我国土地收购储备的实践和做法
1.我国土地收购储备制度的起源与发展现状。
中国13亿人口，其中9亿是农民、4亿是市民。我们都属于生活在城市里的群体，是农民心目中羡慕的所谓“城里人”。大家知道，“土地是生存之本，土地是财富之母”，土地是城市存在和发展最大的物质基础，也是政府在市场经济条件下能够支配和运作的最主要的资源、最富有潜力的资源和最具有经济价值的资源，特别对于欠发达地区的城市政府来说，更是如此。有人可能会说，经营城市主要是经营土地，城市政府是在“吃子孙饭，造子孙孽”，这是一种误解。今天我们就来研究一下“吃土地饭，不造子孙孽”的问题，向大家讲一讲最新的城市土地利用制度——土地的收购储备制度，以及城市经营的一个重要内容——土地金融形式。
我国最早的土地收购储备是从什么时候开始的？早在1996年的6月份，当时任国务院副总理的温家宝同志就十分鲜明地提出，“要进一步完善合理的土地供应机制，积极探索建立政府收购储备制度和国有资产的运营监管体制，促进建设用地由外延粗放型向内涵集约型转变”。也就是在这一年，上海建立了我国第一家土地收购储备机构——上海市土地发展中心。很快，杭州、南通、青岛、武汉、北京等城市也相继建立了土地储备制度和机构。
过去我国城市土地是一个什么样的使用状况？在一个相当长的时期内，特别是改革开放以来，我国的土地利用其实一直处于一种无序的状态，无计划供应、多头供应。具体表现是，城市存量土地名为政府所有，而实际上的处分权和处理权却掌握在土地使用者手里，掌握在一家家企事业单位手里，在出让的时候多是由政府办办手续而已，其中大把大把的钞票被装进了一家家集体单位的腰包。这说明什么？说明具体的土地使用者侵犯了土地所有者的权益，说明机关部门、企事业单位侵犯了政府的权益，这就是多头供地的问题。这种状况一直持续很长时间，直到20世纪90年代末期才有所改变，一些先进的城市从改变制度入手，垄断土地一级市场，盘活土地存量，国有土地的保值、增值问题才开始受到关注。因为在相当长的时间内，几乎没有什么人把土地当成一回事，甚至在经济交往中土地价格不计入成本核算，浪费土地的现象随处可见。
我在这里不想对土地收购储备的概念作更多的论述。一是因为国内外对这一概念的说法不一致，而且大多数人是从某个角度出发进行定义的，往往失之片面；二是因为这一概念也是一个发展中的概念，它的内涵和外延都在不断地拓展、不断地丰富，也不是一个定型的东西；三是为了不至于使这一概念教条化，我想通过一些事例讲出来，大家可能会更有真实感，也更能理解这一概念的完整性，可能这样更容易接受些。让我们共同回顾一下，我国的土地收购储备是实践先行的，一开始并没有一个全国统一的、基于充分的理论依据的制度体系作指导，各地的城市政府大多只能根据自身的理解来对土地收购储备进行定义，对于其性质和功能有着各自不同的规定。理论界也是这样，各有各的理解。也正是因为这方面的原因，才使得我国的土地收购储备在实践中出现了多种类型，不同地方的操作也有差异，甚至一些地方的实践已经或多或少地超出了现行法律的框架，感到进退两难。在从20世纪末至今的十几年时间里，我们初步归归类，各地形成了几种影响比较大又各自有特点的模式。在这里，我先不作过多的评述。
刚才我们讲过，我国最早的城市土地收购储备制度于1996年起源于上海，这是我国市场化运作城市土地最早的制度实践，出台了一个《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》。这一制度的目的被明确为“增强政府的宏观调控力度，盘活土地存量，规范供地方式，优化投资环境”。它的运作程序主要分两步。第一步，由收储中心根据自己的收购计划和市政府的要求，与被收购单位协商，确定土地收购价格，或者是约定土地收益分成，由收储中心支付收购金，取得土地并办理土地过户手续；第二步，土地收储中心取得土地之后，负责对土地进行拆迁、平整和相关的基础设施配套，在合适的时候再转让给新的用地者。第二个建立土地收购储备制度的城市是杭州。杭州的土地收储中心是1997年8月份建立起来的。在这个收储中心上面还成立了一个协调机构，叫做杭州市土地收购储备管理委员会。当时，杭州的收储中心任务比较单一，主要是收购因产业结构调整的企事业单位需要盘活的存量土地。国有土地是国有困难、破产企业剩余的最大资产，除此之外，这些企业简直是一无所有，有的企业还落得一身债务。这些企业要脱困、要改制、要发展，人员要分流、要安置，外欠债务要偿还，一系列的遗留问题要解决，靠什么？只有依赖于现有土地资产的变现。于是土地收购储备机构就应运而生，并从中发挥作用。1998年6月，杭州市土地收购储备管理委员会决定，将收购储备的范围进一步扩大到市区需要盘活的所有土地；2000年下半年，收购储备的范围又进一步扩大到旧城改造地块、城市建设重点区域以及新增建设用地。土地收购储备之所以这么急剧地扩张，目的就是要保证土地一级市场的集中供应，使政府真正掌握土地供应的主动权。
土地收购储备在全国到底是一种什么情况呢？为了掌握这方面的情况，国土资源部于2003年在全国范围内对421家县级国土部门作了一次函调。从函调的统计情况看，自1998年我国少数城市开展土地收购储备工作以来，土地收购储备机构数量增长很快，呈现出强劲的发展势头。1999年之前建立收储机构的占9%，2000年建立收储机构的占15%，2001年建立收储机构的占30%，2002年建立收储机构的占42%。城市土地收购储备制度在各地大规模的确立主要是在1999年之后。因为国土资源部在1999年的6月以内部通报的形式向全国各地转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地收购储备制度的通知》，郑重向全国推广两个城市的经验，从此这一经验很快在东南沿海地区和众多的地级市得到了推广。国务院2001年15号文提出，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”在2001年12月的全国土地资产管理工作会议上，国土资源部要求各地落实国务院15号文件精神。于是，土地收购储备工作在全国各地得到了迅速的发展。到了2002年9月，国土资源部的一份调查表明，全国的土地收购储备机构已经达到1300多家。
那么，这些城市开展土地收购储备工作的动因是什么呢？75%以上的城市主要是出于集中供应土地、调控土地市场和推行招标拍卖挂牌出让土地的需要。有接近70%的城市以提高土地收益为目的来开展土地收购储备工作。另外，解决国有企业改革中的土地盘活问题，也是促使各地开展土地收购储备工作的重要原因。我对国外进行土地收储做过一些研究。由于国外的经济发展水平比较高，他们与我国时下正在开展的土地收储从初衷上来说有所不同。他们的主要目的是为了保障城市发展有计划、有步骤地用地而进行土地收购和储备，同时考虑公益事业比较多，并以考虑城市整体形象和合理结构为主。而我国大部分城市开展土地收储工作，主要是为了经营土地，筹措更多的城市建设资金。说得俗一点，就是“以地生财”。这是我国地方政府开展土地收购储备工作的直接动机。“以地生财”本来无可厚非，但要追求整体效益，而不是个别地块的高效益。任何一头猪都可以找出一两块值钱的瘦肉来，卖地就像卖猪肉，要学会搭配，要学会瘦肉、肥肉、排骨搭配着卖，要讲究结构合理。一个城市整体品位如何，直接影响到这个城市的整体价值、整体环境和整体形象，它是一个城市长期可持续发展的动力和源泉。这就提出了土地收储的宏观目的问题。所以，土地收储既要讲微观营利，又要讲宏观调控。有的县、区的个别地块卖出了“天价”，也不要沾沾自喜，我们还要看你整个城区土地均价到底有多少。在这里，我们要反思一下过去土地收储的行为，也要适当考虑为公益事业发展提供一定数量的用地，而不是仅仅局限于经营性用地方面。我们是社会主义国家，提倡科学发展观，提倡实践“三个代表”重要思想，要树立正确的政绩观，把城市的有序发展和整体利益最大化作为基本目标。
从发展的角度来观察，虽说全国许多地方都建立了土地收购储备的专门机构，但工作开展得相当不平衡。大多数城市政府的收购储备工作还处于初级阶段、被动阶段。有的城市自己跟自己的过去比，满足于已经取得的成绩，没有将土地收储做大做强的雄心壮志；有的城市土地收储部门还处于简单应付的状态，政府推一推就动一动，不推就在那里吃老本、混日子，一团和气，满足于吃吃喝喝；有的城市国土资源部门压根没有为政府分忧解愁的思想，成立一个收储中心，只是为了装潢门面，满足于“别人有，我也有”的形势需要，根本没有当做一项事业对待。据有关方面反映，土地收购储备工作做得比较好的还是要数浙江省杭州市。可以说，杭州市的土地收购储备工作是比较成熟的，它的工作重点已经由重土地收购向收购与整理加工并重转变。早在2002年，杭州市共收购整理土地35宗，土地面积2664亩，实际投入资金22.8亿元；提供可出让土地37宗，土地面积1511亩，实际收回资金31亿元。江西省上饶市也建立了土地收购储备制度，成立了土地收购储备的专门机构，还建立了一整套的规章制度，但具体做得怎么样呢？可以说，我们政府在调控土地市场中发挥的作用非常有限。主要表现在两个方面：一是土地收储中心的库里没有多少备用的土地数量；二是也没有建立和实施相应的调控机制，对这方面的研究很少。储备中心编制是8人，实际到位的业务人员只有3个，整天忙得东倒西歪。可想而知，我们储备机构对全市的土地资源状况能做到心中有数吗？平时的工作中主动给政府提供过几份有分量的土地经营建议和报告？
2.我国土地收购储备的基本做法。
土地收储机构的性质。从2002年国土资源部对421家县级土地收储机构的调查统计，85%以上的土地收储机构隶属于当地的国土资源局，5%~6%的土地收储机构由政府直管或受土地收储管理委员会领导。在这些机构中，43%是自收自支的事业单位，39%是全额拨款的事业单位，6%是差额拨款的事业单位，4%是事业单位企业化管理，3%是行政部门的科室或者处室，1%是企业性质。从调查结果还可以看出，土地收购、土地供应和资金筹措是各地土地收储机构开展的三大主要业务，对于土地的开发整理、征地拆迁、负责有形市场及交易也是各地土地收储机构开展的重要业务，另外还有少部分土地收储机构需要承担土地估价业务。我个人认为，越是欠发达地区的土地收储机构，越是处于起步阶段的土地收储机构，越是工作开展层次低、内容少、业务面窄的地方，越要加强政府对土地收储机构的直接领导，越要冲破各种阻力，做好各方面的协调，高起点地开展工作。政府的协调作用在任何时候都是部门无法代替的。土地收购储备的最终目的是最大限度地利用城市的土地资源，将因各种原因处于分散状态的土地使用权集中起来，统一纳入“土地储备库”，尽可能地将未利用的和节约下来的土地储备起来，为城市未来的发展定性、定量、定位、定时地提供足够的土地，缓解土地的供求矛盾，使土地资源得到永续利用。在这一过程中，为城市建设提供源源不断的巨大资金来源。我们再看看江西省上饶市对土地收购储备是怎样理解的？就其内容而言，问题出在哪里？我认为，一是储备的数量有限，根本发挥不了调控土地市场的作用；二是储备的土地一般是零星、分散的单体地块，很难做到统一规划、整体出让；三是基本上没有开发整理环节，没有“三通一平”或者“七通一平”，就直接“毛地”上市。国外发达国家的情况不是这样，它们主要是立足于城市特定功能区域，或者整个城市片区，控制整个城市成长的形态。国外许多国家都是这样。我们超前一点看问题，片区整体收储的好处是，由于各种用地性质和形态虽然在规划中已经明确，但并未向社会公开，而且开发建设也需要一个过程，土地收储的成本一般比较低。这也是世界性的大趋势，法国就是这么做的，它进行的就是整个城市区域为规模的土地收储，并将储备的对象扩展到以农用地为主的用地上，主要目的是控制城市的成长形态、规范城市土地的用途和调控土地价格，并最终使土地增值的部分归城市政府所有。我们在这里说，资本主义国家的想法和做法值得研究，可以进行分析借鉴。
各地土地收购储备的基本流程。上海的情况是，只与计划内需要收购的土地的原使用者经过协商来取得土地，收购的范围十分有限，而且不具备过多的强制力，强调双方的协商。杭州的情况则是，要求对政府划定范围内的全部土地都要进行收购，并禁止划拨用地通过其他途径进入市场，其收购的范围较宽，其行为也具有很强的强制力。武汉的情况是，在对其计划要求收购的土地进行收购之外，还允许划拨用地原使用者通过有形市场公开出让土地。各地的做法不一样，也说不上谁对谁错，截至目前，国土资源部也没有一个统一的说法，只是鼓励各地进行有益的探索。各地究竟作何选择，由各地的城市政府根据工作需要和本地的实际情况，本着对地方经济发展有利又不违背国家的明文规定的方针即可试行。
（1）土地收购储备的第一个阶段——土地收购阶段。
综合各地的做法，土地收购的范围主要包括这样几项内容：一是出于公共利益需要使用的土地，因单位撤销、迁移等原因腾出的土地，被停止使用原划拨的国有土地，土地使用权人申请收购的土地，这是主要的收购对象；二是土地出让等有偿使用合同约定的使用期限已满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获得批准的土地以及出让方式取得土地使用权进行房地产开发，但无正当理由两年尚未动工的土地，未按照批准或合同约定的期限和条件开发、利用的土地，优先购买土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地，按批次报批的新增建设用地。由于特定的历史原因，我国需要解决城市内部存量土地的盘活问题，当前土地储备的来源多为城市内部存量土地，农地的征用还没有成为最主要的来源。但是从政策的长远发展来看，存量土地的盘活只是在一段时间内存在的任务，农地征用将会成为未来我们国家土地储备的主要来源。
上海由于采用的是市场主导的土地收购储备方式，收购的范围只包括三个类别：一是列入市政府旧区改造计划的危房、棚户、简屋、二级旧里密集地区；二是经上海市经委、上海市环保局核定的“三废”企业用地和符合城市产业结构调整规划的企业用地；三是由于规划调整，致使国有土地使用权出让合同无法履行，土地使用者提出解除国有土地使用权出让合同的。上海土地收储主要是城市的存量土地，并不涉及新增建设用地。在北京，由于一些比较复杂的原因，对一些诸如军事、国家机关等特殊用途的土地以及绿化带用地规定不得收购。一些大城市，比如上海、北京等，由于旧城改造任务艰巨，对需要进行改造的危房所在地区的土地也进行收购。杭州在2003年将旧城改造的土地也纳入土地储备范畴。
土地收购是否涉及新增建设用地（即农村集体土地）？大多数城市将收购范围限定在存量土地，北京、武汉、重庆、青岛等一些城市将新增建设用地（即农村集体土地）也进行收购。杭州在土地收储机构成立之初基本将收购范围限定在存量上，而近期也将城乡结合部土地进行收购。看来这是一种趋势。总体来讲，土地收储包括两部分：一是城市存量土地，二是新增建设用地。而且就全国情况看，土地收储的工作重点正在由存量土地向新增建设用地转变，由市区土地向农村集体土地转变。看清了这一演变趋势，就可以知道江西省上饶市今后的工作重点应该放在哪里。这里，我们还要谈一谈经营土地中的用地结构问题，这是一个十分重要的问题。有人可能认为，经营土地就是经营开发性用地。这是一种误解，而且这种误解危害巨大，它会破坏城市整体规划、破坏城市景观效果，最终导致整个城市贬值。这同样也是一个宏观层面的问题。
不同性质的土地，其获取方式不一样。获取方式主要有四种：一是无偿收回，二是有偿收回，三是收购，四是征用。到底采取哪种方式获取，主要是依据原使用者在其土地上拥有的不同权益而确定。无偿收回的土地具体包括：闲置、荒芜及未开发利用的国有土地；被没收的各类违法用地；因单位撤销、迁移等原因，停止使用的原划拨土地；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽然申请续期但未获批准的土地等。上饶城区铁路北移取直工程，就属于这一类。铁路搬迁之后废弃的站场用地以及沿线用地都要由政府无偿收回，至于我们地方政府如何使用这批土地则是我们自己的事情，与铁路部门无关。有偿收回的土地具体包括：政府为公共利益需要而使用的原划拨土地；政府为实施城市规划开发经营房地产而使用的原划拨土地；对企事业单位申请政府收回其原使用的划拨土地；对于市县政府确定的特困企业、污染搬迁企业和破产企业原使用的划拨土地等。属于收购性质的土地具体包括：在社会公共利益需要或者政府特殊利益需要时使用的原出让土地，转让价格明显低于市场价格的原出让土地，后者为优先购买。属于征用性质的土地具体包括：根据土地利用总体规划和城市总体规划，需要新征用的农村集体土地。
收购土地的数量和时机问题，这也是土地收购阶段一个非常重要的问题。收购土地的数量多少为宜，在什么时候收购最为有利，都是我们应该研究并认真对待的问题。目前在各地出台的储备办法中，大多都只是规定由土地收购储备机构制定收购储备计划并进行收购，对收购土地的数量和时机如何确定并没有进行明确说明。如杭州要求：“市土地储备中心应根据产业结构调整及城市建设规划和市区土地的实际状况，制定土地储备计划。”从这一条来看，土地储备计划应该包括土地收购的数量和时机。但是，从其关于收购程序的设定来看，却要求符合收购条件的地块使用者先申报，然后进行权属调查，相关的费用计算之后，上报到土地管理部门或者土地收购储备管理委员会，“根据市土地收购储备管委会确定的收购计划，对企事业单位需盘活和调整的存量土地和其他增量土地适时地进行收购储备”。这种收购程序表明，在储备机构开展工作的初期进行的是被动的收购，其收购工作开始于原土地使用者申请被收购，因此在这样一种状况下，无法确切地保证收购的数量和时机。这样看来，上饶市的土地收购储备工作是一种什么状态呢？我想，也是处于这种被动的初期阶段。目前，我国大多数地区的收购程序都类似于杭州的规定。而从各地的实践情况来看，由于土地收购储备工作开展的初期，主要任务是保证改制破产企业需要盘活的土地能够及时被收购，涉及的面比较狭窄，目的单一，加上缺乏相关经验，政府领导由于考虑复杂的政治、社会因素而施加压力，使土地收购储备机构很难实现确定收购的数量，至于时机则更难以得到保障。某些城市的土地收购规模取决于土地供应量，而土地供应量又根据每年度的财政缺口来推算。这样运作的结果，则更加背离科学合理的原则。
收购土地的资金来源问题。大量的土地储备，需要大笔的收购资金，没有资金谈土地收储只能是纸上谈兵。各地目前主要的资金来源，无非是三块：第一块是地方财政的划拨启动资金，一般资金量都不是很大，特别是欠发达地区的城市政府更是拿不出钱来，一般只是虚拟一块土地向银行贷款来充当“资本金”；第二块是银行贷款，这是主要来源，是收储资金中最大的一块；第三块就是出租、出让土地获得的收益按比例提取的部分，不少地方是吃干花净，没有任何补充，上饶就属于这种情况，我们没有硬性规定任何的提取比例，土地储备中心负债累累，被压得喘不过气来。比如，杭州市政府先后投入4000万元的财政资金，剩下的资金则是银行信用贷款和部分出让收入。北京的土地收储工作算是做得比较好的，家底比较殷实，除市政府财政拨付的启动资金外，土地收购储备资金主要来源：①土地使用权出让金垫支；②以储备土地为抵押物向银行贷款，记得北京市一次性就向国家开发银行贷款60个亿，全部用于土地收储；③储备土地的经营性收入。后来，北京市的土地收储业务进一步扩张，开始组织土地的一级开发，所有的收储资金全部是向社会和一级开发企业融资。在土地收购储备启动的初期，土地收购储备机构一般都采取“预出让”的方式来平衡资金。这种办法在很多城市，特别是经济比较困难的城市非常盛行。具体做法就是在土地被收购前，预先约定开发单位，向其收取土地补偿费用，来完成土地的收购行为和拆迁整理工作。这种办法虽然可以有效解决各地城市政府土地收购资金方面的困难，政府使用得也比较多，但是有一条必须牢记，一定要坚持公开、透明和竞争的原则，放弃了这一条，就容易出问题。
讲到这里，大家都会认为土地收购储备是一项好制度，是政府经营城市和建设城市的好办法，但要把土地收购储备做大做强，为政府持续提供源源不断的建设资金，首先必须解决其运转过程中所需要的庞大资金问题。目前各地资金来源主要依靠银行贷款，政府财政投入和土地收益的部分投入很少，而银行向土地收购储备机构的贷款无外乎抵押贷款和信用贷款两类。2002年国家开发银行向各地城市政府提供了大量的信用贷款，一部分城市抓住了这个机遇，城市建设一下子搞了起来。江西省的南昌、景德镇和赣州非常幸运。其中南昌获得100亿的贷款，景德镇也拿到了20个亿的贷款。这几年南昌和景德镇的城市变化这么大，这笔贷款发挥了重大作用。但是好景不长，2003年6月，中国人民银行发了一则通知，明确规定各家银行向土地收购储备机构的贷款只能是抵押贷款，而抵押贷款遇到了收储土地产权定性的法律问题。抵押贷款一般时间很短，短的一年，长的也不过两年，而土地收购储备一般都属于“长线投资”，而且时间越长、土地效益越好，这种银行贷款的短期性与土地储备业务的长期性特点之间就形成了一个突出的矛盾。在这种情况下，逼着政府寻找新的办法，有的城市政府确实也探索了一些好办法。这些办法我会在下面陆续讲到。
（2）土地收购储备的第二个阶段——土地储备与整理阶段。
这是土地收购储备的一个非常重要的阶段，上饶市在这个环节基本上没有做多少工作。主要表现是，经营土地基本上属于边买边卖，储备时间非常短，更没有做拆迁整理方面的工作，没有做到“净地”出让。在这里我们有必要讲一讲土地储备的数量、周期、再利用和土地整理问题，让大家知道我们在这个环节有很多问题需要研究，有大量工作需要做，而不是简单的土地“倒买倒卖”。
土地储备的数量与周期问题。储备多少土地、储备多长时间，与收购和出让两个环节所涉及的土地数量和时机是一个需要整体来考虑的问题。储备太少难以达到政策目的，尤其是政府调控市场的作用；储备太多，无疑又需要大量的资金；储备太短既起不到调控土地供应的目的，又无法选择土地经营的最好时机，储备时间太长同样会面临一个资金占压和成本提高的问题。就拿杭州来说，在土地收购储备制度建立的初期，占宗地数量77.78%的土地从收购到出让不超过3天时间，土地储备中心仅仅起到转手作用；到了1999年以后，土地收购储备才真正开始有了存量。我们考虑，在土地储备的数量和周期问题上，应该遵循三个原则：一是有效调控土地市场的原则。政府进行土地储备的一个重要目标就是为了有效调控土地市场，从而促进经济发展、推动城市化进程。因此，要根据土地市场的运行状况来科学合理地确定土地储备的数量和周期。这一条，很多城市都没有很好地掌握，没有专门的人研究这个问题。但我想，随着房地产的不断扩张、随着城市化的快速推进，这个问题会变得越来越重要。否则，可能会造成房地产市场的大起大落。二是有利于政府政策贯彻实施的原则。土地储备并不仅仅是为了土地保值增值，更重要的是为了顺利贯彻和实施政府制定的一些重要政策。比如公益事业的发展、经济适用房建设、城市基础设施建设、旧城改造、倾斜性的产业政策以及城市发展政策等等。做好这些事情，是一个城市健康发展的需要，是一个城市产业经济不断发展的需要。为了顺利实施这些事关经济发展和城市化进程大局的政策，土地储备数量的确定和土地储备周期的设计必须能够提供及时有效的土地保障，而不能仅仅根据土地市场变动来确定，也不能仅仅以赢利为目的来确定。三是效率原则。土地收购储备需要投入大量的资金，付出相当高的成本。以杭州市为例，自杭州市土地储备中心成立到2001年6月底，已累计收购土地198宗，收购土地面积8179亩，投入资金45.56亿元；共卖出土地2977.4亩，回笼资金35亿元，尚有储备土地72宗，土地面积5138.5亩，价值约20亿元。如果按照5%的利率计算，每天需要支付27万元左右的利息，储备成本是非常高的。因此，必须以尽可能小的成本和代价来实现政府土地储备的目标。杭州市的这组数字使用比较久了，最新的数字我没有查到，不过这些老数字也说明了一定问题。
储备期内土地的再利用问题。土地储备期间，收储中心可依法将土地使用权单独出租、抵押或者临时改变用途，也可以连同地上的建筑物一起进行出租、抵押或者临时改变用途，开展短期的商业经营。这种短期的盘活同样可以为政府赚到一笔小钱。从各地的实践来看，很多城市都通过抵押土地使用权来获得部分资金，因此，土地使用权的抵押这种再利用方式比较普遍。由于缺乏长期的规划，地块的储备周期和出让时间很难细化，因此即使是抵押土地使用权，也不是以单个地块的土地使用权进行抵押，而是以土地收购储备机构所储备土地的大盘子来考虑，实质上这更类似于一种信用贷款。我们认为，土地收购储备应当做到有计划、有步骤，而不是临时动议决定土地的出让。特别是随着土地收购储备内容和范围的扩张，城市新区和城乡结合部即将变成城市新增建设用地的农村集体土地，将成为土地收储的主要任务。而这部分收储土地都是需要有一定时间储备的，对这部分土地的再利用完全可以好好考虑一下。
储备期内的土地整理问题。按照谁储备、谁整理的原则，收储的土地应该由收储中心负责相应的整理工作，也可以由储备中心委托社会专业公司来负责整理工作。土地整理的内容包括拆除地上建筑物和其他设施、土地平整和基础设施配套建设等，也包括土地上的权属关系清理。有形的整理工作固然重要，其实土地上的权属关系清理这种无形的整理也非常的重要。在实施具体的拆迁行为时，土地收储机构可以自行拆迁，也可以委托拆迁。
（3）土地收购储备的第三个阶段——土地出让阶段。
目前，各地都普遍采取招标、拍卖和挂牌作为土地供应的主要方式。过去协议出让一直是土地供应的主要方式。这种方式在2001年5月被废止，2002年7月1日之后被定为违法。尽管7月1日之后仍有一些地方明里暗里在搞协议出让土地，但2003年下半年以来的全国土地市场治理整顿中基本上都得到了纠正，算是最终确立招拍挂在土地出让中的合法、权威地位。一般来讲，土地供应都是有计划、有步骤进行的，都要根据社会经济发展计划、产业政策、市场需求状况、土地利用总体规划和城市总体规划的要求和土地利用的年度计划来制定年度土地的招拍挂出让计划。这个土地出让计划要报经同级人民政府批准，并报送上一级国土管理部门备案。这些都是原则性的要求，都是文件上的要求，实际操作中很多地方并没有这样去做。一些城市土地出让的计划和数量只是依据城市当年的财政缺口来决定的。土地收购储备在实践中确实可以为地方政府带来收益，但这绝不是其作为政府第二财政存在的理由。关于这一点，是一直存在争议的。
土地供应的规划要求与用地状况。应该说，出让土地是有严格的规划要求的。各地在招拍挂的管理办法中都明确要求事先公示出让土地的条件，包括面积、位置和规划条件在内。出让土地没有规划条件，就会变得一钱不值，规划条件的优劣直接影响着土地的价格。
在土地供应的收益分配方面，目前各地的土地收储机构都采取“收支两条线”的做法来控制土地收储机构的资金运转。各地在实践中为保证土地收储机构的正常运转，土地收储机构用于土地开发补偿的费用不得不要求尽可能早的收回。一般情况下，土地出让收入会先进入地方财政土地出让金专户，然后其中相当于土地开发补偿费用的部分会支付给土地收购储备机构。这种方式成为各地土地供应收益分配的基本模式。为提高资金流转效率，降低资金成本，一些地方探索了收益分配的新办法。如杭州规定：“预出让的土地，土地开发单位应根据协议约定的期限、金额和方式，向市土地储备中心支付土地开发补偿费用；以招标、拍卖形式直接出让储备土地使用权的，由市土地管理部门按照法律、法规和规章的规定组织招标、拍卖，所得价中相当于土地开发补偿费的部分应直接支付给市土地储备中心。土地开发补偿费包括土地收购、储备、预出让过程中发生的实际成本。”杭州的资金政策算是比较灵活，有利于工作开展。但是，目前的财政政策一般要求采取“收支两条线”的做法，只能寄希望于财政部门提高工作效率，来满足资金快速周转的需要。
3.几种主要的土地收购储备运行模式。
（1）市场导向型模式。其代表城市是上海。上海市土地储备中心是接受政府委托从事土地收购、储备事务的职能机构，其基本职责就是协助政府建立土地收购、储备、出让的机制，根据城市土地利用总体规划、年度供地计划和市场需求状况，在合适的时间收购、储备土地，并将经过开发的储备土地适时地投放市场。具体步骤就是储备中心根据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由储备中心支付土地收购金，取得土地并按规定办理过户手续。储备中心取得土地之后，负责对土地进行拆迁、平整和相关的基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。土地收购的最大特点就是收储中心与被收购土地的使用者要协商，一次协商不成就再进行第二次协商，有的一块土地要协商好几次。上海这么大、人口又这么多，土地价格还高，这样一件事情协商来协商去，非常麻烦。
（2）政府主导型模式。其代表城市是杭州。杭州市土地储备中心，经政府授权，在土地收购储备管理委员会的领导下，运用行政手段实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作。杭州市由政府通过行政法规规定了土地的收购范围，范围内的土地统一由储备中心根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖和挂牌方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。最后这一条非常硬，是绝对不允许的。这就从根本上杜绝了多头供地和政府土地效益的流失，郑重向社会表明地方才是国有土地的所有者。有的单位、部门习惯说这块地、那块地是自己的，在调整用地性质后推出挂牌，自己可以做这个事、办个事，这是一种误解。杭州市从一开始就立下规矩，旗帜鲜明，给全国带了个好头。
（3）政府—市场互补型模式。这一模式的代表城市是武汉。武汉市从事土地收购储备的机构叫武汉市土地整理储备供应中心。从名字上看就与众不同。它是上接政府管理部门、下联土地市场的政府授权的办事机构。它的主要目标是规范土地市场、盘活城市存量土地、增加城市土地供给、落实城市规划等，与国际上通行做法比较接近，功能是比较齐全的。它经营土地是为政府收回应得的土地收益，在保证经济效益的基础上追求社会效益，是政府职能的具体体现；而企业经营土地是为了谋求自身最大利润，两者有着本质的区别。为了有利于土地收购储备工作的具体实施，武汉市还成立了土地开发公司。土地开发公司从事将“生地”做成“熟地”的一般性的土地开发工作，其行为属于市场行为，其利润多少政府会给定一个适当的比例。武汉已经建立了土地有形市场，进入有形市场的土地有两种：一种是由武汉市土地整理储备供应中心经过收购整理进行出让的土地，另一种是由原土地使用者提出交易申请，并得到交易许可的土地。在交易许可的环节，政府会出台一些规定，对有关的利益关系做出调整。
我们说，土地收购储备体现的是政府与土地市场的一种新型关系。以上海为代表的城市是典型的市场主导型模式，完全按照市场方式运作，由于其运作本身规模小、缺乏强制力和总体控制力，相对于我国大多数城市遇到的现实问题不具有代表性，在我国没有得到普遍的推广。以杭州为代表的政府主导型模式，在当前能够有针对性地解决城市政府很多的棘手问题，也比较符合各地政府的行为习惯，容易被接受和推广。目前采取杭州模式的城市比较多。而以武汉为代表的行政指导与市场行为结合型的模式，将土地储备与交易许可制度配合，同样形成了一种比较具有特点的运作模式。武汉模式专业分工更强，同时可以更好地发挥政府垄断和市场机制的作用，可以更好地挖掘土地收储的潜力，也是值得推广的一种模式。
我国土地收购储备实践中存在的若干问题
从掌握的情况看，我国土地收购储备实践中遇到的问题还是比较多的。土地收购储备发挥的作用在各个城市有大有小，在政府心目中的地位有高有低。不管怎么样，内行人士都明白土地收购储备是一项很有学问的行当，政府应该加强领导。特别是对于比较落后的地区城市来说，无论多么重视都不过分。城市土地毕竟是我们最大的家当，我们从这几年的实践中已经看到土地效益流失的大问题，再也不能这样下去了。我们必须树立“大国土”的概念，优秀的事业需要优秀的人才，优秀的事业也一定会造就出优秀的人才，我们一定要有做大做强的必胜信念。我们在这里简单归纳一下，涉及操作层面上的问题主要有以下几个方面：
1.土地收购储备中资金的筹集、使用与管理问题。
（1）银行贷款制约土地收购储备规模的问题。土地收购储备的过程，既是土地的流转过程，也是资金循环的过程。土地收储机构的资本金由财政拨款，运作资金通过土地抵押贷款方式筹措。银行贷款是土地收购储备的主要资金来源，客观地讲，这种过分依赖单一资金渠道的方式不利于土地收购储备工作的长期发展。尤其是2003年6月人总行发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，严格控制土地收购储备贷款的发放，各商业银行“在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前日，审慎发放此类贷款。对土地收购储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年”。依照该通知的精神，土地收购储备机构只能通过抵押贷款的形式从银行获得资金，而且对贷款数量和期限作了明确的限定。相对于前几年银行针对土地收购储备机构比较宽松的政策，该文件的出台和执行无疑使土地收购储备机构在资金上的压力更加明显。因此，要保证土地收购储备工作开展所需要的大量资金，必须开拓新的资金运行渠道和机制。
（2）商业银行现行信贷制度方面的问题。贷款期限短是一个重要问题。土地收储机构收购的土地一般储备期较长，商业银行发放的贷款期限一般为1~2年，导致贷款期限与实际需求不匹配。银行贷款审批时间长也是一个问题。土地收储机构同所收购土地单位签订协议后，一般10~15天就要求付款。商业银行信贷审批手续比较复杂，贷款审批时间较长，影响了土地收购机构的经营。贷款审批权限小又是一个问题。土地交易量大的地区短期内资金缺口很大，土地收购储备机构所贷金额往往要超过经办行甚至是分行的审批权限，特别是基层行更难以满足其较大规模的信贷需求。
（3）政府在土地收购储备资金运作中的问题。一是政府干预问题。西安市政府就规定土地收购储备机构的筹资渠道必须从西安市商业银行筹集；山东省部分地区政府要求土地收购储备机构必须在城市信用社或者其他行开设基本账户，这种做法不利于商业银行目前的营销工作，也不利于建立同业间公平竞争的市场秩序。二是政府信用问题。土地收购储备机构代表政府经营土地使用权，具有行业垄断性质，其经营活动受到政府的支持和影响，但政府信用存在不稳定性，地方利益可能大于银行利益，容易造成逃废银行债务的行为。三是财政资金投入的数量有限，难以满足实际需求。土地收购储备是投入大、产出更大的事业，特别是沿海地区和快速发展的地区，土地需求旺盛，城市基础设施日趋完善，储备了土地就等于储备了巨大的资产和财富。对于欠发达地区的城市政府来说，要想从财政上注入大量的资本金，是不现实的。但是，可以研究财政支持政策，探索建立自我积累机制，滚动发展。
2.土地收购储备如何规范运作中的问题。
一是土地收购价格问题。各地在土地收购补偿价格上最大的差异在于如何确定划拨用地的补偿标准。这里关系最大的就是破产、改制企业。从本质上说，土地收购价格是指土地的现时收益，是基于现时土地用途和条件的市场价格，而不是批准改变土地性质和规划条件之后的价格。按照破产企业自身的资金要求或者随意按照一定比例的基准地价来确定被收购价格的做法，实际上是混淆了安置费用和补偿价格的概念，这种方式在许多地方都在实行。特别是对改制企业实行“土地出让金全部返还，用于企业改制”的做法，更是缺乏依据。这样做既加大了企业的安置成本，使一部分国有资产流失掉，也造成了破产企业之间的苦乐不均。
二是土地收购的数量和周期问题。土地收购的数量和时机、土地储备的数量与时机以及土地出让的数量和时机构成一个完整的土地收购储备计划。而目前我国的土地收购储备还处于开始阶段，收购、储备和出让三个环节在时间和数量上的配合还缺乏一套有效的机制，自身积累的经验也十分有限，很难从整个储备的周期来构建完整的土地收购储备计划。要保证土地收购数量和时机的科学可行，最重要的有两点：一是要变被动收购为主动收购，将土地收购储备的各个环节作整体考虑；二是要有资金方面的保障，使土地收购能够按照计划要求，选择最佳时机，适时适量存储土地。
三是土地收储的抵押贷款问题。目前，土地收购储备机构的银行贷款被严格限制为抵押贷款。土地收储机构还没有成为真正的土地使用者，就拿这块地到银行办理抵押贷款。还比如，有的储备机构由于资金不足，在与上家谈判的过程中不付款，就到土地管理部门办理过户手续，土地管理部门也心照不宣发给了绿证，储备中心还没有拆迁和平整土地，就凭绿证到银行申请抵押贷款，银行也默许了，并发放了贷款。这样既不合法，又违规操作，里面靠的是什么？靠的就是收储中心的信用，靠的就是地方政府对收储机构的重视和支持。这些都是权宜之计，从长远看是不行的。
四是储备土地的再利用问题。目前，大多数土地收储机构没有精力顾及城市储备土地的再利用问题。通常情况下收购储备土地的再利用只停留在对原用地单位的继续使用土地的一种默认和容许上，并没有拓宽再利用范围和再利用形式。另外，再利用的程度也很低。由于我国城市收购储备制度不完善，对各类入库土地的储备周期，以及库存期的时间长短难以把握，储备土地的供应难以预期，土地再利用的风险加大。还有相当一部分人对再利用问题压根就没有意识、概念，没有想到这个问题。土地收储工作是一门大学问，需要高水平的操盘手，要加强干部队伍建设。什么叫做大做强，就是要不断地开阔眼界，扩张内涵，拓宽外延，而不是多少年如一日，干一件永远一成不变的事情。
五是土地供应方式问题。主要方式就是招标、拍卖和挂牌。目前，比较有争议的是，储备的土地能不能用于划拨？总的看来，很多城市都没有把划拨作为一种储备土地的供应方式。土地收购储备由于需支出大笔成本，政府希望通过土地收购储备来弥补财政缺口，总是希望通过高回报方式出让储备的土地。但是也有些城市将划拨作为一种供应方式，比如江苏省南通市“对符合法律规定的划拨条件的建设用地项目，经政府依法批准，可以将储备土地以划拨方式提供给土地使用者”。山东省莱芜市规定“储备土地使用权以划拨方式再供应的，有关单位应向土地收购储备机构支付征用、收回、收购、置换成本费用”。我在这里之所以多介绍一些，是想让大家多了解一些土地收储的情况。土地收购储备是个动态发展的概念，内涵十分丰富，不同的时期会有不同的要求。
在这一章节里，我还提一个新问题，那就是土地收购储备的所有制结构问题。为什么要提出这个极度敏感的问题？主要是为了解决收储过程中突出的资金短缺问题。党的十六届三中全会通过的《决定》明确指出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”这一重要论断是探索公有制与市场经济有效结合形式所取得的重大成果。所有制作为一切社会经济关系的基础，是我国改革进程中始终面对的重大问题，是推进经济体制改革的重要理论基础。公有制实现形式的一大突破，使股份制成为公有制的主要实现形式，那么在土地收购储备主体机构建设以及投资主体所有制多元化，也就应该适时地提出来。股份制是社会化大生产和市场经济发展到一定阶段的产物，是企业资产组织形式发展进程中的一次具有革命性意义的重大改革。土地收购储备具体承担单位的所有制结构也应该适应经济体制改革的需要，如何将股份制这种公有制的主要实现形式体现到土地收购储备主体的改造上来是形势发展的需要。这里，我们只是点点题，不作过多过深的探讨。
3.我国土地收购储备的体制与部门协调问题。
作为一种创新性的、正在构建中的制度形式，土地收购储备本身的体制当前尚处于摸索和建设阶段，它与其他部门之间在职能和行为上的协调也需要一个不断磨合和改进的过程。如果不解决其体制与部门协调的问题，在实施过程中不仅会增加该制度预期目标的风险性系数，而且也不利于该制度自身的发展和完备。
（1）体制问题。由于土地收购储备的定位还不明确，目前关于土地收购储备机构的性质、组织形式、资本金构成、运营目标、治理结构等还存在不少争议。有人认为，土地收购储备机构应当是隶属于土地管理部门的行政事业单位，其任务主要是配合土地管理部门执行土地规划和土地调控的职能，因此其资本金应当来源于财政拨款，不以赢利为目的。还有人认为，土地收购储备制度是适应市场经济要求的新型土地运营机制，应当运用市场手段，建立现代企业制度，促进土地资源配置效率的提高，所以应当采取股份有限公司形式，并争取公司上市，接受社会公众的监督。对于这两种观点，国家都没有作出肯定和否定的结论，我想，只要不存在政策性障碍，各地都可以探索。
（2）部门协调问题。一是中央政府与地方政府的协调问题。国有土地依靠地方政府来管理，属于典型的代理关系，但中央政府与地方政府之间责权利不明，事权、财权模糊，上下级政府之间存在权益之争。名义上属于国家的土地事实上为地方政府所有，土地收益归地方政府享用。在国家强调土地收益的时候，地方政府规定只要土地承让方承担开发范围内的道路、桥梁、通信设施的建设，就可免交土地出让费，有的还要求无偿提供一定数量的商品房，采取收实物地租的办法侵占国家利益。也正是基于这些问题，国家才开展了旷日持久的全国性的土地市场秩序治理整顿工作。这是一次利益的大调整。二是土地管理部门与国有资产管理部门也存在矛盾。土地管理部门认为，城乡土地资产均应由土地管理部门管，而国有资产管理部门认为，城市土地资产既然是国有资产，则应由国有资产管理部门管，并负责其保值增值。土地管理部门与国有资产管理部门之间的争议，伴随着企业改制被摆上桌面。在国有土地使用权作价入股时，持股人可能是国有资产管理部门、国有资产经营公司，也可能是土地管理部门或其授权企业，还可能是政府直接指定的单位。所有这些单位都在代表国家履行国有土地所有权中的收益权，由于缺乏统一的规范，造成国家收益大量流失。三是土地收购储备机构与规划局的协调问题。城市建设及土地利用都需要有规划，而且土地储备前就要有规划。因为，对哪一块土地进行收购，其未来的用途如何，是由城市发展规划决定的。因此，控制性、详细性规划非常重要。应避免由于缺乏必要的协调，导致许多工作被动。四是土地收购储备机构与国土资源局的协调问题。土地收购储备中心名义是法人，但是人、财、物都归国土资源局，二者的权利义务不清楚。因此，扯皮、推诿的问题时有发生，从而导致工作上的被动和低效率。五是土地收购储备机构与财政局的协调问题。目前，在绝大多数试点城市，土地储备中心与财政局的关系体现为，储备中心的启动资金全部为财政拨付，拍卖土地所得全部上缴财政，财政局对拍卖成本进行核算后予以返还。因此，储备中心缺少激励机制，直接导致了人为加大拍卖成本和低效率的后果。另一方面，土地收储贷款风险全部由储备中心承担，而利润全部上缴财政，这种权利义务上的不对等，同样影响了收储机构的积极性。这些问题同样值得研究。
我国城市的土地金融实践
当前，关于土地收购储备的研究越来越多，实践也越来越深入，有的城市的步子确实也走得很快。我们知道，金融是现代经济的神经中枢。可以预料，土地收购储备只有与金融资产相结合，才会有更强的活力、更大的发展，这也是市场经济发展到一定阶段后的必然产物和内在要求。因此，我们就提出了一个土地金融的课题。从理论研究和实践发展看，土地和金融可以结合的形式很多，特别是一些城市已经尝试的股份制、债券甚至各种信托和投资基金更是使得目前土地市场投资主体呈现出多元化的发展趋势。
1.土地资产特性及其对资金运行机制的要求。
在探讨土地收购储备的金融实践之前，我首先介绍一下土地资产的一些概念和要求。
（1）土地资产的特性。
①土地价格的趋升性。土地价格取决于土地供给与需求，从土地供给来看，土地供给取决于自然供给和经济供给。那么，什么是土地的自然供给和经济供给？它们之间有什么区别？从概念上来讲，土地的自然供给就是土地以其自然存在的状况供给人们能满足生产、生活需要的各种土地总量，即土地的总供给，土地自然供给完全无弹性。土地的经济供给是指一定时期内，各种用途的土地，由于利用效益（包括社会的和经济的）的变化而发生相互转移的数量，以及由于相关条件的改变，使未被利用的土地转化为可利用的土地数量，土地经济供给具有一定的弹性。从土地的需求来看，社会发展对城市土地的需求处于绝对增长趋势，尤其是我国正处于城市化加速发展阶段，对城市土地的需求量也同步增加。可以讲，在一个相当长的时间内，城市土地都会处于一种稀缺状态。正是由于城市土地的相对稀缺，导致城市土地价格总体上呈现上升趋势，而这种趋势基本上是不可逆转的，这近似一条“铁律”。
②土地价格的波动性。虽然城市土地价格从整体上来说呈现上升趋势，但是，在经济发展的不同阶段，由于土地开发的盲目性或者宏观经济形势的波动，土地价格也会出现一定程度的波动。我国20世纪90年代初期在某些地方相继出现了房地产泡沫，导致地价大幅度跌落，大量银行资产沉淀，经济发展萧条。因此，土地价格在总体上是趋升，但是并不排除在某个阶段也会出现价格的波动。
③土地开发的长期性。城市土地开发既涉及产权关系的调整，也是按照规划进行工程建设的问题。应该说土地开发是一个产权关系调整和工程开发建设并行的过程。我国城市土地制度过去主要是政府划拨、无偿使用，经过一段时间的改革，基本上已经完成由无偿使用向有偿使用转变。但是由于历史的原因，土地的各种产权关系错综复杂，产权关系调整确实存在不少难度。从对土地的开发整理过程来看，由于工程量大，开发中涉及的管理部门也多，因此对土地的开发整理过程也需要相当的周期。这些都决定了土地开发的长期性，需要长期占用大量的资金。这也是各地政府最为头疼的事情。
（2）土地资产特性对资金运行机制的要求。
根据土地资产的特点和优势，它与金融形式结合形成的资金运行机制同样具有非常明显的优势，这也是经营土地和运作土地提出的要求。
一要能够满足巨额的资金需求。当前我国土地资产总价值已达到25万亿元，是最大的国有资产，也是最大的不动产。盘活这部分资产需要巨额资金的注入，同时土地整理费用，特别是拆迁、安置费用很高，因此在土地资产显化和重组过程中必然要以大额资金占用为条件。土地金融恰恰能够满足巨额资金的要求。国际上有几个国家建立的土地银行，业务做得非常好。我国也有专家呼吁成立土地银行。
二要能够降低土地交易的资金成本。土地价格的趋升性特点表明，土地资产是一种优良资产，是很好的投资选择。任何投资都是风险和收益的组合，土地价格的趋升性决定了投资土地的风险较小，完全可以通过设计相应的金融工具以减小土地交易的资金成本。这是一个最具有创新潜力的领域。
三要能够在较长周期内满足资金的需求。土地开发的长期性决定了资金运行机制要能够在较长周期内满足资金需求。特别就土地收购储备而言，资金的占用从收购开始，到储备完毕土地供应为止，有一个相当长的周期，一般不短于2年。
四要能够抵御土地金融的风险。土地价格的波动性决定了在某些情况下，土地金融会有一定的风险。这种风险不仅仅针对土地相关机构而言，还针对金融机构和社会投资者。如果不能很好地抵御土地金融的风险，很可能导致土地积压、资金周转不灵等后果，严重的还会导致金融危机，因此，要求资金运行机制必须能够具备抵御土地金融风险的能力。
2.土地金融实践的两个典型案例分析。
（1）深圳土地开发基金的运行机制。
深圳土地开发基金于1988年正式建立，运作至今已经23年。实践证明土地基金对实现城市建设资金良性循环，加速城市和整体经济发展，深化土地使用制度改革都起到了举足轻重的作用。据不完全统计，1988~2000年的12年间，深圳土地开发基金累计收入400多亿元。运用基金征收土地28000多公顷，在特区内开发工业、居住及综合片区19个，开发面积约4000万平方米，修建城市主、次干道约50条，立交桥数10座，基本实现了政府城市建设资金的良性循环。深圳作为我国土地制度改革的示范点并取得巨大效益有其自身优势的原因，主要是因为深圳比内地更早地建立了市场经济体制框架，市场发育程度较高，为土地开发基金的运作提供了良好的外部环境。但同时其还具备一些特色，包括基金运行规范、基金收益来源的稳定等等，都是值得我们借鉴和学习的。
①基金的收入来源及运作机制。深圳土地开发基金管理框架在《深圳经济特区土地使用权出让条例》中作了明确规定：土地开发基金由市政府设立，基金费用由土地管理部门收集。土地开发基金由土地开发与城市设施配套费、土地使用费、土地增值费及土地上的其他收益构成。土地使用者应交纳的土地使用权出让金、土地开发与城市设施配套费，经市政府批准用作国有资产的，或者土地管理部门以土地使用权投资的，以投资占企业总资产的比例折为股本，其收益列入土地开发基金。土地使用权出让金和土地开发基金专门用于土地开发和城市基础设施建设。市政府设立深圳市土地投资开发中心，根据土地开发基金使用计划，利用土地开发基金组织土地开发和城市基础设施建设。土地管理部门应当制定土地开发和供应计划，并报市政府批准。土地使用权出让金由土地管理部门按计划安排使用，土地开发与城市设施配套费由开发中心使用，市财政主管部门负责监督并审核，市政府审计部门定期审计。市政府制定土地使用权出让金和土地开发基金收支与管理办法，加强对土地使用权出让金和土地开发基金的管理。土地管理部门每年应当向深圳市人大常委会报告土地使用权出让金和土地开发基金收支的审核与审计情况。
②基金的管理体制。土地基金是财政性资金，如同预算在财政管理中的核心地位一样，年度土地基金收支计划管理是深圳市土地基金管理的中心环节。年度土地基金收支计划包含在年度土地开发供应计划中，主要内容有：土地使用权出让金及土地开发基金平衡计划、土地使用权出让计划、土地开发计划、土地使用权出让金及土地开发供应计划。土地供应过程是具体实施城市和土地利用规划的过程，又是具体调控房地产市场的过程，因而在编制土地开发供应计划时应遵循以下原则：宏观经济战略的原则，规划指导的原则，量入为出、综合平衡、可持续发展的原则，效益原则。建立年度计划体系，使土地计划与国民经济计划、城市规划联系在一起，形成一个指标体系，在数据计算等方面和谐统一；把土地计划由年度计划扩展为年度—中期—长期计划，形成计划体系。充分利用深圳土地管理的市局—分局—管理所三级垂直管理体制，实行规划下乡、计划下乡，建立必要的土地计划审批制度，提高土地计划的权威性，夯实计划具体实施的基础，继续完善计划执行的监控机制。
（2）杭州市土地资金运行机制。
杭州是国土资源部确定的全国国有土地资本运营的试点城市之一。杭州市土地储备中心自1997年8月成立到2001年底，共收购土地9735亩，合同资金54.45亿元，向市场推出土地3896亩，回收资金47.6亿元。四年间，贷款总量131.79亿元，贷款余额20.75亿元。这几年资金进出流量达260.78亿元。杭州市土地收储实行分层次两级管理模式：第一层是杭州市土地收购储备管理委员会；第二层是杭州市土地储备中心。它运作的主要特点是：市区范围内凡需要盘活的土地一律由政府收购储备；市区土地特别是经营性房地产开发用地统一由政府供应，政府垄断土地一级市场；由储备中心对城市存量土地适时进行收购，并储存于政府土地储备库。土地收购储备是很有成效的。一是进一步培育和规范了土地市场，促进了城市存量土地的有序流转。二是落实了城市总体规划，加快了市区旧城改造步伐。三是盘活了企业存量土地资产，推进了国企改革。据杭州市统计，土地储备中心共收购国有企业土地152家，面积达4564亩，支付补偿费33.9亿元。四是增加了政府的土地收益，避免了国有土地资产的流失。随着土地储备业务由点向面转化，收购储备的土地面积急剧增大，所需要的财力、物力和人力随之增大，资金回收期变长，土地储备中心面临着巨大的资金压力。当前，如何创建土地基金，解决资金瓶颈问题，在完善土地储备制度，促进城市经营等方面显得更加迫切和必要。
杭州土地储备资金需求与供给状况及趋势。杭州市土地储备中心成立之初，政府只注入了4000万元的资本金，土地储备的运作资金主要是通过银行贷款解决。到2001年底，五家国有大银行的贷款余额为20.75亿元，基本上已达到银行所能承受的极限。而随着12000亩旧城改造项目和杭州钱江新城7000亩土地建设项目的启动，资金的需求量与日俱增，土地收购、征用、拆迁、基础设施的建设都需要大量的资金投入。据初步测算，土地储备中心至少要再增加100多亿元的投入，才能保证这些项目的顺利实施。
从现实的实践和未来的预测来看，土地运作无疑需要大量的资金作支撑，仅仅依靠财政拨款和银行贷款是远远不够的。因此，迫切需要建立一个完善的土地与金融相结合的方式来进行运作。大资本需要大运作，大资本运作需要最先进的现代金融手段。
3.土地与金融结合的多种融资类型。
无论从理论还是从全国土地金融的实践来看，土地金融都将呈现出以下几个表现形态和发展形态。
第一种是一般形态，或者称为简单型筹融资形式。一是注入启动型的财政拨款，二是市场交换型的银行贷款，三是分配介入型的土地收益留成。这是目前比较常见的三种形式，也是各地城市政府经常使用的三种形式。
第二种是特殊形态，或者称为扩大型筹融资形式。土地预出让、土地置换和换地权益书。这三种形式，对于有些同志可能就有些陌生，下面我会逐个进行介绍。
第三种是创新形态，或者称为土地金融发展形式。土地证券化、土地信托、准城市建设债券（这是经营城市与经营土地相结合的一种形式）以及土地基金等相关形式。这几种形式，已经有城市进行了成功实践，应该想办法进行总结推广。
（1）目前我国土地金融制度的一般性形态。
这里主要介绍银行贷款。一是商业银行贷款，二是政策性银行贷款。商业银行贷款刚才我们已经讲了很多，政策性银行涉足土地经营领域的情况较少。2003年1月16日，国家开发银行与北京市土地储备中心正式签订60亿元人民币借款合同，主要用于北京市土地储备中心承担的土地整理、征用、收购置换、一级开发等工作。国家开发银行此举为北京市推行土地储备制度和经营性土地入市交易提供了强大的资金保证。可不到半年，人总行即发出通知，对各家银行支持土地收购储备贷款作出新的规定，从根本上限制了银行信贷资金在土地经营中的运用。另外两种，财政拨款的方式和土地收益分配、提取一定比例补充土地收储资金的方式，都比较好理解。
（2）我国目前土地金融制度的特殊形态。
在我国土地经营实践中，土地金融制度的特殊形态虽然不具有普遍性，但在某些特殊环境、形势和背景下可以有效地解决土地经营的融资问题，同时也丰富了我国土地金融的实践活动，我们在这里做些介绍。这些特殊形态主要包括：土地置换、土地预出让和换地权益书。土地置换是指土地储备中心按照城市土地储备计划，在进行土地储备的过程中，为了节省土地收购费用，安置现有土地使用者，用已经进入土地储备库的土地置换土地使用者所使用土地的行为，这种行为就叫做土地置换。这种办法在处理遗留问题时，有时候会非常有效。像上饶这样的财政状况，这种办法也比较适合。土地预出让是指土地储备中心在土地征购或者整理过程中，由于资金不足，通过招标等方式，确定土地整理成熟后的受让方，由受让方预先支付土地征购费用。土地储备中心利用预出让所得的资金，支付土地征购费用，完成前期出让整理工作。这种办法，也有点做期货的味道，但在实际操作中政府不一定能取得最好收益。换地权益书是政府在收回土地时，向土地使用权人或土地权益人核发的用于保障其换地权益及其他土地经济利益的法律凭证，换地权益书的持有者可从政府换回等价的土地或其他收益。在这些特殊形态中，土地置换和土地预出让比较简单，也比较容易把握，而换地权益书体现的产权交易关系复杂，并且产生于特殊的经济环境，接下来我将作比较详细的介绍。
换地权益书产生的特殊背景及其性质、功能。大家都知道，过去一段时期，房地产热曾一度给海南省带来了灾难性的打击，造成了大量的闲置土地、积压空置商品房、“半拉子”工程和大量沉淀的建设资金。这应该说是海南省遇到的最大经济危机。更为严重的是，这些以各种方式进入海南的资金，绝大多数出自国内各大国有商业银行。这些资金的沉淀，已经影响了各国有银行的良性运作，成为金融风险的重大隐患。从其影响看，其一，大量土地闲置本身就是资源的巨大浪费；其二，大量的闲置土地造成政府控制的可供给土地不足，削弱了政府调控和组织经济发展的能力；其三，遍布全省各市县的各类闲置土地，使海南难以实现土地利用结构和布局的合理调整；其四，在闲置土地上沉淀的大量资金压垮了企业，使银行产生大量的不良贷款，严重恶化了银行经营状况。海南的积压房地产问题，已经不是一个局部区域性的问题，引起了中央的高度关注。为解决闲置土地问题，经过反复研究，海南省政府提出以换地权益书有偿收回土地使用权的政策，得到各方面的积极响应和普遍认可。1999年7月14日国务院办公厅转发了海南省政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行联合处置海南省积压房地产的试点方案。这一通知，标志着换地权益书政策的正式确立。1999年11月26日海南省人大常委会审议通过了《海南经济特区换地权益书管理办法》，标志着这一政策上升为地方法规。从2000年7月开始，海南以换地权益书收回闲置土地的工作全面进入实际操作阶段。
在这一地方法规中，明确了三条内容：第一，换地权益书是政府收回土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证。这是一种有效的法律凭证。第二，换地权益书持有者可以凭该证从政府换回与换地权益书面值等价的土地权益。换地权益书强调了等价原则，让土地权益人不吃亏。第三，以换地权益书收回本经济特区内依法不能无偿收回使用权的闲置土地。换地权益书政策的执行带有强制性，土地权益人不能以任何理由拒绝接受。
换地权益书的性质。换地权益书实质上是一种债权的法定凭证，而这种债权债务的产生具有法定的强制性。第一，依法不能无偿收回土地使用权的闲置土地使用权人，应当向政府交回土地使用权，换取换地权益书。这一条具有强制性，没有商量的余地，公民和法人必须遵照执行，服从大局。第二，换地权益书的核发以闲置土地使用权人向政府交付土地使用权为前提。第三，换地权益书是政府收回闲置土地使用权时向土地使用权人签发的一种土地权益证明，这种权益的实现是在不定期的未来。什么时候兑现，由政府根据实际情况决定。第四，换地权益书持有人享有在一定条件下以换地权益书从政府换回等价土地权益的法定权利。第五，政府负有在一定条件下按照换地权益书面值支付换地权益书持有人土地权益的法定义务。
换地权益书的功能，主要有五项。一是“换地”功能：政府以换地权益书换回闲置土地使用权；换地权益书持有人凭换地权益书从政府换回等价的土地使用权或者其他土地权益。二是有偿让渡功能：换地权益书可以在海南经济特区内依法转让。三是无偿让渡功能：换地权益书可以在海南经济特区内依法赠与和继承。四是偿还债务功能：换地权益书可以在海南经济特区内依法抵偿债务。五是担保债权功能：换地权益书可以在海南经济特区内依法设定质押权以担保债权。
（3）我国土地金融制度的创新形态。
①土地证券化。资产证券化是对能够产生稳定的现金流的资产通过资产组合和信用评级后，向投资者进行证券化出售的过程，使发起人能够筹集到急需的资金，投资人能取得稳定长期的回报。这种资产证券化，最早产生于20世纪70年代的美国，它极大地改变了西方发达国家的资本市场及人们融资的观念。从某种意义上说，证券化已经成为全球金融发展的潮流之一。相对而言，我们国家一直把金融领域当做最敏感的领域，不敢轻易开放和尝试，造成我国的资产证券化起步比较晚，直到现在还处于摸索阶段。土地证券化可以分为土地抵押贷款证券化和土地资产证券化。第一，土地抵押贷款证券化。目前，我国还没有出现土地抵押贷款证券化的案例，但是，住房抵押贷款证券化正在酝酿之中，由于土地和住房共同的不动产特性，相信土地抵押贷款证券化也将指日可待。住房抵押贷款证券化是指金融机构（主要是商业银行）把自己所持有的流动性较差，但具有未来现金收入的住房抵押贷款汇集重组为抵押贷款群组，由证券化机构以现金方式购入，经过担保或者信用增级后，以证券的形式出售给投资者的融资过程，住房抵押贷款能缓解商业银行资产的流动性与期限性不匹配的矛盾；解决商业的住房贷款的供需缺口，使银行的资金产生最大的效益；可以转移、分散银行所承受的金融风险。第二，土地资产证券化。目前我国还没有规范的土地资产证券化案例。比较具有借鉴意义的是海南三亚地产投资券的案例。20世纪90年代初，我国沿海各地出现开发区房地产热，使海南省的房地产急剧增值，如何进一步加速三亚的开发，实现地产的增值，成为海南省政府当时高度关注的问题之一。1992年，三亚市开发建设总公司发行了三亚地产投资券，以投资券的形式，通过预售地产开发后的销售权益，集资开发三亚地产。三亚地产投资券以三亚市丹州小区800亩土地为发行标的物，所筹资金用于该片土地的规划设计，征地拆迁，土地平整，道路建设及供电供水、排水等五通一平的开发。土地每亩折价25万元，其中17万为征地成本，5万为开发费用，3万为利润。这样发行的总金额为2亿元。三亚开发建设总公司作为小区的开发商，是该投资券的发行人，负责对土地进行开发建设，并承诺对因开发数量不足引致的损失负赔偿责任。投资管理人由海南汇通国际信托投资公司担任，在开发期间，它要负责控制向发行人支付发行收入的节奏，以确保与地产的开发节奏大体同步，同时它还要监督三亚开发建设总公司按规划设计标准及预定时间完成开发；在开发完成后，管理人要组织销售地产，并保证地产售价的公正性、合理性及竞争性。地产销售的方式分两种：若三年之内年投资净收益率不低于15%，则管理人代表投资人行使销售权；否则，则在三年之后由拍卖机构按当时市价拍卖。本次发行工作所聘请的顾问是中国管理科学院投资与市场研究所，它负责为投资券的发行提供可行的方案。三亚地产投资券于1992年10月20日至10月31日在三亚、海口两地向持有三亚市身份证的居民（包括郊区居民）以及海南的法人团体发行，每张身份证限购一张投资券（面值1000元）。在1993年3月13日的上市公告书中公布的个人股为1912.4万股，占总发行额的9.56%，其余皆为法人股。当时，预计1992年12月动工开发小区，1995年8月5日前完成开发，清盘日期为1995年11月10日，清盘时一次兑付。开发后地产销售收入及相应的存款利息在扣除了管理费、应付税金、手续费、土地过户费以及地产销售或拍卖费之后，就是投资人的投资收益。我们现在来分析一下。首先，三亚地产投资券是以未来的地产销售收入为支撑发行的，符合资产证券化过程中资产支撑证券以该项资产未来的现金流为基础的要求。其次，作为投资管理人的汇通国际投资公司承担了担保责任，降低了债券违约风险。除此之外，汇通国际投资公司还持有清盘前不得动用的3000万股法定冻结户，并控制着向三亚开发建设总公司支付发行收入的节奏，这些措施提高了证券发行人——三亚开发建设总公司的信用等级，起到了信用增级的作用。另外，尽管在三亚地产投资券案例中没有独立的“破产隔离”，但汇通国际投资公司的担保措施实际上发挥着与破产隔离同样的功能。这些措施都能满足“资产重组”的原理。虽然最后由于大环境的原因，开发商在超出时限两年之久都无法盘活土地，三亚市政府在征得省政府同意之后无偿收回了土地，并对个人投资者进行了80%的现金补偿。但是，这毕竟是一次土地证券化的大胆尝试，无疑将为我们今天的实践提供有益的借鉴。
②不动产投资信托。所谓不动产投资信托，是指发行不动产投资信托的受益凭证，向投资者募集资金，用于不动产的投资，再将所获得的利润分配给投资者。不动产投资的受益凭证可以在证券市场中进行交易，因此，只拥有少数资金的投资大众或者缺乏不动投资知识的投资人，也能通过证券市场参与不动产的投资开发，所持有的受益凭证也可以随时出售。土地信托投资就属于这种不动产投资信托形式。
北京朝阳区商务中心区土地开发项目（简称CBD土地开发项目）就是利用发行土地信托计划进行土地开发融资的一个典型案例。2002年9月9日至26日，北京国际信托投资有限公司面向社会公开发行15亿元的北京商务中心区土地开发项目信托证券，用来运作这个项目的土地开发和基础设施建设。同样的信托计划在上海、重庆和大连也尝试过，都比较成功。这里主要介绍北京CBD土地开发项目的运作情况。该信托计划期限为5年，加入信托计划的单笔资金数额最低为5万元人民币，每一期信托计划将不超过200份合同，分期发行，募集总规模为15亿元。自信托计划宣告之日起计算信托收益。作为受托人的北京国际投资有限公司将对信托资产实行单独立户，分账管理，按年度向投资者分配信托收益。资金运作以信托贷款形式贷放给北京市土地储备中心负责承担。在贷款安全保障中，用于偿付信托贷款本息的收入有三项：一是一级土地开发的直接净收益；二是在北京商务中心区开发过程中，可由朝阳区财政支配的其他各种收益；三是这两项资金不足时，由朝阳区财政统筹安排资金，予以补足。业内有关人士认为，CBD是未来北京城市建设重点发展的区域之一，区位优势明显，商业氛围浓厚，增值潜力很大。在这一区域建设中充分发挥信托行业的货币市场、资本市场和产业市场有效连接的独特优势，将会加快CBD的建设进程，也将会使信托计划投资人分享到CBD建设更多的成果和收益。后来，这种土地信托的方式被推广到许多中小城市。
利用信托方式筹集土地开发资金，到底有哪些优势？我想，至少有三大优势：
一是资金成本低。银行的长期贷款利率一般在5.5%~6%，相对而言，利率较高。而信托投资公司是直接募集社会资金，利润来源主要来自收取的手续费，其经营方式与银行差别较大，因此能够以较低的成本运作资金，一般而言，与银行利率比较其利率水平要低1%左右。对于资金需求量动辄几亿元的土地开发来说，将极大地节约资金成本。
二是募集资金灵活方便。由于国内银行监管十分严格，项目审批手续烦琐，效率低下，特别是这种特大型土地开发项目更是如此。因此，有时会出现无法及时满足项目方资金需求的情况。而发行集合信托根据人民银行有关规定，只要信托投资公司认可，无需报人民银行批准。只要项目需要，随时可在市场上发行集合信托，可根据一定阶段市场资金利率的平均水平制定利率，并且募集的资金量比较容易确定（当然省级银监会要核定发行规模）。
三是符合政府鼓励发展方向。政府在城市基础设施建设方面鼓励多方面、多渠道筹集资金，特别是运用社会资金参与城市建设。通过发行集合信托，可以在拓展投资渠道，创新金融产品，推出新的建设模式等方面做一些有益的尝试，因此将受到城市政府鼓励和支持。在这方面，许多城市已经有成功尝试。
③发行准市政债券。市政债券是城市政府依据信用原则，从社会上吸收资金来满足城市公共支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分。允许发行市政债券，是分税制财政体制下地方政府应有的财权之一。不过，这只能说是一种发展要求和趋势，在实践中国家还没有开口子。
A.准市政债券的产生背景。发行市政债券所募集的资金主要用于城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或者暂时性失衡。尽管市政债券作用重大，但在我国是禁止发行的。我国1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这一规定使得地方政府没有发行债券的权力，因而无法通过发行市政债券来进行融资。在地方政府所筹集到的基础设施建设资金远远不能满足实际需要的情况下，地方政府开始积极寻求替代性的融资方式，于是产生了准市政债券。这是由和政府有密切关系的企业发行，由政府进行信用担保，所募集资金用于城市或地方基础设施建设的债券。
B.准市政债券的实践。准市政债券这一融资方式在许多城市已经得到了运用。例如，1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程筹资；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，为长沙市二环线工程的建设筹资；1999年11月，上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，筹集资金全部投入上海市市政基础设施建设。上海市政府通过上海市城市建设投资开发总公司发行准市政债券，探索出了准市政债券这一新型融资方式，拓宽了城市建设的融资渠道。这里我重点介绍一下上海市准市政债券的情况。上海市城投总公司是1992年7月22日成立的，是经市政府批准和授权，对城市建设和维护资金进行筹措和管理的城市建设专业投资、开发的控股公司。从1992年到1999年，城投公司累计筹措城建资金700多亿元，它的主要融资渠道之一就是发行准市政债券。在此期间，城投公司连续向社会公众发行了8期浦东建设债券，并于1997年和1998年发行了市政建设债券，基本满足了上海城市基础设施建设的资金需求。以城投公司发行的1998年浦东建设债券为例，该债券期限为5年，满3年、5年均可兑付，满3年兑付，年利率为8%；满5年后兑付，年利率为9%，收益率高于同期的银行存款利率和国债利率。浦东建设债券的偿债资金纳入上海市政府的支出预算内，偿债资金的来源可靠。上海建事有限公司还为1998年浦东建设债券提供了全额不可撤销担保，进一步降低了该债券的偿债风险。再加上债券可上柜交易，流通性较好，所以被资信评估机构确定为AAA信用级。这在国内企业债券评级中是最高级别。此外，经上海市地税局批准，债券利息收入免征个人所得税。上述发行条件使得浦东建设债券具有了低风险、高收益的“准国债”特征。1998年浦东建设债券的发行出现了抢购、争购现象，它原定发行期为38天，结果仅1小时就卖完了。这表明以浦东建设债券为代表的准市政债券得到了广大投资者的认可。
“准市政债券”是在我国当前特定的经济环境下，地方政府为规避法律上的管制而进行创新的产物，是中国现阶段特有的金融产品。
对于很多人来说，土地金融的实践还是一个比较新的概念。但是，我们要加快经济发展、加快城市建设，必须认识它，必须学习土地金融的知识，并加以运用。我想，这是上饶建设赣浙闽皖四省交界区域中心城市和快速发展地区的需要，是实现江西经济在中部地区快速崛起的需要，也是我们广大干部出成绩、出政绩、干事业的需要。
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