起草中。一份是对政府的考核指标体系，主要考察经济社会发展；另一份则是党政领导的考核指标体系，主要考察领导自身。新政的核心，就是这个经济总量连续23年居全国第一的省份要改变过去的考核方式。

    2008年5月，山东省德州、烟台两市的市长，分别带领市直部门“一把手”赶到济南，参加一年一度的“地市大考”。与往年不同，今年的考核首次增加了采用电话随机访问的形式，调查当地常住居民对该市党委、政府的评价。

    在中组部下发的政绩考核相关办法中，不再唯GDP，而且引入了民意调查机制；而政府绩效评估，则有1/3省份先行探索。

    专家表示，考核官员政绩、评估政府绩效，这两个评价体系应科学设置、有效衔接，加快纳入法制轨道。

    一、政府绩效评估概述

    （一）绩效、政府绩效与政府绩效评估

    1.绩效

    从语义学的角度看，“绩效”表示“成绩、成效”。“成绩”指“工作或学习的收获”，强调对工作或学习结果的主观评价；“成效”指“功效或效果”，强调工作或学习所造成的客观后果及影响。“绩效”则是对二者的综合。在英文中，绩效的原意是“履行”、“执行”、“表现”、“行为”、“完成”，引申为“作为”、“成就”、“成果”、“业绩”。从普遍意义上来说，绩效是对组织的成就与效果的全面、系统的表征，它通常与生产力、质量、效果、权责等概念密切相关。

    从现代管理学角度看，关于“绩效”的内涵，目前学界众说纷纭。如伯纳丁（1984年）等人认为，绩效是在特定时间范围，在特定工作职能、活动或行为上生产出的结果记录。凯恩贝尔（1993年）、迈克罗依（1993年）、奥普勒（1993年）和塞格（1993年）提出，绩效是员工自己控制的与组织目标相关的行为；绩效是多维的，没有单一的绩效测量；绩效是行为，并不必然是行为的结果，这种行为必须是员工能够控制的。波曼（1997年）和摩托维德勒（1994年）又提出了任务绩效和关系绩效的概念。这些概念后来都被广泛地运用于人力资源管理和工商管理的实践中，主要是指社会经济管理活动的结果及成效，包括个人绩效和组织绩效两个层面。

    2.政府绩效

    在西方国家中，政府绩效又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”和“政府作为”等，其字面意义是指政府所做的成绩和所获得的效益的意思，但其内涵非常丰富，既包括政府“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又包括政府“过程”的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。

    在这里，用于衡量政府活动的效果的“绩效”的概念更为复杂，不仅主要包括政绩层面，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等方面。从框架上而言，政府绩效主要包括5个方面：政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和政策落实的实际效果。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府的核心能力之一。在公共行政中，政府制度政策的安排与落实能力越强，政治绩效就越容易体现。经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上。国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能提供推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高，社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人民安居乐业，社会和谐有序，没有明显的对抗和尖锐的冲突。文化绩效。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。

    生态绩效。生态绩效表现为政府在多大程度上适应了自然规律的客观要求，政府实现可持续发展的能力大小。

    在这5个方面中，政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，是实现经济绩效、社会绩效、文化绩效和生态绩效的法律和制度保障。经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现，在整个政府绩效体系中发挥着基础作用，没有经济绩效，社会绩效、政治绩效、文化绩效和生态绩效就会缺乏物质基础，难以持续。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效和文化绩效也就失去社会基础。同时政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。

    3.政府绩效评估

    “评估”表示“评议估计或评价”，而绩效评估则与对“绩效”的界定一样，国内外学者由于研究视角、研究对象和研究的出发点不同，对绩效评估的理解和定义也各不相同，尚未形成一致定义。例如，美国学者史密斯·穆飞认为，绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定。美国学者朗格纳斯认为，绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评价组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。R·韦恩·蒙迪等认为，绩效评估是定期考察和评价个人和小组工作业绩的一种正式制度。日本学者伊山顷太郎认为，绩效评估是雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸多方面进行评定与记录的过程。我国学者张一弛认为，绩效评估是对员工一个既定时期内对组织的贡献作出评价的过程，从数值的方面对其工作的优缺点进行系统的描述。

    仅从以上列举的几种定义中，便可见学者对其理解上的差异，从“过程”到“制度”，从实际工作成就到影响工作成就的种种因素，或换一种角度来说，便意味着绩效评估包含着丰富的内容，不仅仅包括“绩效”字面层级上的工作成绩效果贡献，还包括对雇员的特征、工作态度、工作适应性、能力、潜在能力的认定。

    然而，对政府绩效评估的认识显然不能仅从个人层面来理解，个人绩效评估与组织绩效评估相结合已经成为政府绩效评估的趋势。“但组织层面的绩效确切界定则更为困难，因为政府的行为，即便是一种简单的服务，也是个复杂、多面的概念，在过去无法定义它已成为阻碍测评发展的关键所在之一”。对其界定依然是众说纷纭。

    詹姆斯·Q·威尔逊认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准。

    奥斯本与盖布勒认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。

    而美国审计总署提供的政府绩效评估的定义是最具有代表性的，即“是便于公共决策者获取相关信息的一种方法，比如关于某一问题，关于未解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性，关于特定方案的实际有效性”。

    尽管对绩效评估还没有一个公认性的定义，但是一般来说，可以从3个方面来理解政府绩效评估的内涵：在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；在中观层面，是对政府分支的各部门，包括事业单位、非赢利组织如何履行其职能的评估，如政策实施的效果，提供公共服务的数量、质量的评估等；在宏观层面，是对整个公共部门或狭义上所指的政府绩效、政府为满足社会和公众的需求所履行的职能的测评，体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公正与平等，国家安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等方面的评估。就政府绩效评估的功能而言，主要包括4个方面，即对产出与后果提供早期的预警、改善资源的分配、改善生产与政府过程的效率和效益、改善政府责任等方面的评估。

    （二）政府绩效评估的意义

    政府绩效评估作为政府行政改革与政府再造的有效的管理工具，大大提高了政府自我调控能力及办事效率，改善了公共服务，也使政府的社会形象大为改善，政府与公民的关系更加密切，从而使各种社会危机和矛盾得到了相对缓和。有学者指出：“所有高绩效的组织，无论是公共还是私营部门，都是而且必定是对发展和部署有效的绩效评估和绩效管理制度怀有兴趣，因为唯有通过这样的制度这些组织才保持高绩效”。

    可见，政府绩效评估在理论上和实践上都具有非常重要的意义。

    1.绩效评估有利于转变政府管理理念，提高政府管理绩效

    在西方国家，政府推行绩效评估的初衷就是要用新的理念，即用服务行政、顾客至上、承担责任、重视产出和结果等新理念来改善政府行为方式与管理。然而在我国，长期以来，推行的是一种单向的管理理念，忽视了公众的需求。绩效评估的推行能够促使政府主动反思传统政府管理的利弊，跳出原有的思维模式，接受新的理论和理念，从而开拓政府管理的新视野。具体来说，政府绩效评估的实施，能够帮助我国政府管理理念实现以下转变：从过多地强调特殊集团的意志向更多地强调社会公众的意志的转变；从以政府自身的规则为导向到以社会公众的要求为导向的转变；从强调政府管理对直接维护统治的工具性作用向强调对经济、科技、文化和社会事务的管理以及提供公共服务的作用的转变；从强调对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制的转变；从管制行政模式向服务行政模式的转变等。

    从技术层面来说，政府绩效评估本身不是目的，它只是为获得更高的业绩水平而使用的手段，是有效提高政府绩效的动力工具。管理学家阿姆斯特朗指出：“要改进绩效，您必须首先了解目前的绩效水平是什么”，“如果你不能测定它（绩效），你就无法改善它”。因此，政府绩效评估能为行政管理体制改革提供技术支持，促进政府管理创新。首先，政府绩效评估有助于实现和落实政府的责任。一般来说，政府对公众的责任主要有3方面：“一是政府的支出必须获得公民的同意并按正当程序支出；二是资源必须有效率地使用；三是资源必须用于达成预期的结果。”与此同时，公众期望政治家能够为自己作出的决定负责，这就要求有某种对绩效评价的方式，即绩效评估。其次，政府绩效评估有助于在政府内部形成浓厚的绩效意识，把提高绩效的努力贯穿于政府管理活动的各个环节。通过绩效评估，可以促使政府职能的转变，使政府结构更趋合理化；通过绩效评估，可以促使政府转换服务范式，构筑数字政府和走向在线服务，提高政府部门运行要素的有效性等。最后，政府绩效评估有助于节约行政成本，提高政府公共服务的质量和效率。绩效评估新理念之一就是成本意识，使得管理者更加注重行政投入的效率与效益，实行成本核算、加强财务控制，努力“创造成本更少，运转更好的政府”，提高公共服务的质量和效率。

    2.绩效评估有利于提升政府形象，改善政府与公众之间的关系

    政府形象就是公众对政府的印象，政府绩效是政府形象的主要决定因素。事实上，政府绩效评估就是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况作出全面、科学的描述并公之于众，无疑有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。一方面，政府绩效评估是政府向公众展示工作效果的机会，展示成果能赢得公众对政府的支持。同时，展示政府绩效状况，能推动公众对政府的监督。另一方面，政府绩效评估并不只是展示成功，它也暴露政府的不足和失败，这并不一定损害政府部门的信誉，相反，政府向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高绩效所做的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任。

    可见，不论绩效评估是展示成功，还是暴露不足和失败，它在政府与公民、国家与社会之间形成了良性互动，这将极大地改善政府与社会公众之间的关系，充分体现执政为民的政府治理宗旨。政府绩效评估可以在现存政治制度的基本框架内维系生产关系，建立和发展新的公共责任机制，为解决各种利益冲突和各种社会危机、社会公众表达利益和参与政府管理提供重要的途径与方法。它作为建设“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标所实行的重塑政府角色、界定政府职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施，将极大地改进政府与公众之间的关系，使政治统治巧妙地涉入社会公众的普通生活，“从摇篮到坟墓”都被纳入国家、政府的制度安排之中，极大地发展了“服务行政”。在此过程中，现有的制度框架是政府绩效评估措施的前提与基础。维系这个基本的制度框架并使它得到最有效的运转和发挥它最大的效能，是政府绩效评估的基本信念。政府绩效评估贯彻和体现的是上升为国家意志的广大社会公众的意志，评估过程中公共财政的分配与使用、公共服务项目的划分、绩效目标的确定都是这种意志的体现。政府绩效评估巧妙地将这种意志通过公共责任和顾客至上的管理理念表现出来，从而在政治上加强与维护了现有的基本社会秩序，建立和发展了社会公众对政府的信任，缓和了社会危机，增强了政府公共部门的号召力和社会公众的凝聚力。

    3.绩效评估有利于纠正政府管理活动中的偏差，提高政府决策水平

    政府绩效评估目的在于找出目前已实现的绩效状态与期望绩效状态之间的差距，并为缩小这一差距所应采取的措施提供依据。现有的绩效状态则是目前已实现了的实际绩效水平，它由组织成员的现有能力、组织结构的效能和组织现在的总体竞争实力所决定。期望的绩效状态是组织为保持其竞争优势，保证其生存和发展所确定的，与顾客需求、现有战略、任务要求相适应的，并有可能实现的绩效水平。

    虽然任何一项公共管理活动的开展都要经过论证后方可实施，但由于在管理活动过程中会出现大量不可预测的因素，如重大自然灾害、严重的经济危机、某些利益团体的阻碍等，都会使管理活动出现扭曲的情况，在这种情况下，就不能达到政府管理活动所要达到的目标。因此，采用定期或不定期形式对政府管理活动进行评估，就会防止和纠正管理活动中出现的偏差，保证政府行为的正确性和高效性。政府的管理活动达不到预期目标，也可能是因为政策失误或政府在决策制定过程中，由于受决策主体、决策环境、决策体制等诸多因素限制，致使政策在实施的过程中偏离了公共利益最大化和社会资源有效配置的原则，而通过绩效评估可以纠正政策误差，减少因此而造成的损失和社会不公。

    4.绩效评估有利于推进政府行政管理体制改革，促进民主政治建设

    长期以来，我国实行的是高度集权的计划经济体制，社会经济生活几乎全部由政府统一管制，从而导致政府职能庞大、政府机构臃肿、行政效率低下以及腐败现象的发生。为了改变这一现象，改革开放后，我国先后推行了多次大规模的政府机构改革，但效果似乎并不明显。其中，与我们在推进行政管理体制改革的同进，缺乏相应绩效评估有很大的关系。管理心理学理论认为，对机构改革中符合绩效标准的行为输出，可以通过绩效奖励强化符合绩效标准的行为的输出，可以通过绩效的惩罚弱化不符合绩效标准的行为的输出，直到消除。因此，推行政府绩效评估，对政府的投入产出，政府行为的效率、效果进行评价，确定问题所在，并接受人民监督，在很大程度上可以为走出行政管理体制改革的怪圈，巩固行政管理体制改革的成果，实现政府与社会的良性转型提供必要的支持。正如有的学者指出的，政府绩效评估及其他相关措施在公共行政实践中的广泛运用，“极大地推动了公共管理方法与技能的改进和发展，导致了倾听顾客声音、提高服务质量、项目评估、管理信息系统、电子政务与政府在线服务等公共管理方法应运而生。”

    事实上，国外政府管理经验也表明，在政府行政管理体制改革中，引入绩效评估是实施政府再造的一个有效工具。在中国，也正是在以政府绩效评估为核心的一系列方法的运用中，政府管理的整个流程得以再造，政府绩效评估以及评估结果的运用对于促进民主制度的建设，加快政治体制改革的步伐具有重大意义，并对行政管理乃至提升国际综合竞争力起到重要作用。

    5.绩效评估有利于贯彻和落实科学发展观，树立正确的政绩观

    党的十六届三中全会提出了科学的发展观和正确的政绩观，二者关系非常密切，即“科学发展观引领着正确的政绩观，正确的政绩观实践着科学发展观”。对于政府来说，正确的政绩观就是正确的绩效观。要落实正确的政绩观，就必须科学评估政府的绩效。然而，由于对政绩的评估难以准确衡量，一些地方政府或领导干部在政绩观上出现了偏差，唯GDP马首是瞻，把GDP的增长作为评估政绩的唯一标准，没有全面地把科学发展观中的经济发展、自然资源、生态环境等一并纳入评估轨道。随着公众基本物质需要的满足，其需求相应增加，显然片面的“GDP政绩观”已不合时宜，成为建立能体现科学发展观的政府体系的思想障碍。因此，探讨在科学发展观和正确政绩观指引下的地方政府绩效评估体系迫在眉睫，与此同时，切实加强政府绩效评估研究，纠正发展观、政绩观上存在的模糊的或错误的认识和不正确的作法，是树立和落实科学的发展观和正确政绩观的必由之路。

    二、改革开放以来政府绩效评估的成效与问题

    西方发达国家政府绩效评估的实践最早可以追溯到第二次世界大战以前，其发展过程大致经历了3个阶段：一是起步阶段，时间从20世纪40年代至70年代，主要内容是政府绩效审计与绩效预算改革；二是大规模发展阶段，时间从20世纪70年代到90年代，绩效评估开始向世界各主要发达国家扩展；三是规范深化阶段，时间从20世纪90年代至今，绩效评估走向科学化、制度化和规范化，已经形成一种世界性的潮流。

    随着市场经济改革的深入，公众需求多样性的增加，要求政府提高服务质量的呼声越来越高，同时受到新公共管理运动以及西方各国政府改革实践的影响，改革开放以来，我国开始关注和跟踪西方的政府绩效评估与管理的理论研究和应用进展，我国政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口，不断创新政府管理理念和管理机制，在政府绩效评估方面进行了有益的探索，取得了一定的成效。但总的来说，与西方国家相比，我国政府绩效评估发展起步较晚，无论是理论还是实践都处在初级阶段，无可避免地会面临在任何国家推行政府绩效评估中都会遇到的困难和障碍。

    （一）改革开放以来政府绩效评估的成效

    改革开放以来，面对经济全球化、一体化的现实挑战，我国各级政府大力进行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整结构、改革行为方式的同时，借鉴和引进国际新的管理机制、管理技术和工具，根据自身的具体情况，进行了一系列的管理制度创新，其中以政府为对象的绩效评估成为一个不可分割的组成部分，并取得了一定的成效。从实践开看，我国政府绩效评估的探索主要集中在以下方面。

    1.目标责任制

    目标责任制在我国始于20世纪80年代，其最初的主要表现形式是“目标管理”；特点是组织目标分解并落实到各个部门或各个工作岗位，目标完成情况考核也相应针对各个部门或岗位，这与以组织为单位的目标设定和绩效评估有着明显的不同。随着行政管理体制的改革和完善，目标管理的思路和原则逐渐得到扩展，发展到面向行政首长的目标责任制。由于行政首长的目标责任与所在政府层级或部门的目标责任基本上一致，对行政首长目标完成情况的考核实际上等同于组织绩效的评估与考核。

    山东省青岛市在这方面进行了创新性的探索和实践，2002年，青岛市开始实行《青岛市目标责任制管理实施细则》。每年年初，市委、市政府要求各部门、区、县将当年度该部门、该单位要完成的目标计划报给市委、市政府审核，然后再交给区县委、区县政府修改，经过详细修改后再将定论交给目标管理办公室汇总并输入电脑。年中围绕目标完成的情况进行监控、督察、落实。到年底，由该市委、市政府派出专门的考核小组检查、评估并将结果进行全市大排名。这一新的目标绩效管理方法堪称“青岛模式”。从政府机构目标责任的内容来说，主要涉及两大类：一类是市委、市政府部署的重点工作任务，具体包括经济社会事业发展、党风廉政建设、精神文明建设、维护社会稳定等方面；另一类是有关职能部门的目标和责任，具体包括年度重点工作目标、经济责任、重点建设项目、公务员管理与队伍建设等，还包括部门在履行职能过程中的依法行政、政务公开、工作效率、服务态度和服务质量等方面的要求。在目标责任制考核指标设置方面，江苏省南通市的经验值得借鉴。2003年江苏省南通市以“创新、规范、高效、廉洁”为目标，从“优化服务质量”、“提高办事效率”、“降低办事成本”、“提升办事水平”和“加强组织领导”等方面确定了5个考核目标，并将每个考核目标分解为若干个考核指标，总共设置了20个考核指标，对南通市直机关的作风建设共性目标进行综合量化考核，以切实加强政府自身建设，全面推进目标责任制的实施。

    2.效能建设

    1989年12月，监察部在第二次全国检查工作会议上首次提出了“效能监察”任务。1990年效能监察工作涉及政府行政效能领域，1995年福建省率先出台行政效能监察的具体作法，被中央认可并在全国推广。到1999年底，全国已有23个省（自治区、直辖市）不同程度地开展了效能监察工作。1997年福建省漳州市在拓展效能监察活动基础上形成了新的思路和新的运作机制，启动“效能建设”试点，引起强烈反响。2000年6月，在推广漳州市经验的基础上，福建省机关效能投诉中心正式挂牌办公，至2001年8月底，福建省就有600多人被诫勉教育，422人受到效能告诫，135人被辞退。从而改变了这样一个事实：以往对公务员的惩戒一般只有道德规范、纪律约束和法律惩处3个层次，对那些不违反纪律，更没有触犯法律的行为，如办事低效、态度恶劣、消极怠工等无法触及，诫勉教育或效能告诫正是填补了公务员惩戒管理上的一个空档。到2002年9月，广东潮州、重庆合山等地也不同程度地开展了这一活动。

    效能建设是一项富有中国特色的政府绩效管理办法，它是在党委、政府统一领导下，强化各级机关的效能意识，以提高工作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、业务和廉政建设为内容，科学配置机关管理资源，优化机关管理要素，改善机关运作方式，改进机关工作作风，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑机关效能保障体系的综合性工作。作为一种综合性的管理机制，效能建设的领域广阔，内容丰富。以厦门市为例，其效能建设的特点主要包括：各单位各部门根据各自的工作职责加强制度建设：以岗位责任制来明确工作职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以公示制来推行政务公开，以评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律。着力反映政府部门中存在的作风不良、效率不高、服务不好等问题。在所设指标中，廉政建设和行政效率指标的分值占了总分的50%。指标的设置具有导向作用，把考评结果作为各级机关单位评先评优的重要依据，并实行相应的奖励和惩罚，使考评的结果具有权威性。

    3.万人评议政府

    评议是近年来兴起的一种监督形式，也是测量公民对政府绩效满意程度的一种手段。20世纪90年代末以来，沈阳、杭州、厦门、南京、宁波、珠海等城市开展了以“让人民评判，让人民满意”为导向的万人评政府活动。1998年12月初到1999年1月中旬，拥有570多万人口的特大城市沈阳举行了大规模的市民评议政府活动，这次活动在近2个月的时间里采取问卷的形式，组织广大市民对市政府1998年的主要工作进行了评议。2000年2月，珠海市政府向市民发放了1万份问卷，由群众对85个政府机关单位进行测评，评出3个“作风差”的单位。随后，又组织200名各界人士组成测评团深入这85个机关单位明察暗访进行测评，两项结果相加即为该单位“机关作风”的年终成绩。2000年10月，杭州市成立了“满意不满意”评选活动领导小组办公室，首次“满意不满意”单位评选活动在市级54个单位全面展开，评选的主要内容是各单位的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等6个方面。此后杭州市每年都进行一次公众对政府的评议活动。2001年12月起，南京市开展了“万人评议机关”的活动，对市级机关及直属单位的工作、作风进行广泛评议，对在“万人评议机关”活动中排在前十名的部门和单位予以表扬，对排在末5个部门的主要领导分别进行了处理，或免或降。

    无疑，这些地方政府的实践活动有助于改进政府部门“为人民服务”水平，也体现了人民当家作主的社会主义民主政治本质，对增强政府服务意识，改善政府服务质量，提高政府服务效率，树立良好的政府形象具有重要的作用。具体来说，万人评议政府：增强了各部门的目标意识、服务意识和责任感。提高了行政人员的服务质量和办事效率。强化了机关内部管理，加大了管理过程的透明度，完善了管理制度。促进了机关的廉政建设，加强了监督力度，进一步开放了公众参与渠道，提高了政府部门的政治合法公共信誉。提高了工作人员的素质和激励水平，推动了各项工作任务的完成。

    4.社会服务承诺制

    在西方，英国是世界上较早推行社会服务承诺制的国家，1991年梅杰任英国首相后，发动了“公民宪章运动”，在全国大力推行社会服务承诺制，引起了国际社会的普遍关注，许多国家的政府纷纷效仿。社会服务承诺制的基本内容是：公开办事内容、办事标准和办事程序，确定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确赔偿标准，未实现承诺的责任单位和责任人要按规定给当事人以赔偿。其核心是顾客协商、顾客真实需求的确认、设立和公开服务标准。政府根据这些标准评价实际工作结果，在未达标准时承担责任并采取有效的改进措施。显然，这是一种具有契约性质的服务机制，服务标准的具体化和公开化为社会公众的评价和判断提供了明确的依据，便利的投诉渠道、明确的投诉受理机构和处理投诉的程序为社会公众提供了比较完善的监督机制。但社会服务承诺制中的绩效评估属于合格评价，即评价是否达到预先确定的标准，与一般意义上的绩效评估略有不同。

    在我国，1994年6月，山东省烟台市建委借鉴英国“公民宪章运动”和香港“公共服务承诺制”的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制。1995年5月，烟台市政府在全市邮政、电业、交通、工商等12个部门推广建委的经验。至1996年，烟台市建委实行社会服务承诺的内容多达81项、服务标准117条，基本包含了建委系统工作的主要内容，涵盖了从城市建设、社会维护到居民生活服务的方方面面。1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制经验的基础上，中宣部和国务院纠风办决定“把宣传和推广社会服务承诺制度，作为加强行业作风和职业道德建设，推进社会主义精神文明建设的一项重点工作，建设部、电力部等8个部委将先行一步，推广社会服务承诺制度。”随后，上海、济南、北京、杭州、天津、长沙、株洲等许多城市的社会服务行业相继推行社会服务承诺制。从目前的情况看，各地已经实行和正在推行社会服务承诺制的行业，包括城建、供水、燃气、房管、公交、铁路、民航、邮政、电业、银行、旅游、商业、饮食、医院等众多部门。

    5.政府绩效评估

    2001年11月，福建省厦门市思明区政府成立“公共部门绩效评估”项目领导小组，受项目领导小组委托，厦门大学法学院卓越教授组建“公共部门绩效评估”课题开发组，开展公共部门绩效评估项目研究，建构了一套公共部门绩效评估的指标体系，开发了一套公共部门绩效评估的系统软件。目前该软件已通过专家组评审，并在厦门市思明区政府正式投入使用。该软件的核心也是公共部门绩效评估的核心，即评估模式的构建。课题组对绩效评估理论转化为评估系统软件进行了探索性研究，通过对评估模式的分析，完成软件开发需求分析报告、数据库设计和源程序写作，并通过反复调试与验证最终完成评估系统软件的研制开发。同时把绩效评估体系和绩效评估软件的相关内容制成演示动画，制作演示光盘和宣传材料。在该套软件中，评估模式的构建分为评估主题的确定、评估维度的划分、评估指标的建立3个层次，三者内在严密的逻辑联系构成了整个绩效评估的基础与核心。2003年厦门市思明区在全国首创的“公共部门绩效评估体系”，获得了中国地方政府创新奖。该系统的开发与应用为解决公共部门管理的瓶颈问题探索出新路径，对推进政府职能转变，促进管理机制更新，提升政府服务质量具有实质性的应用价值。2004年8月2日，国家人事部“中国政府绩效评估研究”课题组又提出了一套适用于我国地方政府绩效评估的指标体系，该体系在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，将社会保障、社会稳定、廉洁状况和行政效率等33个指标纳入考核范围。评估的重点放在了整体管理水平和生活改善水平，而非单单的GDP增长率和就业机会率。随着我国政府绩效评估体系的完善，政府绩效评估也由此走上了实践的舞台，充分体现了政府绩效评估的现代发展。

    总之，我国政府绩效评估改革正处于上升期，各地的创新实践层出不穷，但总体上还处于自发阶段，绩效措施也各有特色，但经验与教训并存，且各种制度、工具、措施欠缺整合，其实施效果体现出较大的地区和部门差异性。正如有学者指出，我国政府绩效评估基本上“还处于原始的手工业水平上”，具有半自发性、盲目性、随意性、单向性、消极性、封闭性和神秘性等特点。因此，实现我国政府绩效评估的标准化和规范化、科学性与民主性之路还很长。

    （二）改革开放以来政府绩效评估存在的问题

    改革开放后，我国政府管理改革的不断推进，绩效评估在理论和实践两方面都取得了一定的成效，但从总体上来看，我国的地方政府绩效评估仍处于探索阶段，在实践中也暴露出一些值得深思的问题。彭国甫教授认为：“它之所以成为国际公认的难题，这是与政府绩效评估目标的多元性、产出的特殊性、劳动的密集性、评估标准指标的准确性、评估信息的稀缺性、文化背景的交叉性以及认知效应的偏差性等决定的。”

    张梦中认为：“困难首先来自企业与政府两种组织的性质差异，政府行政行为的非营利性、垄断性以及公益性，这些特点决定了政府的绩效管理与企业的绩效管理从内容到形式都有不同。其次，政府行政组织所特有的弊端也会增加政府绩效管理的难度，如‘帕金森定律’会给政府的绩效管理增加很大的阻力。再后，是观念障碍。”具体来说，我国政府绩效评估存在的问题主要体现在：政府绩效评估理论和认识上、政府绩效评估体制上，以及政府绩效评估方法和技术上存在的问题等3个方面。

    1.政府绩效评估理论和认识上存在的问题

    政府绩效评估还存在缺乏理论指导、盲目性大、认识不够、缺乏人才和制度支撑等问题。

    （1）政府绩效评估缺乏系统理论的指导，实践中带有盲目性

    我国学术界对政府绩效评估的关注开始于20世纪90年代，目前还处于不成熟的状态，学者们就政府绩效评估的基本概念、价值取向、作用机理、评估模式、指标体系、实施程序等都还没有形成共识，对国外政府绩效评估实践的理念与实践也缺乏系统的介绍和研究。这相对于我国政府绩效评估实践的发展要求，评估的知识体系准备显现出明显的不足。导致这一现象的原因有很多，有学者认为由于政府绩效评估是一个公认的国际性难题，很多内容难以量化，有的甚至不能量化，而需要量化并可以量化的内容的客观研究，要求研究者有较扎实的数学、统计学、运筹学等自然科学功底，更何况政府绩效受多种因素的制约，错综复杂，研究难，见效慢。加上“我国公共管理学者取得的政府绩效成果多以项目报告形式出现，且研究成果分享又局限于极少数专家范围内，这使得政府绩效评估这一在国外应用性很强的理论研究到我国却变成了纯理论性的研究，不仅严重影响了政府绩效评估研究的深入，而且大大降低了政府绩效研究的理论成果对公共管理实践的应用价值。”由于缺乏系统性的理论指导和成熟的实践经验，致使我国政府绩效评估的实践中出现盲目性特征，随意性很大。

    （2）政府绩效评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，缺乏人才和制度支撑

    政府绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题的衡量，然而我国政府内部的绩效评估，往往以个人绩效评估为主，忽视了对政府组织整体的绩效评估，没有实现二者的有机结合，致使个人绩效的提高并不完全导致组织绩效的提高。而且同个人绩效评估相比，组织绩效评估具有更多方面的功能和作用。评估往往意味并伴随着批评和改革，在评估日益成为一种对政府监督的手段的今天，这种作用更加明显。特别是政府对其绩效评估没有引起应有的重视，以致学术界对政府绩效评估研究动力不足，热情不够，成果不多。政府绩效评估必然涉及对政府决策者和相关执行人员工作成果和领导能力以及工作能力的评价，对于这一部分人来说，并不全是好事。成果不佳或者能力稍低者会感到威胁的存在，往往会对评估采取逃避的态度。这种“不是把政府绩效评估作为提高政府管理水平的正确措施，而是作为消极防御的手段”的政府绩效评估导向，进一步强化了对绩效评估工作及其价值的不理解，从而导致政府绩效评估的资金投入不足，没有国家和地方单独的评估经费拨款的保证，政府绩效评估常常难以为继，极大地影响着政府绩效评估工作在我国的展开。

    2.政府绩效评估体制上存在的问题

    （1）政府绩效评估处于自发状态，缺乏相应的法律及制度保障

    从整体上看，我国政府绩效评估多处于自发或半自发状态，没有相应的制度和法律作为保障。表现为：第一，缺乏统一规划和指导，绩效评估分散在目标责任制、社会服务承诺制等多种管理机制中，评估内容和侧重点差别很大，评估方法不一致，评估程序存在很大的随意性，因而结果很难做到客观、公正，有的甚至完全流于形式。在这些问题当中，缺乏制度化的评估标准，是政府绩效评估的主要障碍。第二，政府绩效评估还是一个短期行为，缺乏对政府绩效的持续性测定，这就导致了运动式的行政管理，管理者难以把工作重点放在政府绩效的持续改进上，而往往采取“严打”之类的阶段性突击方式解决问题。第三，现有部门中涉及政府绩效评估的部门有财政部门、人事部门、监察部门等，同时还有目标责任制考核办公室、效能建设办公室等。绩效评估的权力比较分散，没有实现有效的整合，没有形成一个有机的政府绩效评估的组织体系。第四，政府绩效评估立法缺位，几乎是个空白。没有相关法律依据，政府绩效评估的合法性容易受到质疑。第五，政府绩效评估中，监督与约束机制不健全，存在评估事实弄虚作假、虚报瞒报，甚至行贿受贿等现象，直接或间接地损害了政府形象。

    总之，在缺乏法律制度保障的情况下，绩效评估难以在政府部门全面系统地推行，缺乏整体的战略规划，评估活动也缺乏连贯性和持续性。

    （2）政府绩效评估主体缺乏“多元化”，社会公众参与不足

    有学者指出：“到目前为止，几乎所有对政府的评估都是上级评下级或组织，宣传人事部门评其他部门，说到底是政府自己的内部评价”。而社会公众以及其他机构在政府绩效评估中的评价与监督作用很小。造成政府绩效评估主体缺乏“多元化”的原因是多方面的，主要有：一是“官本位”思想严重，缺乏民主观念，低估或忽略民众的参与意识和素质；二是政府绩效评估揭露政府中存在的各种各样的问题，而这些问题的揭露会直接影响到领导者的政治或经济利益，致使领导者严格控制评估的各项因素，以便造成有利于自身的结果；三是高度集权的政府管理体制也使政府绩效评估可能存在暗箱操作，这样很不利于社会组织以及公众参与评估。政府绩效评估主体单一，社会公众参与不足，导致绩效评估过程中相关利益群体和个人话语权的缺失，使得政府绩效评估结论所涵盖的观点不够全面，弱化了社会公众对政府行政活动的参与、制约与监督的功能。此外，由于政府绩效评估中，专业评估组织的缺位，导致政府绩效评估结果的真实性、科学性、权威性及公信力等容易受到公众的质疑。

    （3）政府绩效评估结果的实际利用不到位，缺乏与之相配套的改革措施

    在政府绩效评估得出结果后，并不意味着评估工作的结束，将评估结果加以分析和应用，用以从根本上改善和提高政府管理和服务，提高政府绩效才是评估的最终归宿。然而，我国有一些地方政府却单纯为评估而评估，是为了迎合当今公共管理领域的流行趋势，将其视为一项政绩工程。“把业绩评估看作是业绩改善过程中内在的、不可或缺的一部分是至关重要的。为评估而评估是不可取的。”一般来说，政府绩效评估的结果主要应用于两方面，一是将现在的评估结果与以前的结果比较，确定政府一定时期内工作的成绩与不足；二是作为对评估部门实施奖惩的依据。在实践中，我国的政府绩效评估更多的却是关注“过程”，而不注重“结果”，只重视“审批”，而不重视“监管”。其结果如有学者总结的，中国的政府绩效评估存在着“三多三少”的弊端，即形式主义多，实实在在少；虎头蛇尾多，善始善终少；空头支票多，真正兑现少。其原因主要在于我国的政府绩效评估往往陷入“单兵作战”的境地，没有与预算制度、人事制度、奖惩制度、政府组织优化等相关制度改革形成配套，违背了“把业绩评估看作是业绩管理改善过程中内在的、不可或缺的一部分是至为重要的”这一理念。

    3.政府绩效评估方法和技术上存在的问题

    （1）政府绩效评估的指标体系不够科学

    政府绩效评估的关键就是评估指标体系的构建，对此，中组部和人事部分别于1996年和2004年出台了两套评估体系，即《县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系》和《中国政府绩效评估研究》课题组提出的指标体系，比较这两套评估体系都存在不够科学之处。前者共分经济发展指标、社会发展指标、精神文明建设和党的建设指标3大类，18个指标体系。实践证明，这套指标体系存在偏重经济发展的内容和按照全能政府设计的缺陷。后来，人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出了一套适用于我国地方政府的绩效评估指标体系，该体系共分3层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，社会保障、社会稳定、廉洁状况和行政效率等多个指标被纳入考核范围。有学者认为，这个政府绩效评估体系把以人为本的科学发展观做支撑，代表了目前建立政府绩效评估体系的大方向，但还有待于完善，比如这个体系中基本都是做“加分”，而没有做“减分”的内容，应该有“减分”的内容才能更旗帜鲜明地将“转变职能的理念引入政府评估之中”。另外，中国人民大学毛寿龙教授在《重视绩效评估的制度效应》一文中指出了这一体系的不足：“有些指标不合适。比如就政府的潜力指标来说，领导班子团队建设应该不是潜力，而是现在的能力，因为领导班子应该是有任期的，本届领导班子到了下届并不一定完全连任”，“有些指标不完整。比如公共服务只包括基础设施和政务信息公开，而没有包括教育等大量的公共服务；市场监管只包括法规完善程度、执法状况、企业满意度等主观指标，而没有类似其他指标那样的客观指标”。也有专家指出，在此指标体系中需要内部评估的指标太多，比如，上级交办的事项、内部法规制度的遵守执行等；此外开放程度不够，不利于公众监督和民间评估。至于各项指标权重问题，现行指标体系中缺乏合理的设置。的确，“对各自承担着不同职责、通过不同方式履行职责的各政府部门进行工作绩效评估，既要体现公共部门的共同部分，又要反映各个部门的特殊之处，具有很大的难度。”

    （2）政府绩效评估的信息系统尚未建立

    从信息论的角度来看，政府绩效评估活动的过程，实际上就是信息的筛选、加工、输出、反馈的过程，评估的有效在很大程度上取决于信息本身及其传输的质量。目前，我国政府部门尚未建立健全的绩效评估的信息系统，严重影响了评估工作的展开。一是获取评估工作所需的信息非常困难，而如果所搜集到的信息不全面、不真实、不可靠，那么势必影响到评估的准确和有效，也不能全面、客观、可靠地反映政府公共管理过程中存在的问题。如一些地方政府和部门领导好大喜功，追求表面政绩，总喜欢在统计数字上做文章，以至于做假数据、虚报指数等欺上瞒下的行为不断出现，使得整个绩效信息系统中充斥着虚假数字，严重脱离了政府绩效信息客观实在性的本质要求。二是信息沟通的障碍。信息交流与沟通是政府绩效评估特征的重要体现，因为社会公众只有充分了解政府及其活动，才能作出客观的评价；政府只有充分了解社会公众，才能提供他们所需的服务。然而，公众要表达自己的意愿常常受制于信息传递渠道，不能及时、准确、畅通地表达，这显然不利于公众与政府之间的沟通和了解，极大地降低了评估质量。

    （3）政府绩效评估的评价方法使用不当

    从技术的角度看，我国的政府在绩效评估信息收集和甄别技术、质的量化技术、以复杂数学模型等为代表的分析技术的引入上和应用上还很落后，整个评价技术在操作上还处于“手工操作”，科学化、信息化水平很低，导致了政府绩效评估结果不够全面、准确。从评价方法上看，在我国政府绩效评估实践中，没能把定性分析与定量分析的方法很好地结合起来，严重影响了评估的效果。另外，由于缺乏定量的测评标准和专业的定量分析人员，我国目前的政府绩效评估仍然以定性考评为主。凭经验、凭印象、凭感情，缺乏数据支持和科学分析，必然导致政府绩效评估带有随意性和片面性的结果。同时，在评估方法的选择上，一些地方政府还存在着一种“一劳永逸”的倾向，企图以一种评估方法或测量工具对所有的评估对象或项目进行绩效评估，事实上，“不管是哪个政府层级或地方特征诸如城市与乡村环境，不太可能发现几个可服务于所有机构的测评方法”。因此，评估方法使用上的混乱和不当，给我国的政府绩效评估工作带来了很大不便。

    三、以科学发展观为指导，进一步推进政府绩效评估

    胡锦涛总书记在党的十六届三中全会上的讲话提出：“要教育干部树立正确的政绩观，包括正确地看待政绩、科学地衡量成绩”。这就要求各级干部首先要树立以人为本、全面、协调和可持续的科学发展观。不坚持科学的发展观，就不可能落实正确的政绩观。反过来讲，要树立正确的发展观，也要树立正确的政绩观，不坚持正确的政绩观，也不可能落实科学的发展观。而无论是科学的发展观还是正确的政绩观，要将其落到实处，转化为各级政府或政府各部门工作的指导思想和实际行动，就需要一套科学的政府绩效评价标准和考评体系。为此，抓住落实科学发展观和正确政绩观这一机遇，尽快建立、健全科学完善的政府绩效评估的目标体系、方法体系和责任体系，是坚持科学发展观、树立正确的政绩观的重要任务和迫切需要。

    （一）从制度层面树立并落实正确的政绩观

    政绩观是指领导干部对履行职责所取得的成绩和贡献的总体看法和根本观点，有狭义和广义的政绩观之分。狭义的政绩观是指领导干部从政的价值取向。广义的政绩观是指公众对什么样的政府工作业绩让其满意的价值取向，公众的满意度是其核心。然而，我国社会主义初级阶段的现实国情让一些领导班子和领导干部对什么是政绩，如何创造政绩，创造怎样的政绩等一系列的问题缺乏正确的、科学的认识，从而在创造政绩时出现认识上的误区。他们片面地认为“只要把经济搞上去，政府的政绩就好”，因此，好大喜功，只重短期效益，不顾长远发展，急功近利，大搞“数字”工程、“形象”工程和“政绩”工程等。科学发展观的提出，为政府树立正确的政绩观指明了方向。首先，科学发展观明确了“为谁创造政绩”的立场，其核心是以人为本，也就是以人民群众为根本、以人民满不满意为标准，一切为了人民，一切依靠人民，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。因此，领导干部在创造政绩的实践中，必须把最广大人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。其次，科学发展观指明了“创造怎样的政绩”的方向，就是要以实现经济社会的全面、协调、可持续发展作为衡量政绩的根本指标，离开了全面、协调、可持续发展的政绩，只能是片面、畸形、短期的政绩，甚至是“败绩”。最后，科学发展观还解决了“如何创造政绩”的方法，就是要努力做到“五个统筹”，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。

    树立正确的政绩观不但要解决如何正确地看待政绩与科学地衡量政绩的问题，还要解决如何落实正确的政绩观的问题，这就要求我们把正确的“政绩观”落实到制度层面，建立起科学的政绩评估体制，约束与控制官员在创造政绩时的错误行为倾向，使其严格地按照科学政绩观的要求，作出能够使公众满意的，经得起实践与历史检验的政绩。

    （二）完善切合实际的政府绩效评估指标体系

    政府绩效评估的核心是有一套科学的指标体系，以便科学地确定政府绩效考评的内容和范围，从而形成正确的绩效导向和对官员的有效激励。新的政府绩效评估指标体系难以建立和实施，与政府绩效评估本身难以客观测量关系极大。新的评估体系必须优化评估框架与评估指标，建立客观公正的评估程序和科学合理的评估方法。现阶段我国各级政府的绩效指标设计要做到4个体现。

    首先，新的绩效评估体系要体现科学发展观的要求，以人为本。这个体系既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜力绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。与此同时，这些指标应该既包括“硬指标”，又包括“软指标”。所谓“硬指标”就是指可量化的指标，应以经济审计为主要内容和评估的主要途径；“软指标”是指难以具体量化的公众的满意度，其中应以社会评价为主要内容。

    其次，新的绩效评估体系要体现政府职能转变的要求。绩效评估要评政府该做的事，评政府履行法定职责的程度，政府越位、错位的工作不能纳入绩效范畴。

    再次，新的绩效评估体系要体现不断改进评估方法和技术的要求。绩效管理和绩效评估在西方发达国家已经运行了几十年，有一套比较成熟的经验和技术。比如，在绩效指标的设计上，要围绕“四E”展开，即经济、效率、效益及公平，这些原则和方法值得我们很好地借鉴。但指标设计不能盲目地借用西方发达国家的案例，应注意与我国实际相结合。

    最后，新的绩效评估体系要体现我国的国情。我国正处于从计划经济向市场经济转型阶段，政府的职能定位问题尚未完全解决，大政府的模式难以在短时间内根本改变。比如目前还不可能像有些西方国家那样，评价地方一级政府的绩效可以不设经济发展指标。另外，我国地区差别很大，不同层级、不同地区的政府绩效指标的设计也应该体现各自的特点。

    （三）培育多元化的政府绩效评估主体

    评估主体在政府绩效评估中占有非常重要的地位，到底谁有权评估政府直接决定着政府绩效评估的客观性、准确性和权威性。传统上政府部门通常采取自上而下的方式来进行评估，表现出非常强的单向性和不平衡性。任何一个特定的评估者都有自身特定的评估角度，有着不可替代的作用，但同时各单一主体也有着难以克服的评估局限。西方发达国家的政府绩效评估实践同样表明，只有做到评估主体的多元化，实现评估主体的优势互补，才能保证政府绩效评估的客观性、准确性和权威性。

    在我国，政府绩效评估主体应包括外部评估主体和内部评估主体两部分。外部评估主体体系，是指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系，包括政党评估、国家权力机关即人大评估和社会评估等。内部评估主体体系，是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系，主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分。从当前我国的实践看，政府绩效评估的评估主体应包括以下7大类：一是同级党委、人大、政府、政协等综合评估主体；二是纪检、监察、综合治理委员会、政府效能投诉中心等否定评估主体；三是直接主管领导评估，也就是上级分管领导对具体分管单位或部门的评估；四是群众评估，主要是行政相对人对有关群众满意情况进行评估；五是自评主体，也就是评估对象对自身业务实际进行自评和报送；六是专业评估组织（包括大专院校、科研单位的专家学者）和新闻媒体的评估；七是评估管理机构的评估。当然，政府绩效评估的评估主体选择“必须考虑评估成本，人人参与是不现实的”。企业管理领域的360°全方位评估技术指的是从不同角度进行评估，并非是全员评估。评估主体的多元化，既保证了政府绩效评估的公正性，也在最大程度上保证了政府绩效评估的全面性和客观性。但是，评估主体是否明确评估要求，是否掌握正确的评估方法，对评估的结果的影响很大。为此，在培育政府绩效评估多元化主体的同时，也应该对评估主体进行必要的培训，以明确评估技术、评估方法等方面的要求，确保评估结果的科学性和客观性。

    （四）建立有效的政府绩效评估信息系统

    政府绩效评估需要完备的资料和数据，而且由于政府绩效评估所需的信息量大，涉及的部门多，信息来源渠道广泛，不但包括直接来源于政府部门、社会公众及评估者等的原始资料和数据，而且还需要其他来源的间接资料和数据。通过建立有效的政府绩效评估信息系统，可以给评估主体提供完备的评估资料和数据，这是开展绩效评估的基础，也是保证信息收集的准确性与评估结果公正性的重要保障。计算机技术的发展使政府绩效评估所需要的数据资料的存储、分析、快速查询得以实现，评估方法更为科学，增强了评估结果的真实性和可信性。现代信息技术的应用为建立完善的信息收集系统提供了技术上的支持。

    首先，要组织专门力量，收集国家有关政治、经济、社会、军事等各个方面的信息、资料和数据，进行必要的统计、归纳、整理和加工，形成信息资料库；并根据国家的社会发展目标以及社会政治、经济方面的政策，制定应用于绩效评估的相关指数、指标和标准的评估指标体系，及时予以调整、充实，为评估工作对有关材料的收集与查询提供方便。其次，要建立有效的评估信息传递网络，把绩效评估的结果尽快反馈给有关各方，使评估信息得到广泛的应用。第三，要充分利用电子计算机和现代通讯技术，把国家各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据，已经开展过的评估工作的资料，有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等，汇集形成全国性的绩效管理数据库，实现评估信息系统网络化。第四，要优化和调整政府组织结构，减少管理层次，适当增加管理幅度，协调“条块分割”的管理组织构架的内在矛盾，消除“信息孤岛”现象，为政府绩效信息系统的创建提供良好的组织环境。第五，要积极推进电子政务，使其成为政府绩效评估的新载体，从根本上改变政府与企业、社会、公众的信息不对称状态，促使政府绩效评估朝着科学化、标准化、制度化的方向发展。

    （五）加强政府绩效评估理论研究和相关配套制度建设

    改革开放以来，随着政府绩效评估在我国实践的快速发展，理论界对政府绩效评估的研究也投入了极大的热情，但是总体上看，我国政府绩效评估的理论研究工作还存在研究成果少、理论与实践相脱节的现象。加强政府绩效评估理论的研究，首先，离不开自然科学、社会科学和人文科学的学科精英以及政府实践工作者的共同努力，需要实现科际整合和运用跨学科的研究方法，更需要加强国家间政府绩效评估研究的交流与合作。其次，要加大政府绩效评估理论研究的费用投入。据不完全统计，在发达国家投入政府绩效评估的费用已达近百亿美元，而我国在这个领域的投入相对很少。最后，要加强政府绩效评估人才的培养，形成一套科学合理的评估人才培养的制度化模式。

    另外，政府绩效评估本身是一项复杂的系统工程，必须与其他配套措施有机地融为一体，形成一种“制度合力”，这样才能保障评价结果的客观公正以及对结果的科学利用。从我国当前的国情来看，应建立以下相应的配套机制：一是绩效激励机制。它是指运用各种手段或方式，促使、期望和诱导政府及其成员履行法定职能，实现既定目标并提高绩效的制度。一般来说，它包括方法性的激励和体制性的激励两大类，前者是指把绩效评价结果与公务员的物质激励、精神激励、工作奖励、危机激励以及文化激励等相联系，而后者指根据评价结果从宏观上放松社会性规则，将财政、采购、人力资源管理等权力下放，使部门有更多的自主权、独立性及其他权力，增强评价主体和被评者贯彻执行评价制度的自觉性和主动性。二是绩效信息公开机制。信息公开有利于打破传统的行政管理的封闭独断，有利于消除政府和公众之间信息不对称现象，是建设透明型政府的必然选择及顺利推行绩效评价的重要条件。三是绩效评估责任机制。四是绩效评估申诉机制。这主要是指政府在推行绩效评估时，当被评价者对管理者作出的评估报告有争议时，可以向有关部门提请申诉，阐明理由和事实，其最核心的功能是促进行政公平。

    （六）选择并正确运用政府绩效评估的方法与技术

    评估的方法是政府实施绩效评估的基本条件，是评估顺利进行的基础，也是评估结果准确全面的保障。评估实施方法是对评估对象进行客观公正评估的前提，为评估结果的分析和比较提供可能，“否则我们永远都不会知道是结果本身变化了，还是我们的测评方法改变了”，从而达到绩效评估应有的功能和效果。政府绩效评估的方法是建立在一定类型的基础上的，按照不同的标准，绩效评估的方法可以划分为不同的类型，如按评估的主体划分，可分为上级评估、下级评估、同级评估、自我评估、公众评估及专业评估机构的评估等；按评估发生的时间划分，可分为政府管理活动开始前的评估（预测）、管理活动过程中的评估、管理活动结束后的评估；按评估者与被评估者的关系划分，可分为外部评估和内部评估。

    由于政府绩效评估本身的复杂性，决定了需要应用多种方法来加以评价。在绩效管理的实践中，人们已创设了20多种绩效管理的方法，但在当前以下4种方法运用较广：一是平衡计分卡法。平衡计分卡是由哈佛大学商学院罗伯特·卡普兰与戴维·诺顿于1992年发明的一种绩效评估和管理的工具，是政府绩效评估的一种有效方法。首先，平衡计分卡基于平衡理念，强调组织绩效的高低和优势并不直接表现或取决于组织的“财务状况”，而应更加注重组织自身的可持续发展的能力和潜在价值的创造能力。其次，平衡计分卡系统把发展置于中心地位，将组织能够实现的目标转换成绩效评估指标，然后通过具体制度设计将组织及其成员的行为与这些目标联系起来，从而实现组织战略目标，提高组织绩效。对于政府部门而言，平衡计分卡为组织绩效评估提供了定性分析和定量分析两种不同的途径。平衡计分卡从具体技术层面彰显了它在评估地方政府绩效时进行定量分析的优势。二是360°绩效评估法。它又叫综合评估法，是基于上级、下级、同级、顾客等多方面信息，提供反馈并评估绩效的方法。与传统的一些评估方法相比，它从多角度来反映政府绩效，使结果更加客观、全面和可靠。三是层次分析法。它由美国运筹学家托马斯·塞蒂教授提出，是一种定性与定量分析相结合的多目标决策分析方法，使复杂的系统整体分解清晰，把多目标、多准则的决策化为多层次、单目标的两两对比，然后只要进行简单的数学运算即可。四是标杆管理法。其基本原理是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些行业中领先的、最有名望的组织的关键业绩进行比较与评估，分析这些基准组织绩效形成的原因，在此基础上建立组织可持续发展的关键业绩标杆及绩效改进的最有效策略。当然，在政府绩效评估的具体实践中，选择哪一种方法并不是绝对的，应当根据特定的评估对象、评估目的以及评估成本等来选择不同的评估方法，以增强政府绩效评估的科学性和客观性。

    （七）实现政府绩效评估的制度化、法制化

    制度和法律是政府绩效评估的根本保障，政府绩效评估的制度化、法制化是政府绩效评估领域的世界性趋势。根据西方各国的经验，政府绩效评估的实施一般都通过发布法律的渠道予以保障。如美国1993年颁布的《政府绩效与结果法案》、英国1997年颁布的《地方政府法》、日本于2002年出台《政府政策评估法》，都以法律的形式肯定了政府绩效评估制度，将绩效评估作为政府的法定要求。由于我国对于政府绩效评估的研究还处于起步阶段，因此到目前为止尚未建立一部完整的法律对政府绩效评估的原则、目的、内容、具体实施办法及相关的保障、补救措施等进行系统的规范。因此，对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和作法，通过完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化、经常化和法制化的轨道。

    首先，应在充分调查研究和实践的基础上，加快制定《中华人民共和国政府绩效评估法》，从立法上确立绩效评估的地位，保证绩效评估成为公共部门公共管理的基本环节，促使公共管理部门开展评估工作，以提高公共管理水平。其次，从法律上树立绩效评估的权威性。绩效评估机构在公共部门中应具有相应的地位，享有调查、评估有关公共部门活动的权力，不受任何行政、公共组织或个人的干扰；评估结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进公共部门公共管理；评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度。最后，通过立法确定绩效评估的制度和规范。对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题作出详细规定，使评估工作有法可依、有章可循，把政府绩效评估纳入正常发展的轨道。将绩效评估以法律的形式固定下来，不仅可以防止政府部门的抵制，推进绩效评估的广泛运用，而且能够保障绩效评估的统一性和规范性，从而实现绩效评估的标准化体系。除借助于法律这种正式制度来保证对政府绩效的评估，达到约束和激励政府部门的目的外，政务公开、目标责任制、效能监察、效能建设和公共服务承诺制度也是评估制度化的重要表现形式。此外，还应重视非正式制度在促进政府绩效评估方面的作用，包括政府部门的组织文化、传统、惯例等。

聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com