二、人性化执法的价值基础

    行政执法的价值取向直接影响甚至决定着执法的态度、执法的方式和执法的效果。人性化执法正是以“以人为本”和保障人权作为其基本的价值基础。所谓人权就是人之为人的基本权利，这些权利是如此重要而又如此容易受到以政府为代表的国家权力的侵犯，因此，近代以来的立宪国家往往通过宪法或宪法判例对公民基本权利进行确认和保护。对人权的尊重和保障是以人为本价值观的根本体现，以人为本是一切行政执法活动的出发点和归宿。革命导师曾在《共产党宣言》中提道：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”即一切社会发展的终极目的还是作为主体的人及其个性的发展，为人的尊严和个性发展提供各种条件，充分体现了以人为本的思想。胡锦涛同志也曾对以人为本作了权威性解释：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民的根本利益出发谋发展，促发展，不断满足人民日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的政治、经济和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”[4]因此，有的学者认为以人为本是一个关系概念，主要体现在四个层面，即人与自然的关系、人与社会的关系、人与人的关系和人与组织的关系：（1）在人与自然的关系上，以人为本就是不断提高生活质量，增强可持续发展的能力，即保持人类赖以生存的生态环境具有良性的循环能力；（2）在人和社会的关系上，以人为本就是既使社会发展成果惠及全体人民，不断促进人的全面发展，又积极为劳动者提供充分发挥其聪明才智的社会环境；（3）在人与人的关系上，就是强调公正，不断实现人们之间的和谐发展，既要尊重贫困群体的基本需求、合法权益和独立人格，也要尊重精英群体的能力和贡献，为他们进一步创业提供良好的人际环境；（4）在人和组织的关系上，就是各级组织既要注重解放人和开发人，为人的发展提供平等的机会与舞台、政策与规则、管理与服务，又要努力做到使人各得其所。[5]也有学者认为，以人为本应该是一切都要以人为出发点和归宿，当法学的价值形态发生冲突时，“以人为本”是最高的选择，就是要尊重人的尊严和人权；以人为本就是将人文精神作为现代法律精神，是对社会弱势群体的保护；以人为本中人永远是目的而不是手段，把人作为唯一的中心，在任何情况下都不是手段；等等。[6]这是从不同的方面对以人为本的论述，也是目前学界对以人为本的法律观的基本看法。

    以人为本是科学发展观的重要内容，是我们构建和谐社会的重要保证，体现在法律实践上就是一切立法、执法和司法活动都要重视和尊重人的主体地位和价值，以人的需要和权利为出发点和目的，反对非人性化的待遇。行政立法的人性化是执法人性化的重要前提和保证。因此，在行政立法方面，首先要真正确立以人为本的基本理念，尊重和重视每个行政相对人的合法权益；其次是在行政过程中奉行非歧视待遇，平等地对待所有的行政相对人，设身处地为行政相对人着想，无论相对人作出违法行为还是合法行为，均不能否定和质疑其人之为人的根本地位，这不仅是现代法治精神和原则的具体体现，也是行政执法的目的所在。这就要求在行政立法过程中，不断听取人们的意见和呼声，将以人为本的理念落实到具体的制度设计层面，听民声，察民意，制定出真正能保护人权、体现人道的法律、法规和其他法律规范。这样才能改变传统过分注重行政权的行使而忽略行政相对人合法权益保护的局面。通过人性化的立法，不仅可以改变行政主体之间的对立关系，形成民主对话的渠道，建立协商和合作的关系，也能使各种行政行为通过人性化的执行后都能收到良好的社会效果，避免冲突事件的发生。然而现实中，由于种种原因，立法的非人性化不可避免，而人性化的执法则可以使非人性化的立法在实施过程中收到良好的社会效果，缓冲立法的非人性化的不良后果。

    人性化执法要求一切都要以人为出发点和归宿，尊重人权，体现人道。人权是人作为人所应该享有的基本权利，是人为满足其生存和发展需要而应该享有的权利。没有人权就意味着失去做人的资格。2004年我国宪法修正案中也明确规定“国家尊重和保护人权”，这就使国家与公民的关系发生了巨大的改变，国家已不把人作为客体和手段，而是将人作为主体和目的。人性化执法就是将宪法规定的尊重和保障人权转化为实践，使法律的秩序价值和人性价值在实践中得到统一。人权是基于人的需要、人的利益而产生的。人权作为执法权运作的设置边界，保证执法的公正、文明，防止执法权异化而导致恶果。如果执法人员的执法超出人权的范围，那么执法不仅不能保证公民人权的实现，而且还可能造成对公民权利的侵害，使公权力不是成为保障私权利的武器，而成为侵犯私权利的工具，这就必然会造成一些人们不愿看到的悲剧发生。因此，以人权为原则的人性化执法必然要求给人以人文关爱，注重对违法行为人的个人权利的保护。正如有学者所言：“人性化执法的一个最基本的含义就是执法者的权力受制约与监督，它的底线是每一个公民的合法权利。即使面对犯罪，也应该尊重他的人格和法定权利。”[7]

    人道主义则是指以人为中心和目的，把人本身当作最高价值从而把任何人都首先当作人来关爱和善待的价值理念、思想体系和行为模式，正视人的需要和本能，珍重人的尊严和价值，以同情、友善、理解、宽容为基础表征。[8]我国传统的执法理念重在对“恶”的惩罚，而忽视了对人性中“善”的鼓励，通常采用的方法也是以恶治恶，这种执法方式在某种程度上对违法行为起到了一定的遏制作用，但同时也激化公权力和私权利之间的矛盾，造成了社会矛盾的产生和严重的不和谐，更为恶劣的是破坏了法律至上的基本价值和制度，使得公权力的行使者成为法外之人。人道主义则是首先要求对人以关爱，善待每一个人，无论守法者还是违法者，都享有人道待遇的权利。目前，人道主义已经成为全人类共同关注和追求的价值目标。而执法作为法治建设中的中心环节，其方式是否人道，公民的权利是否得到了有效的保障，是衡量一个国家法治文明的重要标准。因此，人性化执法作为一种文明的执法方式，必将以人道主义原则作为自己的行为准则，理解、宽容、关爱和尊重每一个违法人。每一个违法行为人，不管其罪行多大，都有权利获得人道待遇。

    因此，以人为本是现代法治的必然要求和必然归宿，也是人性化执法的价值基础；人性化的立法是对以人为本的确立，人性化的执法则是对以人为本的落实和具体化，是对人权的保障和落实；人性化的立法侧重于价值形态的主张和描述，人性化的执法则侧重于实践形态的描述和概括。

    三、人性化执法的合理定位

    “真理前进半步就成了谬误”，人性化执法有其深刻的价值基础并不意味着人性化执法不受合理的限制和约束，面对生活实践中的种种非理性、非人性化甚至严重违法的执法现象必须保持清醒的认识，对人性化执法的性质、内容、范围和限制条件也应进行合理的定位，否则，人性化执法就会逐渐失去其合理性从而走向反面。

    第一，人性化执法主要是执法中的问题和要求，但人性化执法的手段、程序、效果与立法的人性化密切不可分。人性化执法的前提首先是合法，即必须在法律规定的权限和程序下执法。如果立法本身不够人性化或缺乏必要的自由裁量授权，其必然将立法中的非人性化和非理性化问题带到执法中，从而造成执法者进退两难的困境：严格执行法律规定有悖于对人的价值和主体地位的尊重和保障；不依照现行法律规定执行，又势必陷入执法犯法的尴尬境地。因此，要真正保障人性化执法的效果不能仅仅局限于执法层面的设计和运作，而首先必须在立法层面上贯彻以人为本的价值理念，尊重和保障人权，提高立法水平和质量，使法律的本身闪耀着人性与科学的光辉。

    第二，人性化执法是在法治框架下的自由裁量执法，不应在违法的基础上寻求所谓的人性化执法。因此，人性化执法不仅应受行政法上的合法性原则约束，更应受行政法上的合理性原则约束。其与严格执法并不是互相排斥的，更不是互相抵触的，而是互补互动的。严格执法属于刚性执法，这种刚性执法蕴含和保障着法的基本原则和价值。严格的依法办事会在一定程度上排斥人的主观影响和人情因素。人性化执法属于柔性执法，是在执法过程和程序中体现出执法主体对相对人合法权益的尊重和对相对人本身的人文关怀，法律的授权为执法者的合理裁量和人性化行为提供了基本的前提和空间。人性化执法强调尊重与保护相对人和违法嫌疑人的合法权益和合理要求，强调从人本身出发，从人的地位、尊严和权利的角度出发改善执法态度、完善执法方式和手段，通过正确处理打击与保护、公正与效率、执法与守法的关系而实现整个执法过程与目标的辩证统一。

    第三，人性化执法应当遵循和体现正当程序的基本要求。正当的法律程序本身在某种程度上已经蕴含着对相对人合法权益的尊重和保障，甚至某些实体正义的本身就和一定的程序相联系，遵守和实施正当程序就是对相对人合法权益的保障。“人类的本性是容易犯错误，采用严格的规则是合理的（无论是在追求洗礼或追求最无私的理想都是如此）。”[9]行政效率和目标对于行政管理而言至关重要，但行政效率的取得必须保持最低限度的公平并遵循正当程序。即便在程序是可选择性的情况下，也应采用便民的合乎人性的程序和方式执法。人性化的执法在某种程度上可以增强正当程序的公正性，让相对人参与到行政执法的过程中，提升执法活动的透明度，强化正当程序化解和缓和社会冲突的功能，有利于和谐社会的构建和人的价值的回归。

    第四，人性化执法不是对现有法律规范体系的背离和突破，而应当与行政法的原则与规则相结合（如信赖保护原则、比例原则、正当程序原则等），并体现为一些可操作的更为具体的原则和规则（如便民原则、最小损害原则和最小负担原则等）。人性化执法所反对和制止的是公权力对私权利的粗暴侵害，它追求形式公平与实质公平、法律效果与社会效果的统一。执法者的权力来自于人民通过法律的授予，这种权力的运行就必然要受到公民权利的制约与监督，权力的人民性决定并要求执法者在一切执法活动中都必须尊重每一个公民的合法权利，每个人都应该像人那样受到平等的对待。执法者应该注意形式公平和实质公平的统一，既要严格遵守法律规范的要求，又要让法律作用的效果尽可能得到社会的认可。

    第五，人性化执法既不是人情化执法也不是软弱执法，而是把依法行政的原则性与人文关怀的灵活性相结合，它既不应当是行政主体对自身法定职责的放弃，也不应当是行政主体对自身法定责任的推卸。强调和倡导人性化执法不是对相对人或违法行为人无原则的让步和妥协，人性化执法只是执法态度、执法方式的改变，目的是为了杜绝凌驾于法律和人权之上的暴力执法、无秩序执法和随意执法，法律赋予执法人员的职权和职责的本质没变。如果因为强调人性化，执法人员担心被投诉而执法不严、不力，对不法行为、抗法行为一味地迁就忍让，不仅会导致行政目标无法实现，执法效果和质量会受影响，而且还会纵容违法、模糊是非界限，导致破坏人们对法治的遵从、维护和信仰，最终受到伤害的还是作为普通公民的人本身，这完全背离了人性化执法的本意，恰恰是对人性化执法的曲解和异化。因此，人性化执法并不意味着对违法行为的无原则的迁就，也不是减弱执法的力度，更不能将人性化曲解为法外施恩、人情执法。如果该执法时不执法，利用人性化执法减轻对亲戚、朋友、熟人等的执法力度，那么法律的执行将失去其公平的价值和威慑力，其必然结果就是亵渎和削弱了法治的权威和尊严。因此，人性化执法有其必要的限度，不能随意扩大，对人情的考量必须限制在合理的范围内，防止人性化执法演变为人情化执法，从而走向法治的对立面。

    第六，人性化执法对缓解、遏制和消解社会冲突与矛盾，构建和谐社会具有突出的价值和意义。法律自身的局限与问题往往受到多种因素的制约，如立法程序与技术、利益冲突与平衡、立法者的知识阅历与水平、社会突发事件及其处理等都会影响到立法的质量以及执法的效果，因此，立法中的人性化设计无疑是一个理想的价值追求，但往往难以在短期内产生实质性的效果和影响。而执法中的人性化却是一个存在广泛发挥空间的价值理念、基本原则，它在某种程度上可以使僵死的法条充满适度的人情，使相对人对立的情绪获得某种宣泄和缓解，促进执法者与相对人之间的理解、通融与互动，在法律本身不发生根本性变化的情况下，执法者就是“活的法律”，法律也就是沉默寡言的执法者，两者的互动与交融是构建和谐社会必不可少的基本元素。

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