概述

    道格拉斯·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。”

    就制度构成来说，诺思通过制度类型划分把制度分为宪法规则、操作规则和规范性行为准则3个层次，文森特·奥斯特罗姆区分了宪法层次、集体行动层次和操作层次的制度选择。樊纲通过综合研究制度的构成和相互关系，用一个图说明了制度的层级结构及其相互关系。

    本书的研究对象是政府制度，或者说是行政制度（为研究方便起见，本书界定的制度一般都指政府制度，在这里我们暂且把政府制度等同于行政制度，事实上它们是有广义和狭义区分的）。根据新、旧制度主义者对制度的定义，结合中国政府制度创新的实践，我们把政府制度界定为：政府制度是指一系列被制定出来用以配置行政权以约束和规范行政人和行政行为及政府组织的规范、惯例的总和。它在外延上既包括法定政治——行政体系基于对政府组织同社会公民间权利安排的判断，由此而颁发的有关行政行为之规则和约束性规范，又包括行政体系基于长期演化而在实践中积累的各种惯例和习俗。

    也就是说政府制度既包括正式制度也包括非正式制度。

    从一定意义上讲，政府发展主要可以看成是政府的制度创新，是创新的制度促进了治理结构的变化和发展，这种制度重点是正式制度，包括宪法层面、集体行动层面和操作层面的制度。按照诺思的分类，宪法秩序是第一类制度，它规定确立集体选择的条件的基本规则，这些规则是制定规则的规则，这一类规则包括：“确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”。这一类制度在中国政府的发展现实中主要表现为指导政府实践的政府理论的创新和发展。第二类制度是指宪法安排，是在宪法秩序框架内所创立的，也就是说这些制度都是宪法制度的派生，包括法律、规章、社团的合同等。这一类制度的重点在操作层面，是一种操作规则，它们在中国政府的发展现实中主要表现为法治政府的建设。第三类制度是指规范性行为准则，这一类制度对于赋予宪法秩序和制度安排以合法性来说是很重要的，也就是柯武刚所说的外部制度必须以内部制度为基础，外部制度才能更好地运行。这一类制度更多地是文化背景和意识形态，在中国的政府发展现实中主要表现为政府文化的建设和发展。

    没有革命的理论就没有革命的行动，政府理论问题至关重要。政府理论作为政治学研究的一个分支，是以政府作为独立的客体和研究对象，揭示政府的本质和现象、内容、表现形式及其运动规律的知识体系。政府理论主要研究政府理念、政府作用、政府管理模式、政府价值、政府伦理、政府发展等问题。政府理论不同于政府管理学等理论，它不提供具体的政府政策、政府设计、政府模式等现实操作层面的具体思路。它提供的是一定的政府理念、政府认识及政府发展指导；其作用不是在现实操作层面的指导并规范政府行为，而是在理论层面上以一定的政府理念、政府认识进而解释现实的政府实践模式，并通过政府理念与政府理论的反思、批判从而创新政府理论。政府理论是在更高的层次上为政府实践提供理论基础及发展导向。

    理论创新的力量

    马克思主义发展史告诉我们：只有坚持理论创新，才能不断开拓马克思主义理论发展的新境界。与时俱进是马克思主义的理论品格，也是其强大生命力之所在，更是共产党人的庄严使命。从《共产党宣言》的问世到《资本论》的发表，从十月革命的胜利到中国共产党的诞生，从毛泽东思想、邓小平理论的形成到“三个代表”重要思想的提出，都是与时俱进、不断创新的过程。我们党八十多年奋斗历程告诉我们：党的事业的每一次历史性飞跃，总是以马克思主义理论的重大创新为先导的。没有毛泽东同志的理论创新，就没有中国革命的胜利和社会主义制度的确立；没有邓小平同志的理论创新，就没有建设有中国特色社会主义事业的开拓和发展；没有江泽民同志的理论创新，建设有中国特色社会主义就不能在国内外形势的深刻变化中不断开创新局面。理论上的不断创新，是我们党的一大优势，也是我们不断夺取新胜利的根本保证。

    与时俱进的政党，永葆青春；与时俱进的理论，万古长青；与时俱进的精神，生生不息；与时俱进的事业，欣欣向荣。

    政府理论来源于政府管理运行的实践，政府实践检验政府理论的正确与否，反过来，政府理论又指导着政府实践，指引着政府发展的方向。政府的性质又决定着政府理论与政府实践的不可脱节性。但是在现实中，政府理论与政府实践并不是一贯的联系紧密，正如罗伯特·登哈特所言：“行政实务者常常抱怨行政理论家（从‘行政学之父’到当前的行政学者）都生活在象牙塔，他们离行政实务如此之远，以至于他们的原理和观点难以与现实世界相适应。然而，学者们，即使那些最关注行政理论与行政实务相联系的学者们，也抱怨公共机构的实务者总是过于关注行政管理的操作模式，而对行政管理能从一个理论的视角进行综合考察。理论与实践之间鸿沟如此之大，以至于难以弥合。”登哈特所说的现象并不是美国政府所独有，全世界的政府理论和政府实践之间都或多或少存在这样的现象。究其原因是政府施政环境的变化使得政府职能在现实中会随着经济社会发展情况的变化而变化，这种变化就体现在不同时期政府管理的目标和任务方面。政府职能具有相对稳定性，但是政府管理目标和任务具有多变性，目标和任务必然随着施政环境和国家中心任务的变化而变化。事实上政府管理目标和任务就是在一定历史条件下政府职能在政府管理的各个方面的展开和具体化。因此，一定时期的政府管理目标和任务体现着这个阶段的政府职能的重点方向，体现着国家工作的重心。因此，新的政府管理目标和任务的出现，必然要求政府治理模式的转变，从而推动政府理论创新的发生。

    一、西方公共管理创新理论及其政府模式

    1887年，美国学者W·威尔逊发表的著名的《行政（学）之研究》一文，标志着公共行政学的诞生。随着各国行政实践的变化，公共行政理论也逐渐进行着演变与创新。尤其是20世纪80年代以来，围绕着政府行政环境的变化而产生的政府职能转变带来的政府治理模式变迁，在西方国家掀起了波及全球的政府改革运动。西方发达国家、新兴工业国家、苏联及东欧国家、发展中国家，都卷入了改革浪潮中，形成了世界范围的政府改革浪潮。这次全球性的政府改革运动被形象地称为“政府重塑”、“治道变革”和“政府再造”等。政府实践创新的热潮直接促进了西方公共行政学的研究的活跃，一批学者从批判传统公共行政研究的价值观和研究方法入手，先后提出了不少新的、值得重视的理论观点，并受到各方面的广泛关注。这些理论观点被称为“政府再造”理论。从一定意义上可以这样认为，他们的理论观点开启了重建或革新公共行政的历史时期，从而形成了政府创新的主要理论，这些政府创新理论对各国政府的改革实践产生了较大影响，这些理论中科学合理的部分也必然会对我国政府改革的实践产生重要的借鉴作用。

    （一）新公共行政理论

    20世纪20年代形成的公共行政学传统由于其内在的缺陷在30年代末开始受到了严厉的批评，罗伯特·达尔、赫伯特·西蒙等学者都对传统的公共行政学进行了严厉的、切中要害的批判。1968年，由美国《公共行政学评论》的主编沃尔多发起的在锡拉丘兹大学召开的一场研讨会，标志着新公共行政学的诞生。新公共行政学的出现既是公共行政学的学科自身发展的必然结果，也是20世纪60年代美国社会改革在公共行政理论研究上的一种回应，体现了理论与现实的密切联系。新公共行政理论提出了一系列不同于公共行政学传统的新范式，乔治·弗雷德里克森总结的公共行政的首要原理可以视为新公共行政理论的基本主张：公共行政活动包括国家的活动……还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式与表现。公共行政的任务在于高效、经济及公平地组织和管理所有具有公共行政的（包括政府、准政府及非政府）机构。公共行政的范围是执行公共政策，有效地组织与管理公共机构，不带任何党派偏私地支持公共机构，为了全体公民的利益而维护政体的价值。公共行政，无论在学术研究方面还是在实践领域，均应公平地把关注的焦点放在美国联邦体制下的各级政府层级上。要增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织和机构。在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。无论在理论上还是在实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。

    新公共行政理论出现在进一步需求公共行政“合法化”的进程中，它体现了一种新的理念，从本质上更为偏向于人本主义。新公共行政重视社会公平、代表性、回应性、参与及社会责任感。它支持公民更多地参与公共政策及公共服务的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平。新公共行政试图识别并澄清公共行政学所要研究的方向，带来了包括公共行政目的、领导艺术、经济有效性、管理和评估系统、人事管理、教育与培训，以及公共领域中的相互影响与关系等方面的新变化。新公共行政的价值观及政府理念逐渐渗透到第二次世界大战后的政府机构中去，逐渐影响和改变着政府的治理模式。

    （二）新公共管理理论

    从20世纪70年代起，西方各国的政府管理遇到了前所未有的严峻挑战，这在客观上引发了20世纪七八十年代以来的政府改革浪潮。在改革实践中，无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论等，都无法解释政府管理所面临的新问题，更无法为当时的政府管理实践尤其是政府改革和发展提供有效的理论指导和导向。在公共部门管理实践以及社会科学发展的推动下，20世纪80年代后期在美国出现了一种新的公共管理运动，这个运动的目标是以政府和其他公共部门管理问题为目标，融合各种学科相关的知识和方法，创立了一个公共管理的知识新框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。来自行政学、经济学、政策分析、组织与管理理论等各学科的学者的研究逐渐形成了新公共管理理论。

    新公共管理理论是当代国外政府改革的主要理论基础，影响很大。费斯勒和凯特尔将新公共管理改革划分为精简、重建和不断改进3种改革思想，并比较了彼此之间的改革目标、改革动力、改革手段、政策支持等方面。劳伦斯·R·琼斯和弗雷德·汤普逊从重构、重建、重塑、重组、重思5个方面，以一个合理和有序的方式，阐述了现实组织的革新和变迁，提供了理解构成新公共管理分散概念的一个框架。经济合作与发展组织（OECD）在关于发达国家政府改革的研究报告中对新公共管理的主要内涵也做了总结归纳。

    一般认为，新公共管理与传统行政管理有所不同，其主要理论主张有：在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任；确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注；打破公共部门中的本位主义，对部门进行撤分与重组，破除单位与单位之间的樊篱；取消公共服务供给的垄断，在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；强调对私营部门管理方法和风格的吸收和运用；强调对资源的有效开发和利用。

    目前学界多认为公共选择理论是新公共管理理论的理论渊源，企业型政府理论和治理理论是新公共管理理论的具体体现。下面将这3种理论做一简介。

    1.公共选择理论

    公共选择理论产生于20世纪40年代末，形成于20世纪五六十年代。被称为“公共选择理论之父”的英国北威尔士大学的经济学教授邓肯·布赖克1958年发表了《委员会和选举理论》，成为公共选择理论方面的代表作。今天在国际上最有影响的公共选择理论研究的学者当属美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。从1949年布坎南在《政治经济学杂志》上发表《政府财政的纯理论》以来，他在公共选择理论领域为人们贡献了一系列名作，包括《自由、市场和国家》、《同意的计算：立宪民主的政治基础》（与塔洛克合著）、《宪政经济学》（与澳大利亚的杰佛瑞·布伦南合著）等。布坎南因为其在公共选择理论方面的贡献于1986年获得了诺贝尔经济学奖。以布坎南和塔洛克为首形成了公共选择理论中的弗吉尼亚阵营，该阵营突出的标志是强调方法论上的个人主义和宪政政治经济学。

    公共选择理论的基本假设是：其一是理性经济人假定。“像经济学一样，公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。”

    其二是公共物品和搭便车假定。因为公共物品具有非竞争性和非排他性的特点，这两个特点导致公共物品消费过程中的“逃票乘车问题”。由于消费者无论对公共物品的供给是否支付费用，他都可以消费公共物品，这就可能产生两个结果：“消费者力图使他对公共物品的贡献小于他从公共物品中获得的利益；消费者力图隐瞒他对公共物品的真实偏好。”由此决定了公共物品应当通过集体行动作出选择，如果由市场来组织公共物品的生产，就会出现不是公共物品供给过剩就是供给短缺的局面。

    其三是个体自由主义假定。公共选择理论认为，有关“普遍意志”的社会选择是偏离实际情况独立演绎出来的，“个体的人是一个社会集团的成员，在这个社会集团中，集体的行动由一组规则指导，要不他们就是一个不存在任何这样的规则的社会集团的成员。”“可以把国家或政体构想为一个规则或制度集，个体的人通过这个规则或制度集，集体地而非个体地或私下地行动。”这样，规则就在个人和集体之间架起了一座桥梁，为公共选择的个体自由主义奠定了基础。

    其四是政府失灵假定。公共选择理论反对福利经济学和凯恩斯主义经济学的市场失灵理论，竭力为自由市场辩护，认为“与某一给定活动相连的外部性的存在，并不必然就要求政府以税收和补贴形式的干预。”

    科斯定理得出这样的结论：“在不存在交易成本和谈判成本的条件下，受外部性影响的各方将会就资源配置达成一致意见，使这种资源配置既是帕累托最优的，又独立于任何事先的产权安排。”科斯定理说明，自由市场中的问题并不能构成政府介入的理由，“直接的政府管制未必会带来比自由市场和企业更好的解决问题的结果。但同样也不能认为这种政府管制不会导致经济效率的提高。”公共选择理论以政府失灵假定出发，要求政府退回到“守夜人”政府上去。

    公共选择理论主要从经济学的角度来分析政府的管理活动，强调个人自由和市场作用，打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争机制，从而使公众获得自由选择的机会，并认为这是解决政府困境的根本出路。公共选择理论根据观点上的差别可以划分出罗切斯学派、芝加哥学派和弗吉尼亚学派。其中罗切斯学派主要对政治团体进行实证研究；芝加哥学派将政治团体看成是实现个人私利的工具，而且市场永远出清，反对任何市场干预政策；弗吉尼亚学派以一种规范研究范式，为解决政府失灵开出了制度建设和宪法改革的政策建议。不论何种公共选择理论流派，都同意以下3条政策选择：增加服务主体，让私人企业、非赢利公共组织等与政府机构一道来参与公共产品的生产与提供；创造市场机制和形成竞争格局，用公私组织之间和公共组织之间的竞争服务来为公众提供“用脚投票”的机会；破除垄断，允许不同组织之间在职能和管辖范围上重叠交叉。

    2.企业型政府理论

    所谓企业型政府，并不是要把政府作为企业来运作，而是指用企业家在经营中所追求的重质量、讲效率、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革和创新政府管理方式，使政府更有效率和活力。企业型政府理论的领军人物、美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒，在他们合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中提出了以企业家精神改革政府的十大基本原则，并认为新的政府治理模式终将会代替传统的官僚主义模式。这十大原则是：建立掌舵而不是划桨的政府；建立“社区的政府”，实现服务对象的自我控制；建立竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去；建立具有使命感的政府，改变照章办事的组织；建立追求效果的政府，按效果而不是按投入拨款；建立受顾客驱使的政府，满足顾客的需求而不是官僚政治的需求；建立有事业心的政府，讲收益而不浪费；建立有预见的政府，注重预防而不是治疗；建立分权政府，从等级制过渡到参与和协作制；建立以市场为导向的政府，通过市场力量实现政府变革。

    《改革政府》一书将20世纪60年代后期以来公共行政的典范革命推向了高潮，受到西方一些国家领导人的推崇，成为20世纪90年代一些西方国家，特别是美国政府改革的主导理论。

    3.治理理论

    治理理论是从抨击官僚制度开始的。官僚制度模式的突出特征包括公共服务的垄断供给、权力的高度集中、等级与层级节制、规则为本与过程控制、专门化、非人格化等。这些是适应“大工业时代”的产物，与信息时代的政府管理需求相去甚远。治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。其理论观点是：治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；治理是指行为者网络的自主自治；治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。

    治理理论的核心观点是：治理意味着管理主体的变化，政府不再是国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可成为一定层面上的权力中心；公共产品的供应可以由私人部门和第三部门承担，与政府部门相互依赖，互通资源，分担政府的责任；治理的目的是达到善治，实现管理者与被管理者的协调与合作。其实质是强调治理主体的多元化，从政府的一家治理走向多中心治理。

    （三）新公共服务理论

    在对新公共管理理论反思和批判中，新公共服务理论逐渐形成。它基于对新公共管理价值的重新考量，使公共管理中那些具有价值性的理念重新回归。所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，包括如下基本的理论观点：政府的职能是服务，而不是“掌舵”。公务员就是要帮助公民表达并满足其利益需求，而不是控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。公共利益是目标而非副产品，公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念。公共行政在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。要为公民服务，而不是为顾客服务。责任并不简单，公务员所应关注的不只是市场，而更应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。重视人，而不是只重视生产率。公民权和公共服务比企业家精神更重要，政府的所有者是公民，而不是政府官员。

    内容新公共管理新公共服务理论基础经济学的交易成本理论、委托人代理人理论和公共选择理论民主公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义理论和后现代主义对话理论治道变革市场配置：强调市场的作用多元配置：注重政府作用的回归人性假设经济人的自利：个人利益高于公共利益公民美德：私人利益服从公共利益政府角色掌舵服务公共利益个人利益的聚合以共同价值观为基础，以对话方式实现公共参与以消费者的身份有选择性地参与积极主动地自主参与公民角色顾客/消费者公民价值导向经济效率效能经济效率效能和公平公共责任市场驱动，对广大顾客所希望的结果负责关注公共职业伦理等多元的公共责任组织结构分权的组织结构合作性的组织结构管理目标和动机市场化或民营化，缩小政府规模的愿望公共服务，为社会贡献的愿望。新公共服务理论并不是对新公共管理理论的全盘否定，而是一种扬弃。周晓丽对二者进行了比较，她认为，新公共服务纠正了新公共管理单一的经济学基础中对人性的假设，把人视为具有公民美德的公民；新公共服务抛弃了新公共管理追求“3E”的单一价值取向，把公平、公正、民主、正义等看作公共管理的重要价值取向；新公共服务纠正了仅仅把服务对象当作顾客的倾向，不仅注重服务对象以顾客的身份参与公共管理，更关注他们的社会身份；新公共服务理论认为私人部门的管理理论和方法并不能应用于公共部门。

    可以说，新公共服务理论对公共性、合法性、公民精神、政府责任在公共管理中作用重新进行倡导，强调公民社会与政府资源的互相融合与协调，成为现代公共管理的改革新的方向，在我国建设社会主义和谐社会和服务型政府过程中，该理论或许可以成为有效的理论借鉴。

    （四）西方政府创新理论下的政府治理模式

    理论的重要作用在于对实践的指导。上述几种政府创新理论在实践中对各国的政府治理实践或多或少地产生了影响，形成了3种主要的政府治理实践模式。

    1.新公共管理政府模式

    英国学者E·费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过4种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步尝试。依费利耶的论述，这4种模式及其特征分别如下。

    （1）效率驱动模式

    这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为“撒切尔主义”的政治经济学。它在20世纪80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力减少，权力向管理者转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。

    （2）小型化与分权模式

    这种模式在20世纪80年代虽然没有像效率驱动模式那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4世纪（1900—1975年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，20世纪最后25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”的生产方式——它在第二次世界大战后达到了顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化，有着办公室的层级、规章制度和正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义症状。从20世纪70年代末以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。

    作为当代公共部门组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化——公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离；组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。

    （3）追求卓越模式

    这种模式与20世纪80年代兴起的企业文化（公司文化）的管理思潮相关——特别是受《公司文化》和《追求卓越》两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝了理性化的小型化与分权模式，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上和从上而下两种途径。前者强调组织发展和组织学习（20世纪80年代末的“学习型组织”运动是其表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。

    追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。

    （4）公共服务取向模式

    这是目前发展尚未成熟的模式，但展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——合法性。

    这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展，进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。

    2.企业型政府模式

    奥斯本和盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中提出“企业型政府”模式，这一模式包含十大基本原则，我们在前面已经论及。孙学玉在总结企业型政府的基础上归纳了企业型政府的6个特征：“顾客至上”的服务型政府；重视成本收益分析的廉价政府；间接服务的掌舵型政府；非垄断的竞争型政府；放松管制的创新型政府；贴近公众的扁平型政府。

    3.治理型政府模式

    美国学者盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中，通过系统研究和评价全球的政府改革运动，在总结这些改革经验的基础上，提出了未来的4种政府治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府。根据不同的政府体制所采用的政府治理模式的不同，作者从问题的诊断，政府的结构、管理、政策制定和公共利益几个方面对这4种政府治理模式进行了深入的分析。

    4种政府治理模式的主要特征

    特征模式市场式政府参与式政府弹性化政府解制式政府问题诊断垄断层级节制永久性内部管制政府的结构分权扁平组织虚拟组织没有特别的建议政府的管理按劳取酬；运用其他私人部门的管理技术全面质量管理；团队管理临时雇员更多的管理自由政策制定内部市场；市场刺激协调；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成本；协调创造力；能动性。

    市场式政府与前面所说的市场化政府以及效率驱动型政府模式很相似，市场式政府从传统官僚制存在的无法提供充分的激励机制出发，主张运用市场或类似的竞争机制来促进社会资源的分配效率。因此市场式政府主张下放决策和执行权力，把大的公共部门分解成若干小的像企业那样可以相互竞争的运作部门，将大量的服务职能下放给低层机构、私营部门或者半私营部门来承担，从而避免公共部门的垄断性控制，进而达到降低成本、减少服务服用、增加服务种类、提高服务质量的目的。在管理上，市场式政府强调政府行为和个人责任的积极进取，主张公共部门建立扁平式的网络式结构，以保障各公共部门的低投入和高收益；在公务员管理体制和方法上，市场式政府主张吸收私营部门的管理理念，打破集体化的工资分配制度，建立以功绩制为主的个性化绩效工资制度；在公共政策的制定上，市场式政府主张要以市场反馈的信息为基础，并下放决策权，由具有企业精神的部门领导根据自己的分析判断来决定政策。

    参与式政府又被称为授权式政府，强调政府在管理和决策中要注重较低阶层的员工和组织的服务对象。参与式政府主张分权、放权给基层，让那些长期被动执行的基层管理者具有参与权、决策权；给服务对象更多的权利，由于他们身处一线，对政府服务最具有发言权。在政府结构上，参与式政府主张压平层级制，减少中间管理层次，实现分权制度化，从组织上保证下层自主权。在政府管理上，参与式政府注重组织内部的参与管理，如自上而下的观念，全方位的信息沟通，全面质量管理的推行，小组化、集体化的评估和奖惩方式等。在公共政策的制定上，参与式政府倾向于自下而上的政策过程，组织的低层员工对政策制定有相当的影响力，同时也注重从体现和满足公众的利益出发吸收公众参与决策。

    弹性化政府是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的管理方式来迎接新的挑战，强调政府对问题的回应性和处理效率。弹性方法的基本设想是在政府内部采取可选择的结构机制以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。弹性化政府主张不断地撤销现有组织，并根据新情况的需要设置新组织。比如建立一些临时性机构。在人事制度上，采取短期使用或者临时雇佣，在决策上对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门的问题可以建立临时协调组织。

    解制式政府认为传统的政府内部的管制措施阻碍了政府效率和效能目标的实现，因此主张取消公共部门众多的规章制度，简化内部规章制度，取消过程取向的控制机制等。解制式政府相信公务员个人的责任心和能力，通过强化对公务员的个人道德和职业道德的教育，实现公务员公共责任的内在化，从而使公务员不再靠外部控制而是靠内心觉悟来保证公共利益的实现。解制式政府不太看重结构问题，其着眼点在于程序和有效行动的能力方面，就其本质来讲，是用其他的控制方式来代替法令规章的控制，以克服规章制度的僵化和滞后。解制式政府还主张公共的参与和监督是政府确保公共利益实现的一个重要手段，认为公共利益可以通过一个更积极的、束缚得少的政府来实现。

    从上述政府创新理论和政府治理实践模式的内容来看，其目的都是要克服传统官僚制政府模式的缺陷，提高政府的治理能力。传统公共行政模式以韦伯的科层化官僚集权模式为主体，这个模式包含的主要因素有：实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并使之合法化；各种工职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链或者等级原则；根据通过知识考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员；所有担任公职的人都是任命的，而不是选出的；行政管理人员领取固定的“薪金”；他们是行政管理人员，而不是他们所管辖的那些企业的所有者；行政管理人员要遵守有关他的官方职责的严格规则、纪律和制约。

    这种基于专业化分工的原则设立不同的科层化政府机构成为社会的实际统治力量，并形成强大的“科层化扩散或者溢出效应”，导致组织成本（如协调成本、信息成本、摩擦成本、监督成本等）越来越高。因此传统的担当公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，正如奥斯本所言：“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的（20世纪）90年代已不能有效地运转了。”由此看来，各国的政府改革浪潮的必要性和合理性就毋庸讳言了。中国也是这个改革浪潮中的一分子，从改革开放以来，我国政府从理论到实践，从来也没有停止改革创新的步伐，中国在嬗变中逐渐发展。

    二、改革开放以来我国政府理论的嬗变

    在20世纪70年代末西方政府陷入财政危机、机构臃肿、效率地下、政府信任危机，以英国为首的西方各国纷纷掀起政府改革运动的时候，中国这个多灾多难的国度终于摆脱了“文化大革命”的魔爪，走出了内乱的泥沼，开启了改变中华民族命运的改革开放的历程。这一历程从一开始就采取了政府主导的模式，因此决定了政府改革和理论创新的重要性。所幸的是，我国的改革开放尤其是政府改革过程正处于西方新公共管理运动的中后期，西方政府模式中的弊端得以全面暴露，其公共管理理论也在百家争鸣中日渐成熟，为我国的政府改革进程提供了正反两方面的理论和实践借鉴。由于我国采取的是渐进式改革模式，中国共产党和中国政府又尤其重视和倡导实事求是地解决改革中面临的问题，因此在借鉴西方新公共管理理论的同时，从本国的国情出发，着重建设符合我国国情的公共行政理论。第二次世界大战后西方国家的行政理论趋势是从传统的公共行政走向新公共行政，从新公共行政走向新公共管理，又从新公共管理走向新公共服务。在经历了30年的改革开放，我国的政府改革又处在世界政府改革的浪潮之中，因此我国的政府理论出现的趋势是从传统的计划经济体制下的全能政府向适应社会主义市场经济的有限政府转变，从有限政府向有为政府转变，从有为政府又向促进科学发展的服务型政府转变，在这一转变过程中，实际上形成了邓小平行政理论、三个代表行政思想以及正在形成中的科学发展观政府理论，这3个理论是一脉相承的，后者是对前者的继承和发展，体现了理论的传承和创新。

    （一）邓小平行政理论

    邓小平行政理论是邓小平科学理论体系中的重要组成部分，在中国政府理论发展中具有重要的地位。邓小平行政理论是在改革开放和现代化建设的伟大实践中逐步形成的，党的十一届三中全会以后，我们党重新恢复了解放思想、实事求是的思想路线，确立了以经济建设为中心，集中力量进行现代化建设的伟大战略部署。随着经济体制改革的逐步展开和深入，包括行政管理体制在内的政治体制改革的问题逐渐被提上日程，成为了改革深入必须尽快解决的问题。在对中国社会主义现代化建设进行整体构思和设计的过程中，邓小平同志逐步在实践中提出了一系列改革和完善行政管理体制的重要观点和思想。这些思想随着改革的深入也逐步深入和发展，逐步形成了理论体系。

    邓小平行政理论内容非常丰富，这个理论是在对传统行政体制弊端深刻揭示的过程中，在逐步对新的行政体制道路的具体设计与选择过程中，在对新的行政体制目标的思考与确定中逐渐形成的，其基本内容主要有以下几点。

    1.关于政府职能转变问题

    邓小平行政理论在政府职能转变上强调，首先，要党政分开，这是其行政职能思想的逻辑起点。1980年，邓小平提出，只有“着手解决党政不分、以党代政的问题”，才能加强和完善党的领导，“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统”。其次，强调经济管理职能，弱化政治统治职能。邓小平认为，政府的根本职责和任务是必须把经济建设搞上去，他指出：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。但是说到最后，还是要把经济建设当作中心。离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。”从1978年以来，邓小平作出了坚持以经济建设为中心的重大决策，提出了社会主义的根本任务是发展生产力的重要论断，在此基础上我党形成了“一个中心，两个基本点”的基本路线，邓小平强调这个基本路线要管一百年，其他各项工作都要紧紧围绕经济建设，而且必须服从、服务于经济建设，这就为从根本上实现政府职能结构的重大调整提供了指导方向和战略支点。第三，在职能转变上，必须既要突出效率又要重视公平。中国作为发展中国家，发展起步晚，在经济建设过程中必须讲求效率，邓小平深刻指出，社会主义国家应该使经济发展得比较快，人民生活逐渐好转起来，经济长期处于停滞状态总不能叫社会主义。为了提高效率，鉴于中国的国情，他创造性地提出了让一部分地区、一部分人先富起来，并最终走向共同富裕的战略思想，但他也十分重视社会公平问题，他曾严肃地指出：“发展经济要走共同富裕的道路，始终避免两极分化。”

    第四，强调正确处理政府与市场的关系，调动两方面的积极性。政府与市场的关系是市场经济条件下必须正确处理并且必须处理好的一对关系，实际上即使在计划经济条件下，也有市场，也必须处理好市场与政府的关系，充分调动这两种手段配置资源的作用。早在1979年11月，邓小平就提出了“社会主义也可以搞市场经济”的论断。1985年10月，邓小平又指出：“在某种意义上说，只搞计划经济会束缚生产力的发展。把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。”1992年，邓小平在南方谈话中提出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划与市场都是经济手段。”这段精辟的论断不仅廓开了束缚人们的思想禁锢，也为我国在建设社会主义市场经济过程中正确处理政府与市场的关系提供了纲领性的指导。

    2.关于行政管理体制和机构改革问题

    行政管理体制改革指的是对行政权力结构及其运行方式的改革，主要解决的是行政权力如何配置和运行的问题；机构改革指的是对行政权力的组织载体的改革，主要解决的是组织形式和规模的问题。邓小平指出：“体制问题，实际上同消肿是一个问题的两个方面。要消肿，不改革体制不行。”因此邓小平主张，建立精简高效的行政管理体制是行政改革的目标，实行党政分开、政企分开，下放权力，是行政管理体制和机构改革的关键和根本方向。同时邓小平指出机构改革是一场革命，必须坚持党的领导，坚持从实际出发、因地制宜的原则，综合推进，配套进行。机构精简不仅包括行政机构，也包括党群机构和军队机关，机构除了精简以外，还“包括要有完善的规章制度、工作方法、领导方法，要随着机构改革，加强部委的工作，加强部委处理问题的责任和能力，部里要加强司局的责任和工作能力。相应地也要加强厂矿企业、一些公司的责任。”机构改革还要与权力下放、人员分流、选择人才、严格定编相结合。

    总之，邓小平一再指出，实事求是，一切从实际出发是马克思主义、毛泽东思想的精髓，他要求我国的行政改革既要认真设想研究，比较各国的经验，又要从自己的国情出发，致力于建设有中国特色的行政管理体制和组织结构。

    3.关于行政运行问题

    行政运行机制一般是指在既定的行政体制下，行政组织系统各构成要素之间相互联系、相互作用的过程及其功能发挥的方式，其核心是行政权力运转的制度化、行政管理的规范化。其主要内容是行政权力责任机制、干部选拔任用机制、行政监督机制等。

    邓小平强调要建立严格的行政责任机制，1975年邓小平就提出要“恢复和健全规章制度，关键是建立责任制。”邓小平高度重视和强调改进领导制度，认为这是建立行政责任制的关键。为此他明确要求各级党委和政府都要实行集体领导分工负责制。要完善责任制，首先要建立和完善行政监督机制。邓小平很早就重视行政监督问题，1957年他在《共产党要接受监督》一文中，就明确提出了建立党委领导下的群众监督制的思想。在《党和国家领导制度的改革》这篇文章中，他深刻地指出了权力不受监督的危害和表现，他说：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”因此必须加强行政监督，邓小平认为，首先，要加强专门监督机构，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。此后我国重新建立了从中央到地方的各级行政监察部门，并制定和逐步完善了相应的法律法规。其次，要加强对执政党的监督。改革开放以后，在邓小平的领导下，恢复和重建了各级党的纪检委，以加强党的专门监督工作。邓小平还进一步指出了行政监督的途径、原则和方法。他认为最根本的途径是法制建设和制度建设。他精辟地指出：“我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向方面。”所以，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。”

    选拔什么样的人和怎样选拔人，是邓小平在改革开放过程中高度重视的关键问题之一。邓小平认为，改革开放能否成功，关键在人才。因此他认为人才问题是行政运行的最重要的保障。“选拔干部，选拔人才，只要选得好，选得准，我们的事业就大有希望。道理很明显，只是确定了正确的思想路线和政治路线，确定了实现四个现代化的目标还不够，还需要人才。”

    选拔人才必须坚持“四化”方针和德才兼备的原则。1992年在南方谈话中邓小平再次强调：“要按照革命化、年轻化、知识化、专业化的标准，选拔德才兼备的人进班子。我们说党的基本路线要管一百年，要长治久安，就要靠这一条。”邓小平的这些思想，确立了党和政府的干部人事工作的方针和原则，为我国实行公务员制度，建立和完善选拔干部的科学机制打下了坚实的基础。

    总之，邓小平作为中国改革开放的总设计师，在行政管理思想方面进行了一系列的创新，成为了我国改革和完善行政管理体制，不断提高行政管理水平的指导思想。

    （二）“三个代表”行政思想

    人类社会进入新世纪后，世界政治格局发生了急剧变化，经济全球化浪潮扑面而来，知识经济发展势头方兴未艾，科技领域革命性的突破层出不穷。中国的现代化建设事业正在蓬勃发展，但在全球化的浪潮中机遇和挑战并存。中国共产党自身建设也出现了新的情况，面临着新的挑战。2000年2月，江泽民总书记在广东省高州市考察工作时首次提出了“三个代表”思想，在随后的一系列党政军会议上，特别是在2001年“七一”讲话中进一步将它升华为治党治国的理论。党的十六大又将其写入党章，确立为我党的指导思想。“三个代表”思想中三者相辅相成，不可或缺，其中核心是代表先进的生产力，灵魂是代表先进文化的前进方向，根本目的在于代表最广大人民群众的根本利益。改革开放以来，我国的政治经济、人民生活方式等都发生了深刻的变化，作为党执政的主要载体的政府，其施政环境也发生了翻天覆地的变化，因此，在党和政府以邓小平理论为指导，解决政府面临的新情况、新问题的过程中，逐步形成了系统的“三个代表”行政思想。

    “三个代表”行政思想是对邓小平行政思想的继承和创新，是发展了的邓小平行政理论，其基本内容如下。

    1.在政府行政理念上

    在政府行政理念上，强调以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，适应社会主义市场经济体制，坚持社会主义政治制度的根本原则，保障人民当家作主。十四大以来，按照建设社会主义市场经济体制的要求，党和政府在深刻分析我国国情的基础上，提出了进行政治体制改革和行政管理体制改革的一系列理论与实践，江泽民同志在中共十六大报告中指出：要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这为我国行政管理改革提出了新的目标和方向。

    行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分，也是社会主义政治制度自我完善和发展的内在要求，是建设社会主义政治文明的需要，因此，行政体制改革必须确保有利于社会主义民主政治发展，有利于人民当家作主。江泽民指出：“我们进行政治体制改革，就是在党的领导下，发展人民民主，健全国家法制，改革政府机构，改革领导制度和干部制度，努力建设有中国特色的社会主义民主政治，政治体制改革要同经济体制改革和经济文化发展相适应，有步骤有秩序地向前推进。”

    2.在政府体制改革上

    在政府体制改革上，强调继续进行机构改革，进一步转变政府职能，推进人事制度改革，健全公务员制度等。

    行政权力的结构及其配置，行政组织的有限运行一直是行政管理体制的核心问题，因此机构改革和政府职能转变是必须持续进行的改革内容。江泽民在中共十五大和十五届二中全会上，明确提出了进行政府机构改革的总目标，即适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善公务员制度，建设高素质专业化的国家行政管理干部队伍，提高为人民服务的水平。李鹏同志在全国人大八届一次会议上所做的政府工作报告中也指出，今后政府要重点加强宏观调控和监督部门，强化社会管理部门。通过改革，把政府专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或者改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织，继续转变政府职能，推动政企分开，为国有企业的改革创造条件，为社会主义市场经济的健全法制创造条件。

    在干部人事制度改革上，“三个代表”行政思想提出要“深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化的国家行政管理干部队伍”。行政干部掌握着国家经济、政治、文化、社会各方面的管理权力，其素质高低直接关系到国家的前途和命运，决定着党的执政能力和政府形象，因此选好、用好优秀的行政管理人才是政府能力提高的前提和关键。为此必须努力造就马克思主义的政治家和领导干部队伍，领导干部要树立正确的权力观，坚持执政为民、全心全意为人民服务。同时要建立健全选拔任用和管理监督机制，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才积聚到党和国家的各项事业中来，为国家发展创造良好的人才环境。

    3.在政府执行力上

    在政府执行力上，强调创新行政管理方式方法，实现决策科学化，实现行政管理现代化、信息化、规范化。

    创新是人类社会一个永恒的主题，也是行政管理活动的永恒主题。为了适应知识经济时代的需要，我国的行政管理必须紧紧跟上时代的步伐，不断总结新的实践经验，借鉴国外的先进经验，促进行政管理方式方法的创新。

    首先，在提高政府效率方面，应大力推行电子政务，改进管理方式。其次，应实现政府管理方式方法的科学化，完善决策机制，形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。

    提高政府的执行力，必须建设廉洁、勤政、务实、高效的政府；要减少专业经济部门，加强执法监督部门，实行国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，实行执法责任制和评议考核制，加强对公务员的绩效评估。

    4.在政府制度建设上

    在政府制度建设上，强调要正确处理依法行政、依法治国和坚持党的领导的关系，加强权力监督，建设法治政府。

    正确处理依法行政、依法治国和党的领导的关系是建设法治政府的前提。江泽民强调：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础”。

    依法行政同时要求一切政党、国家机关、社会组织和公民个人都必须遵守法律，服从法律。江泽民强调：“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和国家事业顺利发展的必然要求。维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”为此必须加强和健全权力监督机制，加强对行政执法的监督，把党内监督、法律监督、群众监督、舆论监督结合起来。

    建设法治政府必须加强政府的法制建设，十四大以来为提高行政执法水平，进一步规范政府行为，加强对行政机关的法律监督，我国相继制定了《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》等一批重要法律、法规，为我国政府走向法制化奠定了坚实的法律基础。

    （三）正在形成中的科学发展观政府理论

    十六大以来，新的中央领导集体提出了科学发展观和构建和谐社会的战略构想。在此背景下，中国的行政管理体制改革成为必须重点突破的领域，如何在市场经济下建设一个治理完善与公共服务创新的强政府成为全面深化改革的关键。目前的政府结构及整个政治体制本来不是为市场社会而组建的，从传统计划经济中的政府到现代市场经济中的政府，该过程具有体制转轨的鲜明特色，要求政府全面发展，而不是单纯的行政改革。因此在新的改革实践中，党和政府通过一系列措施加强了政府改革，逐渐地形成了科学发展观政府理论的框架。

    1.在政府理念上，以贯彻落实科学发展观为要务，政府发展新理念得以确立

    十六大以来，坚持贯彻落实科学发展观成为我国政府改革的新指导思想，政府改革更加注重职能转变、注重促进经济社会和人的全面发展、注重为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制和机制保障。当前体制不顺是中国经济社会全面、协调、可持续发展的根本性障碍。政府作为经济社会管理者所处的位置，以及我国正处于转轨关键时期的国情，决定了政府在改革发展中的主导地位和其对体制改革深入的特殊制约作用。完善的社会主义市场经济体制，从体制构架本身来说，应该是建立在社会主义经济制度之上，是自主、能动的微观主体；开放、有序的市场体系；科学、有效的调控机制；普惠、适度的保障体制和严整、完备的法律制度的有机统一体，这其中哪方面的完善都取决于政府改革的深入推进。因此政府自身发展已经成为落实科学发展观的突破口和重要保障。

    2.在政府职能转变上，推行大部制改革，进一步加强公共服务职能，建设服务型政府

    十六大要求完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务4项职能，基本明确了政府职能的内容和重点，总体划清了政府与市场、企业、事业、社会的范围和边界。中央政府基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的基础作用日益增强。各级政府以强化政府社会管理和公共服务职能为主线，在加强社会流动人口管理，培育和规范民间组织，改革教育、医疗、卫生体制等方面加大改革力度，努力提高基本公共服务的均等化程度。

    为了进一步推进政府职能转变，2008年3月，全国人代会通过了以大部制改革为主题的国务院机构改革方案，国务院组成部门设置变为27个，正部级机构减少4个，机构精简取得阶段性成果，国务院工作部门由100个减到52个，精简48%，人员编制由51000减到16700，精简约67.3%。在转变政府职能和理顺部门职责关系，实现职能有机统一，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合并完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门等方面上迈开了重要一步。

    3.在政府执行力上，政府管理方式进一步创新，危机处理能力提高，加强效能政府建设，政府自身建设和管理方式取得新进展

    随着职能的转变，政府决策机制日趋科学化、民主化；公务员制度逐步得到完善；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、一站式办公等探索取得了良好效果，政府办事效率有效提升。

    政府危机处理能力提高，和谐社会构建稳步推进。从“非典”事件之后，中央及地方政府制定了一系列预防风险和危机的应急机制，把风险和危机管理上升到国家战略来认识。十六大以来，我国初步建立了国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，其中把金融、财政、就业、安全作为重中之重，并建立了快速反应机制和人、财、物保障系统，政府把危机管理经费纳入预算并建立国家反危机基金。2006年以来全国应急预案体系初步形成，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，25件专项预案、80件部门预案，全国31个省（区、市）制定了总体预案，各级政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力得到提高。

    4.在政府运行机制上，行政审批制度继续深入，政务公开迅速发展，廉洁政府建设取得新进展

    十六大以来，中国政府在推进政务公开，打造阳光政府、透明政府、亲民政府方面，取得显著成效。国务院所有部委和省级政府都建立了新闻发言人和新闻发布会制度，全国80%以上的县级政府及其所属部门建立了网站。全国建立各类行政服务中心2100多家。2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通。截至2006年6月，使用“gov.cn”域名的政府网站接近1.2万个。

    行政审批制度改革继续深入。十六大以来，行政审批制度改革进一步深化，政府行为规范化取得新进展。据统计，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。

    十六大以来，随着《关于进一步推行政务公开的意见》的下发，国务院有55个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构，36个部门和单位建立了政务公开制度。85%以上的县级和83%的地市级行政机关实行了政务公开，全国乡镇普遍推行了政务公开。湖北、甘肃等地方政府在全国率先进行了财政与编制两公开，带来了巨大的示范效应。目前已有80多部法律、行政法规包含有关政府信息公开的规定，12个省（区、市）和16个较大的市制定了专门规范政府信息公开活动的地方性法规或规章。2007年1月17日，国务院通过《中华人民共和国政府信息公开条例（草案）》，为推动我国的政务公开工作提供了制度保障。

    随着阳光政府建设的深入，政府廉政建设取得新进展。2007年5月31日，国家预防腐败局成立，标志着国家反腐败工作机制取得新成果。中国签署和加入了《联合国反腐败公约》，同时深化了干部人事制度、司法体制和工作机制、行政审批制度、财税制度、投资体制、金融体制、商业贿赂治理等方面改革，工程建设招投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购等制度逐步推进，从源头上铲除腐败产生土壤的工作取得重要进展。

    5.在政府制度建设上，中央加强了行政执法体制改革，规范行政执法行为，加强法治政府建设

    国务院全面清理行政法规和规章，正本清源，从源头上厘清依法行政的法律依据，着力推进基层政府依法行政，夯实基础，法治政府建设取得新进展。2004年3月，国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。随着《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律的颁布实施，政府行为的法制化、政府决策的民主化科学化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府管理权力的多中心化取得了实质性的成果。随着新的《国务院工作规则》的颁布，依法行政工作会进一步深入。2008年出版的《中国政府创新蓝皮书》行政审批电子监察系统和行政执法责任制在全国各地普遍推行。25个省级政府和15个部门建立健全了行政执法人员资格管理制度、行政执法责任追究制度、行政执法奖励制度、行政行为目录引导制度、规范行政处罚自由裁量权制度、行政执法案卷评查制度、行政执法监督制度以及行政处罚、行政许可、听证、重大处罚备案等执法程序制度，完善了行政执法的层级监督。重庆、天津、海南、安徽、青海、吉林、广州、深圳、成都、长沙和南京等省市，以及发展改革委员会、财政部等部门出台了一系列实施以行政首长为重点对象的行政问责规定或办法。

    总之，十六大以来党中央国务院非常重视行政体制改革，着力推进政府发展。十六届三中、四中、五中、六中全会都明确提出了推进行政体制改革的重大任务，“十一五”规划更是把加快推进行政体制改革作为全面深化改革和提高对外开放水平的关键，体现了政府发展的迫切性。政府改革与发展责任重大，必须通过进一步深化改革，消除影响科学发展观贯彻落实，制约经济社会协调发展的政府体制机制障碍。通过政府在贯彻落实科学发展观中作用的发挥，党和政府实际上在改革实践中正逐步形成科学发展观的政府理论。

    三、中国政府理论创新的方向

    全球化的深入发展和新的全球政治经济形势的发展给各国政府管理带来了新的挑战，各国政府都在开展系统的政府创新工程，希望通过理论与实践创新来构建适应时代发展需求的政府治理理论和模式。无论是理论创新还是实践创新，中国政府创新都要以提高政府能力，服务市场、社会和人的全面发展为目标，有效提高政府驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力，努力使政府成为加强党的执政能力建设的战斗堡垒和切实载体。

    （一）以人为本，促进政府理念的创新

    政府管理所体现的价值理念在不同的时代和不同的经济体制下是不同的，价值理念影响着管理机制的构建、运行和效率的评价等。长期以来，我国政府管理受到对社会主义理念的某些曲解、党的一元化执政和高度计划经济体制的影响，管理以“社会控制”为目标，在这种理念指导下的政府管理体制，体现着“党政不分”、“国家包办”和自上而下的“一元化领导”的命令管理模式。而随着社会主义市场经济体制建设的深入和发展，必须以现代政府理念来建设政府理论体系，要以服务为宗旨，以尊重人的权利为制度设计的出发点，要以人本行政理念、法治行政理念、服务行政理念、效能行政理念、透明行政理念、责任行政理念等理念来建设中国政府理论创新的体系。

    （二）贯彻科学发展观，构建中国特色的社会主义政府理论体系

    当前中国，社会主义市场经济体制新的发展和发展模式的转型需要新的概念和理论体系来支撑。在政府创新体系中，政府理论创新最为重要，它是其他政府创新环节的方向，是政府过程创新的基础，并直接为其提供理论服务和智力支持。因此，必须加强社会主义政府理论研究，着力构建中国特色的社会主义政府理论体系。

    在构建中国特色社会主义政府理论体系过程中，我国作为发展中国家，有必要借鉴西方公共行政理论适应市场经济体制发展的有益作法，但不能完全照抄、照搬西方的政府理论。我国作为体制转轨国家，随着经济规模扩大和市场经济体制的完善，市场力量逐渐在资源配置中发挥更重要的作用，政府的工作重点逐渐从经济领域转向社会领域，必然要求国家的公共政策、公共服务、公共行政等方面进行理论与实践变革，从政府新功能的培育角度发展政府新理念，从而奠定相当长时期内有关政府立法、执法、司法等理论的基石，这必然需要政府理论的自主创新。同时各国的公共管理体系无不与该国的政治体制和文化传统有着密切关联。我国改革中确定的社会主义市场经济体制取向和中国传统文化的因子如何结合，对政府创新也必然有着深刻而重大的影响，这就需要在理论与实践结合的基础上，探寻政府管理的客观规律，构建适合社会主义市场经济体制的、现代化的、有中国特色的社会主义政府理论体系。

    （三）促进政府理论创新，必须协调好政府创新体系之间的关系

    政府创新是一个系统工程，必须在实践中综合并进才能得到协调创新的结果。中国政府创新包括2个方面和3个层次。2个方面是政府自身创新和政府面向社会治理对象的创新；3个层次为宏观层次、中观层次和微观层次。

    中国政府创新体系有改动。从图中可以看出，政府创新的两个方面是互动的，并且政府自身创新的目标和宗旨是为了更好地促进政府面向社会的创新，更好地服务和治理社会。政府创新的3个层次也是互动闭合而又开放的系统。政府创新的层次必然是由宏观主导微观，由高层次主导低层次。但是随着公民社会的兴起和公民政治参与程度的提高，低层次的政治诉求通过正当的渠道达到高层次，必然产生互动，影响政府的高层创新活动，并为之提供决策参考。

    从宏观层次看，主要是政府理论创新。在政府理论创新层次，“必然受到我们现有制度和体制的社会基础的影响，或者说是体制文化的影响”。当然也会受到中国传统文化的影响，因此政府理论创新必须注意吸收传统文化的优秀因子和当代体制文化的先进因素。政府理论创新还会受到管理哲学的影响，确立社会主义市场经济体制和加入WTO后，我们的管理哲学基础从无限全能政府转变为有限有效政府，因此要求我们必须吸收借鉴西方市场经济体制比较成功国家的政府治理理论和经验，结合中国国情加以本土化，构建出在社会主义市场经济体制条件下有中国特色的政府理论。

    从中观层次看，政府创新的主体是政府体制创新，体制创新是在国家现有的社会治理结构基础上的创新，也即政府创新必须坚持中国共产党的领导，坚持人民民主专政的国体和政体。政府体制是指政府系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。因此政府体制创新包括政府权力的重新划分、组织结构设置创新、政府职能配置创新、政府运行机制创新等。政府体制的核心内容是政府行政权力的划分和行政职能的配置。从科学的角度讲，必然是权力划分决定职能配置，职能配置又会影响到政府组织结构设置和行政运行。政府组织结构是政府体制的表现形式，又是政府权力和职能实现的载体。而政府运行机制则是政府体制的灵魂，没有政府决策、执行、反馈的有效运行，政府体制就无法运转，政府职能就无法实现。当然，我们在这里说的是政府的狭义概念。其实政府体制和立法体制、司法体制共同构成国家的管理体制，政府体制必然也受到立法体制和司法体制的制约和影响。同时党的体制也具有行政化的特征，并且领导政府，因此这种社会治理结构的确立，对政府创新也会起到重大的主导和影响作用。因此政府体制创新的逻辑结构必然是：科学地划分政府权力，根据组织理论原理合理设定政府组织结构，科学配置政府职能，不断健全政府运行机制，这些方面在当前的中国政府体制内都是需要进一步加强的。

    从微观层次来看，政府治理工具创新是政府直接服务和治理社会所需人员的素质、治理方式、手段等的创新，这是政府创新最为底端的层次，也是推动政府创新较为容易的层次。比如电子政务，就是政府治理手段的创新。这样的创新因为不触动根本的利益分配格局，所以比较容易推行。但是由于政府创新是一个体系，政府管理方式方法的变革必然引起政府各个层次的变革。电子政务建设，在政府工具层次，必然会使政府的管理方法和管理手段出现较大的变化，进而引起管理人员的观念的更新；在政府运行层次，必然会使政府行政业务流程发生较大的变化，减少管理宽度和管理幅度，促进政府体制的变化和革新；在政府理念层次，互联网的应用使得信息公开化成为可能，从而使政府信息垄断的优势基础失去了支撑，必然使政府走向透明和民主，催生阳光政府和人本政府新理念。

    因此，如何革新政府治理方式，以更好地履行政府的治理和服务职能，是我国政府必须解决的问题。

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