当前，我国城市发展正面临着二次创业的新形势和新任务，只有实现理论创新和体制创新，才能推动城市发展开创新局面。土地经营的主体是政府，经营土地需要从理念上不断更新，需要从理论上不断总结，从而实现认识上的不断飞跃。从发展上看，我国城市的土地经营分为三个不同的阶段，呈现出明显的阶段性特征：第一阶段政府卖的是“生地”；第二阶段政府卖的是“夹生地”；第三阶段政府卖的是“熟地”。经营土地每前进一步，土地效益就增值一级。

    第一阶段：“以地换项目”阶段。从时间上分，第一阶段是从20世纪末到2003年的上半年。在这一时期，我国城市化快速起步，许多城市公共基础设施的建设，基本上都采取“以地换项目”的方式，以地换路、以地换桥、以地换广场等等。具体做法就是，本该政府投资建设的城市公共基础设施，但政府没有钱，怎么办，就在路的旁边、桥的旁边、广场的旁边划出一块地来，项目由开发商建设，地就归开发商所有，投资商可以搞房地产开发，也可以搞大市场建设。比如一条路的建设需要资金2000万，由投资商出资建设，周边给投资商划上300亩地，从当时的情况看，这块地并不值钱，也许只能卖1000万；但是这条路建成之后，这块地马上升值到7000万。这前后一算账，政府吃了个大亏！原因出在哪里？主要是由于对土地现价和期价的理解不深，没有正确处理好土地现价和期价的关系，对土地的现价和期价没有测算到位造成的。

    第二阶段：“土地与项目”对应挂钩阶段。从2003年下半年开始的全国土地市场清理整顿开始，我国的城市土地经营进入了第二阶段，城市化也继续推进。可以说，我国绝大多数城市直到现在还徘徊在第二阶段。由于中央宏观调控政策的影响和国家城市建设指导思想的调整，经营性用地再也不能以协议形式出让，必须实行公开招拍挂，“以地换项目”的做法遇到了政策上的致命障碍。城市建设被迫放弃原来的做法，开始采取项目与土地相对应的方式，用土地期价融资和土地抵押的方式开展工作。具体做法是，每个城建项目都要落实一块土地，由项目部物色开发商来进行具体运作。土地收储中心虽然是代表政府运作土地的专门机构，但由于土地抵押标准和出让条件多是由项目部与开发商洽谈，土地收储中心对具体过程既不参与也不熟悉。尽管土地最后还是由收储中心履行挂牌程序，但土地分散经营和粗放经营的问题相当严重。土地挂牌时间一般选择在工程主体框架基本完成的时候，而这个时候的土地还没有完全变成“熟地”，不可能卖出最好价格。比如建一座桥需要5000万，政府拿不出钱，就在旁边划出200亩地交给项目部运作。工程主体框架快完成的时候，这块土地挂牌，每亩卖25万，正好是5000万。桥建成之后，再过半年，这块地完全变成了熟地，重新进行评估，每亩可以卖到35万。前后也就是半年多的时间，土地价格每亩上涨10万元，对于政府来说也是一个很大的损失。“土地与项目”对应挂钩的做法，虽然比“以地换项目”的做法前进了一步，但还是没有从根本上摆脱“以地换项目”做法的影响，政府财富流失的程度虽然有所减轻，但政府财富流失的问题仍然存在。

    第三阶段：城市土地的一级开发阶段。只有北京等少数几个大城市近年来才发展到土地经营的第三阶段。城市土地一级开发的内容主要包括：征地补偿、拆迁安置、土地平整、制定土地用途及规划设计、地上及地下市政基础设施和社会公共配套设施建设等。城市土地一级开发是城市建设的重要内容和组成部分，现在所进行的大部分城市建设项目都属于城市土地一级开发的内容。城市土地一级开发的过程，既是把城市土地由“生地”做成“熟地”的过程，也是城市建设的过程。事实上，由于政府没有做到垄断城市土地的一级开发，就根本做不到垄断城市土地的一级市场。主要是因为政府没有专门组织实施城市土地的一级开发，没有认真组织“三通一平”“七通一平”的“毛地”开发，就提前进入土地的二级开发，土地一级开发的经济效益自然就流失到土地的二级开发领域。为了解决政府土地收益的流失问题，北京等地开始有计划地组织城市土地的一级开发，把“生地”做成“熟地”。为此，北京市于2002年12月12日还颁布了《北京市土地一级开发管理暂行办法》。从效益标准看，城市土地的一级开发是目前政府经营土地的最高阶段。

    当然，我们不能全盘否定“以地换项目”的做法、也不能全盘否定“土地与项目”对应挂钩的做法，更不能简单地否定这两种做法在我们城市化建设初期所发挥的巨大作用。这两种做法在迅速拉开城市框架、快速推动城市化进程中都是立了大功的，它使我们发现了城市土地巨大的潜在价值，使我们开阔了眼界、提高了认识，并且极大地改变了城市建设的落后面貌。用发展的观点，客观、公正地评价城市化初期“以地换项目”和“土地与项目”对应挂钩做法的是非、功过和得失，有利于我们总结经验教训，实现理论创新，推动我们城市建设第二次创业和第二次跨越。

    城市土地的一级开发与前两个阶段的最大区别就在于“以地换项目”和“土地与项目”对应挂钩的做法，主要是通过土地做项目，就是通过出让周围的“生地”和“夹生地”把城建项目做起来；而城市土地的一级开发正好相反，它是通过项目做土地，就是通过把城市建设项目做起来，带动整个片区的地价增值。接下来，我们再分析一下城市经营中政府与投资商的关系。在城市建设和经营中，没有投资商的参与是不可能的，而且随着城市建设的发展，还特别需要大企业、大财团和大投资商的加盟。在这个过程当中，也贯穿、体现着政府与企业的一种合作关系。在认识层面，我们一定要克服和弱化社会上一些人对开发商的误解、偏见和仇视，并随着社会的发展和进步，把政府与开发商的关系提高到一个崭新的阶段。在“以地换项目”和“土地与项目”对应挂钩的做法中，政府与企业的合作，只局限在个别项目上，而且只局限在效益比较好的经营性用地开发上，基本上没有涉及科教文卫、生态绿化或者其他性质的用地；而城市土地的一级开发就不一样，政府与企业的合作对象是一个综合性的城市片区，或者是一个“一揽子”性质的综合性项目，是对整个片区城市基础设施的整体开发，是对各种性质用地的综合开发，是对整个片区城市框架的整体打造。所以，城市土地一级开发应当成为当前我们的战略选择。

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