一、国家监察体制改革的重大举措
对领导干部的监督实质是对权力的监督，当前的监督格局较为分散，党的纪检机关和国家行政监察部门分别对党员领导干部和公职人员进行监督，两者所依据的办案规则不同，但是也存在共性的地方。随着反腐败斗争的深入进行，整合各种监督资源显得尤为必要。党的十八大以来，我们进行国家监察体制改革试点，探索构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。
（一）深化国家监察体制改革的提出
我国虽然建立了众多的权力监督机构，但是权力任性和权力滥用所带来腐败尚未得到根本解决。针对这一问题，国家监察体制改革被提上政治改革的议事日程。2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“要健全国家监察组织建构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”[72]2016年10月，党的十八届六中全会公报进一步提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”党的十九届二中全会指出，国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，要依法建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。从中央的战略看，国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。推进党内监督全覆盖，必然要求实现对所有行使公权力的公职人员进行全面监督。当前，我们的反腐败斗争形势依然严峻，只有在党中央统一领导下，进行全局性的谋划和决策部署，才能有效地监督和制约权力。在我国，公职人员与党员身份的重合度较高，据统计，有80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，党内监督和国家监察具有高度一致性。国家监察本质上属于党和国家的自我监督，深化国家监察体制改革，由人民代表大会产生监察委员会，代表党和国家行使监察权，实行纪委与监委合署办公，是对1993年以来实行的纪检监察合署办公体制的延续和发展，目的是把已有的反腐败资源集中起来，进行整合，精简机构、合并事务、减少重叠、加强协作，把执纪和执法贯通起来，加强党对反腐败工作的集中统一领导，做到同向发力、形成进度合力。
深化监察体制改革，建立监察委员会，就是要坚持党对反腐败斗争的统一领导。党对反腐败斗争的领导不仅体现在党委主体责任和纪委监督责任方面，而且要实现依规治党，通过国家治理的组织载体与执法活动来预防和治理腐败。党的十八大以来的党风廉政建设经验表明，实现有效预防和治理腐败的根本举措在于建立健全的体制机制，实现监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，既能加强党内监督，又能强化国家监察，增强反腐败整体效能。监督机构整合后可以形成国家集中统一的监督权，国家监察委员会的国家监督与党纪监督、人大监督、行政监督、司法监督之间形成新的法律关系。在党纪反腐与法律反腐关系上，要形成相辅相成、相互促进的格局。在与人大监督的关系上，人大作为最高权力机关对其他国家机关进行法律监督，通过国家监察使执法行为落到实处。在与政府关系上，形成监督权与行政权之间相监督的关系，为政府实施经济社会发展等活动提供执法保障。在与检察院、法院的关系上，体现了侦查、诉讼、审理分离的法治原则，形成各负其责、相互制约、相互配合的反腐败司法运行格局。腐败问题与权力监督有着密切关系，集中统一的人民民主国家没有集中统一的国家监督权，是国家反腐体制的一个不足，通过理顺党内监督与国家监察之间的关系，增强二者之间的协同性，有助于确立党和国家监督权威性，冲破盘根错节的利益关系网，打破权力监督的瓶颈，突破行政与检察的部门壁垒，形成集中统一的国家监督权，增强揭露、查处和预防腐败违法犯罪的活力，并实现查办案件的程序化、规范化和法治化。
（二）国家监察体制改革的基本原则
国家监察体制改革是党的建设和国家政治体制改革的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。实现执政党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，必然要求维护公共权力廉洁高效运转，要始终确保党对监督的统一指挥，按照法治建设的要求，使国家监察权威高效。
1.坚持党的领导原则
党的领导是中国特色社会主义最本质特征，深化国家监察体制改革就是要建立党统一领导下的国家反腐败制度，我们必须强化党对国家监察体制改革的政治领导、组织领导和思想领导。一方面，把党的领导贯穿于立法、执法、司法全过程，使党的主张在国家监察体制改革中发挥决定性作用。另一方面，我们也要加强党的建设、推进全面从严治党，严肃党内政治生活、强化党内监督。党对反腐败斗争的领导不仅体现在党委主体责任和纪委监督责任的落实方面，而且更要以全面从严治党的要求深入推进制度治党和依规治党，始终把纪律挺在前面。党的领导要体现在反腐败国家治理的组织载体与执法活动之中。改革反腐败体制机构，组建国家监察委员会，与党的纪律检查委员会合署办公，既加强党内监督，又加强国家监察，实现反腐败斗争的执纪权和执法权有机衔接。在突出反腐败执法独立性、统一性和权威性的过程中，保障党的反腐败方针、政策落实到腐败治理的各个环节。要坚持和完善重大事项和省部级以上干部要案向党中央请示制度。坚持党管干部的原则，巩固党的执政地位，厚植党的执政基础。可以说，国家监察体制改革也是党的领导方式的重大创新，是我们党科学执政、依法执政、民主执政的重要体现。
2.坚持依法治国原则
全面推进依法治国，是以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好进行治国理政所提出的重大战略任务。国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。在推进改革的工作中，各试点省市成立监察委员会，监察委员会通过人大授权方式，全面提升法律地位，这一方式整合了现有反腐力量，有效解决了法理依据、适用范围等实践问题，实现了“无死角”全方位监督，探索了破解“同体监督”难题的新路子。国家监察体制改革要顺利推进，必须坚持在依法治国的原则下进行，要充分发挥法治的作用，促使各类公权力、反腐败行为都在法律框架内发挥制衡作用，实现依规治党和依法治国有机统一。我们必须坚持运用法治的思维和方式推进反腐败工作，走法治化监督和反腐败道路，要修改完善相关法律规定，处理好执政党、人大、政府的监督关系，促使监察和反腐败有规可循、有法可依。王岐山同志在调研时强调，在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后先完成检察机关反贪等部门的转隶，试点地区要为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。这就清晰表明了监察体制改革的法理逻辑：即由最高权力机关依法授权试点地区开展改革探索，待取得实践经验后修改法律，在此基础上再在全国铺开。十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定草案的议案。相关试点地区改革获得人大授权进行开展。全国人大常委会对试点地区的机构整合等体制性问题作出决定，是试点工作的法律依据。监察体制改革试点是符合我国宪法精神和原则的，是在中国特色社会主义国体政体框架内的制度创新。北京、浙江、山西的改革试点，就是要通过实践探索总结经验，把健全国家监察体制的科学决策上升为法律，然后在全国推行。十三届全国人大一次会议审议通过的国家监察法，为构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，确保反腐败工作夺取压倒性胜利提供了坚强法治保证。
3.坚持权威高效原则
国家监察体制改革是一项重大政治任务，新成立的反腐败国家监察机构整合了党和政府等多部门的监察职能，不同于以往的监察机关，新的监察委员会更加突出党的领导，凸显了国家法律的权威。这一权威体现在反腐败机构的最高领导是执政党，监察委员会由人大授权，能独立行使职权，不受外部压力不当干预。监察体制改革还着眼于多部门综合协调、运转高效，我国反腐败国家监察机构要充分运用国家监察的法定手段及时发现腐败线索，从而实现发现、查处和追究的高效运转，做到办案质量高，执法效果好，追求法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。党的十八届六中全会明确提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”监察机关首次在中央全会文件中与人大、政府、司法机关并列提出，这是对监察机关地位的界定。国家监察体制改革最核心、最关键的内容便是由同级人民代表大会产生设立监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会将合署办公，这将有利于发挥党的纪律检查委员会的党纪作用和监察委员会的法律作用。同时也要理清党的纪律检查委员会、监察委员会的工作职能和责任分工，最终建立集中统一、权威高效、职能清晰、统筹协调的监察体系。在国家监察体制改革中，我们必须宏观统筹，从党的事业的高度和大局出发，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败工作的各种力量，建立健全监察委员会的组织架构，明确监察委员会的职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。
4.坚持权力制约原则
国家监察体制改革破冰推进，建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，这是我们推进反腐败治本的战略选择。新成立的国家监察委员会的主要职责是负责全国反腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；承担国家反腐败法律的执行实施和检查监督；查办重大腐败案件；保证反腐败法律法规的贯彻实施等。监察委员会的设立有利于强化对国家机器的监督，实现对国家公务人员的全覆盖，有利于国家反腐败机构的自身监督和外部监督，包括人大监督、司法监督、社会监督等。监察委员会的成立是组织和制度的创新，将整合反腐败资源和力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，从而建立集中统一、权威高效的监察体系，充分履行反腐败的职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。为保证国家监察权力正确行使，防止权力被滥用，防止监察权力的异化，必须加强对国家监察权力行使的监督和制约。国家监察机关本身就是由人大产生并对人大负责，国家监察委员会主任由党中央提名，全国人大选举产生；地方监察委员会主任由上级纪委（监委）提名，同级人民代表大会选举产生。监察委员会的工作要受同级人大的监督。要加强党中央和地方党委对国家监察权力及运行的领导和监督，坚持党内请示报告等行之有效的制度。建立完善监察权力的合理分工、权力制衡制约机制，加强对国家监察权力的制约和监督。必须充分发挥人大监督和政协民主监督作用，进一步健全监督的途径和方法。通过完善检察机关、审判机关的监督制约，严格遵守刑事诉讼和行政诉讼等法律规定，不断提高监察机关执纪执法的法治化规范化水平。
（三）国家监察体制改革的试点
开展国家监察体制改革试点，是以习近平同志为核心的党中央着力协调推进“四个全面”战略布局的重大举措，是中国特色反腐败体制改革的重大创新，本着审慎原则，中央以试点先行、逐步摸索、形成经验展开改革。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，对深化国家监察体制改革的任务目标、基本原则和试点工作等提出了明确要求。在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。该方案要求加强对试点工作的统一领导。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务。试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，成立深化监察体制改革试点工作小组，由省（市）委书记担任组长。要把思想和行动统一到中央精神上来，牢固树立“四个意识”，强化担当精神，密切联系实际，创造性开展工作，坚决把党中央决策部署落到实处。
改革试点方案公布后，北京市、山西省、浙江省对监察体制改革进行了细致谋划，试点省（市）党委充分发挥“施工队”作用，积极坚定、审慎稳妥推进试点工作，出台了适合地方实际的实施方案，推动国家监察体制改革取得重要阶段性成果。王岐山同志在试点工作调研时指出，“监察委员会实质上是反腐败机构，是监督执法机关”。这一表述明确了国家监察机关履行反腐败专责的职能，以党的纪检和国家监察为主导，以相关执法、司法机关为配合的反腐败工作的新格局将逐步形成。
1.构建了集中统一的反腐败领导体制
试点过程中，北京市、山西省、浙江省从组织形式、职能定位、决策程序上将党对反腐败工作的统一领导具体化，决策指挥、资源力量、措施手段更加集中统一，党领导的反腐败工作体系更加科学完备。3个试点地区，把改革试点工作列入省（市）党委常委会重要议事日程，由党委书记担任试点工作小组组长，强化党的统一领导。在具体实施过程中，省（市）纪委充分发挥牵头作用，做好组织协调，省（市）人大制定工作方案，确保监察委员会及时依法设立，省（市）党委组织部认真配合做好监察委员会领导班子组建配备工作，省（市）党委政法委牵头解决监察委员会与司法执法机关协调衔接问题，省（市）检察院在省（市）党委统一领导下，主动配合做好转隶，确保各项工作顺畅衔接。在党委的统一领导下，形成了纪委牵头推进、部门各负其责、合力协同的良好工作格局。
2.加强机构和队伍建设
按照试点方案要求，试点地区实现纪委、监委合署办公，纪委、监委共同设立内设机构，机构、职能和人员全面融合，在力量配备上向监督执纪一线倾斜。试点地区实行党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，对党委全面负责，履行纪检、监察两项职责，监察委员会不设党组，主任、副主任分别由同级纪委书记、副书记兼任，实行一套工作机构、两个机关名称。北京市纪委、监委设立29个内设机构，监督执纪部门的机构数、编制数占总数的79%和74%；山西省纪委、监委设立21个内设机构，监督执纪部门的机构数、编制数占总数的76.2%和74.6%；浙江省纪委、监委设立25个内设机构，监督执纪部门的机构数、编制数占总数的76%和77.6%。试点地区各级纪委、监委还把深化转职能、转方式、转作风贯穿试点工作始终，创新体制机制，调整内部机构设置，各环节相互配合、相互制约。北京市、山西省、浙江省纪委、监委执纪监督部门分别为8个、8个、7个，执纪审查部门分别为8个、3个、6个。试点地区执纪监督部门与执纪审查部门均由不同副书记分管，执纪监督部门负责联系地区和单位的日常监督、不负责具体案件查办；执纪审查部门负责对违纪违法行为的初核和立案审查，不固定联系某一地区或者部门，一案一指定、一事一授权；充分发挥审理部门审核把关作用，对事实不清、证据不足的案件，可退回执纪审查部门补充证据或重新调查。统筹整合监督力量。北京市理清执纪监督、派驻监督的工作关系和重点领域，加强与巡视巡察监督的工作联系，形成了横向拓展、纵向延伸、监督联动的工作体系。山西省探索建立与派驻机构、巡视巡察机构联动监督机制，做到监察全覆盖、常态化。浙江省在不改变派驻机构组织架构前提下，统筹调配执纪监督部门和派驻机构人员力量，打通监督渠道、形成监督合力。
3.实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖
按照试点方案要求，试点地区整合行政监察、预防腐败和检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，有效解决行政监察范围过窄、反腐败力量分散等问题，整合了监督资源，扩大了监督覆盖面。北京市、山西省、浙江省等3个试点地区首先集中力量抓好转隶，把转隶作为推进试点工作的关键，坚持高标准，逐个审核转隶人员档案，严把政治关、严格资格条件，对不适合到纪委、监委工作的不予转隶。按照时间服从质量的原则，扎实做好监察委员会组建工作，成熟一个组建一个，防止“一刀切”。截至2017年4月底，试点地区全面完成省、市、县监察委员会组建和转隶工作。监察委员会的成立为全面监督奠定了基础，改革后，北京市监察对象达到99.7万人，较改革前增加了78.7万人；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加了53万人；浙江省监察对象达到70.1万人，较改革前增加了31.8万人。
从试点地区的实践看，监察委成立后基本实现了对公职人员的全面覆盖，公权力受到了有效的监督。为实现对本地区行使公权力的公职人员监察全覆盖，试点地区将监察对象扩展到试点方案确定的六大类，并在此基础上作了深化探索。例如山西省将原由公安机关管辖的国有公司、企业、事业单位人员行贿受贿、失职渎职以及村民委员会等基层组织人员贪污贿赂、职务侵占等罪名调整为监委管辖。浙江省则将“国家机关、事业单位、国有企业委派到其他单位从事公务的人员”纳入监察范围。为适应监督全覆盖要求，试点地区将监察职能向派驻机构和乡镇一级拓展，监督范围延伸到基层。试点的3个省（市）在各级监委全部组建的基础上，根据本地实际和工作需要，将派驻纪检组更名为派驻纪检监察组，授予部分监察职能，实现监察职能的横向延伸。改革后，北京市、山西省、浙江省纪委、监委派驻纪检监察机构分别为40个、35个、35个。试点地区还探索授予乡镇纪检干部必要的监察权限，推动国家监察向基层延伸。例如，山西省选择朔州市平鲁区、临汾市安泽县，通过县级监委赋予乡镇纪检干部监察员的职责和权限，协助乡镇党委开展监察工作。
4.建立健全适应全面监察的工作机制
国家监察体制改革是一项系统性的复杂工程，涉及党的领导、行政权限、法律程序等诸多内容，在案件线索搜集整理、立案侦查、案件审理等方面牵涉到多个部门的协调合作，国家监察委员会的成立也面临着内部关系的理顺和外部关系的贯通，试点地区的探索在这些方面做出很多有价值的尝试。
（1）规范监督权的使用
坚持宽打窄用，严把决策审批关，试点地区针对不同调查措施设置不同审批程序，重要事项集体研究决定，相关材料全程留痕、存档备查。严格按照刑事诉讼证据标准调查取证，对调查措施的适用条件、执行方式、程序要求等作出细化规定，统一文书格式，采取调查措施进行重要取证工作全程同步录音录像，调查措施的使用更加严谨规范。用“政务处分”代替“政纪处分”，调整处分审批权限，依法对职务违法犯罪的公职人员作出处置。全过程测试留置流程，增强规范性和可操作性。通过改革试点，试点地区均以留置取代“两规”，解决了长期想解决而没有解决的法治难题，提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力。细化审批权限、工作流程和方式方法，把纪委原“两规”场所、公安机关看守所作为留置场所，对留置折抵刑期、异地留置进行探索，做好留置案件调查与审理工作对接。坚持惩前毖后、治病救人，留置期间注重对被调查人的思想教育和政策讲解，促使被调查人主动认识错误、如实说明问题。强化被调查人权利保障，采取留置措施及时书面通知家属，限定留置期间讯问时间、时长，坚守安全底线。
（2）完善内部纪法衔接
试点地区省、市两级纪委、监委执纪审查部门既审查违纪问题、又调查违法犯罪问题，对监督对象既涉嫌违纪又涉嫌违法的案件，执纪审查和执法调查同时启动、同步进行，严把事实关、程序关和法律适用关，提高证据标准，使证据直接运用于司法审判，解决了长期以来纪律与法律衔接不畅的问题。北京市根据监察对象身份、案件性质的不同，分别采取同步立案、先执纪审查后依法调查、先监委依法调查后由其他纪检组织执纪审查等不同模式，做好执纪审查与依法调查的工作对接。浙江省分别设计纪检措施文书和监察措施文书、纪检立案程序和监察立案程序，明确以监委名义获取的证据可以用于认定违纪问题，使执纪审查与依法调查既相对分开又有序衔接。
（3）形成外部衔接贯通工作机制
在省（市）党委领导下，试点地区充分发挥党委政法委的协调作用，加强监察机关与公安机关、检察机关、审判机关的沟通协作，实现了监察程序与司法程序有序对接、监察机关与司法执法机关相互制衡。建立健全监察机关与司法执法机关的协调机制，形成监察机关与司法执法机关相互衔接、执纪与执法相互贯通的工作机制。北京市制定监察机关与检察机关案件办理工作衔接办法以及与政法机关在查办党员和公职人员涉嫌违纪违法犯罪案件中协作配合工作规则，强化办案协调和工作衔接。山西省建立监察机关与公检法司各单位工作联席会议制度，完善党员和公职人员涉嫌违纪违法案件和案件线索通报、移送机制，探索实践检察机关提前介入，保证案件办理质量。浙江省以反腐败协调小组名义制定《关于办理职务犯罪案件中加强协作配合的意见》，明确监察措施执行、移送起诉、刑事审判等方面衔接问题，在留置措施执行方面明确公安机关的监管责任，形成由监委决定采取留置措施、公安机关具体负责管理的工作机制。案件处置质量和效率明显提高。3省（市）在加强监察机关与检察机关之间制约制衡方面积极实践，监察机关调查终结的职务犯罪案件由检察机关依法采取强制措施、提起公诉，检察机关有权退回监察委员会补充调查、自行补充侦查、作出不起诉决定。
国家监察体制改革，是事关全局的重大政治体制改革，试点地区紧紧围绕改革试点方案提出的目标任务，积极探索实践、认真归纳总结，形成了可复制可推广的经验。2017年10月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，同年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议决定，将国家监察体制改革试点向全国各地推开。截至2018年2月，31省（区、市）和新疆生产建设兵团均已选举产生省级监察委员会主任，这标志着全国省级监察委员会已全部成立，国家监察体制改革试点工作取得重大阶段性成果。
（四）制定监察法是深化国家监察体制改革的重大举措
深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。深化国家监察体制改革是组织创新、制度创新，必须打破体制机制障碍，建立崭新的国家监察机构。制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。党中央对国家监察立法工作高度重视，习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求。中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题，确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”[73]
为了深入贯彻党的十九大精神，2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。《中华人民共和国监察法》是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，设立国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，对党中央或地方党委全面负责，形成监督合力、增强监督实效，构建起集中统一、权威高效的国家监察体系，把制度优势转化为治理效能，确保党和人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
制定《中华人民共和国监察法》，贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，对于创新和完善国家监察制度，实现立法与改革相衔接，以法治思维和法治方式开展反腐败工作，意义重大、影响深远。同时，制定《中华人民共和国监察法》是坚持和加强党对反腐败工作的领导，构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求；是总结党的十八大以来反腐败实践经验，为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要；是坚持党内监督与国家监察有机统一，坚持走中国特色监察道路的创制之举；是加强宪法实施，丰富和发展人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。
二、形成全面覆盖公职人员的监察体系
党的十九大指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”[74]中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，对监察委员会的产生、组成、性质、地位及其工作原则、领导体制，与其他有关国家机关的关系都作出了规定。中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关，中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。宪法修正案确立监察委员会作为国家机构的法律地位，有利于整合反腐败资源力量，加强党对反腐败的集中统一领导，建立集中统一权威高效的国家监察体制。
（一）健全国家监察组织机构
国家监察机构的组建运行是监察体制改革的基础性工作，在试点的基础上，三级监察委员会逐步成立，并建立起监察委员会的组织架构，明确监察委员会职能职责。党的十九届三中全会提出，“统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革”，在试点地区开展国家监察委员会的组建，意味着现行纪检监察合署办公体制运行的调整和优化。纪检监察机关的内设业务机构为若干个纪检监察室，这样的机构设置决定了它的主要职责，只能是党内的执纪问责监督，对国家机器和公务员的监察难以摆上议事日程。监察委员会组建后，首先改变了监察的规格，即由行政监察上升为国家监察，国家监察所特有的违法调查权和犯罪侦查权是党内执纪问责所不能涵盖的。监察委员会组建后的合署办公格局，将呈现出党纪检查、廉政调查和反腐侦查相互独立、相互衔接和相互配合的崭新格局。由此，可实现对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚；对认为构成犯罪的腐败行为移送检察机关审查起诉，这将极大地提高惩治和预防腐败违法犯罪的法治效能和强大威慑，为构建“不敢腐、不能腐和不想腐”的有效机制提供有力的组织保障。
监察体制改革涉及两大国家机关，即各级政府和各级检察机关。改革监察体制，将政府监察、预防和检察反贪、反渎、预防等力量整合，有利于推进惩治和预防腐败的一体化、程序化和法治化，为深入推进反腐败斗争提供有力的体制机制和组织保障。职能整合后的国家监察机构，享有预防腐败的调查权、审计权、警示权、建议权，对腐败违法违规的调查权、处分权，对腐败犯罪的侦查权、预审权。这样的权力配置与腐败衍生、腐败违法到腐败犯罪的关联性特征高度契合，创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式。如在预防腐败方面，可结合查办案件开展个案预防、行业预防、社会预防和技术预防，极大地增强惩治和预防腐败的前置性，违法违规调查与刑事犯罪侦查同体则实现了反腐执法的一体化，从而形成“把纪律挺在前面”后，反腐执法的同步跟进，彰显罪（错）责相适的处罚公正原则和刑事法律的行为规制功能。腐败案件的刑事追究，须移送检察机关审查起诉；对不服监察机关非刑事处罚决定的，当事人可向人民法院申诉。同时，与审计、公安、工商、海关、税务等部门建立腐败违法和犯罪的线索移送机制，建立与检察机关和审判机关之间的协调衔接机制。
（二）实现对公职人员的全覆盖
国家监察委员会的成立，包括国家一级、省一级、市一级、县一级监察委员会，是重大的政治体制改革，我们深化国家监察体制改革的根本目的，还是要加强党对反腐败工作的集中统一领导，把原来分散在监察部、国家预防腐败局以及检察机关的反贪污贿赂，其中还包括渎职、预防职务犯罪的职能整合在一起。组建新的国家监察机关，目的就是实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。我们的公职人员主要包括六大类：第一，包括国家公务员法所规定的国家公职人员，主要是中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，以及参照公务员管理的人员。第二，由法律授权，或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员。第三，国有企业的管理人员。第四，公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员。第五，群众、自治组织中的管理人员。第六，其他依法行使公共职务的人员。这六类人员涉及公共权力的使用，都在监督监察范围之内。国家监察委员会成立后，填补了原本监察体系的空白，除了党纪对党员的全覆盖，还用国家监察的方式，把原本对公务员的监督扩展到对广泛的公职人员的监督，实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖，为我们维护好“森林”，跳出历史周期律提供有力制度保障。
（三）构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监察体系
推进国家监察体制改革是确立中国特色监察体系的创制之举，目的在于解决行政监察覆盖范围过窄、反腐败力量分散和体制机制不畅等突出问题。我们通过实践探索，逐步从顶层设计进行了制度完善，力图打破利益藩篱，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等方面的工作力量，形成全面覆盖公职人员的监察体系。监察委员会依法对所有行使公权力的公职人员进行监督，不仅包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员，还包括国有企事业单位管理人员、群众自治组织管理人员等。我们已经以转隶这个环节为突破口，推进机构、职能、人员全面融合和工作流程磨合，探索执纪与执法相互衔接的实现路径，形成与司法机关相互配合、相互制衡的工作机制，使党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一。
国家监察体制本身是党和国家监督体系的重要组成部分，监察委员会实质是国家反腐败工作机构，监察法实质就是反腐败国家立法。推进国家监察体制改革，正是要从组织和制度上巩固党的十八大以来反腐败斗争取得的成果。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段。就是要通过实现党内法规与国家法律协调衔接，彰显标本兼治的战略作用，从而探索出一条强化自我监督的有效途径，这对于整合反腐败资源，构建起具有中国特色的国家监察体系，形成集中统一高效权威的监督机制，实现国家治理体系治理能力现代化有着积极意义。它解决了监督覆盖面不够的问题。党的十八大以来，党内监督基本覆盖了所有主体，过去的监察只是行政监察，覆盖不到立法、司法、政协、企事业单位等机构。改革国家监察体制就是为了加强党对反腐败工作的统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，只有这样才能跟党的监督相衔接、相配合。因此，国家监察体制改革对于完善党和国家监督体系，有非常重要的作用。
三、探索执纪与执法相衔接的实现路径
全面从严治党必须把党的纪律挺在前面，让纪律真正立起来、严起来，特别是要始终坚持把严明党的政治纪律、政治规矩作为管党治党的首要任务。实践表明，所有的腐败案件都是从破纪到破法，从量变到质变。因此，必须遵照党章要求，坚持纪挺法前、纪法分开，把握运用监督执纪“四种形态”，在从严执纪、分类执纪、精准执纪上下功夫，避免党员干部触碰法纪红线。同时，要注重协同推进，不能将二者截然分离。纪法分开本质是贯彻落实依法依规办事理念，目标所向一致，都是昌明法纪、实现法治。要结合监察体制改革，探索执纪监督与执纪审查相互制约、执纪与执法相互衔接的实现路径，将执纪与执法贯通起来，既保证执纪和执法部门各司其职、分工协作，又配套联动、相得益彰，形成监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作机制。在实际工作中，既要审查违纪问题、又要调查违法犯罪问题，对监督对象既涉嫌违纪又涉嫌违法的案件，执纪审查和执法调查应同时启动、同步进行，严把事实关、程序关和法律适用关，提高证据标准，使证据直接运用于司法审判。特别是在违反纪律的问题查清后，涉嫌违法的问题要及时移送司法机关依法查处，使腐败分子既受到党纪的惩处，也受到法律的惩罚，彻底杜绝党员判刑前未作党纪处理、带着党籍进监狱服刑等现象。
（一）加强执纪与执法之间的协作衔接
纪委是党内监督的专责机关，也是执纪的主体。中央纪委明确提出，各级纪检监察机关要“加强对查办大案要案的组织协调，充分发挥各执纪执法机关的职能作用，形成查办案件的合力”。纪检监察机关在查办案件中要促进自身与行政司法机关执纪执法的有效衔接，形成反腐败的整体合力。
1.加强执纪执法主体之间的衔接协同
党章明确规定党的各级纪律检查委员会有协助党的委员会“组织协调反腐败工作”的职责，以党规党法的形式把纪委在反腐败工作中的组织协调职责确立下来，顺应了反腐败斗争深入发展的客观需要。在党委的统一领导下，纪检监察机关应当依职权主动协调反腐败工作，组织协调办案工作，处理好各执纪执法部门的工作关系，优势互补，形成办案合力。纪检机关要通过统筹协调、整体设计、系统规划，对重大案件进行部署和会商，强化依规执纪和依法审判的有效衔接。检察机关也要转变观念，更新工作机制和办案方式，加强与纪检监察机关的配合协作，建立有效的信息沟通和信息交流机制，构建全新侦查、查处机制。例如，个别党员若出现涉嫌犯罪以外的其他轻微违法行为，不一定要受法律处分，但是若其行为“态度恶劣”“损害人民群众利益”“影响党的形象”，执法机关就应该将此信息通报到该党员的单位和党组织，党组织根据党内纪律处分办法对其违纪行为进行裁定，认定违纪的应该予以处分。同时，党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，纪检监察机关应该及时与行政司法机关沟通，并将相关线索或证据移送有关国家机关，由相关部门依法处理。
2.加强执纪执法的程序衔接
党员违纪与违法存在关联性，有的党员是既违纪又违法，既要接受党组织处理，也要接受法律处分。在反腐实践中，适用党纪还是适用国法应该做到界限分明。党员若违反了党纪就按党纪处理，若违反了法律就要按法律处罚，要是同时构成了违纪和违法，则要给予双重处理。当前，在处理违纪违法党员的实践中，应当完善执纪机关在查处违纪党员与司法机关办理反贪腐案件时的衔接与协调，厘清纪律审查工作与反腐败侦查工作之间的界限和制度标准。纪检监察机关处理违纪党员有自己的程序和流程，按照党内法规和组织层级予以处分，而司法机关执法程序相对较严密，执纪与执法之间还存在程序上的错位，为此，要加紧修订和完善纪律审查工作的程序性法规，健全流程，加快实现纪律审查工作的程序化，并做好与执法机关的衔接协同。在纪检错案追究方面，也要建立与国家法律相衔接的赔偿或是补偿制度，进一步落实纪律审查工作责任制。要把依纪审查和依法办案的严格要求贯彻于审查办案的整个过程，保证办案工作的每道程序和各个环节都符合党纪国法的规定。
3.加强对执纪执法监督衔接协同
执纪监督与执法监督的性质、适用范围以及工作方式不同，相比而言，不管是内部监督还是外部监督，执法监督要比执纪监督更严密。纪检监察机关既进行纪律审查，又要做出纪律处分，甚至还要确定是否违法，即是否要移送司法机关。刑事司法阶段的起诉和审判分开本身就是一个监督制约的过程，实践中存在纪检机关审查通报的严重违纪案件没有及时移送检察院起诉，检察机关主动介入不够，需要通过加强执纪执法监督的衔接协同。要建立健全纪检的内部制约和监督机制，加强对纪律审查工作的管理和监督；建立纪律审查工作责任制和过错追究制度；加强办案质量检查以及案件卷宗评查；完善申诉和审理助辩机制。要加强执纪执法监督的衔接协同，对党员涉嫌严重违纪的案件，检察机关要提前介入，再根据其性质的严重与否来确定是否移交司法审查。在外部监督上，需要健全民意收集、研判和转化机制，探索建立投诉受理与查究反馈机制，加强与投诉举报者的沟通和反馈，逐步规范和完善违纪案件向社会通报制度，确保反腐败工作依纪依法规范开展，始终在法治轨道上运行。要促进党纪处分和司法审判的结果公开方面的衔接协同，一般案件的纪律审查和处分结果要像法院公开裁判文书一样在党内公开，这样既可以增加党纪处分的威慑力，还能增加审查处分的透明度。纪检机关要认真履行监督制约职责，遵守审查纪律，严格执行请示报批制度，依规依纪进行审查。还要进一步规范涉案资料管理，决不允许以案谋私、泄露秘密，对失职者要严肃追究责任。
（二）完善纪检监察机关与行政司法机关沟通衔接的程序
在实践中，影响纪检监察机关与行政司法机关执纪执法衔接的程序问题，主要是案件线索受理、案件移送、证据收集与转化等环节，要探索建立相关的工作机制，对以上程序进行完善。
1.完善案件线索受理程序
为保证案件线索在处理过程中完整延伸，纪检监察机关与行政司法机关在处理案件线索时要注重沟通衔接，进一步明确案件线索排查和受理程序。纪检监察机关在案件线索排查过程中，发现被调查对象已涉嫌犯罪的，要及时与公安、检察机关沟通，并将有关材料移送公安、检察机关进行调查处理；行政执法机关（包括公安部门）、检察、法院在排查案件线索过程中，发现涉嫌违法犯罪人员属党员或行政监察对象，应及时书面函告纪检监察机关，由纪检监察机关进行党纪政纪处理；发现案件线索系双方共同掌握的，应及时与对方沟通信息，协商后明确案件的主办方，将全部线索材料移送给主办方，并按各自程序进行后续处理。
2.完善纪检监察机关移送程序
《中华人民共和国监察法》规定：“对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”《中华人民共和国行政处罚法》第22条也明确规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”但有关移送操作问题还缺乏具体规定，在实际工作中移送的随意性较大。为了更好地协调案件移送中纪检监察机关与行政司法机关的关系，应该将移送程序法定化。首先，要在立案标准、认定事实和证据等方面达成一致；其次，要对受移送的机关、移送条件、期限以及不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都形成可操作性的明确规定，进一步明确责任，规范移送行为。
3.提高证据收集与转化效率
《中华人民共和国刑事诉讼法》第50条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。”第52条又规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”也就是说，行政监察机关获取的证据材料是具有刑事证据的诉讼效力，解决了以前监察机关提取的证据材料无刑事诉讼效力的问题。但纪委提取的证据材料仍然需要证据转换。为了提高司法机关与纪检监察机关执纪办案的效率，对违纪对象的立案可以采用政纪立案，避免证据转换问题。对于党纪立案的，具体证据要具体分析。有些证据确实要司法人员专属执行，如证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解，一般应当由司法机关重新提取后才可以作为证据来使用。但是，纪检监察机关移送材料中有些证据本身就是一种客观存在的原始资料，一般不具有可回复性，如书证、物证和视听资料等。因此，这些证据的收集并不专属于司法机关，只要经过司法机关的核实即可作为刑事审判的证据，提高证据转化效率。
（三）建立完善纪检监察机关与行政司法机关执纪执法有效衔接的配套保障制度
纪检机关与行政司法机关之间的协调合作处在探索过程中，制度的保障力度不够，长效机制难以建立，为此，要建立和完善联席会议制度、案件查报制度、提前介入等制度，为纪检监察机关与行政司法机关之间的衔接提供保证。
1.建立健全联席会议制度
反腐败是一项系统工程，需要多个部门的协调配合，整合多种资源，可以探索建立健全纪检监察机关与行政机关（包括公安机关）、检察院、法院等执纪执法机关之间的联席会议制度，定期召开，及时传达贯彻中央关于反腐败工作的有关精神，报告和总结交流有关部门反腐败工作的情况，对纪检监察机关与行政司法机关在执纪执法过程中遇到的案件移送、随案款物移交和协作配合工作中遇到的困难和问题进行研讨、交流，对于加强相互之间的工作联系与协调配合，实现行政司法机关与纪检监察机关执纪执法有效衔接，提高执纪执法工作效率，都具有十分重要的作用。通过定期召开不同层次、不同级别的联席会议，沟通情况，统一认识，可以共同研究纪检监察机关和行政司法机关遇到的新问题、新情况，集中协调解决疑难问题，这不但有利于纪检监察机关与行政司法机关对抽象的法纪问题处理做出科学决策，而且也有利于指导各办案单位依法、合理、均衡解决具体违纪违法行为。
2.建立案件查处相互抄报制度
党员和公职人员违纪违法案件复杂，处理的方式也具有多样性，在实际办案过程中，有些案件需要及时交流信息，有些案件存在线索或证据上的价值，还有些案件的处理可以为其他类似案件提供借鉴。因此，除了在案件线索上加强沟通衔接外，还要加强对正在查处和已经查处案件的信息进行交流沟通。通过建立案件查处相互报抄制度，纪检监察机关对所办理的案件及时抄送检察机关；行政司法机关所办案件也及时抄送纪检监察机关。同时，还要利用科技手段，建立违纪违法案件数据平台，在符合保密要求的前提下，逐步实现纪检监察机关所掌握的信息与行政机关、司法机关所掌握的信息联网共享，进一步深化纪检机关和行政司法机关之间的紧密合作，确保涉嫌犯罪的纪检监察对象能及时得到相应的处理。
3.完善司法机关提前介入制度
提前介入使得检察机关的检查权从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，不仅增加对纪检监察机关移送涉嫌犯罪案件的监督，也可以增强纪检监察机关查办案件过程的透明度。要充分发挥检察机关对案件定性、证据把握的优势，对于纪检监察机关查处可能涉嫌犯罪的案件，可以邀请行政或检察机关主动派员提前介入，参与案件调查工作，进行联合执法，发挥检察机关在案件定性、证据收集、固定和保全等方面的作用，提高党政纪案件与刑事案件的衔接效率。但检察机关介入纪检监察机关活动应该有一定的限制，即在纪检监察机关查办案件过程中，监察机关与行为人之间并不存在直接的法律关系，而只是一个执法监督者，只有当纪检监察对象的行为涉嫌构成犯罪的情况下，检察机关才能对犯罪嫌疑人采取积极的行为。
创新案例
天津：加强监督巡视干部严防“以巡谋私”
党的十九大报告指出，要实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。搞好巡视工作离不开巡视队伍的自身建设，天津市探索对巡视组巡视干部的监督制约，不仅实现了对所有公权力的全覆盖，更有利于巡视工作的进行。
各级领导重视监督巡视干部工作。“建立日常监督问责机制，巡视组长、副组长不履行或者不正确履行日常监督管理职责，致使巡视组内发生干部严重违纪违规问题的，倒查追究领导责任。”这是天津市委强化对巡视组干部监督作出的新规定。
“要加强对巡视干部的监督管理，健全内控机制，严格标准、严明纪律，刀刃向内，让巡视干部时刻感到身边有把‘戒尺’，脑中有盏‘红灯’，打造忠诚干净担当的巡视铁军。”中共中央政治局委员、天津市委书记李鸿忠强调。
“巡视干部要恪守权力边界，把好用权‘方向盘’，面对公和私、义和利、是和非、正和邪、苦和乐的矛盾要能做出正确抉择，警惕权力错用滥用，坚决防止‘以巡谋私’。”天津市委常委、市纪委书记、市委巡视工作领导小组组长邓修明说。
建立健全巡视干部监督制度。为深入学习贯彻党的十九大精神，真正把权力关进制度的笼子，强化“监督者更要接受监督”的意识，近日天津市委制定出台了《天津市委巡视组干部监督工作暂行办法》，给“千里眼”架设监督“探头”，对“监督主体和监督方式”“监督内容”“信访举报受理”“责任追究和申诉”等作出规定，着力解决为什么监督、监督谁、谁来监督、监督什么等问题，划定监督用权的制度红线，确保权力在管控下运行。
明确监督责任。为教育规范巡视干部敬畏“巡视权”，严防“以巡谋私”，天津市对准巡视干部的责任担当，严明责任体系。纪检监察机关和组织部门根据干部管理权限履行对巡视干部的监督责任，巡视组组长、副组长履行对巡视组其他干部的日常监督职责，市委巡视办配合有关部门开展监督工作。针对巡视组干部来自不同单位、监督领导干部等特点，打破干部管理权限的束缚，规定只要反映巡视组干部在巡视期间与履行巡视职责有关问题的信访举报，统一由市纪委查处，加强了执纪与执法之间的协作衔接。
突出多元化监督方式。将专责监督、日常监督、党内民主监督、社会监督、专项检查等多种监督方式有机结合，特别是将社会监督纳入其中，提出受理人民群众对巡视组干部的信访举报。监督中明晰问题处理的工作流程，对收到举报、问题线索立案、反馈调查处理结果等各个环节进行细化。监督过程坚持问题导向，列出巡视组干部“利用巡视工作便利谋取私利”“对应当发现的重要问题没有发现，发现问题不如实报告”等六项“负面清单”。充分发挥党支部的战斗堡垒作用，丰富党支部书记讲党课、经常谈心谈话、开展业务学习等载体，切实加强对巡视干部的日常管理监督。
（来源：中央纪委监察部网，2017年11月28日）
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