一、把权力关进制度的笼子
习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，这深刻揭示了制约和监督权力的路径，就是要加强法规制度建设，使权力不能任性，监督领导干部廉洁用权。正如习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上所指出的，“全面从严治党的丰富实践，为党内法规制度创新奠定了坚实基础。我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求，党内法规制度体系更加健全。我们研究依规治党这一重大课题，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，修订廉洁自律准则、党纪处分条例、巡视工作条例等党内重要法规，制定党委（党组）落实从严治党责任的意见。针对干部管理监督中的薄弱环节，我们完善领导干部报告个人有关事项、加强‘裸官’管理等规定，推动制度建设与时俱进”[37]。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》明确指出，要完善党的监督保障法规。按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，切实加强对党组织和党员干部的监督、奖惩、保障，建立健全相关法规制度，形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的激励约束机制，确保行使好党和人民赋予的权力。
（一）织密扎紧制度的笼子
制度是立党之本，从严加强制度建设是全面从严治党的直接体现和基础保障。党的十九大提出：“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中。”[38]党的十八大以来，中央把依规治党作为全面从严治党的根本举措，高度重视党内法规制度建设，从全局谋划，有计划、有步骤地推进法规制度的制定和实施，织密扎紧制度的笼子。2015年2月，中央书记处办公会议首次听取了中央办公厅关于2015年党内法规工作计划的专题报告。“从2015年起，中央书记处每年听取中央办公厅报告上年度全国党内法规工作情况和下年度工作安排，并作为一项制度正式确立下来。”[39]在此基础上，中央正式建立了党内法规工作联席会议制度。“2015年7月，根据党中央要求，中央书记处协调建立了由中央办公厅牵头，中央纪委机关、中央组织部等13家成员单位参加的中央党内法规工作联席会议制度，标志着党内法规制度建设搭建起跨部门的会商协作机制。中央党内法规工作联席会议主要职责是研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划，统筹协调综合性中央党内法规制定工作，研究制定工作中的重要问题，推动已出台的中央党内法规的贯彻实施。”[40]在党的历史上，中央首次以如此高的规格加强对党内法规制度建设的整体谋划，中央办公厅、中央纪委和中央组织部等机关是制定党内法规和监督实施党内法规的主要部门，中央党内法规工作联席会议制度避免了部门立法的局限，有助于各部门的协作沟通，解决党内法规制度重复或冲突的问题。联席会议还能够对依规治党过程中出现的问题进行顶层设计，为贯彻党内法规提供政策支持。
依规治党的基础在于立规矩，尤其是要订立适应管党治党需要的党内法规制度，只有法纪的尺度确定了，党员才有守规守纪的遵循，党委、纪委等组织管理和执纪监督部门才有治党依据。2013年5月，中央新修订了《中国共产党党内法规制定条例》和出台《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，这两部法规是中国共产党加强制度建设的重大举措，执政党首次拥有了正式的党内“立法法”，这对于进一步提高党内法规的质量发挥着重要作用。从2012年7月开始，中央对党内法规和规范性文件进行了清理，根据《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》的数据，1978年以来中央制定的767件党内法规和规范性文件中，共有300件被废止和宣布失效，另外还计划对42件法规作出修改[41]。这是党的历史上第一次对已有的党内法规制度进行集中清理，及时废止不合时宜或基本失效的法规制度，提高了党内法规制度的威信和实效性，为进一步改进和完善党内制度体系打下基础。
为统筹党内法规制度建设，2013年11月27日，中央出台《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，要“积极推进党内法规制定工作，加快构建党内法规制度体系，为全面提高党的建设科学化水平、加强和改善党的领导、确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心提供坚实制度保障”，力争在5年时间内“形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”[42]。
在制度建设的蓝图指导下，党内法规建设迈开大的步伐。2013年中央出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《中央和国家机关会议费管理办法》《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，2014年颁布了《中国共产党发展党员工作细则》《党政机关办公用房建设标准》《党政领导干部选拔任用工作条例》等法规制度。2014年8月29日，中共中央政治局会议审议通过《深化党的建设制度改革实施方案》，“从深化党的组织制度改革、干部人事制度改革、党的基层组织建设制度改革、人才发展体制机制改革四个方面，提出了改革的主要任务和重点举措”[43]。2015年，出台或新修订《中国共产党党组工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《干部教育培训工作条例》《中国共产党地方委员会巡视工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等法规制度，2016年又制定或修改了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中央和国家机关会议会费管理办法》等法规。2016年12月27日，财政部、中共中央组织部、国家公务员局联合印发《中央和国家机关培训费管理办法》，规范干部培训经费使用。
2017年以来，中央进一步修订完善并制定多部党内法规。2017年1月8日，中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，对于加强纪检机关的内部监督管理起到重要的作用。1月30日，中共中央办公厅印发《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》。3月1日起，《中国共产党工作机关条例（试行）》开始施行。4月，中央印发了《领导干部报告个人有关事项规定》，同时配合该部法规出台了《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》，这两部法规解决了之前法规存在的一些不足，使领导干部报告个人事项的程序更加缜密，对于不如实填报的情形有了更具体的处理意见。6月，中共中央印发《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》和《关于加强党内法规制度建设的意见》。2017年11月30日，中共中央政治局会议审议通过《中国共产党党务公开条例（试行）》，为做好党务公开工作提供了基本遵循，有利于推进党务公开工作制度化、规范化、程序化。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅相继印发《党政机关公务用车管理办法》《党政机关办公用房管理办法》，进一步规范党政机关的公车和办公用房的使用。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计，提出了党内法规制度建设的指导思想、目标要求、重点项目和落实要求，是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。
党的十八大以来颁布或修订的法规制度注重党内法规相互之间以及与国家法律的协调衔接，使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相协调、相辅相成，努力做到系统完备、衔接配套，提升整体效应。这些法规制度在体例和内容上体现了时代要求和形势需要，为依规治党提供了科学的遵循，对于把权力关进制度的笼子起到了基础性作用，为党员干部廉洁用权提供了基本的指南。
（二）加强党内法规制度的执行力度
制度的生命在于执行，中央多次指出，增强制度执行力必须做到用制度管权管事管人。“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”[44]要让制度成为硬性约束，就得加大对违规行为的惩治和处罚力度，党委尤其是纪检部门对违纪党员的立案调查和处理不能留空白和死角，党内监督要更加全面有力，确保党员干部不逾越党纪底线，保证政令畅通、令行禁止。党内执法力度不够、对违纪违规党员干部的处罚过轻或者是忽视，会导致党员干部违纪成本低、违法风险小，长此以往，党员对制度的敬畏心理会逐渐消退，践约意识也会弱化。中央一直很重视领导干部对制度的遵守和执行，2015年6月26日，习近平总书记在十八届中央政治局第二十四次集体学习时强调：“领导干部不论职务多高、资历多深、贡献多大，都要严格按法规制度办事，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。”[45]
党的十八大以来，中央在推进依规治党的过程中，首先从立规矩开始，制定了八项规定，随后根据中央“八项规定”精神，在联系服务群众、规范权力运行、加强纪律监督等方面制定和修订了一批工作制度和管理制度。我们看到，自党的群众路线教育实践活动开展以来，中央对于违反“八项规定”精神的党员给予严肃处理。2016年11月，王岐山在全国政协十二届常委会第十八次会议发表讲话，对十八大以来纪检部门监督执纪的成绩做了总结，“截至2016年8月底，全国共查处‘四风’违纪问题近14万起，处理党员干部18余万人。中央纪委通报曝光26批131起典型问题，其中中管干部26人”[46]。十九大召开时，十八届中央纪委所作的报告指出，五年来，各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题18.9万起，处理党员干部25.6万人。在党内巡视方面，中央也是高度重视，从2013年第一轮巡视开始，至十九大召开之前，中央巡视工作领导小组召开115次会议，组织开展12轮巡视，共巡视277个党组织，完成对省区市、中央和国家机关、中管企事业单位和金融机构、中管高校等的巡视，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖；对16个省区市开展“回头看”，对4个中央单位进行“机动式”巡视。[47]每轮巡视前有动员，巡视后有总结、反馈、公开，随着依规治党的推进，巡视工作越来越规范、节奏也越来越快，这既是对巡视工作条例的落实，也是依规治党力度加大的体现。除了巡视制度得以良好贯彻执行以外，干部选用、党员教育、党费管理使用、公务用车改革、办公用房清理等制度规定都得以落实。例如中央要求各部门严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《党政机关国内公务接待管理规定》，大刀阔斧地进行公务用车改革，坚决清理不合规的办公用房，严格按规定使用“三公”经费，这些举措已经取得实效。为落实《党政领导干部选拔任用工作条例》，组织部等部门采取了多种措施，如对干部人事档案分级、分批展开系统的专项审核，曝光并处理了一批档案造假事例。在换届改选期间，严肃用人标准和选任干部的程序，切实推进干部选用工作的制度运用。
党内法规制度是静态的规范，制度落实得好不好，成效怎样，直接决定了依规治党的实施效果。党的十八大以来，中央围绕规范党内政治生活、权力监督和制约等重大问题进行立规定制，将党内法规制度与国家法律相衔接，制定和修订了多部党内法规，健全和完善法规制度，可以说，当前的党内法规制度比较完善，能对依规治党起到制度支撑的作用。从制度的执行方面看，中央以廉洁自律和预防惩治腐败为突破口，持续以高压态势处理违规违纪的党员，通过广泛的宣传和反面典型的警示，已经在党内营造了遵规守纪的氛围，党员的规矩意识不断增强，制度的作用日益彰显。2017年10月19日，时任中央纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长杨晓渡介绍了加强党建工作和全面从严治党相关情况，党的十八大以来，共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人，其中中央委员、候补中央委员有43人，中央纪委委员有9人。纪律处分厅局级干部8900余人，处分县处级干部6.3万多人。巡视在党内监督中发挥着重要作用，随着管党治党实践的深入发展，巡视工作力度不断加强，巡视组紧扣“六项纪律”，深化“四个着力”，重点更加突出，效果更加明显，“仅2015年，中央巡视就发现反映领导干部问题线索3000余件、‘四风’突出问题400余件，督促查处450余名非中管干部违纪违法问题。”[48]党内巡视已经成为发现问题、震慑腐败分子的利器。“人民网舆情监测室的一份统计分析显示，党的十八大以来，巡视反馈和整改效果满意度为84%，中央巡视成效良好率达到93%。”[49]正是中央坚决贯彻执行以八项规定为代表的党内法规，严肃查处各种规违纪行为，且持续保持高压态势，腐败蔓延势头得到有效遏制，党风政风明显好转，群众对中央深入推进依规治党的成效十分满意。以党风廉政建设为例，“党的十八大召开前，人民群众对党风廉政建设和反腐败工作的满意度是75%，2013年是81%，2014年是88.4%，2015年是91.5%，2016年是92.9%，逐年走高。”[50]
2013年7月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，各相关部门进行了督查整改，据统计，中央国家机关86个部门和单位共清理和腾退办公用房共计365万平方米，山西清理了超标办公用房64万平方米，湖南党政机关腾退多余的办公用房达87万多平方米。各地方坚决禁止新建办公大楼，有的将腾退建筑转交给教育等公共服务部门使用，这些举措改进了机关作风，惠及了群众，也为执政党赢得了声誉。2008年，中央就出台了党费收缴、使用和管理方面的规定，中央巡视组发现一些单位落实这一规定不严格，督促有关单位进行整改，天津“在市管国有企业党员干部交纳党费专项整改工作中，66家国有企业、12万余名党员干部，共补欠交少交党费2.77亿元。”[51]2017年4月18日，中共中央组织部办公厅印发了《关于进一步规范党费工作的通知》，通过党内收缴的自查自改，党员更加清楚并严格执行党费收缴的规定。在干部教育培训方面，中央严格贯彻《干部教育培训工作条例》，加强学员管理，干部学风有明显好转。
（三）进一步加强党内法规制度建设
党内法规制度是制约和监督权力的依据和遵循，当前，我们所面临的问题在于党内法规制度体系的不健全，党内法规制度的效力或者说执行力不够，党内民主不够充分、权力得不到有效制约以及党内规章本身的滞后等因素使得党内制度的作用发挥有待加强。树立制度权威，增强制度刚性，加强执纪力度是有效推进制度建设的必然路径。党的十八届四中全会指出：“对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。”[52]2016年10月，党的十八届六中全会再次重申全面从严治党的总原则，从党内政治生活和党内监督等方面对领导干部遵守党内法规制度提出了具体的要求，提出“各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来，促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究”[53]。为此，要从顶层设计的层面对制度进行清理、规范，健全制度制定的程序，使制度良性运行，并且要加大制度执行的力度，坚持从严执纪，形成震慑。
1.党内法规与法律的衔接和协调
在依法治国的背景下加强党内法规建设，要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。我们必须要明确一个前提，包括党章在内的党内法规要遵循宪法这个根本大法，确保党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一。要切实做好党内法规特别是党纪的制定、修改、废止、解释工作，党内法规中有与法律法规重复的内容，可以由法律进行规范，不需要在党规中重复规定。对于法律没有规定也不适合规定的事项，才应由党纪来加以约束。对于那些与国家法律有冲突并且同实践要求不适应的党纪，应及时修订或废止。对于那些经过实践检验、应转化为法律的党纪，应及时通过法定程序将其转化为国家法律，逐步形成党的纪律与国家法律的衔接机制。另外，我们要坚持党纪严于国法，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，凡是违反法律的行为，也一定是违反党纪的行为。凡是党员和党员领导干部违法犯罪的，一定有违纪在前的事实或者线索。也就是说，党的纪检监察部门要建立协调顺畅的案件查处机制，着眼于及时发现党员违纪问题，首先对其作出党纪处分，如涉嫌违法犯罪，则移送司法机关依法处理。这也是在实践层面正确处理党纪和国法之间关系应有的姿态。
2.完善党内法规制定体制机制，健全党内法规制度体系
当前，党内法规制度结构和体系存在一些不健全的地方，如部分制度重合、有些制度之间相互冲突、还有一些制度内容上不完整等，因此，要从优化党内法规制度结构入手，健全党内法规制度体系，以此把制度治党向纵深发展的方向推进。有学者把党内法规制度体系概括为“规范党组织的工作、活动和党员行为的由一系列党内法规、党的制度、规范性文件构成的规则体系，它的目的和功能就是规范党内的行为，调整党内的关系，保障党员的权利，实现党的团结统一，从而使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固”[54]。健全党内法规制度体系，就是要切实发展党内民主，从党内立法和立规的基点出发，统筹谋划党内法规制度框架和内容，做到制度衔接、内容健全、系统完备、运转有序。在党内法规层面，要突出党的领导体制和领导机制中的党内民主；在党内制度层面，要从党内生活、党务工作、组织运转等领域落实党内民主；在规范性文件中，将党内民主的原则与党的组织工作、基层党组织活动、党员行为规范结合起来。另外要建立制度漏洞的修补机制，做到与时俱进地更新党内法规制度，对不符合民主原则和要求、有损党员权利的条款予以及时废除或纠正。
3.健全党内法规备案审查和纠错机制
要针对不同的制度形式和内容，加大监督检查力度，形成自我纠错、自我约束的机制。党内法规制度的层次和类别不同，执行的方式也不一样。禁止性的规章制度很容易判断其是否得到遵守，尺度很明显；而原则性的指导方针等政治要求则具有隐蔽性和局部性特征，有时难以察觉和发现，违规证据也不易收集，这给执纪处罚带来一定困难。另外，由于党内法规制度初创或新修订，造成制度的更新和叠压，制度之间也出现重复或是冲突，甚至存在实效性和时代性不强的制度，给一些人提供了选择性执行的口实。因此，要健全党内法规备案审查机制，加大党内法规制度的清理和纠察力度，明晰党内法规制度的时效性和适用范围，对正在实施的党内法规制度成效进行评估，及时发现制度漏洞和制度之间的冲突性条款，对于有明显不足的制度或条文要予以修改，对实施效果不理想的制度或条文要进行补充，必要时可以重新制定或废止。另外，要加强党内制度的执纪执法监督检查力度，建立失职问责机制，追究制度落实不力相关负责人的责任，积极支持党员群众对违反党内法规制度的各种行为进行检举和报告、充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，促使党员干部依规依纪办事、避免纪委等部门懒政或失职。
4.提高党内法规执行力，以党章党内法规推进全面从严治党
要加强执纪力度，确定制度建设的责任主体，切实树立制度权威，增强制度刚性。党内不缺制度，关键是缺乏落实，不管制度本身是否存在不足，这些都不能成为不执行制度的理由。党的十八届四中全会指出：“对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。”党的十八大以来，中央以群众路线教育实践活动为契机，以贯彻八项规定为抓手，加强优良作风的常态化建设，通报和查处了一批存在问题的干部。中央还通过开展常规巡视和专项巡视，及时发现问题，对腐败分子形成震慑，这些举措是加强执纪力度的具体体现。只有不断保持对违纪违规行为的高压态势、加强对违规人员的公示和惩处，才能提高制度的权威性，让党员干部明晓党内制度的意义，不敢越红线。要持续保持这种态势，就要建立健全执行法规的制度，如问责制、定期通报制、情况反馈制等，明晰执纪执法中的责任主体和权限职责，杜绝随意执法和选择性执法的产生。为确保纪委等部门的公平公正执纪，可以完善相关的证据条款，做到执法有尺度、有根据，增强执纪的科学性和说服力。要严格责任追究，对问题突出的单位要启动问责机制，对维护党纪、执行党纪不力的地方、部门和单位，要严肃追究责任，形成依据党内法规管党治党的强大合力。
二、提高领导干部运用法治思维和依法办事能力
当前，中国正处于社会转型阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，各种社会矛盾不断显现。党的建设和治理面临着发展机遇与风险挑战，随着全面深化改革和全面依法治国的推进，必须用法治思维和法治方式全面推进从严治党，切实提高党员干部的法治素养，使领导干部知法、敬法、守法，依法用权，通过法律来化解社会矛盾和纠纷，避免纠纷解决中的随意性和差异性，保证公正性，增强党的领导水平和依法执政水平。在这样的背景下，党员领导干部树立法治思维，运用法治方式显得尤为重要。
（一）用法治思维和法治方式推进全面从严治党的重大意义
1.落实“四个全面”战略布局需要用法治思维和法治方式推进全面从严治党
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是我们党治国理政的基本方式。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是我们长期的奋斗目标。现阶段，我们推进依法治国，建设法治中国，党的领导是根本，领导干部是关键，为此，需要不断提高领导干部运用法治思维和法治方式解决各种问题的能力。正如习近平总书记所说：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”各级党委和政府都要坚持依法决策、依法行政，用法治思维推进改革，以法治措施规范发展，并且要以政策法规形式巩固和维护改革成果。
在“四个全面”战略布局中，全面建成小康社会是引领发展的战略目标，是实现中华民族伟大复兴的关键。要实现全面建成小康社会的重任，党的领导是关键。中国自改革开放以来，经济呈现长时期高速增长的态势，社会主义市场经济体制日臻完善，国家综合实力不断上升，人民物质文化生活得到明显改善，改革之初设想的“三步走”战略也稳步向前推进。随着经济社会的发展，各种社会矛盾也交织出现，改革的任务更加艰巨，经济社会转型所带来的诸多如地区经济发展不平衡、经济与文化发展不对称、收入分配机制的不合理等问题考验着执政党的能力和水平。这些新出现的难题既是改革的焦点，也是实现全面小康社会的难点。因此，唯有全面从严治党，尤其是管好各级领导干部，用纪律和制度约束全体党员，确保党的领导、决策等执政行为在法治的轨道上运行，全面建设小康社会才有良好的制度环境和坚实的法治基础，各项政策不会出现人为变通，人民群众的利益才会有更加稳固的保障。
2.谋划党的建设新的伟大工程需要用法治思维和法治方式推进全面从严治党
党的十九大报告当中提出了新时代党的建设总要求：坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，以党的政治建设为统领，以坚定理想信念宗旨为根基，以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量，把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。
党的十九大报告提出，“推进反腐败国家立法”“制定国家监察法”。推进反腐败国家立法的目的便是实现依法治国与依规治党的统一。这就要求全党必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，在党的领导下坚持法治思维和法治方式反腐败，增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。随着依法治国战略的实施，党的各项建设都必然纳入到法治轨道。如健全和完善党内法规制度，特别是要在思想建设、党员队伍建设、作风建设等方面制定相应的实施细则。要提高反腐败法律制度执行力，使得法律制度刚性运行，尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系。
3.进一步加强和改善党的领导需要用法治思维和法治方式推进全面从严治党
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，经过多年的实践探索，我们党已经摸索出治国理政的经验和方法。但是，中国特色社会主义建设事业是前无古人的创举，有很多亟需解决的难题，这对马克思主义执政党提出更高的要求，为此要不断探索共产党执政规律，转变执政方式，加强和改善党的领导。习近平总书记强调：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[55]提高国家治理能力事关党的执政地位和执政成效，国家治理体系的建立更是离不开党的领导。
毫不动摇坚持中国共产党的领导，就要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。这些举措的实施离不开党委和政府，尤其是领导干部对法治思维的掌握和对法治方式的运用。为此，我们必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，以制度建设为契机，依据党内法规管党治党，建立执政党依据宪法法律治国理政的方式和路径，以法治思维和法治方式推进全面从严治党，提高党的凝聚力和公信力，建立适应全面深化改革的领导方式，探索更加适应新形势的执政方式。
（二）提高领导干部运用法治思维和法治方式办事的能力
提高领导干部运用法治思维和法治方式办事的能力是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的关键所在，也是确保领导干部依法行使权力，自觉接受监督的重要途径。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出：“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神，自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法。”[56]要做到这点，领导干部必须不断增强法治思维和依法办事能力，带头依法办事、带头遵守法律，始终保持对法律的敬畏之心，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，明确权力界限，做到可以行使的权力按法律规定正确行使，该由上级组织行使的权力下级组织一定不能行使，该由领导班子集体行使的权力班子成员个人不得擅自行使，不该由自己行使的权力决不能够行使。加强对权力的制约和监督，党员干部特别是领导干部带头学法、模范守法是关键，要造就一支宏大的具有法治意识和法治素养的治国理政干部队伍。
1.强化社会主义法治理念和法治信仰
在全面推进依法治国的过程中，法律法规不仅是中国共产党治国理政的工具，更是我们党加强自我约束和自我监督的重要依据，法律的条文必须得到党员干部的充分认同和严格遵守才能发挥作用。首先，要提高对法治方式的思想认识，形成运用法治的思维定式。各级领导干部要充分认识到法治关系国家治理体系和治理能力现代化、关系党和国家的长治久安，怀有对法治发自内心的认同和尊崇。要深刻认识到，维护宪法和法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法和法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法和法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。要切实尊重宪法和法律的权威，形成运用法治的思维定式，养成依法履职、依法用权、依规办事的良好习惯。其次，党员干部特别是领导干部要带头学法。领导干部不仅要学习履行职责所需要的各种法律知识，而且要学习理解法的原则、原理以及法的价值和精神。通过学习，知道法律授予哪些权力，这些权力的边界在哪里，权力行使的原则和程序是什么，不依法行使权力需要承担什么责任和后果等，提高依照法定权限、程序行使权力的行为素养。最后，要加强对领导干部的法治教育力度。各级党组织要加强法治教育培训，把宪法和法律作为党委（党组）中心组学习的重要内容，将宪法和法律作为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的必修课，把法治教育纳入各级干部教育培训规划和课程设置中，引导帮助广大干部切实提高法治思维水平和能力。
2.着力提高领导干部运用法治思维和法治方式推动工作的能力
要坚持法律面前一律平等原则，避免出现以言代法、以权压法等现象。各级领导干部要时刻牢记权力是人民赋予的，法律是人民意志的集中体现，行使权力的目的是保护和实现人民群众权益，是实现人民群众对美好生活的向往和追求，而不是谋一己之私或小团体的利益。领导干部要善于运用法治思维和法治方式推动工作，通过加强能力建设，把依法治国的理念根植于头脑中，自觉用法律厘清权力的边界，用法律约束权力的行使，确保各项工作严格按照法定权限和程序来运转，防止随意执法、粗暴执法，更不能徇私枉法、执法犯法。要坚持用法治保护公民、法人的合法权益，自觉把维护人民群众的各项权益作为工作的根本出发点和落脚点，从实体、程序、时效上充分体现依法保护公民、法人合法权益的要求，做到既不越权、不滥权，又不失职。领导干部要严格遵守法律法规，自觉践行法律的要求，维护法治秩序，想问题、做决策、办事情都要按照宪法和法律的原则和要求办。要健全监督问责机制，营造良好的法治环境，严格责任追究，引导领导干部严格在法律的框架内行使权力，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，形成办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。要建立刚性约束机制，将严格依法办事作为各级领导干部的要求，像抓作风建设和惩治腐败一样抓依法办事。坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，加强对领导干部依法执政、依法用权的监督，健全问责制度，规范问责程序，对违法枉法、失职渎职行为依法追究责任。
3.完善干部考核评价机制
通过发挥干部考核评价和选人用人的导向作用，把依法办事作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入领导干部工作考核指标体系。要改进干部考核评价工作方式，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，形成良好法治环境。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”我们要围绕依法执政、科学立法、依法行政、公正司法、平安建设、权力制约等重点环节，科学设定考核指标体系，把法治素养和依法办事能力作为考察干部的重要内容，有利于引导和督促各级干部自觉做学法尊法信法守法用法的模范。要坚持奖惩并举，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，对于法治观念淡薄、官僚主义严重的干部，要进行批评教育，不能提拔重用，问题严重的要依照党规党纪进行处理，使各级干部真正把依法办事落到实处，引导领导干部运用法治思维去思考和解决问题，使法治思维成为领导干部自觉的惯性思维方式。要通过加强激励约束机制建设，督促干部真正做到依法执政、依法行政、依法用权，自觉接受法律的约束和监督，决不允许以权压法、以言代法、徇私枉法，真正使法治思维和依法办事能力成为领导干部的硬标准、硬要求和硬约束。
三、用法治方式监督制约权力
中国共产党是执政党，要确保我们党长期执政，必须坚持全面从严治党、依法治权。需要强化领导干部的法治意识和规则意识，依法规范权力运行，加强对权力的监督，把监督制度化、法律化。加强对权力运行的监督和制约，最关键的是把权力置于法治的框架之下，处理好权力和法律法规之间的关系，依法规范和约束公权力，不断增强广大干部运用法治思维和法治方式的能力，做到依法用权、秉公用权、廉洁用权。在当前全面深化改革、全面依法治国战略实施过程中，我们面对的问题层出不穷，权力滥用的现象威胁到执政党的公信力和执政地位，权力接受监督的根本途径还是要遵循法治的思维与方式，把权力置于法律和人民监督之下，确保权力始终在阳光下规范运行。
（一）权力必须受到宪法法律和党规的约束
全面推进依法治国要求包括中国共产党在内的所有组织和个人必须遵守法律规定。我们党是执政党，能不能坚持依法执政，能不能正确领导立法、带头守法、保证执法，对全面推进依法治国具有示范作用。《中华人民共和国宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《中国共产党章程》也在总纲中强调：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”各级党委和领导干部要增强法治意识，自觉按法定权限、规则和程序办事。党领导人民制定并执行宪法和法律，党自身也必须在宪法法律范围内活动。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确指出，党的各级组织和领导干部必须自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法。我们要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。各级党委要坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序、法治的方式开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化和程序化。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力。
实行依法执政、推进依法治国要求我们党必须依据宪法和法律治国理政，对权力的监督和制约必须在法治的轨道中进行，形成监督的长效机制。中国特色社会主义进入新时代，我们党面临的内外环境日趋复杂，自身建设的任务日益加重，这些变化都对中国共产党的领导方式和执政方式提出了新的更高要求。作为一个有着8900多万党员的大党，必须健全党内法规制度，把依规治党与依法治国结合起来，依照党内法规管理体系管党治党，教育引导党员干部，营造良好的监督环境。我们党既要依据宪法和法律治国理政，也要依据党内法规管党治党。党内法规是对全体党员和党组织行为规范的要求，法律是对全体社会成员行为规范的要求，党内法规所要求的行为规范标准要严于法律，用法治方式监督和制约权力是将党员干部置于宪法法律和党内法规的双重监督之下。2016年1月开始实施的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》明确了党员的高标准和管党治党的纪律戒尺。如果说宪法和法律是保证党依法执政的依据，那么党内法规则是管党治党的依据。只有将法律和党规结合起来，才能为全面从严治党提供制度保障，为全面推进依法治国奠定坚实基础，权力也才能得到更好的约束。
（二）明晰权力行使的边界
“‘权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。’如果权力没有约束，结果必然是这样。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。加强对权力运行的制约和监督，会影响到领导干部的舒适度。问题是，领导干部手中的权力都是党和人民赋予的，领导干部使用权力，使用得对不对，使用得好不好，当然要接受党和人民监督。不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质。”[57]法治作为一种治理方式，其目的就是防止权力的异化、腐败和滥用，确保人民的意志得到体现，保障人民的根本利益。依法规范和约束公权力，基础是严守好权力边界。始终牢记权为民所赋、权为民所用。
习近平总书记多次强调要“把权力关进制度的笼子里”，就是要求用国家法律这种最根本、最稳定的制度来划定公权力的运行范围，形成明确的权力清单，促使领导干部严守公权力边界，做到不越位、不缺位。权由法授、依法行使是法治的基本观念，也是用法治监督权力运行的基础。首先，要纠正越权行政。依法用权要求领导干部严守权力边界，明确自身的职责，按照权力清单来行使权力，按照法定权限用权谋事，做到在决策和执行过程中始终依法依规，解决问题和处理矛盾也依法依规，真正做到在法律的约束下用权，在制度的笼子里用权，不断提高运用法治思维和法治方式行使职权的意识和能力，防止越权和乱作为。其次，要严禁法外设权。政权机关的权力均来自宪法和法律具体而明确的授予，领导干部必须在法定的权限内履行职责，不得设定无法律法规依据的权力，不得依据个人意志作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。在社会主义市场经济条件下尤其要注意解决好公权与私权、政府与市场、政府与中介的界限问题，杜绝出现权钱交易的土壤和空间。最后，要规范和约束行政权力。确定对行政权力制约和监督的制度框架，形成配置科学、职责明确、协调有力、运行顺畅的行政权力制约和监督体系。
（三）健全权力制约机制
我们党是执政党，一些领导干部不仅担任党内职务，同时掌握着公共权力，为了保证其依法行使权力，必须要通过法律约束公权力，这也是法治所具有的规范公权的应有内容。权力一旦失去外在监督，就容易导致权力无所约束，法治思维和法治方式的养成更是无从谈起。习近平总书记反复强调，领导干部使用的权力来自人民，当然要接受党和人民监督，不想接受监督或者不能自觉接受监督的干部，不具备成为一名领导干部的基本素质。接受监督不是做表面文章，关键是要用权公开透明，让权力在阳光下运行。无论是立法部门、执法部门还是司法部门，除涉及国家秘密、个人隐私以及法律规定的其他情形，都应当将权力运行的过程和结果予以公开。监督和制约公共权力是防止权力滥用的重要条件，约束公权的关键在监督制约重要岗位的重点人。当前，一些地方和部门围绕约束“有权任性”做了一些有益探索，但从查办的案例看，暴露出了权力制约方面的问题，一把手腐败多发，在一定程度上表明权力监督制约的难题亟待破解。要对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。
全面从严治党、依法治权的重点是“关键少数”，这就要求党员领导干部严格在宪法和法律范围内行使职权，不得违法行使权力，任何人不得享有宪法和法律规定以外的特权。依法规范和约束公权力，必须自觉接受党和人民监督。首先，必须科学设置权力。要引入限权、分权、监督机制，探索实行一把手不直接分管人事、财物、工程、项目等事项，由分管副职负责具体事务，一把手履行监督职责；重大决策事项，非经集体讨论决策不能生效施行，避免一把手权力过大，防止出现权力滥用、以权谋私等可能，做到权责明确、权责一致。其次，健全科学民主决策机制。完善议事规则和工作制度，推动集体领导和个人分工负责相结合制度、讨论决定重大问题和任用重要干部实行票决制，防止个人说了算，或分管领导大权独揽现象，形成相互监督与制约的领导班子权力运行机制。最后，构建完善的问责机制。建立决策失误责任追究终身制和倒查制，对决策明显失误或拖延决策造成重大损失或不良影响的，予以层层追责，对权力滥用等行为形成持久震慑。
（四）惩戒擅权和怠权行为
用法治的方式制约权力必须对擅权和怠权行为进行惩处。宪法和《中国共产党党内法规制定条例》等法规明确了法律法规和党内法规的制定主体和基本程序，对于那些未经法定程序通过且内容违规的法规要进行清理，严禁由党委部门、政府部门以红头文件形式印发“法规”和“规范性文件”，任何单位和部门都不得违反规定擅自解释国家法律和党内法规条文，不得随意出台相关处理意见或实施办法，不得在法治的框架外立法立规，偏离了统一法度的轨道。要对擅自制定权力清单和使用权力的行为进行惩戒，对不执行法律和党内法规的行为进行处理。法有授权不可懈怠，法定职责必须作为，在当前反腐败高压态势下，不正之风和腐败问题得到一定程度的遏制，一些党员干部在不敢腐的同时却产生了不作为、慢作为的怠政心态，造成了不良影响。解决不作为问题关键在于强化监督执纪，通过监督问责，严肃处理该作为而不作为的违规行为，营造勇于负责、敢于担当的工作氛围。要为勤政划定底线，严格按照法律和党内法规的规定履行分内职责。通过完善政府绩效管理制度，健全并严格执行行政问责制，对为官不为的事实进行责任追究。我国修改后的《行政诉讼法》规定了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的制度，从法律角度强化了对行政首长的监督。全面从严治党、依法治权必须破解一把手监督的难题，各级领导班子中的一把手是“关键少数”中的“关键少数”，领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。为了确保党员领导干部依法行使职权，还必须健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。必须坚持依法行政，法不授权不可为，法定职权必须为。通过明确责任、落实责任、追究责任，引导党员领导干部带头守法，做遵守法律的模范，在全社会起到示范作用。
创新案例
江苏通州：“能上能下、容错纠错、鼓励激励”将权力关进制度的笼子
随着全面从严治党、从严管理干部的氛围日趋浓郁，依法行政、“三严三实”的要求不断深入人心，南通市通州区积极探索干部管理制度体系，加强对党员干部的监督、奖惩、保障，确保将权力关进制度的笼子。
加强制度建设是基础保障。制定出台《通州区推进领导干部能上能下实施办法（试行）》、《通州区领导干部改革创新容错纠错实施办法（试行）》和《通州区党政干部鼓励激励实施办法（试行）》，探索建立“能上能下、容错纠错、鼓励激励”三位一体的干部管理制度体系，推动广大干部干事创业，担当作为。
从严管理，推动干部能上能下。坚持全面从严，强化干部管理监督，解决干部干事创业压力不够的问题。一是明确领导干部下的渠道，主要包括调整不适宜担任现职干部、问责追究、到龄免职（退休）、任期届满离任、健康原因调整、违纪违法免职。二是大力调整不适宜担任现职干部。经认定为不适宜担任现职的，采取调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式进行组织调整。三是严明工作责任。党委（党组）承担主体责任，党委（党组）书记是第一责任人，组织人事部门承担具体工作责任。将推进领导干部“能上能下”作为巡察和干部选拔任用工作“一报告两评议”的内容。
宽容失误，推动干部敢于担当。坚持宽严相济，建立容错纠错机制，解决干部干事创业放不开手脚的问题。一是明确容错情形。容错纠错要将干部先行先试的失误与明知故犯的错误区分开，将干部攻坚克难的无意之过与谋取私利的有心之错区分开。二是规范容错程序。符合容错情况的，由所在单位或本人向区委、区政府提出申请。区委、区政府受理后，由区委、区政府督查室牵头调查核实，区纪委（监察局）、区委组织部等相关部门根据需要派员参与，形成调查报告上报区委、区政府，作出容错认定结论，并反馈申请人。三是强化纠错整改。加强日常监督，开展批评和自我批评，帮助干部认识错误、及时纠偏；对认错态度好、主动挽回损失和影响的，根据规定予以容错免责；对极少数心存侥幸、隐瞒问题、拒不改错、对抗组织的，从严处理。
正向激励，推动干部积极作为。坚持正向引领，健全鼓励激励机制，着力解决干部干事创业内生动力不足的问题。一是优化干部考核奖励机制。对区级机关部门和镇区园街道实施分类考核，单位年度考核总分与工作人员年度绩效考核奖及考核津贴的发放标准挂钩。二是优化干部选拔任用机制。大力选拔任用自觉践行“三严三实”、忠诚干净担当的干部，重点关注作风正派、勇于任事、锐意进取的干部。三是优化干部关心爱护机制。落实好关心爱护干部的九项措施；加强干部培训锻炼；关注干部任职诉求；关爱干部身心健康；落实干部相关待遇；帮扶特殊困难干部；关心曾犯错误干部。
（来源：中国共产党新闻网，2017年3月1日）
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