第一节顺德探索：大部制“小政府”
佛山，这个在影视文学中曾以武术宗师辉耀武林而声名远播的岭南重镇，因为改革而走进历史视野。
20年前，广东省佛山市顺德区率先推进企业产权制度改革。20年后，针对发展动力不足、社会矛盾加剧等问题，顺德再次扛起改革大旗，启动以大部制改革为切入点、以行政体制改革为龙头、以社会体制改革为主体、以基层治理体制改革为基础的综合改革，希冀构建政府与市场、社会、企业的新型关系。
一、党政部门“瘦身”三分之二
佛山市顺德区行政服务中心大厅从左到右分别挂着发展规划统计局、教育局、财税局、经济和科技促进局等10余个部门审批科室的牌子，办事群众虽然熙熙攘攘，但秩序井然。
从中山市前来顺德登记注册公司的业户反映，顺德工商、质监部门合并后，可以少转几个部门，现在申领营业执照变得容易多了。
创业者的方便，首先得益于顺德推行的大部制改革。改革开放30多年来，从典型的岭南水乡到富甲全国的经济强区，顺德曾经是中国县域经济发展的排头兵，2000年至2003年连续4年位居中国百强县综合实力之首。
然而，从2004年开始，顺德丢掉了这一“桂冠”，并陷入发展困局：社会矛盾持续尖锐、上访率一度位居全省第一、四个镇街政府部门经常被群众围困。当时有媒体采访发现，许多身为顺德经济社会中坚力量的民营企业老板，生存状态是“喝红酒”和打高尔夫球，不知该向何处去。
“经济发展出现后劲不足，社会建设相对滞后，深层次社会矛盾逐步显现甚至激化。原有的上层建筑已不适应经济基础和社会结构的变化，传统体制制约着经济社会转型升级。”佛山市委常委、顺德区委书记梁维东感叹。
面对现实困境和原有发展模式不可持续的倒逼，顺德2009年开始以大部门制改革为切入口推进行政体制改革。
作为中国改革发展的排头兵之一，顺德今天遇到的问题，其他地区明天将要遇到；顺德拥有雄厚的物质基础、强烈的改革意识和丰富的改革经验，破解科学发展难题的能力强；顺德名扬省外乃至国外，在这里成功实现科学发展，示范效应会更大。
改革势在必行已成共识，然而当经过一年调研和讨论之后，顺德的改革方案还是让人大吃一惊。2009年9月16日，当顺德大部门制改革方案公布时，有媒体以“石破天惊”“最大胆改革”来形容：41个党政部门合并减少到16个，“瘦身”近三分之二！有人形容“几乎是一夜之间减少了25个部门”。
整合力度如此之大，是如何实现的？简而言之，以部门间的“物理整合”为“化学反应”提供基础。
——同类项合并。比如将农业、经贸和科技部门合并，将国土、城建和水利部门合并等。经过改革形成大规划、大建设、大监管、大文化和大保障五大工作格局，有效解决了职能不清、多头管理等难题。以质监部门为例，2009年顺德大部制改革之后，新成立的市场安全监管局“八个大盖儿帽合成的一个大盖儿帽”，民间称其为“天下第一大局”。
“什么猪肉灌水，羊肉灌水，六七个部门都管，上到区层面还有几个领导都来分管，分不清谁的责任。现在六七个大盖帽都给你，你搞不好，执行不力，出现错误，那就问责你。”时任区委书记刘海说。
顺德区行政服务中心工作人员说，食品安全过去由“九龙治水”转由市场安全监管局一个部门管理，避免了推诿扯皮、重复管理等现象。
——党政部门联动。加强党的领导和政府政务联动管理协作，6个党委机构全部与有关政府机构合署办公。比如将区委宣传部与区文体旅游局合署办公，使宣传和精神文明建设以文化、体育、旅游等实体平台为抓手。
——扁平化管理。由区委常委、副区长直接兼任16个大部门的负责人，使原来金字塔形的行政管理结构改变为扁平化结构。顺德区政府相关负责人介绍，所谓扁平化结构，就是说一旦出现问题，区领导可以直接和主管职能局科室沟通。改革后党委、政府办事机构的统筹联动大大减少了，原来多部门职能的重叠、重复办事的问题也逐渐解决。
推进大部门制改革后，顺德的行政运行机制得到优化，一定程度上，以往党政重复决策等问题得到解决。
让人印象深刻的是，干部和群众对于执政效能提高的真切体验。容桂街道马冈村委会主任冯家擎说，“过去群众报建房子几个月都办不下来，现在一两天就能办下房产证”。
顺德区卫生和人口计划生育局常务副局长刘明说，按照以往的程序，购买甲流疫苗的经费，要经过八九个环节，往返至少一两个星期。现在经局办公会议、局长直接请示区长后，3天内即可获批复。
大部制改革不是简单的机构合并精简，而是政府机构改革和职能转变系统工程的一部分。重新塑造政府的权力模式、界定政府的行政边界，才是其中蕴含的改革实质。除了改革要彻底、合并力度要大，还须党政联动合并，这样效率才会高，大部制改革才能从单纯的“物理变化”升华到“化学反应”。
二、向审批权“开刀”
“财路被断了。”顺德区容桂街道一栋三层商用楼的房东余仲文向记者抱怨。
他的这栋楼曾被顺德的创业者们戏称为“电子商务一条街”。以前按规定，创业注册公司必须有商业房产证。余仲文从此找到了“商机”，将楼房隔成30多个小单间出租给一些从事电子商务、贸易的企业。但其实这栋楼只是发挥“注册地”功能，创业者们并不在此办公。
2012年4月底，顺德区开始进行商事登记制度改革。半年内这栋楼有一半租户退租，渐渐人去楼空。佛山市影盛广告有限公司总监杜冠宾说：“现在公司注册地点就在自己家里，省掉了不少冤枉钱。”
这条“街道”的变迁，反映的是顺德以商事登记制度改革为龙头的行政审批制度改革的成效。
如果把时间拉回至5年前，这场改革的重要性会更加凸显。2009年顺德大部制改革后，“物理反应”显现出来，但“化学反应”还没完全显现。有干部质疑，在编的政府公务员只有1000多人，事情还是那么多，政府还是大包大揽，管不好、不该管的，都在管，每天疲于奔命，费力不讨好。
人们深切感到，顺德的行政管理理念和方式滞后于经济社会的快速发展。继顺德改革之后，广东一些试点地区推广“大部制”改革也似乎都不太顺利，质疑改革的声音也不时冒出来。艰难的大部制改革被比作是“文艺片”，意思是“叫好不叫座”。
如何让改革“叫好又叫座”？顺德当政者意识到，改革要想不“回潮”，出路只有一条：必须进一步深化改革。现在，是到了必须向行政审批制度开刀的时候了！
2011年8月，顺德召开深化行政审批制度改革动员大会，在全省县域城市率先全面深化行政审批制度改革，对超过5000项的行政审批服务事项全面优化或删减，取消不必要的层层把关和逐级审批，实行“一审一核”和“即审即办”。号称是“最难啃的骨头”的顺德行政审批改革的大幕，就此正式拉开。
大部制改革是一个动态、深化的过程，要推进行政体制改革，就必须在大部制的基础上进行“二次革命”——以权力重构为核心，继续推进审批制度改革和以放权为主的事权改革。
行政审批制度改革是通过“优、减、集、转”等手段，将大量不必要的前置审批改为事后监督，促进政府自身职能“瘦身”。一方面，顺德梳理出全国区县级政府最完整的“权力清单”共1567项，包括行政许可、非许可类审批、日常审批。数据统计出来后，多个部门惊叹自己原来拥有这么多审批权。顺德市行政审批中心负责人闵乐萍说，“权力清单”梳理出炉后，顺德区向省里提出优化和取消548项，同时审批时间压缩50%。
清理、压减行政审批事项的行动立竿见影，2012年，顺德区国土城建和水利局提出再度削减30%行政审批事项。而2011年，该局已经削减了88项行政审批事项，占了全局审批事项的34%。当地干部笑言，被取消最典型的是民间举办文体活动等根本不实际的审批权限，“老百姓广场上自己跳舞唱歌还会去找文体局申请吗？”
另一方面，通过增量创新，将政府管不好而社会能做好的事情，逐步有序转移给法定机构、事业单位、社会组织。区属各大部门把工作重心转移到政策研究、标准制定和行业监管上来。
例如，一家民办学校向顺德区发展规划和统计局提出学费调整申请，经该局相关处室初审后，认为学费标准偏高，于是委托某会计师事务所对学校前三年的经营情况进行核算，对其教育成本展开审计。成本监审原是政府价格主管部门的一项重要职能，但顺德区将这一职能以委托方式转移给了会计师事务所。
“这既解决了政府部门专业人才缺乏的问题，又因为第三方参与，使结果更加公平、公正。”顺德区发展规划和统计局副局长何瑞冰说，“经过几年的实施，现在我们向中介委托的项目越来越多，力度越来越大。”
真正的事权改革要敢于分权。顺德突出镇街、法定机构、事业单位的执行主体作用，按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，在区镇间二次分权。目前，顺德全区已向镇街下放行政管理权限超过3000项，并基本理顺了区属部门与镇街权力下放后的法律主体与责任划分问题，使镇街初步有了发展和管理的配套权责。
顺德审批制度改革和事权改革极大方便了群众和企业办事。据统计，顺德区商事登记制度改革以来，月均登记有限公司超过600户，比2011年月均430户增长43%，出证时间平均缩短43%，最快可当场拿到证照。
华口社区是顺德区容桂街道最早的村居行政服务中心试点。服务中心窗口位于一楼大厅，有十余名工作人员，柜台上方统一制作的指示牌上，显示着国土、城建、水利、环卫、工商等不同业务，可承担30多项前置审批处理。
“政府通过公共服务的增强，对于基层治理的引导也有效提升。现在华口社区的行政工作顺畅，居民、企业办事方便多了。”华口社区行政服务中心副主任黄敏仪认为，顺德行政审批改革给当地企业、居民带来了实实在在的效果。
“顺德这两类改革的核心要义都是放权。”在深圳综合开发研究院常务副院长郭万达看来，我国经济经过30多年高速发展，社会日渐多元，过去全能型、管制型政府已难以满足社会发展需要，严重制约了市场、社会的活力和创造力。这要求政府必须勇于、敢于放权和分权，转变政府职能，解决好政府越位、错位的问题，处理好政府与市场、企业和社会的关系。
三、推进社会治理方式变革
“大部制改革的目的，是构建服务型政府，但这并不意味着社会就能天然地承担起政府转移出来的职能，因此，培育社会及社会组织成为必需。”清华大学公共管理学院教授、NGO研究所所长王名说。
2012年7月，“顺德社会创新中心”在佛山市顺德区成立并投入运营。作为顺德建设“大社会”的重要举措，顺德社会创新中心定位为政、社协同提供公共服务的一个平台，借此将部分行政职能转移给这个机构来承担，同时培育公民的社会责任和参与意识。
顺德社会创新中心负责人说，中心主要承接政府瘦身剥离出来的部分职能。社会组织则是辅助执行机构，政府和市民可以购买的形式，从社会组织享受到专业服务。这个中心的工作体系，是作为社会创新的枢纽型平台，培育、孵化创新型社会组织，培育、引导社会组织通过镇街枢纽型服务体和社区服务站向群众提供服务。
无法回避的现实是，社会服务需求与政府服务供给之间的缺口在日益扩大。广东省政协的一项调研显示，目前，全省有能力承担政府转移职能的社会组织仅占15%，顺德虽然在社会发育方面先行一步，情况也大致如此。
在体制外推进社会建设，加快社会组织培育，实现社会自我管理、自我服务、自我监督、自我提升，成为当务之急。对此，顺德决策层的态度是，让现代社会组织“在游泳中学会游泳”，允许它们在学习、成长过程中“交学费”。
以社会创新中心为代表的法定机构和社会组织是培育“大社会”的重要内容。“形象一点来说，这个社会创新中心就是一只母鸡，将会不断孵化社会创新组织的小鸡。”对于中心的作用，区委区政府副秘书长李允冠说，虽然顺德一直提倡建成“小政府、大社会、好社会”，但由于目前社会组织的能量还处于有待激发的状态，“对于一些政府做不好而社会又没有能力做的事，我们可以通过社会创新中心这个平台，培育一些创新性的社会组织或社会企业，培训相关人才来满足这方面的需求。”
目前，顺德已在社会创新、人才发展服务、文化艺术发展、产业服务创新等四方面推进法定机构试点工作，承接政府转移的职能，强化社会管理能力。此外，已有超过700个社会组织在为群众提供各类服务。
顺德意识到，政府职能改革，构建“小政府”“大社会”的综合改革后，还必须注重巩固党在基层的执政基础。
佛山市委常委、顺德区委书记梁维东说，顺德已在全区建立247个党代表工作室，实现区内所有村居全覆盖。同时，基层党组织还依托社区服务站等平台，通过提升自身联系能力和服务能力赢得群众信任和支持，非行政性、非命令性方式让更多自治组织自愿接受党组织领导。顺德通过积极开展挂牌上岗、服务承诺、党员示范岗等方式，在党建中培育典型，在工作中树立典型。在工作中党员亮身份，叫响“我是党员”，提供更好的服务，接受群众监督。顺德区委组织部有关负责人说，这让党员在工作中发挥骨干作用的同时，也在全心全意为人民服务上取得实际成效。
同时，顺德大力拓宽社会参与平台，在全区成立各类公共决策咨询机构37个，聘请近800名专家学者和社会贤达作为咨询委员，使公共决策和执行更能体现民意。
梁维东表示，“凡是经济社会发展的重要决策、重大项目以及涉及民生和公共利益的事项，我们都不能闭门造车”。
公共决策咨询委员会虽不具备决策职能，但它代表“社情民意”和“民间智慧”，实质上是区委、区政府最高决策机构（即顺德党政联席会议）的智囊团和顾问班子，是沟通政府与社会、连接知识与公权力的又一道桥梁。
顺德改革经验对其他地区的一个重要借鉴是，改革要注重系统设计、统筹推进。
当前，人民群众需要的不仅是为了解决某一个问题的单项改革。行政体制改革必须与社会体制改革和基层治理改革紧密衔接、互为依托，这样既有广度又有深度，改革才会受到人民群众衷心拥护，改革效果才会明显，改革才有生命力，改革才不会走回头路。
第二节“中国首个财务全裸改革乡”
深居四川偏远山区的贫困乡白庙乡，因大胆改革一夜成名。
在这里，不管哪级领导来考察、调研，抽了几盒烟，吃了几顿饭，喝了什么酒；甚至连喝水纸杯用了多少，事无巨细，全部公开透明，监督榜在老百姓面前一览无余。
没有财务公开改革前，白庙乡财政欠账300多万元，乡党委、政府一度在群众中没有公信力。改革后的白庙干群关系得到改善，政府的公信力得到重构，人心得以回暖！
被网民热议为“中国第一个全裸乡政府”，白庙的改革探索，在多大程度上能防止公款吃喝和遏制基层腐败？人们拭目以待。
一、“三大矛盾”失民心
白庙乡位于巴中市巴州区东北边缘，距巴中市城区44公里，全乡总面积53.7平方公里，平均海拔950米，地形多以山地为主。全乡下辖10个村、1个居委会、63个村民小组、1个居民小组，现有总人口1.1万人。
10年前，这里社情民意十分复杂。
乡内三大家族势力鼎立，乡党委、政府一项新的规定要先获得当地老大“点头”方能出台。老百姓要办事一般不找乡政府，而是找当地有势力的人。
配齐个别村的主要村干部时，乡党委、政府还得和一些势力“商讨”；个别村干部过生日，乡党委、政府还得上门祝贺。
明明是正常的接待，老百姓也会公开指着乡干部骂：“又在吃我们老百姓了”。
群众每年上访达40多人次。前任党委书记因资金不透明的问题而被不断上告，直到时任省长批示，后经查办被撤。
当时的乡党委、政府十分弱势，白庙被三大矛盾重重包围。一是基础设施严重滞后，村民疾呼道路硬化、用方便水、有保障电；二是乡党委、政府社会事务管理的成本不断攀升，转移支付缺口不断增大；三是老百姓想知道乡政府到底用了多少钱？干了什么事？效果怎么样？
2007年9月，张映上就任白庙乡党委书记。面对烂摊子，他召集班子成员分析、讨论后认为，摆在白庙乡面前有三条路、三个梦：一是回头走保摊守庙、稳推平船、无所事事的老路，做“白日梦”；二是继续走挤占村民利益、“乡领导被告下课”、乡干部被地方势力所左右的邪路，做“惊噩梦”；三是重塑政府公信力、凝聚全乡万人开创新业、筑牢夯实党在基层执政的改革发展之路，做“改革梦”。
除了改革求存，别无选择。
张映上补充说，当时有了乡镇改革的想法，是因为大势上也具备了三个改革条件。
一是中央财政能基本保证基层政府的正常运转。2004年前，是“一级政府一级财政”的体制运行时期，乡政府的中心任务就是靠干部马不停蹄地催粮逼款来推动日常运转，所以基层党务公开没精力；干部的主要工作就是“刮宫引产”，灭鼠打犬，干的是与民争利、缺乏人性化的行当，所以那时政务公开缺实力；乡镇主要领导一年中重要任务就是勾兑关系买税入库，“潜规则”运行成本很高，有稳定隐患，所以财务公开有压力。税费取消后，实行乡财县管体制，乡级政府财力靠中央转移支付，有基本的保障能力。
二是干部衣食有了基本保障。从2007年起，补贴开始规范，干部收入翻了一番。再加之正在完善的医疗、住房、教育、养老保险和社会福利等保障制度，为财务公开的干部能够有实力解除后顾之忧。然而，在基层出现了干部“一月工资两三千，每周上班两三天，劝酒单打两三圈，打牌一坐两三餐；能干事的没有编，想干事的入不了圈”的不良现象。因此，干部群众一致认为，把干部的工作和收入应该晒出来让老百姓看看，这种监督好处多。
三是老百姓的温饱得到解决后，心盼公平。有村民埋怨：给我们粮食直补一两百元，而贪官贪占一两百万元，这非常不公平。
“几年探索，四级三联制、党委会签名制、工作评分制……这些都是我们试图破解白庙乡工作中难题而采用过的方法和制度，”张映上说，“我们希望能借此冲出困境！”
二、改革带来新气象
基于上述考量，白庙乡的“单笔明细”财务公开出炉了。
——财务公开严格按照“两表五步法”，即干部公费开支报销需填报“公业务费统计表”和“资金结算运行表”，并经过申请、经办、申报、公示、结算等五个步骤才能完成。
——对农民的农作物补贴、危房改造补贴，甚至干部的工资、奖金以及加班补贴均要进行公示。
——月初公布干部的工作主要内容，月末再由群众和企业代表对照评分，评分结果予以公示、挂钩绩效并通报主管部门。2010年2月5日，白庙乡党委决定将当月乡财支出首次在网上公布：“请客三桌，1269元”“购酒一瓶，88元”“信纸一本，1.5元”……3月12日，天涯社区一篇名为《中国第一个全裸的乡政府》的帖子三天引来全国30万网民热议。一周内，新华社、中央电视台、人民网、四川日报、华西都市报、上海电视台、南方周末等数百家媒体陆续对此事从不同角度进行了热点报道。
网络时代，白庙乡就这样一夜出名。张映上至今还有些后怕，他怕应验那句古话：“人怕出名，猪怕壮”。
但他一再告诉新华社记者：“白庙的创新也好，改革也罢，并不是刻意地标新立异或哗众取宠，而是为了解决工作中的问题，是为寻求困境突破而采取的非常手段和措施。”
在白庙乡调研采访时看到，虽然乡办公楼因拖欠30多万元工程款而缺窗少门，但一楼贴满财务公示项目的信息板十分抢眼，有不少群众围观评议。
信息板上显示，2012年9月份这个乡三公经费为4942元，其中招待费2573元，最大的一笔是24日“上级部门来乡办案”所花的620元招待费。张映上介绍说，这一改革促进了干部廉洁自律，形成了良好社会效果，乡上的招商引资从无到有，不少企业连连入驻；村民收入实现倍增，产业持续发展。目前已吸引多家企业投资近2亿多元发展农业种植。以前人均纯收入增加600元都很困难，现在每年发展产业的农民人均增收超过1600元。
白庙乡板溪村村民罗宗体直言，全透明、全公开实际上把干部日常“干什么、怎么干”置于群众监督之下，一方面解决了老百姓“要知道”和政府“不愿说”的矛盾，有效保障了群众的知情权；另一方面也推进了权力公开化、规范化运行，切实赋予了群众监督权。
在照山村金银花种植园里，村支书陈正林说：“乡里财务公开改革后，农民可以对干部工作有效监督，树起了当地透明诚信政务形象。一家美资背景的药材公司从网上看到乡财公开的白庙乡后，闻讯而来，认为这地方的政府民主、透明，决定投资7000万元，以‘公司+农户’模式种植了5000多亩金银花，现在农民一亩地一年能收入3000多元！”
“裸晒”带来了现实效益。网上晒账本预计能给乡政府全年节约3万元，这对于一个偏远贫困乡镇来说，是一个不小的数目。在考核的历史上，白庙乡的排名从来没进入过45名以前。而2012年，白庙乡年终综合目标考核在53个乡镇单位中排列19。
三、舆论漩涡中的“阳光标本”
大山里的白庙很快被推到网络舆论的风口浪尖。对白庙的改革，有称赞，也有曲解：
“‘财务全裸乡’听上去很美，但出墙的椽子先烂，枪打的一定是出头的鸟儿。”
“你公布就公布，连接待上级官员和部门的饭钱、烟、酒都不例外，对于中国这个人情社会来讲，不近人情！”
“在中国，白庙改革要想成范本比较难，但完全有可能成为孤本。”
然而，每个月初，白庙乡政府网站都会照例明明白白地公布上个月的“公业务费开支”。有网民发现，有几个月，白庙居然没有一笔招待费支出。张映上告诉记者，留在乡里吃饭的人确实少了，不得已用餐的还坚持要补交伙食费。“有时工作到了饭口上，我们也尴尬，留了，人家怕网上公开，不敢吃；不留，又不好意思。也难啊！”
3年多来，舆论时不时围观白庙乡的改革成果，而白庙确实也难，一直处于破冰、压力、坚守的五味杂陈中。
一想到晒账本可能影响上级干部的关心支持，白庙乡一位干部忧心忡忡地说，财务公开对老百姓来说是好事，但乡镇干部压力太大。
一位巴州区委常委告诉新华社记者，当地各级干部对乡镇财务是否非要上网逐笔公示，有不同看法。有不少领导批评张映“别的地方都没改，瞎冒啥子头”。有人直接说张映上是“脑子进了水”。一些干部还想方设法孤立白庙乡干部，与他们“同行不同路，同席不同吃，同会不同坐”。一些领导对张映上的态度是“不管、不动、不提拔”。
白庙改革是往前推进，还是慢慢从人们的记忆淡去？张映上压力大，很纠结。“经常自问‘坚守好还是放弃对’？一段时间里，亲戚朋友都说我出风头，自己确实身心疲惫，寝卧难安！”
新华社记者与全国不少乡镇党委书记、乡镇长交流或提及白庙的做法时，许多人对过细公开招待费的做法持反对意见，认为“人家大老远来了，即使不是为工作的事，就是串门的亲戚、邻居，到了饭口上，也应该留着吃饭，这是国之礼节，更是人之常情。而白庙的做法不近人情！”
但巴中市委、市政府主要领导多次表示，上级党委、政府不会因为“晒账改革”而减少对白庙乡的支持。
深圳知名网民、“公共预算观察志愿者”吴君亮认为，白庙乡的改革没有任何不妥当的地方，相反，这还只是“在先进技术手段之下，突破惯例多走的一小步”而已。“比如在丹麦和日本，所有官员公务出差出访回来，不仅要拿账单，还要拿出菜单，菜单中要是有一道菜没有理由地超标，账目可能就没法报销。”
对张映上来说，白庙乡1万多名群众的支持是最为宝贵的。黄开顺是“裸晒”坚定拥护者。他说：“乡上搞了公示后，大家都知道乡政府是怎么花钱的，每一笔补贴发放也明明白白，群众和干部之间不会有猜疑，这种做法应该坚持搞下去。”
退休干部李长文多年来为乡政府财务政务公开四处吆喝，他说：“我终于遂了心愿”，白庙现在公开得很彻底，这就杜绝了腐败现象，老百姓满意，也拥护乡党委、政府。
经受媒体漩涡洪流的冲刷和拍打，遭受误曝误读的洗礼和磨砺，承受同僚的冷漠和歧视，张映上坦言，“我常常倍加小心，走路不敢大步行，说话不敢高声语。对自己的所作所为每晚都得面壁思过，常常反求诸己。总是小心翼翼地做人。”
“风烟吹尽月自明”，舆论漩涡中张映上五味杂陈。刚过不惑之年的他虽早生华发，但他维护改革成果的决心更加坚定。
四、映上非“硬上”，白庙不“白描”
对话张映上，这个乡党委书记的“改革观”颇耐人寻味。
怎样蹚过改革的深水区？公开，就是“保命救生衣”。张映上说，从财务到党务政务，尤其是在保障性住房、食品药品安全、环境保护领域、招投标、安全生产、征地拆迁、价格和收费等当下热点焦点问题的生产运行全过程都要公开。
把公开作为突破口，这对降低行政成本、精简机构、反腐倡廉、增加政府公信力等都将大有裨益。要真正推行确实很难，“而正因为难才显得可贵，可贵才能赢得群众的跟随和拥护，绝不能让他们放弃希望。”
改革的任何延迟都会带来更大挑战，付出更为惨重的代价。张映上始终认为，天没亮，鸡再叫也不会亮。白庙的“财务公开”这双鞋，只有白庙人自己才知道是不是合脚。
财务公开的改革，需要一个配套的体系。要形成“因事定人，因人定钱”的预算体制改革，使预算切合地方行政费用开支的实际，促使“愿意公开”。要形成覆盖政府所有收支全纳入预算管理的体系，促使“全部公开”。
要分离预算编制、执行和监督的权力主体，使“公众参与、专家论证、人代会审查、集体讨论决定”作为行政程序中的必经程序，促使“常态公开”。要公开预算执行过程。无论是年初预算、追加预算和调整预算，还是决算，都要单笔明细公开。能清楚地看到每一分钱的去处，促使基层“详尽公开”。要推行预算公开“一网通”专网。点击公开网页，从财政部经省财政厅到县财政局和乡财政所的预算口径和数据都查看得清清楚楚，促使“真实公开”。“八项规定”的出台应该是财务公开的最好契机。
一些干部群众和专家学者认为，白庙的实践破解了基层普遍面临的“刚性管制有余，柔性疏导不足；组织介入有余，社会参与不足；物化解决有余，精神动力不足”的难题，也在当前国际国内形势复杂多变的情况下，为深化政府“三公”改革、巩固基层执政带来有益的启示。
——顺应民意善用民意化解改革风险，违背民意漠视民意隐藏执政危机。
白庙乡裸账是一件简单的事，却不是一件容易事。白庙的实践表明，只有解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益诉求，才能及时调整不当的政策、改善执政行为，才能真正把民意变成执政制胜的法宝。
——让权力在阳光下运行，保障群众知情权参与权监督权，真正做到让人民当家作主。
白庙乡的改革勇于自我削权减利，通过“开门执政”和“以民为主”，保障人民群众的知情权、监督权、参与权甚至决策权。国家行政学院教授汪玉凯和中国社科院社会学所研究员单光鼐认为，基层改革要始终贯彻“群众主体地位”的理念，转变“政府是社会管理唯一主体”的传统思路，有效有序地扩大群众对社会管理的参与和主导。
他们建议，基层社会管理改革要在四个重点领域实现转向：主体由政府唯一到政府、社会（社会组织）、企业、公民多元；方式由命令与服从的单向管治到各主体协商决策、依法管治；秩序从单纯强制性到强制性与自治自律性并重；权力配置由政府集权到为社会放权和为群众增权，最终实现注重于公共服务的“小政府”和群众为主的“大社会”共同管理的理想形态。
——基层改革要系统整体推进，适时总结推动创新。“只有一个白庙不好，如果都像白庙一样，中国就好了！”采访中，白庙乡柳林村支书黄开治一句话道出了基层群众的心声，也点出了白庙改革面临的强大阻力。
一些专家学者和基层领导认为，乡镇改革艰巨复杂，既有固有利益格局的反弹，也有干部群众认识上的偏差顾虑，更有体制机制上的束缚和障碍。当前亟须建立一种支持基层改革的机制：指导和帮助地方政府因地制宜改革创新。同时，建立和完善基层改革试错机制，以宽松政策鼓励基层领导干部探索推进。还要适时总结经验教训，对经实践检验正确的给予肯定，错误的予以纠正，从而形成有利于社会管理改革的良好局面。
第三节改革“先行区”何以走上“回头路”
昔日敢闯敢试的“改革头羊”，为何成了改革热情受挫、发展状态滞重的“塌陷区”？安徽六安市的叶集改革发展实验区、淮南市的毛集综合发展实验区，这两个当年名噪一时、肩负重望的“改革小特区”，曾率先在大部门制改革、公共事业市场化改革、干部制度改革等方面进行了诸多可贵探索。
然而，10多年过去，这些探索有的半途而废，有的踏上“回头路”。当地干部群众的改革信心受到较大冲击。
“受挫之路，也是一副好镜子。事实上它富含启示意义”。有专家认为，改革要鼓励基层首创、大胆探索，但“孤岛式改革”如果缺少顶层制度设计的呼应和配套政策跟进，注定难以持久。如何建立推动基层探索的改革推进机制、确保点上改革的星火形成燎原之势，亟待破题。
一、“改了十几年，一朝回到改革前”
滁新高速上有一块巨型广告牌，上面“毛集改革实验区”的题字十分醒目，拐进实验区，道路设施、房屋商超、办公企业等建筑虽然有些年头，但布局整齐，可以看出来整个实验区的规划精心。
相距200余公里之外，位于安徽西部与河南省交界处的叶集实验区，作为华东最大木材集散地之一，境内沪陕高速、合武高速、宁西铁路等快速通道形成“米”字形交汇，来自全国各地运送木材的车辆常年络绎不绝。
“在一个省专门辟出两个县域范围的改革实验区，这在全国是独一份的。也反映出上上下下对改革前景的热烈期待。”实验区干部群众对当年巨大的改革愿景记忆犹新，毛集实验区第一任书记朱咸来说，作为改革试点区，在上级部门重视与鼓励下，地方改革热情高涨，满怀信心施展拳脚要闯出一片天地。
早在1994年，地处沿淮行蓄洪区的毛集就被国家科委等23个部委列为社会经济综合发展实验区，后被批准为国家级城镇综合改革试点。1999年安徽省批准成立毛集综合发展实验区。同样被纳入“国字号”改革试点的，还有地处大别山区的六安市叶集改革发展实验区。
两地的改革实践都曾“一马当先”。大局制是当年改革的突破口。曾牵头设立实验区的安徽省原体改委主任周古廉说，当时改革机构设置的思路是：从实际需要出发，不搞上下对口，不照搬县级通行模式设置机构。科学配置职能，优才竞聘上岗，提高效率。叶集率先打破部门分割，将关联部门合并成一个大的机构。在当初的一份“叶集实验区工作部门与地区部门对应表”中可清晰看到，实验区仅内设工（管）委办公室、经贸发展计划局、农村发展局、教育科技局等17个大机构，却对应上级72个具体部门。
张成民曾任叶集农村发展局局长。该局当时包含林业、水利、水产、农经、扶贫办等10个部门职能。他感慨地说：“机构精简合并，有效避免了部门争权争利现象，正是农、林没分家，退耕还林等涉及多部门利益协调的工作，才做得又快又好。”
周古廉说，当年大局制有效实现了减员增效，实验区工（管）委下辖职能部门人员编制长期维持在70名左右。叶集模式，称得上是现在各地探索大部门制改革的先行先试。
但如今叶集的大部制改革被一些人认为是“夭折”了。当年合并的部门，如今又分撤重设。不仅新增一些部门，而且原农村发展局下辖的林业等内设机构，也纷纷重设为局级机构。工作人员随着机构重新裂变而膨胀。区直机关及所属事业单位（不含医生、教师）的在岗职工人数，从1999年的358名，快速扩张至579名。
干部制度创新也遭遇棘手问题。毛集实验区通过双向选择、竞聘上岗，层层聘任，引入了一批能力强、有热情的局级干部，同时推行党政机关企业化目标管理，实现人、权、责、利相结合的岗位目标责任制。这种“有进有退”的人员管理方式，有效推动基层工作风气之变。
最明显的例子，便是毛集所辖孙岗乡，曾一度因远离县城、基础薄弱，干部普遍存在工作懒散、不思进取的精神面貌，不想干也不会干。实施干部聘用制后，在竞争压力下，干部的发展意识增强了，责任心高了，工作热情也高涨。朱咸来说，在干部聘用制的竞争压力下，基层干部的发展意识和责任心增强，形成“常驻基层、真心与百姓融为一体”的好风气。
但难题很快接踵而至。因实验区人员管理改革与区外各地干部任用办法不一致，实验区区直机关290余名干部中，自聘人员达到60%，这部分干部因缺少国家编制，长年无法向外流动，内部岗位有限也导致“人岗长期固化”、无法实现充分交流，于是形成多部门局级领导10年不换的独特“实验区行政生态”。
二、改革者成了“孤独的长跑者”
周古廉等人认为，有的基层改革之所以“触礁”，是因为缺乏顶层设计与制度保障。虽然身为国家改革试点，但并未真正享受到相应的改革配套与跟进保障政策。
比如大局制，虽然实现了减员增效，但由于相应的财税体制没有配套改革，仍然按照条块划拨，并且近年来在部门资金的用途规定上越来越细化和分割，导致当地财政支持资金剧降。新华社记者调查发现，随着国家转移支付的力度加大，各部门项目投入相应增多。
两个实验区由于实行大局制，在申请项目时一再遭拒，被要求单设机构才能获得项目资金。迫于发展压力，只能重新拆解、分设小局。但是由于前期人员精简，目前许多局单设后，严重缺乏工作人员，“1人局”、“2人局”现象普遍。叶集民族宗教局局长朱定勇打趣地说自己是“光杆司令”，顶一个“帽子”，只是为了申请政策资金的方便。
再比如，两个实验区探索公务人员能进能出的聘用机制，但是上级相应的人事配套措施没到位，导致两地干部身份不明、工资收入不定。因为属于自聘人员，不能向外流动，也不被体制所承认，被当地人民戏称为“毛编”，即特殊历史背景下实验区特有编制。由于任职后身份不明，外地干部也不愿去任职或者交换锻炼。
同时，因财税体制未理顺，自聘人员工资全部由地方财政承担，毛集市统计局相关负责人告诉记者，在改革试点之初，毛集自聘人员工资曾一度高于国家公务员工资，这一优势曾为地方吸引了一批先进人才，解决了改革创新中人的要素。但近年，随着国家公务员工资的迅速上涨，毛集实验区在岗职工因身份独特无法享受国家公务员工资待遇，年均工资水平与全市平均值相差近1万余元，且差距不断扩大，已严重影响基层干部的工作积极性。
由于缺乏有关方面对改革试点的持续关注和跟进的政策保障，头顶多项“国字号”改革招牌的实验区，逐渐陷入发展规划和扶持政策的“真空地带”，甚至慢慢被淡忘。
叶集实验区工委书记梁国金直言，如今，许多厅局领导甚至不知道实验区，片面将其理解为一个开发区，许多省里会议不再通知“两区”参加。无奈之下，干部们只能背着厚厚的材料，跑省进部，磨破嘴皮，从实验区历史开始四处解释。
叶集实验区政研室副主任尹惟玉无奈地说，实验区甚至享受不到一般县区都能“普享”的省级政策性资金分配，如省财政支持县域经济发展的专项资金、中小企业发展专项资金政策等。按叶集所在六安市人均计算，近年来，仅各类财政转移支付资金，叶集每年少得5000万元以上。
同时，由于不是单独行政区划，两区至今无法成立人民银行和银监局，金融服务功能严重缺乏。以毛集实验区为例，至今仅有农行、农信社、邮储银行等四家银行机构，其中一家还无法开展贷款业务。据毛集财政局提供的数据显示，2013年前五个月，该四家分支机构的存款额度达到14.4亿元，贷款额度只有2.26亿元，但事实上地方发展亟须贷款额度远不只这些，地方贷款能力匮乏致使地方民营企业和种养大户们在发展中长期陷入资金困境。
此外，在体制不顺，配套政策缺位的背景下，两地经济发展也没有预期中的“又好又快”，甚至一度跌入谷底。2007年时，毛集实验区财政收入仅3636万元，人均财政收入为280元，比当时淮南市人均水平相差1746元。近年随着政府加大融资发展，虽然两地经济指标有所上升，但经济发展仍然面临总量小、产业层次低、发展速度慢、运行质量差等诸多难题。以毛集为例，2012年财政收入虽然达到2.8亿元，但仍然位列淮南市6县区的末位。
昔日头顶诸多“光环”的两个实验区，如今面临着改革重走“回头路”的尴尬。
“头顶实验区的光环，可连基本财税等体制都难以理顺。只有鼓励改革的土壤肥沃，锐意创新之树才会根深叶茂。”一位基层干部说。
三、“孤岛式”改革的警示
基层改革探索弥足珍贵，叶集和毛集两个实验区先行先试，积累了大量经验。但由于缺乏顶层设计，没有统一协调与明确支持，成为今天少人问津的“孤岛式”改革，其暴露的问题值得深思。
——群众首创精神与各地首创实践，应该得到真正的尊重。这两个实验区的多年探索，无论是成功经验还是受挫教训，都没有认真全面总结和反思。
山西省政协原副主席吕日周说，全国各地在具体领域的改革上，都有或深或浅的尝试，做得好的，如果没有得到鼓励与推广，让其处于听之任之的“纯自发”状态，久而久之，基层的首创热情就会消失殆尽。上层应从基层实践中汲取智慧，并上升至理论层面，用于指导和推进更大范围内的改革。
“农村改革从安徽凤阳‘大包干’开始，企业改革从福建企业要求松绑开始，从历史的发展轨迹来看，人民群众才是推动改革的主体，人民群众的首创精神才是推动改革的原动力。”周古廉等基层干部认为，对于社会生活中存在的突出问题，处于生产生活第一线的人民群众看得最清楚、感受最深，他们渴望通过改革消除弊端，改善生产生活的条件，因此蕴藏着极大的改革动力和创新智慧。
——需高度重视“过程价值”。不少基层干部认为，近年基层改革处处开花、但未必处处能成功“结果”。即便未完全成功，也具有个案解剖意义，不能因过度重视成效而忽视摸着石头过河的“过程价值”。一些专家和基层干部建议，国家相关部门能够持续性、系统性关注基层改革探索，加强过程管理和引导，使“头羊跑得快慢与否”，成为“群羊跟上”的借鉴与反思。
——改革须形成上下、左右的合力。配套政策及时跟进，往往是基层改革良性推进的基础。作为两个实验区改革路径的设计者、执行者，周古廉、朱咸来等人建议，基层改革探索中，上级部门要积极呼应，顶层设计及时跟上，避免“户头不明”“政策真空”带来的行政、金融、司法等体制问题，减少基层改革中的内耗，顺利推进改革工作。同时，由于基层改革涉及人员聘用等多个层面，建议人社、财政等多部门相互支持、通力合作，为改革提供体制保障与政策支持。
——要“开门改革”，最大限度地集纳民意与民智，最大程度地提高群众的参与度。对两个实验区有长期研究的社会学家王开玉指出，有群众广泛参与的改革，才具有更强的生命力。无论是哪种形式的顶层设计方案，都需要经过民意的淬炼，与群众愿望高度融合，在推进中不断纠偏，不断完善。
“宏观政策一头由国家顶层设计，另一头最鲜活的来源，就是基层改革。没有形成经验就出台的政策，只会让基层执行起来难受，最后改革不了了之。”当地干部认为，上级要加强对基层改革的支持，创造条件让市区、乡镇等基层大胆改革。政策的制定不能凭空想出来，而要吸取基层改革的经验，用实践去检验。
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