舆论是贯穿于公共外交理论与战略的核心问题，公共外交的作用机制是通过影响一国公众舆论，塑造公众的认知框架、影响其态度和行为，运用舆论的力量来提升国家软实力。舆论本身是复杂而多变的，公共外交所要面对的国外受众更是多元。世界各国都有着独特的政治、经济、历史、文化、宗教传统，其公众舆论的构成和影响因素也都是千差万别。因此，多元公共外交面临的问题，不仅仅是多元的公共外交主体和媒介，更是多元的公众舆论。对于舆论进行清晰的理解和把握是公共外交研究的重要落点和研究核心之一。
本书对舆论的定义为：舆论是指处于不同社会层次的公众，对公共事务所表达的理性意见的集合。舆论是一种能够影响政府决策的软权力。在中国公共外交实施过程中，政府、媒体、智库、企业等多元化的行为主体运用各种媒介和传播策略，影响国外公众对中国的认知与舆论，从而为国家的发展塑造良好国际舆论环境。
本章对舆论的基本概念和要素进行分析，明确舆论是什么，舆论的构成要素和分层有哪些，舆论的形成环境和影响力。
第一节 理解舆论
舆论是一种社会意识和社会存在的反映，社会生活中的各个领域和问题投射于抽象的思维，形成关于政治、经济、文化、道德等不同强度和类型的舆论。对于舆论概念的理解和界定，中外学者众说纷纭。
在西方政治思想史上，舆论的概念可以追溯到对政治性质的思考。1762年，卢梭在《社会契约论》一书中首次提出舆论是人们表达对于社会公共事务的意见。沃尔特·李普曼认为舆论就是“他人脑海中的图像——关于自身、关于别人、关于他们的需求、意图和人际关系的图像”[1]。政治学家汉斯·施派尔认为舆论是一种能影响或决定政府行为、能影响官员决策与政府结构的权力。中国舆论学泰斗刘建明认为，舆论概念有狭义和广义之分，狭义概念是指某种舆论而言，即在一定社会范围内，消除个人意见差异、反映社会知觉的多数人对社会问题形成的共同意见。广义上的概念是指社会上同时存在的多种意见，各种意见的总和或纷争称作舆论。[2]陈力丹认为，舆论是公众关于现实社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和，具有相对一致性、强烈程度和持续性，对社会发展及有关事态进程产生影响。[3]喻国明认为，舆论是社会或社会群体中对近期发生的，为人们普遍关心的某一争议社会问题的共同意见。[4]
西方学界的舆论定义
西方学者对舆论定义的讨论非常之多，其中也不乏偏激和片面性结论，不同的学术背景和研究取向导致学者们对舆论理解的侧重点不同。在西方舆论学研究的重镇美国，讨论和引用较多的舆论定义有以下这些：
如同我们构思的那样，舆论是一个由众多或多或少成熟的意见集合而来的特定合量。[5]舆论是建立在坚实的事实基础之上并且具备合理决断能力的观点。[6]舆论是由那些构成了公众并与公众事件有关的因素所形成并保持的一种判断。[7]舆论是对于受普遍关注问题的合适的解决方法的看法。[8]舆论就是社会中具有同一知觉的全体公众在公开讨论之后，形成的对于一个具有普遍重要性的问题的社会性判断。舆论是在面对一些重要的公众问题时，很大一部分群众的态度、感觉，或者观点。[9]舆论是一种占统治性优势的信念的表述，并且它是由一个意愿所支持并使其成立的。[10]还有学者的定义强调了公众舆论的三个约束条件：（1）意见的持有者——“一个有相同知觉的团体”；（2）主要议题——“某一具有普遍重要性的问题”；（3）形成途径——“经过公开讨论”[11]。通过对以上定义的分析可以发现，无论对舆论理解的侧重点如何多元，西方学者都普遍认同，舆论是人的精神与行为的一致公正的表达。但是，西方的舆论定义没有区分不同规模的舆论及其相差悬殊的作用。在理解舆论内涵时，西方学者的分歧还表现在，舆论见解的总和是指“一致的意见”还是“无数个人意见的相加”。马克塞指出：“一些人认为公众意见仅仅是人们政治观念与见解的总和。具有这种特征的公众意见是没有能力发挥真正的影响力的，也是不值得任何尊敬的。”他强调舆论是“所有的或者是绝大部分的人们，在相同的明确的结论或者结论基础上的理智和情感的统一”[12]。作为舆论，能够对社会生活发挥真正的、值得注意的影响，是由某种意愿所支持并使其成立的、但绝不是唯一的意见种类。不要把自己的认识局限在值得尊敬的观点里，无论它们可能具有多么重大的意义。意见就是意见，无关乎它的可敬性。
还有许多学者认为舆论是精英的观点，是一种智慧，而不是普通公众的观念。如约丹所说：“也许听起来有一点苛刻，但是没有什么事物如舆论那样，而且只需要对人性的适度理解，就足以说明不可能存在如公众舆论一般智慧的事物了。”[13]有学者甚至指出，“目前存在的舆论在智慧的意义上，是从精英意见中提炼出来的”[14]。在舆论研究中，西方普遍的一种惯例是试图将“舆论”一词的含义定义为重要的特定公众群体的意见，这些群体主要指“社会上最见多识广的，最智慧的并且最有道德的人们”。在众多关于舆论的研究者中，布里尔·阿尔蒙德是最早注意到舆论多样性特点的学者之一。他认为作为舆论主体的公众是不同的，他将公众分为三个层次，舆论精英、关注公众和普通公众。[15]1978年，国际关系学者约翰·加尔东指出，舆论是由人们的社会地位所决定的，根据人们所处的社会地位的层次，他把舆论分为三个部分：核心舆论、中心舆论和边缘舆论。[16]核心舆论是指政策制定者的舆论，中心舆论是指经常能对政策施加影响的思想库、大众传媒、利益集团等精英舆论。边缘舆论是指普通公众的舆论。加尔东划分核心、中心、边缘舆论的标准是信息的获取量和舆论表达的渠道。处于核心地位的人充分占有信息、又是政策制定者，因此他们的舆论是核心舆论。处于中心地位的社会各界精英，他们也具有条件了解与政策相关的信息，也可以通过各种渠道表达意见，因而是中心舆论。而广大普通公众，既无法掌握大量政策信息，又缺少渠道表达观点，因而是边缘舆论。
的确，精英群体的声音有更多的机会在社会上传播，从而被其他公众了解并进一步影响大众的观点，但这并不代表社会底层人的呼声应被忽略。由于舆论是在经过理性的公共讨论之后形成的，对一个问题的社会判断对于一般公众来说是重要的，它可能首先由精英人物提出或做出解释，但不可能把大众的意见和精英的意见隔离开来。如果有一些意见被隔离开来，就会有明确的界限：哪个意见是理性的和精英的，而另一个是非理性的和大众的。意见是以一种特殊的方式形成的，舆论研究者最重要的任务之一，就是找出在意见形成过程中大众和精英的互动，这就会发现，多数舆论恰恰来自普通大众，又在大众中形成声势。尤其是随着信息传播技术的飞速发展，人类进入了以互动和对话为基础的社交媒体时代，每一个普通公众都具有了更便捷和快速的话语表达通道，公众的意见变得愈加重要。
舆论的核心特点
正确的把握舆论，需要理解舆论具有的三个核心特点。
舆论的第一个核心特点是：舆论由个人意见构成，但最终表现为群体意见。个人的意见只是个体的观点、态度的反映，如果不能反映群体的利益和立场，就难以成为舆论。威廉·阿尔必格简洁地概括了个人意见如何转化为公众意见，“我们知道意见是个人的表达。当它在一个群体中受到群体成员交互作用的影响时，就成了群体意见或者公众意见”[17]。正是通过公众的意见调整社会的政治、经济和道德结构，以满足他们不断变化的需求，才会出现社会舆论。在现实生活中，公众的观点经常不一致，理性的公共讨论使舆论的形成有一个相当大的扩展过程。
舆论的第二个核心特点是：舆论是“多数人”的意见，其中夹杂着理智和非理智的成分，舆论质量有高低。来自不同社会阶层和领域的人们所发表的意见质量有着相当大的差别，这些意见分为专业或非专业的，理性的或非理性的，激进的或保守的等。每当做出这样的区分，都要对判断的标准做出或多或少的假定，舆论研究的一个复杂问题就是要适当地对个别意见的不同集合做出评估。对于意见质量的重要性的深刻认识，使一些研究者尝试着将舆论这一术语的意义限定为达到出色标准的个体观点的融合。
舆论的第三个核心特点是：舆论表现为意见的强烈的一致性，对公共政策和社会进程产生影响。舆论所发挥的影响或多或少都与它们自身所持有的强烈程度有关。与少数人强烈支持的意见相比，被众多人支持却冷淡处之的意见对于人类事物的进程常常影响较小。有活力、有组织的少数人往往比被动的、无组织的多数人更重要。要预测一个组织的行动、斗争的持久以及对事件与公共政策的反应，仅仅知道他们的意见是不够的，还必须了解意见的强烈程度。舆论的强烈程度首先表现为意见的一致性，形成共同意见。“要想获取公众舆论，就必须在包含了足够数量的人的个人意见中存在一致性。持有意见的强烈程度同样相当重要，公众意见是一个数量与强烈程度的合成体。”[18]在一个国家，对国家治理和公共事务的高度一致认同极为重要，这是社会和谐发展的前提。“在任何特定的时候都存在信仰、情感或者根深蒂固的成见，这些意见构成了舆论，或者称之为主流舆论。”[19]史密斯在《民主中的舆论》一书中明确强调：“除非有一大批人对政府根本的目标达成共识，否则不可能有任何所谓的舆论存在。”[20]奥尔波特指出，“舆论是指在一个集合了许多个体的平台上，个人发表自己的意见，赞成或不赞成某些特定的问题，这种意见要在数量、强度和坚决度上达到一定的程度，以致直接或间接地产生扭转局面的影响”[21]。
第二节 舆论的构成要素
舆论的构成要素，简要而言，可以从以下几个方面来把握：第一，舆论主体，即多数公众或群体。这是舆论声音的发出者；第二，舆论客体，各种社会现象和议题。议题来自对公共事务的判断和理解，由见解体系再现舆论内容，通过话语体现为多数人的共同立场；第三，舆论自身，舆论是信念、态度变现的综合体现。具体而言：
舆论是见解与意见的言说
舆论总是由若干见解形成意见，表达人们对社会问题的看法。见解作为精辟性的认识，以练达的词语表现说话者的思想，是阐明世界的言说。在古代，思想家们作为当时杰出的舆论领袖，总是以简短、深刻、精湛的见解表达对事物的看法。弗尔森姆在《社会心理学》一书中提出：“一种态度用语言表达时，通常称为意见。”[22]在舆论活动中，意见是表达态度的主要方式。意见不是指单独的一两个观点，而是指对某一事物的见解集合体，凝结着言说者的全部主张。因此，我们给意见下的定义是：人们对事物表明若干观点，阐明其态度的语义手段。众人相互接受意见，并最终取得一致，才能形成舆论。意见是舆论的本体，又是舆论存在的基本标志，它对客观事物的评价或阐释，是舆论人表达意志的主要内容。在很多情况下，人们的态度不用意见表达，而是用目光、沉默或某种动作显示。一定数量的公众在某种场合诉诸表意行动，流露出潜在的意见。多数人在一定场合的齐声欢笑或对某人的目光冷漠，也是人们内心言说的透露。意见的语言性和非语言性都是内心思想的凝聚，它的言说形式是多种多样的。
舆论是公众的集合意识与信念
公众和加入某一组织或活动的群体是有区别的。公众是不经组织而有一致意向的大众，多数人是不相识的，由于分布在社会不同角落却对社会问题产生共同见解，因而他们是结成一致思想的整体。这和一般意义上的群众和有组织的表意人群是不同的。当成千上万的人被政治寡头动员或胁迫而聚集在广场上，发出万众一声的口号，但这并不是他们内心真实思想的表露，不能说这成千上万的人是公众。公众是具有公民权和独自表意愿望的群体，构成社会行动的主体。正如弗尔森姆所说：“当被卷入的群体是一个公共的或间接的组群，而不是一个初始的，面对面直接的群体时，我们就拥有了舆论。”[23]作为独立的集合人格，公众自立于社会，是人的社会属性的全面恢复。首先，公众有共同利益的目标，维护共同利益使他们对社会问题显示出强烈的关注，并用共同的见解表示这种关注。其次，公众有一定的价值观和相互认同，成为影响社会变革的力量。共同需要、价值观、利益追求和尊严使许多人加入公众的行列，运用舆论手段解决共同问题。有一定的价值观，才能对事物进行判断并做出评价。集合意识是舆论的内核，无限地溶解了个体意识，是由公众的利益目标和价值观一致而铸成的。个人在修正了不相融的见解后，渐渐汇入集合意识的洪流，舆论便获得更大的强势。我们强调舆论是一种消化了个体意识的集合意识，并不抹杀个体意识在构成集合意识中的作用和地位。集合意识不可能脱离个人意识孤立地存在，它不过是在个体意识相互影响、相互融汇的基础上形成的，从这种意义上说，没有人的个体意识，也就没有一定的社会集合意识。另外，在一定社会条件下，个人意识还强烈地制约或推动集合意识发生变化，造成舆论态势的演变。当社会问题引起人们的关注时，首先由若干个人产生新的见解，这些个体意识经过新的交融和互补，逐渐形成新的集合意识，推动人们产生新的一致意见。舆论的集合意识是公众意识交互作用的结果。
舆论是公共话语
舆论是用话语表达的，而且必须是公众或群体共同使用的、反映公共事务的话语，即公共话语。公共话语是舆论的外化，意见寓于话语之中，构成舆论的物质外壳。公共话语所谈论的是公共生活的内容，成为舆论话题的符号。参与舆论活动的人具有公共话语的语境，展开平等和顺畅的意见交流，思想和言论自由不仅保障民众的话语权，而且能够培育舆论的公共话语体系。
舆论的公共话语基于公共生活和一定文化背景，正确的舆论话语建立在公共理性的基础上。这种普遍的理性，通过公共对话达成对社会与自然的共同理解。人的观点，无论是现实的、历史的还是过去的，都是而且也只能是从一个侧面反映主体的追求、情感和思想。公共话语集中反映多数舆论主体对公共事务的相近或一致的看法。话语负载一定的意义，言语、动作、表情、文字和图像都是话语的表意手段。哈贝马斯认为，“言语”或“言说”则是在话语中使用句子的语言行为，其基本要素为“话语”或“言语行为”。[24]语是语言，但又不完全等同于语言，话语是表达主观意向和特定目的的语言，带有表达者的态度倾向，因而它是捍卫一定利益或表现某种意图的语言。所以，公共话语是表达公众或群体共同倾向的语言，民众通过它来评价和批评公共生活，建构公共制度和监督政府的权力。公共话语强烈地表现为民众对公共事务的关注，是主权在民的一种标志。培育大众的公共话语，从而使广泛的舆论活动体现其共同意志，是舆论顺畅传播的基本条件。
人的公共生活由公共话语来维系，公众通过共同语言认识和言说面临的各种问题，从而形成各种舆论。怀特指出：“没有语言，我们就不会有政治、经济、宗教和军事的组织；没有礼仪和道德规范；没有法律；没有科学、神学和文学；除了猿猴水平的嬉戏外，不会有游戏和音乐。没有音节清晰的语言，礼仪和礼仪用品就毫无意义。”[25]语言使生物的人成为真正意义上的社会人，也使舆论得以出现并能够表达。
公共话语中占主要地位的是大众话语。由于不同的文化品格，大众话语总是显露出粗糙、情绪化的倾向。广大公众对利益需求的不同理解，表现为对政治、经济、伦理等方面的不同设想，使大众话语最初以感性化、零碎化和欲望化的表达在民间广泛流传。但大众话语直接来源于人们的实际生活，更能反映社会的一般观念，最终在利益共同化、政治追求统一化和伦理传统化的发展中被融化为对社会的整体认识，纳入公共话语的洪流，其多样化和异质化的倾向只能归于支流。这不仅是以理性为表征的精英话语影响的结果，也是现实矛盾和社会关系失调促使大众寻找正确认识的归宿。精英话语显露出理性化、职业化，多数知识精英倡导公共话语，并以此维护大众利益，成为舆论领袖和社会发展的直接主导者。
如果精英脱离大众，就变成了精英对社会的统治，公共话语也成了他们敌视的、并随时准备排斥的话语。要想发出受社会普遍欢迎的声音，精英们离不开大众话语。精英不断出现，成为民众的引路人，他们以大众为师，代表大众的利益，以公共话语阐释公共事务。公共话语的形成，只能通过公众面对公共问题相互自由言说而造就出来，最终被领袖人物采用并提炼到新的高度。每个意见表达者发表对公共事务的见解，进行平等的语言交流，最后消除意见差异而形成一致的态度，标志着他们选定了共同认可的话语。这一过程是公众参与公共生活并在信念上相互修正、相互承认的结果，因此，也是大众获取评价公共问题的权利的结果。[26]
第三节 舆论的形成
舆论的形成是一个复杂的、动态的过程，受到一系列主客观因素的影响和制约。简单而言，舆论的形成需要具备三个基本因素：人、环境及其两者的互动。人及其所处的环境如同剪刀的两翼，虽然大小不同、锋利程度各异，但对于意见的作用却同等重要。舆论的产生离不开人们所处的社会环境，人们在社会化过程中习得的相对固定的意识形态、价值观，直接影响着个人意见的基本倾向。李普曼认为，每个人所持有的价值理念在很大程度上决定了所看和所表达的内容。[27]
舆论的出现是人类生存的需要，成为公众关系的随行物。人类在社会中建立了相互联系，结成一定关系，体现出人的社会性。人的社会活动包括物质生产、精神生产和日常的思想交流，人的活动在一定制度中得以进行，还必须具备许多共同规范，这些构成了舆论的社会环境。人们借助意见互动进行思想交流，又形成了舆论环境。舆论环境是指人们面对的公众意见的指向以及多种意见交叉的意识氛围，包括若干公众意见的和谐、对立或冲突。舆论环境是社会意识环境的表征，反映出社会思潮和民众思想状况，并对公众产生一定的影响。
人们的社会关系以社会交往体现出来，公众关系是社会广泛交往的产物。公众的社会交往广泛而深入，动作、语言等直接交流大量出现在每个人身边，文字或其他媒介的间接交往几乎涉及每个人。用语言、行为等接触方式而产生的互动，成为社会舆论形成的第一个环节。公众交往最密切、最能相互了解、最有影响的手段，是直接交流意见，并促成其他交往关系的发生。不同社会交往使公众之间联系的密切程度不同，有些比较松散，有些比较紧密，直接的意见传播和通过各种媒介的交流互动，构成人们彼此沟通的途径，大众传媒是建立间接思想联系最有力的工具。
舆论的形成环境分为宏观环境和微观环境。从宏观环境的维度，主要包括社会环境和意识环境。任何社会都有一套必要的社会规范，要求人们遵从。社会各个方面的规范，如法律、道德、纪律、风俗等不同形式，既是人类社会交往的产物，又是人类交流意见的环境和话题。实际上，每个人从懂事开始就从舆论中认识社会，起初接受典范的熏陶，然后接受组织的灌输，不断听取他人对社会问题的解释，舆论环境放大了公众交往的效果，在每个人心中种下了观念与规范的种子。每个人生活在公众交往中，同时也生活在舆论环境中，他的思想总是受优势意见的左右。舆论的产生，实际是人们对环境的共同反应与应对。人们的物质生活和精神生活、生活水平和生活质量、生活内容和生活方式等，都会促使人们发表意见。舆论环境既基于公众交往，又连绵不绝地促成交往的深入发展，舆论与社会交往始终纠缠在一起。对于公众来说，个体意识总是服从环境中的社会意识。
舆论始终存活在各种意识中，构成整个社会意识的一种最活跃的因素。意识环境是无形的精神文化的交错状态，包括知识、道德、法律、信仰、科学、艺术、风俗等各种形式。舆论与意识形态在实际生活中是紧密联系的，成为意识环境中的一部分，只不过它是前意识、浮动意识和表层意识。社会意识形式的最高、最集中的表现是意识形态，这种系统的思想体系多指阶级或政党的主导思想，掌握政权的政党意识形态往往是社会统治的思想。社会舆论是社会自在的精神状态，作为公众对社会公共问题的意见，受到意识形态的强烈影响。但社会舆论可能不完全接受某种意识形态，更不等同于意识形态。非主流的思想常常以舆论形式表达，并且即使主流的意识形态也分为多支，常以舆论形式表现出来。[28]舆论在特定意识形态中形成，在一定意义上，意识形态成为舆论的母体。另一面，舆论也反作用于意识形态，有时，甚至突破原有的意识形态，开辟新的认识领域。二者相互渗透，作用于社会的发展进程，但从根本上，正是舆论不断改变和形成新的意识形态，显露社会发展的辉煌蓝图。人们认识社会现实并产生对未来的理想，最终形成普遍的舆论。在多种意识形态活跃的社会，舆论也越趋活跃，因为这些意识形态不断启发人们的思考，各种不同意见就产生出来。人们对自己的生活不是盲目的、非自觉的，很多时候是根据一定意识形态判断它、认识它，意识形态成为舆论的重要意识根源。
舆论都是在具体环境中产生的，起始于某一具体空间，这种微观环境称为舆论场。舆论场包含若干相互刺激因素，是许多人形成共同意见的具体时空环境，表现为公众和环境相互作用的函数，包含多人的体验、现实需要及彼此呼应。
在舆论场中，物理空间的刺激、烘托、容纳、怂恿使带有爆破力的意见很快被众人接受，人们的思想被迅速地扭向同一个方向。优势意见取决于空间中出现的一种号召力，遵循某种原则的人们同这种号召力发生呼应，大规模的共同意见就产生了。构成舆论场的主要因素是同一空间人们相邻的密度与交往频率。人们集结密度越大，也就越有交流意见的条件。许多人共栖于同一个场所，多向地自由倾诉各自的观点，多种意见的交融逐渐形成大体相同或相近的见解，而差异甚大的意见不是相互交融，就是进一步背离，最终形成一种或多种舆论。舆论场的开放度，即舆论场和社会整体环境的相互连接、相互作用的大小，是不容忽视的另一个因素。舆论场开放与否，不仅关系到舆论的形成，而且在一定程度上制约着舆论的正负方向，即产生正确的舆论还是错误的舆论。舆论场与整个社会建立纵横畅达的意见通道，舆论的正确程度就随之增大。在一个闭塞的社会环境中，要么意见表达出现萧条，要么意见单一化使人们对外界的了解偏颇，无法对事物作出全面的判断，即使形成舆论也掺杂一些荒谬成分。舆论场的要素，为舆论的产生聚合了多项外力的作用，当它们刺激其间活动的大多数人，就迅速使人萌发一种信念，并把人们的见解铸成坚不可摧的意志合力，舆论也就由合力的作用而展现出来。
在多元公共外交系统中，世界各国公众关于一国舆论形成主要是在“公共政策舆论场”中。“公共政策舆论场”是指公共政策形成的具体时空环境，构成因素主要包括：政府舆论、智库、利益集团、大众传媒和公众舆论。公共政策的形成是政府、智库、利益集团、大众传媒、公众通过各种传播媒介的互动达成的共识。美国智库的影响力正是在与这些不同舆论因素的互动中得以形成，并通过不同舆论因素所承担的具体功能得以体现。“公共政策舆论场”具有“多中心”“网状互动”两大特点。“多中心”是指在公共政策制定这一公共事务治理过程中，政府、智库、利益集团、大众传媒以及公众舆论形成了多个相互独立的舆论中心，共同参与公共政策的制定。“网状互动”是指各种舆论因素之间、各个舆论中心之间不是单向或者双向的线性关系，而是通过各种媒介形成一个相互交错的网络。在“公共政策舆论场”中，智库处于“舆论聚散核心”的地位。一方面，智库是舆论生产的“工厂”，是吸引各种各样的观点、看法、主张、建议的融和、碰撞的磁场和聚集地；另一方面，智库是舆论传播的核心，它通过各种传播策略和传播渠道影响其他舆论。在“公共政策舆论场”中，智库、大众传媒、利益集团、公众舆论之间，形成一种“点、线、面、网”的互动（相互交融、相互影响）关系。一方面，各种舆论力量都努力影响政府舆论，从而在政策制定过程中发挥影响力。另一方面，政策制定主体既倾听其他各种舆论的声音，也在积极引导各种舆论，各种舆论因素之间不是单向性的影响与被影响的关系，而是各种舆论力量在观点的传播、交汇与交锋中逐渐形成占主导地位的舆论，其中智库始终居于舆论领袖、舆论生产者与传播者的“舆论聚散核心”地位。[29]
第四节 舆论的力量
尽管学者们对公众舆论抱有理想化的期望，但是在实际的公共政策制定过程中，公众舆论具有多大力量却始终是一个争论不休的问题。学界关于公众舆论的力量有两种完全不同的视角。一种是现实主义的阿尔蒙德—李普曼一致论，也被称为怀疑—否定学派，另一种是自由主义的理论，也被称为肯定学派。
在20世纪之前，对于舆论的力量就有不同的认识，从二战结束后到越战末期的30年时间里，现实主义学者们对公众舆论的影响力达成了阿尔蒙德—李普曼一致论。“公众舆论是反复无常的；公众舆论缺乏内聚力或结构；公众舆论对政策制定产生的影响力是有限的。”[30]阿尔蒙德在对大量数据和历史案例进行分析和研究之后得出结论：美国民众对外交事务和相关国际事务的基本知识所掌握的信息量十分有限，可以说近乎无知，“如果想避免对威胁的恐慌性反应，就必须时时切记美国公众舆论的摇摆不定和爆炸性潜质”[31]。詹姆斯·罗森瑙曾以剧院为比喻，将舆论制造者比作舞台上的演员，只有25%左右的观众坐在前排并且能够理解舞台上的表演，其余的大多数观众“置身于剧目之外，看不懂剧情，甚至听不懂台词，分不清演员。这部分人只能做出感性反应，或者一片沉寂，或者猛烈鼓掌仿佛要把剧院地基都要掀起来”[32]。
对于公众舆论有限影响力的观点，自由主义学者们对阿尔蒙德—李普曼一致论提出了挑战。法国启蒙思想家卢梭早在《社会契约论》一书中就鲜明指出，舆论就是人们心中的法律，“它既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是刻在公民的内心里；它每天都在获得新的力量；当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神，而且不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量”。“没有什么比公共的判断是更加独立于至高无上的权力之外的了。”[33]奈克尔认为，公共舆论是一种看不见的力量，无法度量，无法监管，城市、法庭甚至国王宫殿都无法抵御舆论的威力。[34]休谟指出，没有其他力量比舆论更能够支撑统治者。政府仅依赖民意而得以成立。在最专制独裁的政体是如此，在最自由、最孚众望的政府也是如此。[35]托克维尔认为，作为启蒙运动的解放者，公众意见一旦形成，就会成为人们无法想象的强大力量。[36]
哈罗德·拉斯韦尔曾断言：“如果在政策制定过程中，缺少关于政策成功所仰赖的公众舆论，那么政策的制定过程就是十分危险的。当政策得以公开时，公众舆论的批评能够补救权力决策的缺陷，使政府在局面失控之前就能觉察和纠正问题，并改正错误。”[37]近年来，越来越多的研究表明，公共舆论是理性的和稳定的，应该成为政策制定的基础，公众舆论与公共政策是一种呼应关系，两者之间存在相关性，公众可以通过各种方式表达舆论，而政策制定者也重视来自公众的舆论。罗纳德·辛克里作为里根政府的成员，根据其亲身经历指出，民意测验所反映出的公众舆论扎根于总统决策的全过程。布鲁斯·拉希特对政府军备开支水平和公众舆论之间关系的研究，也清楚地表明公众舆论与政府决策之间存在着呼应关系。[38]
事实上，无论是自由主义者还是现实主义者，对公众舆论具有政策影响力这一点是能够达成共识的，只是对于公众舆论在多大程度上能够反映出理性的民意，并且对公共政策制定的哪一阶段产生积极的影响的问题上持有不同观点。肯定学派指出了民意对社会管理的目标起着决定性的定位作用，而怀疑—否定学派将重心落在社会公共管理的决策过程中，总之两种学派都指出了民意与社会管理所构成的整个链条中的某一个重要方面。公众影响力的产生受到决策背景、问题领域以及信息环境等诸多因素的制约和影响。“公共政策舆论场”理论认为，尽管在很大程度上公众舆论受到思想库、大众传媒、利益集团的共同影响和塑造，但毫无疑问，公众舆论是一个能够对政策制定产生很大影响力的重要因素。
例如，1964—1965年，林登·约翰逊决定介入越南战事是因为公众支持，后来又由于公众舆论反对慢慢撤了出来。1990—1991年的海湾战争，美国总统布什是在得知有公众舆论支持的情况下才做出决定出兵攻打伊拉克的。在美国国内政策方面，我们也能看出公众舆论对政府的影响。1964年的《民权法》、1965年的《选民登记法》都是在公众舆论倾向于解除种族隔离、支持民权运动的形势下通过的。1973年最高法院认可堕胎行为合法是经过十年公众舆论反对声渐小的情况下做出的。20世纪70年代初，美国最高法院认定“死刑”不合宪法，后来因公众舆论反对，遂又裁定“死刑”合法。美国公众舆论不仅制约政策的制定，有时还促使某些政策实施或者搁浅。克林顿政府1994年的医疗保障改革计划就是在一片公众舆论反对声中搁浅的。[39]公众舆论之所以能够在美国公共政策制定过程中发挥实际的影响，从理论上讲是由美国的政治选举制度所决定的。定期举行的选举使得美国选民有机会对领导人的行为进行直接的舆论表达，这种舆论决定了领导人能否当选。而已经当选了的领导人因为面临下届任期的选举，所以会一直关注选民的意见，在做出任何决策之前先评估公众舆论的倾向。但是我们不能由此简单归结为政府根据公众舆论制定政策，而是两者的互动关系在决策中起着重要作用——领导人既要代表民意，又要操纵民意。美国国务院早在第一次世界大战之前就成立了信息处以引导民众对外交政策的态度，对公众舆论的了解和引导成为美国外交决策程序的一部分。二战以后，各种民意调查机构纷纷建立，新闻媒体也不定期进行公众舆论的调查。在当今美国公共决策中，公众舆论所扮演的重要角色是宏观和方向性的。
注释
[1]李普曼：《公众舆论》，上海世纪出版集团2006年版，第154页。
[2]刘建明：《基础舆论学》，中国人民大学出版社1988年版，第11页。
[3]陈力丹：《舆论学——舆论导向研究》，中国广播电视出版社1999年版，第11页。
[4]甘惜分主编：《新闻学大词典》，河南人民出版社1993年版，第37页。
[5]Robert Gault,Social Psychology:The bases of behavior called social,New York:Henry Holt and Co,1923,p.177.
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[30]Ole Holsti,“Public Opinion and Foreign Policy:Challenges to the Almond-Lippmann Consensus”,International Studies Quarterly,Vol.36,No.4,1992,p.439.
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[33]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第169页。
[34]Keith Baker,Inventing the French Revolution:Essays on French Political Culture in the Eighteenth Century,Cambridge:Cambridge University Press,1987.
[35]伊丽莎白·纽曼：《民意——沉默螺旋的发现之旅》，台湾远流出版社1994年版，第102页。
[36]托克维尔：《论美国的民主》，商务印书馆1996年版，第527页。
[37]参见哈罗德·拉斯韦尔《世界大战中的宣传技巧》，张洁、田青译，中国人民大学出版社2003年版。
[38]Philip Tetlock,Social Psychology and World Politics,New York:MacGraw Hill,1998.
[39]王莉丽：《旋转门——美国思想库研究》，国家行政学院出版社2011年版，第90—91页。
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