在经营城市的过程中，城市规划的作用越来越大。经营规划是最高层次的经营城市，规划不仅让城市出形象，更让城市出效益。经营城市的主体是政府，必须不断更新理念。
第一个观点：规划决定土地价值。在城市经营中，首先要明确规划与土地的关系。规划是规划，土地是土地，为什么要把规划和土地联系起来，而且还要紧密地联系起来？如果没有规划，所有的土地都只能是资源而不是资本，就不能进入市场运作，就不能变成钱。从另一个方面来讲，如果没有土地，所有的规划也是空的，如果规划出来的土地都不值钱，这样的规划肯定是一个非常失败的规划。
谈规划与土地的关系，我们举一个事例。2000年某县政府在一条重要城市道路边上（当时这条路还没有修）为一家私企颁发了一本土地证，面积是17亩多一点；2003年市政府与一外商合作，准备开发建设一个大型市场，也颁发了一本土地证，面积是1048亩，其中那17亩地就包括在这里面。这是一起典型的土地重复发证行为。2005年底这位私营老板一纸诉状把市人民政府告上了法庭。案情非常简单，结果肯定是市政府败诉。法院判决市政府要作出经济补偿。这位老板也是得理不让人，一张口每亩地就要价80万，算下来这17亩就是1000多万，政府哪来这么多钱给他！政府想协调解决这个历史遗留问题。主管部门认真研究政策之后，找这位老板商量，谈了两个要害问题。第一，虽然你的土地证上明确是出让用地，但并没有明确具体的规划条件，要开发，必须重新到政府办理规划条件。比如你做房地产开发，如果允许你建8层、10层，你可能会赚一大笔钱；如果只许你建1层，你可能赚不到什么钱；而到底是批8层、10层，还是批1层，则完全属于政府的职权范围。第二，市里正在进行城市总体规划的修编，如果你拒绝与政府合作，政府将建议设计部门把这块出让用地调整为城市绿地，这块地就会变得一钱不值，而且还要求你必须把树给栽上，到时候你哭都来不及。这位老板知道了其中的利害，答应与政府协商解决。话说回来，我们也要讲道理，也要给他出路，不能往死胡同里逼。最后，政府在附近重新给他找一块面积、情况差不多的土地进行置换，这样他不会吃亏，政府也不用直接拿钱了。从这个事件来看，规划可以决定土地的价值。
第二个观点：规划就是财富。规划是政府的最高利益，大规划大财富，小规划小财富，没有规划等于找不到财富，一流的城市规划会创造出一流的财富，一个三流或者不入流的城市规划，则无论多少的财富都会流失掉。规划就是建设的蓝图，规划可以让“黄土”变成“黄金”。
第三个观点：规划的成功是最大的成功。规划的成功是最大的成功，规划的失败是最大的失败，规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费。对这几句话，我们的认识越来越深入，也越来越深刻。规划的成功的确是关乎长远、惠及子孙后代的大事情，规划的失败有时候会成为无法弥补、不可饶恕、不可原谅的大错误；规划的节约有时候虽然让人感觉不出来，却经得起时间考验并能不断地释放社会能量和经济效益；规划的浪费是令人伤心的浪费，是令人痛心的劳民伤财，有时候还可能是需要付出巨大代价和惨痛教训的犯罪。这些年，我们国家的一些城市走过多少弯路，有的楼房是建了拆、拆了再建，有的马路是修了挖、挖了再修，折腾来，折腾去。这说明什么？至少说明一条，我们的规划不到位，也说明规划的节约与浪费之间到底有多么大的区别。其实，很多城市的规划存在着严重的管理分散问题，没有做到集中、统一和归口管理，这也是一种“软规划”问题、一种规划管理失控问题。在这种情况下，本位主义往往“兴风作浪”，强调部门观点和部门利益。
第四个观点：经营城市重在经营规划。经营城市重在经营规划，城市规划越严密、越成体系，财富的聚集效应就越强。编制规划要用经营城市的理念来编制，要放在城市竞争和特色塑造上来编制，要编而有用、编而致用，而不是编而无用、编而不用。过去我们编制了不少规划、也花了不少钱，为什么总是感觉发挥不出应有的作用，我们分析原因很多，但是有一点可以肯定，就是规划的实用性太差。怎样做才能使规划更加具有魅力！怎样做才能让人觉得眼睛一亮、心头一热、精神为之一振，除了遵循规划编制的一般特点、要点和套路之外，还要在经营城市和创造财富上有哪些体现？如果我们的规划能够给社会创造财富、给政府带来效益、给百姓带来实惠，如果我们的规划能够在最短的时间之内最大的聚合人气、提高商气、创造出无限的投资与发展机遇，如果我们的规划能够不断地唤起群众精神、调动群众热情、融入群众智慧，那么，规划的前途和命运肯定将是另外一种局面。所以，城市规划除了要坚持科学性、合理性之外，还要充分体现其经济性和效益性，要能够聚人气、提商气、养地气，最后落脚点就是要促进经济成大气。
第五个观点：调整规划就是调整利益。调整规划就是调整利益，调整规划就是一种财富的再分配。规划部门必须要有这样的理念。2004年底，某城市一个商贸城提出要调整项目控规，调整内容主要是功能分区，不涉及敏感性的指标、比例和结构变动。规划部门经过分析认为，规划调整方案有利于改进项目的景观效果，也有利于商家提高经济效益。既然调整控规可以产生经济效益，而且这种调整又是由政府做出的，政府就应该在调整中拿一块利益。在这种思想和理念支配下，政府就与开发商协商，最后开发商同意为政府出资2000万元修一条路。在这次规划调整的过程中，体现了经济效益的合理分配、体现了“双赢”的原则。从这件事情可以看出，规划条件的调整是很厉害的，它是政府的一项权力，也是政府的一种无形资源，资源在合适的条件和场合下就可以换来经济效益。沿着这样的思路出发，站在为政府创造财富的角度，当前对于政府掌握在个人手上的存量土地，可以做两件事：一是对没有设定规划条件的存量土地，在进行开发建设之前，必须重新到政府办理具体的规划条件。规划部门在研究时，不能仅仅满足于规划导则的技术要求，还要想办法为政府多争取一些经济利益。二是对已经明确规划条件的存量土地，要根据国家土地集约利用的新要求和建设紧凑型城市的新理念，通过聘请专家论证，与开发商协商，对规划条件进行重新调整定位，规划调整新增加的经济效益政府要尽可能地拿回来，尽可能地多拿一点。
总之，搞好城市经营，贵在更新理念。如果大家都能不断更新理念，我们的城市建设者就可以站在一个更高的起点上开展工作，就可以清醒做事，做明白事，而不是做糊涂事，在城市建设中就会不留或者少留遗憾。
关于我国城市土地经营的发展阶段问题
当前，我国城市发展正面临着二次创业的新形势和新任务，只有实现理论创新和体制创新，才能推动城市发展开创新局面。土地经营的主体是政府，经营土地需要从理念上不断更新，需要从理论上不断总结，从而实现认识上的不断飞跃。从发展上看，我国城市的土地经营分为三个不同的阶段，呈现出明显的阶段性特征：第一阶段政府卖的是“生地”；第二阶段政府卖的是“夹生地”；第三阶段政府卖的是“熟地”。经营土地每前进一步，土地效益就增值一级。
第一阶段：“以地换项目”阶段
从时间上分，第一阶段是从20世纪末到2003年的上半年。在这个时期，全国范围内推行的是比较宽松的用地政策。许多城市骨干道路为主的框架性项目，以步行街、物流、市场为代表性的商业类项目和工业园区、产业基地等大项目轮番上马，城市建成区面积和人口快速增加，商业贸易快速繁荣，城市框架快速拉开。在这个过程当中，我们的城市建设者们发现了城市土地蕴藏的巨大能量和潜在价值，提出了经营城市的口号，采用的基本手段是“以地换项目”，以地换路、以地换桥、以地换广场等等。具体做法就是，本该政府投资建设的城市公共基础设施，但政府没有钱，怎么办，就在路的旁边、桥的旁边、广场的旁边划出一块地来，项目由开发商建设，地就归开发商所有，投资商可以搞房地产开发，也可以搞大市场建设。大家对这种方式很熟悉。以我们今天的眼光来分析，这种方式政府非常吃亏。比如一条路的建设需要资金2000万，由投资商出资建设，周边给投资商划上300亩地，从当时的情况看，这块地并不值钱，也许只能卖1000万；但是这条路建成之后，这块地马上升值到7000万。这前后一算账，政府吃了个大亏！原因出在哪里？主要是我们对土地现价和期价的理解不深、没有正确处理好土地现价和期价的关系、对土地的现价和期价没有测算到位造成的，主要还是一个认识问题。看来，凡是认识问题都是大问题。
第二阶段：“土地与项目”阶段
从2003年的下半年到2005年底，大约也就两年半的时间。在这个时期，国家的宏观政策特别是土地政策发生了很大的变化，国家对于城市建设的指导思想也作了重大调整，给城市建设和土地运作带来了非常大的影响。开始我们还以为中央的宏观调控政策很快就会过去，我们还可以按照过去的想法、做法接着干，但是形势的发展却不是这样。我们发现过去可以做的事情现在不能做了，过去可以干的事情现在不能干了，经营性用地再也不能以协议的形式出让，必须实行公开挂牌，“以地换项目”的做法遇到了政策上的致命性障碍。在这种情况下，城市建设怎么办？我们决定还是继续围绕土地做文章。问题的关键不在于要不要围绕土地做文章，而在于怎样围绕土地做文章。我们的做法，主要是采取“项目与土地”一一对应的方式。就是每个城建项目都要落实一块土地，由项目部物色开发商来进行具体运作。土地收储中心虽然是代表政府运作土地的专门机构，但由于土地抵押标准和出让条件多是由项目部与开发商洽谈，土地收储中心对具体过程既不参与也不熟悉，虽然土地最后还是由收储中心履行挂牌程序，但土地分散经营和粗放经营的问题相当突出，也可以说相当严重，其结果就是政府很难真正地垄断土地一级市场，或者说政府垄断土地一级市场在相当程度上易于流于形式。同时，土地挂牌时间一般选择在工程主体框架基本完成的时候，而这个时候的土地还没有完全变成“熟地”，不可能卖出最好价格。比如建一座桥需要5000万，政府拿不出钱，就在旁边划出200亩地交给项目部运作。工程主体框架快完成的时候，这块土地拿出来挂牌，每亩卖25万，正好是5000万。桥建成之后，再过半年，这块地完全变成了“熟地”，重新进行评估，每亩可以卖到35万。前后也就是半年多的时间，土地价格每亩上涨10万元，对于政府来说也是一个很大的损失。这种“土地与项目”对应挂钩的做法，虽然比“以地换项目”的做法前进了一步，但还是没有从根本上摆脱“以地换项目”做法的影响，政府财富流失的程度虽然有所减轻，但政府财富流失的问题仍然存在。
当然，我们不能全盘否定“以地换项目”的做法，也不能全盘否定“土地与项目”对应挂钩的做法，更不能简单地否定这两种做法在我们城市化建设初期所发挥的巨大作用。可以说，这两种做法在迅速拉开城市框架、快速推动城市化进程中都是立了大功的，它使我们发现了城市土地巨大的潜在价值，使我们开阔了眼界、提高了认识，并且极大地改变了城市建设的落后面貌。今天，用发展的观点，客观、公正地评价城市化初期“以地换项目”和“土地与项目”对应挂钩做法的是非、功过和得失，有利于我们总结经验教训，实现理论创新，推动城市建设第二次和创业跨越。
从现实判断来看，也不光是上饶，全省的城市发展水平、发展阶段都是差不多的，都面临着一个城市二次创业、二次跨越的新形势和新任务。如果没有理论上的突破是很难的，老思维、老办法很难打开工作局面。哪个城市能够从理论上、从理念上领先一步，哪个城市就会成为引领全省城市发展的“排头兵”。我们认为，现阶段这个新理念和新办法就是城市土地的一级开发。
关于城市土地一级开发的问题
1.城市土地一级开发的理念是怎么提出来的？
在近几年的土地经营中，虽然建立了土地收储制度、招拍挂制度，也讲政府垄断土地一级市场，实际上远远没有做到。主要是因为我们没有专门组织实施城市土地的一级开发，没有认真组织“三通一平”“七通一平”的“毛地”开发，就提前进入到土地的二级开发环节，土地一级开发的经济效益自然就流失到土地的二级开发领域。所以，政府要想真正垄断土地一级市场，首先必须垄断、控制和组织好土地的一级开发。那么，什么是城市土地的一级开发？它到底包括哪些内容？城市土地一级开发的内容主要包括征地补偿、拆迁安置、土地平整、制定土地用途及规划设计、地上及地下市政基础设施和社会公共配套设施建设等。可以说，城市土地一级开发是城市建设的重要内容和组成部分，我们现在所进行的大部分城市建设项目都属于城市土地一级开发的内容。可以说，城市土地一级开发的过程，既是把城市土地由“生地”做成“熟地”的过程，也是城市建设的过程。
2.怎样进行城市土地的一级开发？
我们考虑了三种方式：
（1）城市土地收储集合信托方式。这是以土地收储为内容和载体的一种非金融性融资手段。这种办法在全国不少城市已有成功先例，江西省内的南昌、宜春、新余，还有丰城、贵溪等地也都已经成功运作。我们知道，在所有的投资当中，投资土地是最为稳妥的。新余市一年就融资1.8个亿，而且连续做了两年，上饶市潜力应该更大。如果上饶市第一年能够融资两个亿，连续融资两年，就是4个亿，期限是3年。这笔钱肯定可以办很多事情。那么这笔资金投到哪里最合适？我们认为，这笔钱最理想的投向应该是中心区。为什么最好放在中心区？因为中心区已经有了一定的规模和基础，如果再投4个亿，基本框架就可以建成，土地价值也比较容易显化和提升。当然，也不一定局限中心区一个地方，我们城市规划区范围内条件比较成熟、位置基础比较好的地方都可以考虑放进来，还要进行具体分析。我在这里多讲几句，这种土地信托方式千万不能误解为一般性的土地收储。这笔钱使用的过程，既是土地收购储备的过程，也是土地征用、拆迁和整理的过程，还是“三通一平”“七通一平”的城市建设过程。它属于土地一级开发的一种形式，这件事情做完了，就等于城市的框架出来了，它是我们整个城建系统的大事，操作时要有明确的指导思想。
（2）政银框架合作方式。据说，2006年是国家开发银行大规模投资城市建设的最后一年。上饶市2005年与国家开发银行敲定1.5亿元的贷款额度，2006年可以再争取1.4个亿或者更多一点的投资额度。国家开发行贷款的最大优点就是贷款期限比较长，回旋余地比较大，便于资金调度。这笔钱可以考虑投到城区的湖泊开发和公园建设上。上饶市区范围内有不少湖泊和公园，都是非常好的城市资源。我们能够生活在这样的城市里，应该说是非常幸福的，不是每一个城市都有这样的自然禀赋。有人说，湖泊是一个城市的眼睛，河流是一个城市的项链，如果加以合理开发、保护，上饶市就会焕发出更大的魅力、打造出更高的品位。我们知道，有品位的人都愿意生活在有品位的城市里，有品位的人多是成功人士，一个城市里有品位的人多了，这个城市就会很有希望。未来城市竞争靠什么？我们想，主要还是靠环境。考虑到将来还款的需要，湖泊开发和公园建设要与周边的土地资源收储结合起来做，湖泊、公园开发之后，周边的土地势必升值，而且时间越长、价格越高，用将来的土地出让收入来归还贷款自然不成问题。过去，人们习惯把城市的山江湖开发治理当成包袱对待，认为是纯花钱的买卖。今天用城市经营的眼光，重新看待这些城市资源，却是一笔难得的经济财富和精神文化财富。
（3）政企战略合作方式。政府与大企业、大财团的战略合作，是一种体制性融资的办法。开发资金全部由企业筹措，政府以土地资源入股，在符合城市总体规划、土地利用总体规划和片区控制性规划的前提下，以股份制的形式合作开发，成立土地一级开发公司。政企合作可以是5年，也可以是8年。政府要立足5年或者8年的时间开发建设，并科学制定年度的土地出让计划，不能一两年，因为时间太短。这种办法对于政府来说最为稳妥、安全，对于大企业、大财团来讲也很有吸引力。新火车站片区规划面积10平方公里，计划用5~8年时间建成，有一个相对较长的建设时间，城市资源特别是土地资源的升值将被充分挖掘出来。这个片区的土地一级开发最适合搞政企战略合作。这是一项非常庞大的工程，需要政府下更大的决心。但这种方式的好处是，政府在土地一级开发的过程中没有还款的压力和负担。同时还因为是股份制，政府在里面有股份，只要有土地出让，政府就会有收入。我们简单算一笔账，新火车站片区规划面积是10平方公里，搞土地一级开发，如果每平方公里平均投入1个亿，10平方公里就是10个亿。因为政企合作需要5~8年时间，只要投资商能融到3~4个亿，就可以实现滚动开发建设。5年、8年时间下来，土地以及片区无形资产的综合收入至少可以达到20个亿。如果政府在其中的股份可以拿到20%，几年下来不但能够把片区的城市建设任务完成，而且还会有4个亿的收入。
值得注意的有三点：一是上述三种办法在资金使用上可以进行调剂，特别是土地信托资金和国家开发银行的贷款可以调剂使用，以便突破政策上的障碍，把我们的事情做好；二是整个城市的土地一级开发尽管分作几个片区，但要立足整个城市规划区范围的土地资源，算总账、大账，在资金的偿还上可以相互调剂，不必拘泥形式；三是这三种经营办法在实践中都可以使用，但要有全局的观点、开阔的眼界，在选地用地上不能挑肥拣瘦，尽可能集中连片，不能只卖瘦肉不卖肥肉，不能好日子先过，要讲可持续发展。在城市土地一级开发的三种方式中，各有侧重点。第一种方式，土地收储集合信托方式的融资期限比较短，最长只有3年时间，必须投放到已经具备一定基础的城市片区，再加“一把火”，就可以进一步完善片区的框架基础设施，快速显化和提升土地的价值，在还款方面才有保障；第二种方式，政府与银行的框架合作方式，国家开发银行的贷款时间比较长，一般都在10年以上，把贷款投放到生态性、品位性项目与周边土地资源的捆绑开发上，有条件做“长线”投资，而且时间越长、地价越高，还款就越有保证；第三种方式，政府与企业的战略合作方式，虽然投资数量巨大，但政府以土地资源入股，采取股份制开发，是一种紧密型的合作，政府没有还款压力和负担，对于政府来说最为安全、稳妥，而且随着土地的逐年出让，政府还会不断地有收入。如果这三种办法一起使用，城市将会掀起新一轮的创业热潮，整个城市建设就会再上一个台阶、再上一个水平，上饶的城市建设就有可能在全省树立起一面旗帜。
讲到这里，我们梳理一下思路，做一下总结。从经营土地的角度看，分为三个阶段：一是“以地换项目”阶段，二是土地与项目对应挂钩阶段，三是城市土地的一级开发阶段。第一阶段政府卖的是“生地”，第二阶段政府卖的是“夹生地”，第三阶段政府卖的是“熟地”。从效益标准看，城市土地的一级开发是目前政府经营土地的最高阶段。我们接着分析，城市土地的一级开发与前两个阶段的最大区别就在于：“以地换项目”和土地与项目对应挂钩的做法，主要是通过土地做项目，就是通过出让周围的“生地”和“夹生地”把城建项目做起来；而城市土地的一级开发正好相反，它是通过项目做土地，就是通过把城市建设项目做起来，带动整个片区的地价增值。接下来，我们再分析一下城市经营中政府与投资商的关系。在城市建设和经营中，没有投资商的参与是不可能的，而且随着城市建设的发展，还特别需要大企业、大财团和大投资商的加盟。在这个过程当中，也贯穿体现着政府与企业的一种合作关系。在认识层面，我们一定要克服和弱化社会上一些人对开发商的误解、偏见和仇视，并随着社会的发展和进步，把政府与开发商的关系提高到一个崭新的阶段。在“以地换项目”和土地与项目对应挂钩的做法中，政府与企业的合作只局限在个别项目上，而且只局限在效益比较好的经营性用地开发上，基本上没有涉及科教文卫、生态绿化或者其他性质的用地；而城市土地的一级开发就不一样，政府与企业的合作对象是一个综合性的城市片区，或者是一个“一揽子”性质的综合性项目，是对整个片区城市基础设施的整体开发，是对各种性质用地的综合开发，是对整个片区城市框架的整体打造。所以，城市土地一级开发应当成为当前我们的战略选择。
新阶段城市土地经营的“三步曲”
从经营城市的角度看，经营城市的过程就是政府运作城市资源、组织和聚集社会公共财富的过程。经营城市包括经营城市政府的有形资产和无形资产。当前最为重要的还是经营作为有形资产的土地资源，经营土地的过程就是城市政府发现财富、保护财富和创造财富的过程。经营土地要经营出最好效益，必须走好这“三步曲”。
第一步：发现财富。要经营城市，首先就要寻找财富、发现财富。应该说，土地是政府可以掌握的最大财富。最重要的就是，要知道城市规划区范围内的土地资源有多少、分别是什么性质、都是一个什么样的分布状况、目前都掌握在谁的手里，这些都是需要搞清楚的最基本的问题。这些事情，过去很多城市基本上没有做。当前，需要着手做的事情就是，从市规划局和国土局抽调一些干部，组成一个精干的班子，这些干部在单位都应该是政治觉悟高、业务能力强、工作作风过硬的同志，然后集中时间精力，对城市规划区范围内的土地资源，包括存量土地和拟征用的增量土地，进行认真调查，摸清楚资源数量、质量和分布的基本状况，为政府提供一本资源情况明细账，切实做到“家底”清楚。特别是对机关、部门已经批复的长期闲置划拨土地要进行一次清理，能收回来的一定要收回来。这一问题有的城市政府已经有所发现。据初步估计，潜力不小。还有对社会上那些无正当理由、超过规定期限没有开发甚至属于无规则“体外循环”的经营性土地，更要坚决纳入清理范围。不管情况多么特殊和复杂，都必须正视并高度重视，做出具体安排部署，一宗一件地认真梳理，分清原因，认真落实。否则，长期拖下去，就客观上形成土地囤积问题。
第二步：保护财富。在发现财富之后，就要想办法控制和保护起来，否则就会被破坏掉。在这个环节要做的第一件事，就是要精心做好城区土地收购储备专项规划。做了这个规划之后，就要把这个专项规划的执行和管理摆到一个法律和制度的高度来对待，谁搞破坏谁就是犯罪。我们讲，城市发展到哪里，规划就要提前做到哪里，周边的资源特别是土地资源就要想办法控制到哪里，城市经营的触角就要延伸到哪里，政府的财富和效益就要创造到哪里。可现在的情况恰恰相反，城市规划刚刚做到哪里，违章建筑马上就建到哪里，高昂的城市拆迁成本就发生到哪里，老百姓要求补偿的手就伸到哪里，政府的财富和效益就流失到哪里。对此，无论政府还是社会都感到非常痛心。最近听到一条消息，说是安徽合肥一下子拆了上一千万平方米的违章建筑，真是大快人心。我过去曾经在一个欠发达地区的城市政府工作过，发现那里的违章建筑拆迁非常难。据保守估计，城区的违章建筑起码要在100万平方米以上，数字非常庞大。按道理说，拆除违章建筑是用不着补偿的，可是绝大多数的违章建筑在拆除时都作了程度不同的补偿，如果每平方米按500元计算，就是5个亿。可以想象，我们今后的城市建设需要付出多大代价。为避免将来政府的财富流失，市城管局和城管大队要按照《土地收储专项规划》的要求，把城市的土地资源切实纳入管理，很好地保护、控制起来。
第三步：创造财富。有人说城市建设是纯花钱的事情，我们不这么认为。我们说，城市建设的过程就是创造财富的过程，搞得不好就会成为流失财富的过程，这完全是两种理念、两种局面和两种前途的大事情。2004年某城市在做一老街改造项目的时候，考虑的只是如何千方百计把项目做好，压根就没有思考街道的改造会给周边地区带来效益增值的问题，更没有考虑尽可能把这些效益聚集到政府手里的问题。该老街改造完成之后，旁边的房地产楼盘一夜之间每平方米上涨500元，房地产开发商大赚了一笔，获得了意外的经济效益。如果这块土地能够等到街道改造之后再挂牌，这效益就不会流失。同样吃亏的还有该市市委党校门前的河流南岸道路改造项目，边上也有一个正在动工的房地产楼盘。现在这条道路改造完成了，这个房地产楼盘正在建设当中，据说是一个浙江的开发商。后来听说这个楼盘开盘，销售情况非常好，几天之内就被抢购一空。当初预测价格每平方米2800元，现在的开盘价是每平方米3500元，每平方米上涨700元。大家心里清楚，门前的这条路发挥了十分重要的作用。还有后来列入计划、即将改造的中山东路，旁边也有一个房地产项目正在破土动工，这个开发商肯定也在等着楼盘涨价。这说明什么？说明城市建设产生的效益流失严重，说明政府的财富流失严重。这些年，在城市建设方面，政府做了不少事，也背上了沉重的债务包袱，大家越来越感到融资困难。认真总结经验教训，今后一定要做到城市开发建设的有序性，跳出“就事论事”的传统思维，切实做到城建项目有序准备、有序规划、有序建设，周边的土地资源有序收储、有序整理、有序出让，坚持土地收储在前、城建项目建设在中、土地出让在后，把城市建设的过程变成土地增值的过程。只有这样，我们才可能走出一条越建设越有钱、越有钱越建设的具有良性循环和发展后劲的新型城市化道路。
这两年，我们不断地听到一个声音。招商引资需要建设用地指标、城市建设需要建设用地指标、经营性开发也需要建设用地指标，实际情况是省里下达的指标一是数量少，二是时间晚，让县、区的同志非常苦恼。下面，我重点讲一讲城市建设用地指标的问题。
关于城市建设用地指标的问题
2005年，省里下达给上饶市的建设用地指标只有6300亩，市本级留下2000亩，最后分到每个县、区只有三四百亩，其中信州区只有70多亩，甚至连一个大的工业项目都不够用。建设用地指标的确是一个大问题，也确实已经成为困扰各个县、区经济社会发展的一个大难题。怎么办？有人说我胆子大，为了发展、为了事业、为了招商引资，只要有项目，我把地先占了再说；城市建设需要钱，要运作土地，先把土地证发掉挂牌再说。我们讲这样不行。省委、省政府号召全省各地解放思想，并不是说可以随便乱来，更不是鼓励蛮干，让大家犯错误。而是要大家认真钻研政策，吃透政策，创造性地运用政策，解决好工作中遇到的难题。从去年下半年我就在思考一个土地置换的问题。什么是建设用地的土地置换？一个基本原则就是：“耕地总量不能减少，建设用地总量不能增加”，在这个前提下，地区之间、城乡之间，建设用地在数量指标上可以进行置换和调剂。具体做法是，把农村已经废弃的建设用地比如废弃的砖瓦窑用地、搬迁的旧村庄用地、破产的乡镇企业用地、废弃的农村道路和水利设施用地等等，想办法整理复耕，变成耕地折抵出等量的建设用地指标，可以置换到城镇用作建设用地。这种行为就叫做土地置换。
土地置换其实并不是什么新东西，全国有7个省份早就已经这样做。特别是福建、河南等省还由省政府直接行文予以明确。福建省政府在2001年9月3号出台的文件《福建省建设用地土地置换管理暂行规定》，里面的第十三条这样写道：“土地置换不需要办理农用地转用和征用审批手续，不需要缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费，不占年度农用地转用计划指标。”规定的非常明确，大家可以上网查一查。同时，在第五条中还说：“跨市、县（区）实施土地置换的，必须先整理后置换；在本市、县（区）范围内进行土地置换的，可以边整理边置换。”具体操作可以参考他们的文件。河南省开展土地置换工作更普遍。他们对土地置换的对象是这样规定的，主要包括几大类：“一是用地期限已满和已停产废弃的砖瓦窑场；二是用地期限已满的停产工矿企业用地；三是废弃的农村道路和水利设施用地；四是村庄内部和周边长期不用的空闲地、闲散地；五是已另外建新房农户的旧宅基地和闲置两年以上的宅基地；六是已整体搬迁的旧村庄和已确定搬迁的村庄。”同时，河南省还进一步明确要求：其一，各县区要组织力量对土地利用现状进行详查，对“十五”时期已经整理恢复为耕地的原农村建设用地，包括废弃砖瓦窑用地、工矿企业废弃地和空心村、旧村庄等，要开展变更登记，并折合成等量的建设用地指标，在县区范围内根据需要调剂使用；其二，各县区要组织力量调查“十一五”时期工矿废弃地等农村建设用地现状及其置换潜力、砖瓦窑现状及其置换潜力、村庄用地现状及其置换潜力，并结合社会主义新农村建设，在科学编制村庄规划的时候，详细测算农村建设用地的置换潜力，把台账、图纸编制到位，并制定土地置换的专项规划。可以看得出来，河南省对土地置换是作为一项工作来部署的。我去年听到中央电视台报道了一条新闻，说的是江苏省无锡市2005年共使用了4.9万亩的建设用地指标，而省里下达的指标只有9000亩，另外4万亩的指标都是通过建设用地土地置换的方式完成的。困难摆在面前，有想法，还要有办法。
有人可能会问，搞土地置换说得容易，进行土地复耕的钱从哪里来？其实做这件事情并不难。土地复耕的钱可以通过招商引资来完成。简单地讲，就是由区、县政府与投资商签订合同，先由投资商根据土地置换方案自行筹措资金，完成废弃农村建设用地的复耕任务，等经济建设占用耕地时，再由建设用地单位按照政府约定的价格向投资商购买用地指标。还有一点需要说明的就是，土地置换的成本并不高，每亩充其量1.5万元，个别地块可能每亩1万元就能完成。而这个价格比省里下达的指标要便宜得多。因为土地置换的指标可以节省三项费用：一是新增建设用地有偿使用费，二是耕地占补平衡费，三是防洪保障基金，三项加起来差不多要2万元。前些时候我与信州区政府进行商量，想请他们先搞个试点，张鸿星区长非常重视，很快拿出了土地置换方案，准备创造1000亩指标，够用很长时间。我最近就准备帮助他们到省国土厅跑一下，把这个事情定下来。当然，其他县、区也可以这样做。如果我们市里先行一步造出一批土地指标，在其他设区市都在着急地等着省里下达土地指标的时候，我们市里的招商引资项目、城市建设项目和经营开发项目都红红火火地做了起来，在全省这个层面上，上饶将是一种什么样的姿态？上饶肯定会做出更大的成绩。
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