公民权利与行政执法

    行政权可以说是公民“从出生到坟墓”都须臾不能离开的权力，但权力的“双刃”性决定了如不审慎地使用权力，也会构成对公民权利的威胁和损害。

    出发点和归宿：公民权利

    权利是在特定法律关系中，人们在法定范围内为达到特定目的而自主采取某种行为的一种手段、资格和前提，在权利的背后常常是一定利益。公民的权利状态反映了一个国家或地区的文明程度和法治程度。在重视法治和人权的国家，法律权利是权利的主要存在形态，但法律权利不限于法律明文规定的权利，还包括依照法律精神、法律原则和法律逻辑推定出来的权利。任何立法都不可能把人所享有的权利一一列举出来。某些权利需要靠推定来发现、确认和保护；而有些权利则为层次更高的权利所包容，因此法律无需规定，但并不等于该权利不重要，如知情权、隐私权等。若权利以宣告为限，势必导致对社会生活和个人创造性的制约，故执法中对权利的保护范围比法律的规定更为广泛。从应有人权、法定人权，到实有人权的发展和演进中，行政权对权利的实际享有起着直接的现实保障作用。公民权利既是行政权的根本来源，又是行政执法的出发点和归宿，牢记这个基本的道理是执法者履行执法义务的根本。

    灵魂和基础：行政法的基本原则

    公民权利产生并制约国家权力，国家权力保障并服务于公民权利，这是权利与权力关系公认的原理，由此决定了作为行政权的负载者——执法者必须遵循权力行使的基本原则，以确保公民权利。

    首先，执政为民，合法行政。在资本主义早期，人们停留于从形式上认识行政与法的关系，认为“无法律便无行政”“一切行政必须有直接的法律依据”。在此背景下依法行政不仅含义明确，而且成为政府行为的基本要求和准则。随着行政法的发展，形式上的“依法”受到批评。因为形式上的依法行政只关心政府行为是否符合形式法律，至于法律的正义性则不属该命题要求之列。“二战”以后，人们日益偏重从实质而非形式角度考察行政与法的关系，行政法治的关键不仅在于政府行为是否符合形式上的法律，而且在于政府行为是否符合法律的正义性，从而使依法行政上升为合法行政。

    其次，审时度势，合理行政。合理性原则是在合法范围内考量行政行为的根本依据，其标准有三：一是正当性，即行政行为在主观上必须出于正当动机，符合立法目的，在客观上必须符合正当目的；二是平衡性，即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务，个人所受损害与社会所获利益，个人利益与国家利益、集体利益之间的平衡；三是情理性，即行政主体作出的行政行为必须符合客观规律和情理。如依法办事，不徇私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断；自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为；平等适用法律规范，不对相同事实给予不同对待等。

    再次，反腐倡廉，公开行政。权力的属性和目标决定了行政权的运行必须廉洁和公正，而行政公开对遏制腐败行为和杜绝内幕交易具有重要作用，因为腐败的东西总是害怕见到阳光的。行政公开即行政行为、行政资讯除依法应当保密外，应当公开进行。列宁曾明确指出公开是“社会主义的原则”，有利于社会主义民主建设和当家做主地位的落实。宪法赋予公民知政、参政和议政的权利与自由，但公民的知情权是以政府的信息公开义务为保障的，更何况某些信息和行为直接涉及公民切身利益，其合法权益的维护有赖于某些程序公开的权利。“非典”时期公民知情权保障状况由不良向良性状态的演变事实，已从正反两个方面彰显了信息公开与保障公民知情权的重要。“二战”后，人类从法西斯统治的教训中认识到公众和新闻媒介等对政府行为监督的极端重要性，提出“政府公开”“行政公开”“政府在阳光下”“提高政府行为透明度”等口号，并陆续制定了各种相应法律、法规，如行政程序法、政府会议公开法、行政规章公布法、阳光下的政府法等，对防止行政权侵害公民权利，保障政府行为的公正效率起到了重要作用。

    最后，重视目标，高效行政。行政效率原则是指行政主体在行使其职权时，力求以尽可能少的时间、人力和财力投入，获取尽可能多的社会效益和经济效益。现代行政不仅与法治相连，要求依法行政，而且要求尊重科学，按规律办事，提高效率。行政主体实施任何行政行为，都必须考虑客观规律，作必要的可行性研究和成本效益分析，使相应决策和行为具有最大的合理性和最大的效益，避免或减少对国家、社会和相对人利益的损害。但行政效率的提高不能以牺牲公民合法权益为代价，保障相对人最基本的实体权利与程序权利是国家的法定义务。

    监督与保障：权力与权利关系之维度

    首先，摆正执法者与公民之间的关系，尊重人权，“执政为民”。立党为公，执政为民，这是党的根本宗旨和对党员干部的要求，也是法律对公务员行为的基本要求。行政权力的来源和性质决定了其非但不能背离为民服务的宗旨，而且必须自觉接受公民和社会的监督，防止权力的腐败和滥用。执法者只有摆正公仆与“主人”的关系，才能保持公正的心态，审慎行使人民赋予的权力。失去执政为民的基本立场，就可能假借稳定、公益和打击违法行为造成对公民权利的威胁和损害，既背离了权力行使的目的和来源，又违反了法律对公务员的职务要求。

    其次，正确处理法律规范与道德规范之间的关系。法律和道德是社会调整的基本规范。法律以人的行为为调整对象，它是以国家意志形式表达出对公民行为的最低要求，其所保证和体现的是基本的和最低限度的德，一个人只有不道德到违法程度才须接受法律制裁。法律虽倡导和鼓励高尚道德行为，但在执法和司法中，对同一法律事实或同一法律关系无法奉行两个层次不同的道德标准。法律的国家强制性要求其只能依据社会道德和秩序的最低标准——法律规则裁决，不能也不应该放弃这个社会最基本的道德去照顾、成全更高层次的道德行为或道德理想。执法的依据是法律而非道德，道德仅在自由裁量的范围内才有运作的空间。撇开法律依“德”执法的道德化倾向不仅有悖于法治精神，而且会直接危及公民合法权益。

    再次，把握效率与公平关系的尺度和比例，提高法律素质和执法水平。公平与效益都是法的价值追求，但公平与效益在法律价值序列中的次序和地位随着社会需要的变化而变化，必须保持适度的比例与平衡。效率的提高不能以牺牲公民的合法权益为代价，相对人的实体权利与程序权利应当得到执法的保障。这就要求执法者严格依照法律办事，不断提高自身法律素质，把相对人的利益放在突出位置，通过相对人的介入保持透明的行政过程，防止违法。特别是要自觉防范和杜绝滥用职权行为，即行政主体在自由裁量权限范围内不适当行使权力而违反法律所设定目的的行为。如因受不正当动机的支配致使行为背离法定目的和利益；因不合法考虑致使行为结果失去准确性；任意无常，违反同一性和平等性；强人所难，违背客观性，要求相对人履行一种客观上无法履行的义务；不正当的迟延或不作为；不正当的步骤和方式等。

    最后，正确处理实体与程序的关系，坚决杜绝程序违法。执法中过于重实体轻程序的必然后果就是造成程序正义的丧失和实体正义的扭曲。程序正义不仅具有控制行政权的功能，而且具有独立的价值和意义：“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专横和裁量。”程序创造了一种“以权利制约权力”的法律机制，遵循法定程序既是对相对人权利的尊重和保障，也是防止腐败和违法的重要手段。一个法律行为和结果在实质上是否公正合理，常因不同的道德价值观、文明进步程度、风俗习惯及个人信仰而见仁见智。实质正义往往难以达到，人们祈求法律实现的正义往往是形式正义。而在正当法律程序中，即使承受了不利结果的主体也会因程序上的公正而认同和接受实体裁决，从而有效化解矛盾和冲突。正当合法的程序在某种意义上是对行政行为的正当性和权威性的确认和强化，可以把矛盾化解在行政过程之中，有利于提高行政效率和公民对行政行为的认同。程序不公，即使实体公正也会让相对人产生不公正的感觉，从而削弱行政行为的实质效力，“正义不但要得以实现，而且要以看得见的方式实现”，有的实体正当甚至本身就和一定法律程序相联系。

    （原载《广西政法报》，2004年12月4日。）

    依法行政，构建法治政府

    ——《全面推进依法行政实施纲要》之阐释

    自20世纪80年代以来，中国即开始了构建法治政府的崭新历程，从1982年宪法的颁布实施到四次重大修改，标志着古老的中国在走向现代、文明、法治、富强过程中价值取向和制度建构的重大变革与进步。行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政处罚法、行政许可法等重要法律的相继出台，从具体制度构建上凸显了人权、民主和法治的价值与地位，标志着中国法治进程的逐渐成熟与纵深发展。2004年3月16日，国务院通过的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）更是将建设法治政府的时代使命提上了具体日程。

    首先，从《纲要》内容看体现了法治政府的理念和目标。

    《纲要》明确提出全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现法治政府的目标，这个目标可以从宏观和微观两个角度来理解和定位。

    从宏观角度看，法治政府应具有有限政府、透明政府、诚信政府和高效政府的基本理念和目标。

    有限政府的含义包括三个方面：一是政府权力有限。其权力来自人民通过法律的授予，法律授权的同时也规定了权力界限，政府只有在法律的权限内才能获得行为的合法性。二是政府责任有限。政府只能根据明确的法律规定承当相应责任，在某种意义上也意味着对政府不该承担的责任的排除。法律责任是依据法律产生的可预测的透明责任，法律是确定责任的唯一和最高依据，这就要求正确处理法律与道德、政策等其他社会规范的关系，防止依据其他规范确定政府及其工作人员的法律责任的非法治现象。三是政府职责与职权统一。行政违法或者行政不当应依法承担法律责任，实现权力与责任的统一，做到执法有依据、有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。

    透明政府是指一个法治政府应该是透明政府，政府行为依据具有明确性和可预测性的法律作出并暴露在“阳光”下。政府信息除涉及国家安全、国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，都应当公开。政府有义务听取相对人意见，公布的信息应全面、准确、真实和及时；政府应严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，把公开作为监督政府行为、杜绝腐败和保障公民权益的利器。

    诚信政府是指政府执政为民，须以诚信取信于民。应遵循公平、公正原则和正当程序，平等对待行政相对人，不徇私、不歧视；行使自由裁量权应符合法律目的，排除不相关因素的干扰；行政目的可采用多种方式实现，尽量避免采用损害当事人权益的方式。即使在必须采取的情况下，其措施和手段也应以必要和适当为限度；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的损失依法予以补偿；行政机关工作人员履行职责，与行政相对人存在利害关系时应回避。

    高效政府是指一个法治政府必须是拥有一定行政效率的政府，最起码也要保证最基本的效率，一个无法对社会进行及时有效管理的政府不是我们所追求的法治政府。“效率是行政的生命”，法律的公平须建立在基本的行政效率基础之上。政府应积极履行法定职责，遵守法定时限，提高办事效率，提供优质服务，方便相对人，把执政为民体现在行政活动各个环节。

    从微观角度看，《纲要》中还明确提出建设法治政府的具体目标。

    一是政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。

    二是各种形式法律规范的制定、修改和废除等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

    三是法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。

    四是科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。

    五是高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。

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