第一节边疆社会发育与社会组织生成和发展
边疆的社会组织是在边疆社会的发育以及边疆社会相对特殊的经济、文化环境之下而生成和发展的。边疆社会的发育及其相对特殊的社会环境不仅使社会组织的功能得到了凸显，为社会组织发挥作用创造了广阔的空间，也为社会组织的发展提供了更为有利的社会土壤。
一、边疆社会改造为社会组织的生成和演变提供了土壤
新中国成立以前，边疆的社会结构十分复杂，经济上大多处于前资本主义经济结构，实行封建农奴制甚至还有原始公社制。与经济结构相适应，政治结构也有多种，例如西藏地区的政教合一的僧侣贵族专制制度、西南边疆地区的长老制度、土司制度、头人制度和山官制度等。从治理角度来看，这时候的边疆社会本身就具有很强的民间特征，许多类似的地方组织也可以纳入社会组织的范畴。除此以外，解放前在内地社会广泛存在的各种行会、会馆、慈善组织、会党和秘密结社组织在边疆社会也有一定的体现。例如，从清末到民国初年，在云南和西藏之间有大量的马帮商团在来往运作，马帮商团明显地具有资本主义运输生产的特征，同时也有着浓厚的传统行会的特色。民国期间还有专门的骡马运输同业公会作为马帮行会组织，其首领称“马柜主席”。不过，这些社会组织与现代意义上的社会组织相比具有更多传统色彩，因为现代意义上的社会组织主要是从与国家（政府）、市场（企业）相对的第三部门这个语境来定位的。边疆地区的现代意义上的社会组织的生成与发展是在新中国成立以后。
新中国成立以后，党和国家在边疆地区建立了人民民主政权体系，通过民主改革和社会主义改造，废除了旧的封建制度、奴隶制度和原始公社制度的残余，建立了各种形式的社会主义经济，边疆地区陆续走上了社会主义制度。另外实行了一系列民族政策，包括民族平等政策、民族团结政策、尊重和发展少数民族语言文字和少数民族风俗习惯政策、宗教信仰政策和促进少数民族社会走向繁荣等一系列政策，进行民族识别、认定民族成份，实行民族区域自治制度。这些政策废除了边疆地区的民族压迫制度，在边疆地区建立了平等、民主、团结的社会主义新型民族关系。尤其是民族区域自治制度的建立，具有划时代的意义。新中国成以后，党中央经过慎重决策，决定在包括边疆少数民族地区在内的民族地方全面推行民族区域自治制度，并以此作为解决中国民族问题的一项基本政策和基本政治制度。民族区域自治制度规定自治机关可行使同级权力机关和行政机关的职权，拥有管理本地方财政和组织本地方公安部队、制定自治条例和单行条例，自治机关在执行公务时使用当地民族通用的一种或几种语言文字等方面的权力。还规定，各上级国家机关有保障各民族自治地方行使自治权和帮助各少数民族发展经济建设事业的责任。
新中国在边疆地区的社会改造促进了边疆社会的发育，为边疆社会组织的生成和发育奠定了良好的政治和社会基础。这可以从以下两个方面来看：一是为边疆社会组织创造了民主的政治土壤。人民民主政权在边疆地区的建立，特别是民族区域自治制度在边疆地区的实施，推翻了封建专制和压迫，使从未享有过政治权利的各族人民成为国家的主人，开始行使当家作主的权力，管理自己的国家、管理本民族内部的事务，为边疆各族人民行使民主权利提供了坚实的政治和法律基础。这一过程使边疆地区开始了现代化的转型，从根本上使边疆地区有了现代民主的基石。而社会组织的生成和发展，本身与民主化的进程息息相关。可以说，民主政治环境是现代社会组织生成和发展不可缺少的社会环境因素。二是为边疆社会组织的发展提供了多元化治理的社会环境。现代意义的社会组织的大量出现和发展与现代社会的多元化社会结构密切相关，它反映了社会治道变革的需求。社会是与国家相对的一个领域，它代表了一种与国家强制力量相对的民间力量，体现了自治性和志愿性。而社会组织的快速发展，是伴随着现代社会中公共治理危机、政府变革等方面而出现的，是对政府失灵、市场失灵的一种回应。“公共治理的核心是强调国家与公民社会的合作，强调公民自治和非政府的公共权威；而非政府组织正是公民自治的主要组织形式，也是非政府的公共权威的主要组成部分。”[275]新中国对边疆社会的改造，为边疆社会创造了多元化治理的社会环境，也为边疆社会后来的多元化社会治理奠定了基础。
二、边疆的特殊环境对社会组织具有特别的吸引力
与内地相比，边疆地区具有较为特殊的环境，这些特征对社会组织产生了特别的吸引力，以至于许多社会组织都选择边疆地区作为自己组织的项目开展地点。例如在云南省境内的社会组织就是这样，一个经典的例子就是，曾有社会组织负责人称“云南是NGO的天堂”。[276]在云南开展项目的中—美艾滋病政策项目中国总部主任胡斌认为，“很多NGO项目官员都认为云南是中国NGO组织发展最发达的地方，这样的多元存在与云南的民族、文化、地理、生态、物种的多样性密切相关。”[277]概括而言，边疆地区对各类社会组织最有吸引力的环境特征表现在生态环境、文化环境和社会结构环境三个方面。
从生态环境来看，广阔的边疆地区在气候、地理位置、地形地貌等方面具有比较大的差异，无论是水平方向上的纬度，还是垂直方向上的海拔。边疆地区包含了沙漠、雪原、戈壁、草原、热带亚热带原始丛林等不同地域，气候上包括了寒、温、热三带，既有干旱地区，又有气候条件优越的地区。这使得边疆地区往往具有独特的自然风貌，生物多样性特征在边疆地区表现十分突出，同时因为多山、多高原、沙漠集中等，产生了边疆的相对闭塞特征。在当前环境问题日益成为全球化的重大问题时，如何更好地保护边疆地区多样化的物种和较为原始的生态系统，对于全国乃至全世界的环境维护都具有重大的价值。也正是因为这一点，许多致力于环境保护的社会组织都将目光定位在边疆地区。
就文化环境而言，由于边疆与民族在很大程度上具有天然的重叠性，而民族元素又常常与宗教信仰具有重叠性，绝大部分少数民族都信仰宗教，有的甚至是全民信教，而且宗教信仰又不尽相同，这就造就了边疆地区的多元民族文化环境。中国2.2万公里陆地边界线中，有1.9万公里在民族自治地方，135个边境县中，有107个是民族自治地方。55个少数民族，大都生活在边疆地区。55个少数民族中，有30多个与国外同一民族相邻而居，其中有8个民族在境外建有独立的民族国家，有4个民族在邻国建有以该民族为主体的行政区。边疆各少数民族的生产条件、生活方式、风俗习惯、文化传统、心理特征等都不尽相同。[278]多样化的文化特征展现了边疆地区的多姿多彩，同时也使边疆地区在社会结构和社会问题方面具有一定的特殊性。正是因为这样，边疆地区吸引了大量的社会组织，这些社会组织要么关注边疆地区的民族文化遗产的保护，要么将一些其它的项目——扶贫、教育、慈善、社区发展等方面的项目——与民族、宗教等方面结合起来，更有针对性地开展项目。
就社会结构而言，虽然各大边疆区域相邻的国家不同、各地区走过的发展历程不一，因而在当前的发展程度上也有较大差异，但是相对内地而言，其社会结构的特殊性突出体现在三个方面：一是相对滞后的科学文化教育事业。因为这一点在边疆地区开展活动的致力于社会公益事业的社会组织有相当一部分出现在科学、教育、卫生等领域；二是相对较低的经济发展水平，这一点吸引了一部分社会组织来到边疆地区从事扶贫有关的社会公益事业和慈善事业。三是相对特殊的社会问题。虽然不同的边疆地区往往面临不同的社会问题，但相比内地而言，诸如毒品艾滋病问题、跨境人口流动、跨境犯罪、宗教渗透等问题却是与边疆地区存在内在的明显联系。这些特殊社会问题的存在，也给边疆地区的各种社会组织提供了广阔的施展空间。
三、边疆经济发展为社会组织发展提供了动力
边疆地区的经济发展在解放以后尤其是改革开放以来取得了令人瞩目的成就。新中国成立初期，边疆地区大多处于经济十分落后的状态，党和政府采取了一系列政策推动这些地区经济社会的发展，这些政策包括帮助边疆地区兴修水利、建房、修筑公路等基础设施建设以及无偿提供农具、种子、粮食甚至衣物等帮扶措施；发展边境贸易；发展边疆卫生、文化事业等；采取特殊措施，帮助那些处于原始公社制末期的下山出林定居落户，如帮助东北边疆的鄂伦春人、云南金屏县的苦聪人等一跃进入社会主义，过上安定的生活。改革开放以来，边疆地区利用沿边、沿海、沿江的优势大力发展边境贸易，边境经济取得了快速发展。国家也通过西部大开发战略、“兴边富民行动”、对口支持等各种措施确确实实地推动了边疆地区的经济发展。例如，辽宁省自2000年以来纳入兴边富民行动范围的县（市、区）国内生产总值增长2.95倍，城镇居民人均可支配收入增长2倍，农村人均纯收入增长1.55倍。毗邻越南、老挝、缅甸三国的云南省自2005年开始实施了两轮“兴边富民工程”，在推进5个国家兴边富民特色优势产业试点县建设的同时，对其它20个边境县开展了省级特色优势产业试点建设，兴边富民行动的深入实施使云南特色产业培育明显加强。“十二五”期间，云南省还计划投入资金809亿元人民币，在边境地区着力推进基础设施工程、产业培育工程、开放窗口工程等“十大工程”。[279]边疆地区经济的发展在提高了边疆地区人民生活水平的同时，也推动了边疆社会组织的发展。究其缘由，是与边疆地区经济发展所带来的各种社会变迁分不开的。
第一，社会利益多元化需要社会组织作为调剂力量。在边疆地区经济大力发展的同时，边疆社会结构发生了全面转型，社会分化日益突出。这种分化体现在各个方面，包括职业分化和阶层分化，阶层分化导致了社会不同群体的利益日益多元化。这一过程打破了边疆地区原来相对单一、同质性的特征。随着边疆地区社会利益的分化，社会矛盾日益凸显，社会管理的形势变得异常复杂，再依靠单一的政府行政力量已经很难适应边疆社会管理的需要、应对边疆地区的社会问题，这就必然要求进行社会管理体制的改革。社会组织的非政府性、非营利性、志愿性特征使其在社会管理中具有明显的优势，它可以更好地满足社会不同群体的多元化需求，更接近基层群众的需要，可以提供一对一的有针对性的服务，能够更灵活方便地提供服务等特征，因而可以在边疆地区社会管理中发挥积极的作用，可以作为一种调剂力量介入边疆社会的利益格局和社会稳定的维护中。边疆地区的社会组织正是在这一社会转型过程中发展起来的，无论是从政府的角度还是从社会组织的角度都可以看出，社会组织作为一种有别于政府和企业的组织形态，对它的培育和完善，不仅有利于边疆地区的民主政治建设和发展，而且可以在边疆地区的社会治理中培养多元治理和社会自治的社会元素，从而促进边疆地区行政管理体制的改革，促进边疆地区新型社会治理体系的生成。
第二，市场竞争产生了大量的弱势群体需要社会组织的保护。随着边疆社会的改革开放，市场体系逐渐取代了计划经济体制在社会运行中的作用。市场经济体制的确立，大大地增强了边疆地区经济的活力和效率，但是同时也必然带来一些负面影响，因为市场遵循的是优胜劣汰的原则，不加干预的市场竞争必然使社会财富向优势地位的人倾斜，导致富人越来越富，贫穷的人越来越穷，这就是市场失灵的表现之一。市场竞争在边疆地区带来的最突出影响之一就是伴随而生的大量弱势群体。边疆地区的弱势群体具有和全国其它地区相似的构成，主要包括儿童、老年人、残疾人、重大疾病患者、失业群体、贫困人群、下岗职工、受灾人群等等，但是也有特殊的一面，例如贫困人群的构成。在边疆地区，贫困人群突出体现在区域性贫困和少数民族贫困中。区域性贫困往往和边疆地区较差的自然生存环境有关，西南边疆地区地形复杂、多石山、峡谷，青藏高原地面常年积雪，北部边疆则降水稀少、土地贫瘠、沙漠化严重、降水稀少，总体来看，边疆地区是生存环境最为恶劣的地区，很容易造成区域性的贫困人群。少数民族贫困与边疆地区的区域性贫困往往有重叠交叉的地方，不过少数民族更容易陷入贫困与他们相对较低的文化程度、语言障碍等因素也息息相关。除了贫困人群以外，遭遇某种重大疾病的人及其相关亲属也容易变成弱势群体，例如西南边疆地区的艾滋感染者与艾滋孤儿等。
由于竞争力不够，弱势群体在市场竞争中处于相当不利的地位，面临生存和发展的困境，他们的生存与发展是市场本身无力解决的问题，在很大程度上需要政府通过社会保障体制的建立健全来保护，但社会组织在关注弱势群体的需求方面具有天然的倾向，这与社会组织本身的公益性和志愿性有关。相比政府和企业，社会组织本质上就更加关注社会公平，许多社会组织将改善弱势群体的生存现状、帮助弱势群体的发展作为自己组织的宗旨和目标。除此以外，社会组织在为弱势群体提供帮助时比政府更具有针对性，也更容易考虑到弱势群体的个别化需求，提供包括物质和精神方面的各种帮助。正是因为大量弱势群体的存在，催生和吸引了大量境内外致力于扶贫、医疗和文化教育等事业的社会组织在边疆地区开展项目活动。
第三，生态环境恶化需要社会组织的介入。随着边疆经济的发展，边疆地区在享受了收入提高所带来的物质增长好处以外，也出现了严重的环境问题，其中尤其突出的是水土流失、地面沙漠化、盐碱化、土地退化、森林破坏和工业污染问题。可以从一组相关数据来看：（1）草场退化问题。在草场集中的边疆地区，由于经济发展的负面影响，加上全球气候变暖的效应，草场退化日趋加剧。据统计，目前西藏退化草地面积已达6.4亿多亩，其中重度中度退化的草地面积占总面积的27％左右。而且西藏海拔4000米以上的地区占全区总面积的92％，生态环境脆弱敏感，一旦破坏就难以恢复。比草场退化更严重的问题则是荒漠化。根据第三次全国荒漠化监测结果，西藏自治区沙漠化土地面积达2047.41万公顷，列全国第三位，占全区土地总面积的18.17％。[280]（2）荒漠化和土地沙化问题。在经济发展过程中，由于过度放牧、滥开垦、水资源不合理利用等问题，加上部分边疆地区降水量本来就偏少等综合因素的共同影响，土地荒漠化和沙化现象日益突出，这种情况犹其在北部边疆和西北边疆比较突出。新疆维吾尔自治区防沙治沙领导小组近日发布《新疆荒漠化和沙化状况公报》。公报显示，截至2009年底，新疆荒漠化土地和沙化土地总面积分别为107.12万平方公里和74.67万平方公里，各占新疆国土总面积的64.34％和44.84％。[281]（3）自然资源破坏问题。边疆地区多样化的生态系统蕴涵了丰富的自然资源，但是在经济的快速发展过程中，许多自然资源被过度开发，甚至面临枯竭的风险。云南省的情况就是一个典型。云南省是举世闻名的“动植物王国”，位居我国“四大药库”之首，其药材种类多达5050种。1989年公布的国家重点保护野生动物，云南占全国种类的63.8%；1997年公布的国家重点保护野生植物，云南占全国种类的58.7%，是我国珍稀濒特动植物分布最多的地区。但由于生态环境的急剧恶化，目前云南的大药树、黑节草、金铁锁、姜状三七等20余种药材因野生资源稀少，无法提供商品或只能少量提供，已濒临灭绝的边缘。[282]（4）干旱问题。从2009年开始，广西和云南都经历了严重的干旱。云南是连续三年干旱，尤其是云南的东北部地区最为严重。2010年，云南粮食受灾面积3148万亩，占已播种面积的85%，绝收超过1000万亩。全省因干旱新增缺粮人口331万，需救助的缺粮人口为714.78万人，小麦受灾面积达3148万亩，占已播种面积的85%。广西78个县（市）发生不同程度干旱，其中特旱5个、重旱16个，分布在百色、河池、柳州、桂林。旱灾与森林的砍伐、生物多样性的破坏、水土流失有密切的关系。（5）石漠化问题。中国工程院分析认为，在我国石漠化现象最严重的贵州、云南、广西三省区，按照现在的推进速度，其规模在25年内还将翻一番，百年之内若不及时治理，将有一半国土面积成为石漠化。石漠化的形成往往经历三个阶段：毁林开荒——水土流失——岩石裸露即石漠化，其中不合理的人类活动是导致石漠化的主要诱因。西南地区石漠化土地如不及时治理，按照现在的推进速度，其规模在25年内还将翻一番。云南是全国岩溶地区石漠化危害程度最深的省区之一。云南省水土流失面积已达14万多平方公里，占全省土地总面积的37%，每年流失土壤5亿多吨。由于边疆地区生态环境的恶化，许多环境保护类的社会组织将自己的项目定在边疆地区，成为边疆地区社会组织中最为活跃的环境保护力量。
第二节边疆社会组织的类型和特点
边疆的社会组织类型多样，但主要以在某些领域开展活动的组织为主。与内地的社会组织相比，这些组织在项目活动、构成和分布方面都具有比较独特的特征，而这往往与的独特社会环境有关。
一、边疆社会组织的类型
边疆的社会组织类型多样，可以按照不同的标准进行分类。例如可以按照组织的构成分为会员制社会组织与非会员制社会组织，按照组织性质分为公益组织与互益组织，按照活动形式分为资助组织、项目组织或服务组织，也可以按照我国民政部门的官方界定分为社会团体、民办非企业单位和基金会。不过，在边疆地区，按照活动领域对社会组织进行分类具有更重要的价值，依据这个标准，活跃在边疆地区的社会组织突出体现为以下几类：
一是环保组织。环境保护组织就是那些致力于环境、生态与资源保护的组织。具体来说，这类组织关注的环境领域主要集中在几个方面：一是自然生态的保护，二是资源保护，三是动物保护，四是污染治理以及对污染受害者的救助。从活动内容来看，主要包括普及教育宣传以提高民众的环保意识、推动公众参与环保、环保科学与技术的研究及开发、进行自然资源和环境保护的项目研究、积极参与环境保护方面的国际交流等。
由于独特的生态环境，边疆地区吸引了大批环保组织，既有国际的，也有国内的，还有当地的草根组织。这些组织在边疆地区开展的环境保护项目类型多样，几乎涵盖了环保组织的各种项目，取得了非常突出的效果，为保护边疆地区的生态环境，维护边疆地区的可持续发展作出了重要贡献。有些项目甚至过了多年还被业内人士作为经典案例。
自然之友就是一个非常有代表性的环保组织，他们在边疆地区开展了业内十分惊叹的几个环境保护项目，堪称经典。一个是保护珍稀动物滇金丝猴。1995年秋，云南德钦县当地政府为解决财政困难，决定砍伐这里100多平方公里的原始森林，滇金丝猴的生存栖息地受到了严重威胁。自然之友闻讯后，通过“自然之友”新闻界的会员，在报纸上报道传播了滇金丝猴生存环境面临威胁的事实。然后，又直接向中央有关领导写信呼吁，获得了两位中央领导人的明确批示，制止了云南德钦县对天然原始森林的砍伐，国家为此给予了当地大笔财政补偿。后来又通过中央电视台的《焦点访谈》节目的曝光迫使当地政府部门迅速采取措施，禁止了对原始天然林的砍伐破坏。[283]另一个经典事件就是呼吁拯救藏羚羊。藏羚羊主要生活在中国青藏高原，包括西藏、青海、甘肃和新疆。20世纪90年代，由于西方市场中对藏羚羊毛皮制品“沙图什”的消费导致了藏羚羊被猎杀，种群迅速减少的问题，自然之友通过呼吁和资金为当地反盗猎组织“野牦牛队”提供支持，同时又向西方国家领导（英国首相布莱尔）写信呼吁，向国家环保总局和国家林业局提交了《关于保护藏羚羊问题的报告和建议》等方式，引起了社会的广泛关注以及政府的行动，国家林业局参考了自然之友的建议，建立青海、西藏、新疆三省区联防制度，开展了大规模的反盗猎藏羚羊“可可西里一号行动”，英国国内也采取了配合中国禁止藏羚羊绒贸易的措施，从而使藏羚羊种群保护取得了明显的成效。[284]
环保组织“大学生绿色营”则是在环保知识和观念的倡导、宣传和教育方面比较突出的社会组织。这个组织的宗旨就是以自然教育为重点发展方向，搭建一个“参与、分享、成长”的开放式学习型平台，鼓励青年人到大自然的怀抱中，学习观察自然、记录自然的方法，体验各种生态游戏，学习与自然互动，提高当代青年认识自然、观察自然的能力，培养年轻人能思善学、吃苦耐劳、民主包容、热爱自然的优秀质量，通过他们的努力让更多的人萌生对于自然生命的热爱和欣赏，从而自觉自愿的加入到保护环境的行列中来。这一组织的很多项目也都是在边疆地区开展，例如1997年，绿色营的成员奔赴西藏东南部的雅鲁藏布江大拐弯地区，对那里的生物多样性及自然状况进行了考察，并深入调查了当地原始林的生长及保护情况；1999年，绿色营的成员奔赴新疆北部哈纳斯国家级自然保护区的开发现状进行了为期一个月的考察，关注新疆北部哈纳斯国家级自然保护区的生态旅游现状，澄清了当地借“生态旅游”名义破坏生态环境的事实，积极与当地政府接触，并寻求生态旅游的真正含义以及自然保护与生态旅游的最佳结合点；2001年，绿色营的成员奔赴云南思茅地区，协助IFAW（国际爱护动物基金会）做一些环境教育工作，关注亚洲象保护与社区发展。[285]
二是扶贫和社区发展组织。扶助贫困、帮助社区发展也是边疆地区社会组织最为普遍的活动之一。这些组织在边疆地区开展的活动不仅包括资金援助、物品捐助，还包括实施小额信贷、社区服务和社区发展等方面。由于边疆地区的经济发展普遍相对内地滞后，而且还有很多地方由于自然环境恶劣，农作物产量低，导致偏远、落后地区的一些居民长期处于贫困状态。因此，大量社会组织参与到边疆地区的扶贫和社区发展中来。
在西南边疆地区，扶贫和社区发展项目尤其集中。以广西为例，据统计，在过去十年里，广西累计引进国际组织、外国政府、国际民间组织等优惠贷款、无偿援助1.78亿美元，加上国内配套资金，项目投资折合人民币超过25亿元人民币。项目覆盖了广西25个贫困县、150个贫困乡、900多个贫困村，累计解决100多万贫困人口的温饱问题。[286]许多境外社会组织长期参与广西的扶贫开发工作，包括世界银行、联合国开发计划署、澳发署、日本国际协力事业团、香港乐施会、国际行动援助、社区伙伴计划、世界宣明会等国际组织、政府双边援助机构和国际民间组织。又如在云南，世界宣明会、人类家园国际机构等通过开展小额信贷扶持计划、无息贷款帮助贫困人群改善住房条件、扶助贫困学生等。1999年美国新连心国际协会向云南6个地州市的贫困人群提供了价值108万美元的药品；2005年香港世界宣明会参与了云南省怒江雪灾灾后救助的活动，并向广西遭遇洪灾的灾民捐赠大米、棉被，帮助灾民重建房屋。[287]
由于各种原因，边疆地区的社区发展普遍滞后，缺乏资金和技术支持、社区发展观念滞后。针对这一问题，一些社会组织在边疆地区通过多种手段促进当地社区发展，例如开发和提高妇女的某种传统技艺，并把产品推向市场；帮助农民增产增收；帮助兴建水利水电基础设施；倡导有利于社区发展的政策等等。还有的组织将边疆地区的生态问题和发展问题相结合，从而实现社区的可持续发展。例如阿拉善SEE生态协会的定位就是在解决区域环境问题的同时，实现社区的可持续发展。自2004年成立以来，阿拉善SEE生态协会在内蒙古自治区阿拉善地区进行了五个以生态保护与社区持续发展结合的项目。主要以梭梭林及草场保护、生态移民农业区的持续发展、额济纳绿洲胡杨林保护为主要工作目标。五个社区持续发展项目分别为：吉兰泰生态保护与社区发展项目、查汉滩资源可持续利用与社区发展项目、腰坝滩生态农业与社区发展项目、希尼呼都格草场保护与社区发展项目、额济纳旗胡杨林文化生态多样性保护与社区发展项目。项目从能力建设、可持续生计、社区综合发展及本土文化传承入手，重点强调社区内部自我管理能力的提升，进而保证有效、持续地进行社区资源管理与保护。[288]
三是文化组织。因为边疆地区具有民族和文化的多元性，而近些年来关于文化遗产的保护日益受到社会各界的重视，一些社会组织积极开展了边疆少数民族传统文化的保护、反思和传承工作。在少数民族文化保护方面，这些组织通常关注一些濒临灭绝的少数民族文化，投入人力物力，通过各种措施抢救和保护濒临灭绝的少数民族文化，将少数民族口传文艺、民族风情风俗、民族工艺等无形的文化用文字、图片、录音、录像等手段记录下来，整理编撰民族语言文化书籍，存入国家和民族的知识库和智力库。除此以外，建立民族民俗博物馆、少数民族民俗公园、民俗旅游、举办文化节、成立舞蹈音乐表演艺术团等措施也起到了保护少数民族文化的作用。为少数民族文化保护提供技术指导、资金支持；通过少数民族文化产业化实现其价值的经济转化；帮助和培养少数民族文化的传承人。[289]
边疆地区的文化组织包括边疆地区成立的各种学会、协会，也包括部分基金会。例如，云南元江哈尼文化学会主要致力于元江哈尼族文化事业发展，开展的工作包括挖掘、整理传统的哈尼文化，印刷出版文集；整理、创作音乐作品和文艺节目；开展各种文化活动；挖掘民间文化，建立艺人档案；参加各种社会活动，把文艺活动和文化建设有机地结合起来。[290]内蒙古莫力达瓦达斡尔学会一直致力于挖掘、整理达斡尔族悠久的历史文化，保护和传承达斡尔族文化遗产。学会每年携手各地的民族文化保护组织展开学术研讨会，学习和交流民族文化保护的经验，为促进本民族文化的发展提供政策建议。同时，学会还组织成员深入达斡尔地区的农村山区进行文化的调研和整理，依据调查报告向政府提出政策建议，如学会向旗政府提出的开发敖包山，建立达斡尔历史文化公园的建议已被采纳。又如中国西藏文化保护与发展协会，是由热爱西藏文化、关心西藏文化的保护与发展事业的国内外人士自愿联合组成的非政府组织，是具有独立法人地位的全国性非营利社会团体。协会开展的工作涉及西藏文化保护、传承、传播和交流等广泛领域，包括对西藏文化的历史、现状及发展趋势进行调查研究，向政府及经济社会组织提出有关保护和发展西藏文化的具体建议；在国内外举办西藏文化展览和学术研讨会，全面、真实地介绍西藏的宗教、教育、艺术、民俗、医药、旅游、环境保护等；参加联合国人权会和联合国经济社会发展领域会议，以及联合国非政府组织会议、亚太区域会议等；组织藏学家及西藏艺术团出国访问，邀请国外友好人士到西藏考察，广泛联系国外藏胞并提供相关服务等；争取、帮助、组织、推动国内外组织和企业为西藏文化保护与发展项目投资、培训人员；依据国家法律在国内外筹集资金，资助西藏文化保护与发展方面的项目；提供西藏文化咨询服务。[291]基金会主要是通过财力支持边疆少数民族文化的保护与传承，如内蒙古蒙古族文化遗产保护与发展基金会就是一个这样的组织。
四是医疗卫生服务组织。医疗卫生服务组织也是边疆地区比较集中的社会组织之一，这与边疆地区相对滞后的医疗卫生事业有关，同时也与边疆地区某些社会问题如艾滋病问题有关。参与艾滋病问题治理的社会组织数量非常多，主要是在西南边疆地区，例如在云南、广西，参与艾滋病问题治理的社会组织不仅包括全球基金/中英、克林顿基金会、国际人口服务组织、世界宣明会、艾滋联盟等，还包括国外的各种社会团体如工会、共青团、妇联、红十字会等。这些社会组织开展的艾滋病防治工作包括直接的资金支持、救助艾滋病孤儿、建立感染者同伴教育组织、开展艾滋病防治宣传教育和知识培训活动等。到2005年，云南省已有100多个非政府组织参与到艾滋病防治工作中，成为艾滋病防治工作的重要组成部分及对政府防艾工作的有力补充。据初步统计，防治艾滋病国际合作项目在云南累计支持资金约达1.5亿元人民币，教育培训各类人员４万人次，配置了车辆、电脑、实验室检测设备等，并参与制定了12个州、市、县级的防治战略规划，还引进了性健康需求评估、行为监测与干预等多种新技术，输入了新的管理理念。[292]
一些社会组织还针对边疆地区的情况开展其它方面的健康项目，例如为贫困地区的群众提供营养健康服务，以提高当地群众的健康状况。世界宣明会为贫困地区学生提供营养补充品，研究可持续改善学生营养状况方法，帮助学校耕种营养菜地等。[293]2010年无国界卫生组织在云南边境地区承担流动医疗和健康教育工作，在中缅边境地区跨边境开展疟疾和常见病的诊治。
二、边疆社会组织的特点
从社会组织的发育、发展、项目活动等各方面来看，边疆地区的社会组织具有与全国其它地区的社会组织相似的特征，同时也有一些相对特殊的特征，这边疆社会组织的数量、分布、活动领域和活动方式等方面都可以看出。
首先，社会组织数量庞大但分布不均衡。社会组织在数量分布方面呈现出典型的一个特点就是在发达地区和边远落后地区两种对立鲜明的地区数量都比较多。北京、上海和广州等发达地区是社会组织最多的地区，这和这些地区社会多元化以及有利于社会组织机构发展的环境等因素有关，许多社会组织都将自己的常驻机构设在这些地区。边疆地区虽然与这些发达地区相比许多方面都很滞后，但恰恰也是因为这一特征吸引了大量的社会组织到边疆地区开展活动。不过，并不是所有边疆省份的社会组织数量都多，社会组织在各边疆省份的分布并不均衡，部分边疆省份的社会组织数量庞大，例如云南就是比较典型的地区之一。据统计，截至2012年12月，云南省共有注册社会组织15603个，其中社会团体10845个，民办非企业单位4710个，基金会48个，备案境外非政府组织39个，备案城乡社区社会组织7342个。[294]“在这个偏远的西南边陲省份，有超过200家国际NGO组织和不计其数的中国本土NGO在这里设立机构或开展项目。这一数量甚至超过作为政治中心的北京，位列全国各省区之首。这里是中国非政府组织最活跃的地方。”[295]
其次，社会组织的活动领域呈现出多样化态势。边疆地区从地理范围来看是一个广阔的区域，陆地边疆大致上可以分为北部边疆、西北边疆、西南边疆、东北边疆等几大区域，各大区域之间以及各区域内部都具有多元的生态环境、民族结构和文化特征，体现出复杂的自然环境和社会结构，而社会问题也呈现多样化。因此，可以说边疆地区集中了社会组织所关注的各种社会问题领域，为社会组织介入社会公益提供了广阔的田野。边疆地区的社会组织多样化的活动领域与边疆社会这种环境状况密切相关。由于边疆地区的特殊性，其社会组织在生成机制、分布类型等方面都有特殊的一面。因为这些社会组织致力于解决边疆地区特有的社会问题，促进边疆地区的社会发展，与发达地区的社会组织相比具有一定的特殊性。经济发达的地区往往行业协会组织比较多，这是经济协调发展的需要，而边疆地区的社会环境和社会问题无论是从横向的地域差别还是从纵向的历史维度来看都具有多样性。正因如此，边疆地区的社会组织活动领域也呈现多样化态势。边疆地区的社会组织其活动领域已经广泛涉及扶贫、救灾、教育、人畜饮水、生态保护、艾滋病性病防治、农村社区医疗卫生、禁毒、社区发展等领域。如果从社会组织的受益人群来看，也广泛地涉及了儿童、残疾人、老年人、妇女等各种弱势群体。
再次，社会组织的活动范围十分广泛。社会组织在边疆地区选择项目点时往往并不以经济发展作为衡量标准，更不会以交通是否便利为准，而是以对该项目是否具有典型意义为标准，因而不同项目在选择活动地点时具有不同的倾向。例如扶贫项目和社区发展项目往往选择交通闭塞的边远山区、牧区等，艾滋病防治项目则主要集中在西南边疆地区，文化组织往往选择少数民族地区……环保组织的活动范围相对更广泛一些，既有原始森林地带，也有雪域高原、沙漠戈壁地区。由于边疆地区的社会环境和社会问题具有地域跨度大、覆盖面广的特征，边疆地区的社会组织在活动范围方面也就体现出了较为广泛的特征。例如在广西，自1997年以来的十年里各种社会组织开展的扶贫项目已经覆盖了25个贫困县、150个贫困乡、900多个贫困村，累计解决100多万贫困人口的温饱问题。[296]这些社会组织的项目覆盖面已扩大到广西很大的区域。再如云南的艾滋病防治，2010年7月至2013年6月仅全球基金项目就支持了云南14个州市160多个社区组织开展艾滋病防治工作。中国全球基金艾滋病滚动（RCC）项目和艾滋病社区组织项目，投入资金近达2000万元人民币，是资金投入社区组织最多，参与执行社区组织最多，覆盖地区最广的项目。[297]更为突出的一个特征甚至是，越是贫穷、偏远的边疆地区，社会组织的项目越集中。例如云南的怒江傈僳族自治州，截止2006年，光是境外社会组织先后就有来自近10个国家和地区的22个组织在各县、乡的山区活动。[298]
最后，呈现国际非政府组织和草根NGO并存的格局。在边疆地区，社会组织呈现出国际非政府组织和当地草根NGO并存的态势。例如在云南的艾滋病防治领域，既有来自境外的克林顿基金会、国际人口服务组织、世界宣明会、艾滋联盟、澳大利亚红十字会、英国救助儿童会、联合国儿童基金会等国际非政府组织，也有国内的工会、共青团、妇联、红十字会等组织，还有一些本土的草根NGO，例如瑞丽的“红丝带家园”就是一个草根NGO，这是由瑞丽市本地的感染者组成的小组，该小组成立于2004年，是在克林顿基金会、爱之助关怀项目的支持下成立的，下设1个救助站和2个咨询员，由7名接受治疗的艾滋病患者组成。“红丝带家园”的工作目标是对服用抗病毒治疗的病人进行药物依从性教育。他们以家庭随访、面对面交谈等形式进行抗病毒治疗依从性教育，建立定期联络交流机制，为已经感染艾滋病而没有达到国家治疗标准的人群提供最新预防与治疗信息，使他们发病时能顺利进入国家免费治疗系统，除此以外，救助站还为生活困难病人免费提供食宿。“红丝带家园”属于艾滋病防治中的感染者自助组织，是在别的机构和资金的支持下成立的由感染者自己组成的组织，其目的在于通过调动感染者的参与积极性及感染者之间的交流形成精神支持环境，使感染者互相分享信息、互相鼓励，为感染者提供一个相互支持的环境。除此以外，还有一些草根NGO是由社区居民自发组成的，这类组织往往是因为本社区面对艾滋病流行，一些居民深刻感受到它给家庭、社区造成的危害，从而自发成立的组织，例如禁毒协会、帮户队、防暴队、女子护村队等。这些组织是社区民众自发成立的草根组织，其成立的动力完全来自于社区内部，是为了解决社区面临的问题和困扰，满足社区社会控制需求而成立的草根组织。这些组织积极开展自助自救和群防群治活动，举办戒毒学习班、帮助吸毒人员戒断毒瘾，对戒断人员进行帮教，还通过自编自演的具有本民族特色的文艺节目宣传毒品和艾滋病的危害，鼓励吸毒人员戒断毒瘾发展生产。从边疆社会组织的项目来源看，国际非政府组织大多是通过与中国政府相关部门签订合作协议而进入中国，有的国际非政府组织是通过在香港的机构进入大陆的，而本地的草根NGO除了社区居民自发成立的那一类以外，大多是由境外非政府组织在本地开展项目时扶持建立的执行机构或小组，当这些项目结束及境外非政府组织撤走时，那些由他们扶持的本地草根组织就留下来继续开展相关的社会项目活动。
第三节边疆社会组织的作用和影响
社会组织在边疆地区开展项目活动，对边疆社会产生了深刻的影响。各种社会组织为边疆地区的经济社会发展、社会问题的解决、社会环境的改善等方面作出了积极的贡献。不过由于各种原因，边疆社会组织的大量兴起及其在运行过程中产生的一些问题也给边疆社会带来了一些负面影响。因此，边疆社会组织的作用和影响需要辩证看待。
一、社会组织对边疆社会的贡献
社会组织在边疆地区的发展及其边疆地区开展的各种项目不仅帮助了边疆地区更有效地解决各种社会问题，带来了资金、技术，培养了人才，维护了边疆地区的社会稳定，也在一定程度上推动了边疆地区社会管理体制的改革。
第一，社会组织促进了边疆地区社会问题的治理。改革开放以来，边疆地区的各种社会问题日益凸显并在很大程度上得以控制，除了各级政府部门的努力以外，最重要的一个推动力量就是社会组织。诸如边疆地区存在的贫困、艾滋病、毒品、跨国犯罪、环境恶化等等问题的治理，其背后都可以看到社会组织的影子。进入边疆地区的社会组织，大多将本组织的项目定位与边疆地区的各种社会问题相结合，致力于边疆地区社会问题的解决。由于边疆地区经济发展程度普遍较低，地方政府财政普遍紧张，同时由于观念问题对有些社会问题不够重视，在解决社会问题时缺乏先进的理念和技术，因而单纯依靠边疆地区的政府机构无法有效治理这些社会问题。大量社会组织在边疆开展项目，从资金、技术、观念等方面补充了边疆地区社会问题治理的力量，有效地促进了这些社会问题的治理。边疆地区的有些社会问题，甚至是社会组织先于政府机构作出反应，最终推动了各种力量共同参与社会问题的治理。例如云南边境地区的艾滋病问题就是一个很典型的由社会组织首先重视并采取措施的问题。在2003年之前，中国政府对艾滋病问题几乎都是采取回避或者简单排斥态度，地方政府更是这样，由于担心艾滋病问题会影响外商投资进而阻碍本地的经济发展，一些边境地区的地方政府对艾滋病问题避而不谈，更不允许媒体公开报道。为此，一些社会组织在这些地区开展艾滋病防治项目时，把影响政府态度的转变作为自己的首要任务之一，他们通过主动邀请政府官员到外地示范区参观、邀请本地重要官员参加活动、与本地政府部门沟通达成共识等各种手段，最终使地方政府转变了对待艾滋病的态度，进而积极采取措施防治艾滋病。
第二，社会组织为边疆地区带来了丰富的资金。社会组织的最大特征之一在于其公益性，社会捐赠是其重要的经费来源，相比政府机构而言，社会组织往往能够整合多方面的民间社会资源。这主要得益于两个方面，一是社会组织可以整合社会的零散资源，例如通过接纳捐款，整合广泛的零散社会资源；二是有些大型社会组织如国际非政府组织本身筹措资金的能力就比较强，社会组织的非国家性和非政治性使它们能够放手开展民间的国际合作，从而争取到国际基金的支持。边疆地区有些社会问题的治理中，社会组织提供的资金已经成为政府财政以外最大的经费来源。例如在云南省德宏傣族景颇族自治州的艾滋问题治理中，社会组织已经成为政府拨款以外的最大资金来源。资料显示，2004至2006年三年期间，德宏州共争取和投入禁毒防艾经费5.5亿元，其中，州、县（市）各级财政共投入经费1.2亿余元。吸收民间投入的禁毒防艾资金566.64万元。仅2008年在德宏州开展的防治艾滋病国际国内合作项目有全球基金/中英、中澳项目、与克林顿基金会、世界宣民会、艾滋联盟等非政府组织合作的项目等15个，投入项目资金就达到了949.3万元。[299]社会组织在很大程度上充实了当地艾滋病问题治理的资金。事实上，社会组织在其它领域的投入也十分可观。据统计，云南全省各类社会组织每年筹集公益慈善资金超过5亿元。以商会为例，2010年全省以异地商会为纽带促成的招商引资总额高达910亿元。[300]在广西，自1997年以来的10年里，累计引进国际组织、外国政府、国际民间组织等优惠贷款、无偿援助1.78亿美元。
第三，社会组织为边疆地区输入了先进的理念和技术。社会组织以其没有官僚作风、具有专业性和先进的理念和技术等方面影响了边疆地区的公民结社技术，提高了边疆地区民众的参与意识和自力更生意识。首先，社会组织的组织结构与政府组织不同，没有官僚体制的限制，更加灵活多样，无论是会员制还是非会员制，无论是公益型的还是互益型的社会组织，其吸纳成员的方式都比政府组织要多样化，还有些完全是由兴趣爱好或者志向相同的人构成，内部的结构通常习惯于用理事会、小组等比较机动的组织结构，因而社会组织内部很少会有政府组织那样的官僚习气和作风，这样的管理更民主，开展活动时更灵活。其次，社会组织在作出决策时不需要像政府机构那样考虑政治因素、体制衔接、程序规则等问题，因而它们可以及时和灵活地对问题和危机作出反应，而且对风险和失败的承受力也较大，有很大的弹性，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时作出调整，具有很强的适应性。一些大型社会组织往往都是网络式结构，覆盖面比较广。例如一些国际型的社会组织在全世界都有分支机构。我国社会团体中工会、妇联、共青团等组织也都形成了从全国到省再到州县直至乡镇的垂直结构。各种不同的社会组织之间还建立起了稳定的沟通平台和机制。由于具有自己的网络结构，因而可以快速收集信息，互通有无，对问题的反应比较迅速，也在一定程度上保证了决策的及时恰当。再次，社会组织在应对某些社会问题时具有较强的专业性。社会组织成员中有相当一部分是知识分子或者某一社会问题领域的专家，他们许多人长期研究某一问题，具有深刻认识和独到见解，容易提出较为科学的前瞻性看法。所以，社会组织能够经常不断地提出一些科学的、说服力强的新思想、新概念和新举措。还有一些社会组织的成员虽然不是知识分子，但由于长期接触目标人群，对这些人群的心理和社会环境有着深切感受和相当的熟悉程度，他们对于这些人群的问题往往更敏锐，也能够提出有针对性、合适的工作方法来。现代社会中社会组织在全世界的发展已经使其成为一个专门领域，这些组织通过不断交流、总结和推广，发展出了一些专门的项目实施方法和技术。例如在艾滋病感染者和高危人群中推广的同伴教育方法，已经在全球范围内被证明是一种有效方法，被广泛运用于商业性工作者、同性恋、酗酒等人群中的行为干预。最后，一些国外的社会组织在开展项目时，把先进的理念和工作方法也带给了本地的社会组织。这些社会组织从成立到项目工作方法在很大程度上都延续了国外资助组织的做法，在项目开展过程中积极运用这些先进的理念和技术，更容易获得较高的效率和社会效益。
第四，社会组织在一定程度上维护了边疆社会的稳定。改革开放以来，边疆地区也日益卷入了市场经济大潮，在经济发展、收入增长的同时，贫富差距也日趋拉大，阶层分化日趋复杂和多元化，潜藏了一定的社会矛盾。在这种格局中，首先感受到相对剥夺感的人群就是弱势群体。弱势群体指的是由于自然、生理以及社会等原因而不能像大多数人那样获得正常的生存与发展的机会，从而常常处于社会发展的边缘地带的人群，包括妇女、儿童、各种身体及智力残疾患者等。如果对这些弱势群体缺乏有效的扶助措施，帮助他们维护正当权益，必然会影响边疆地区的社会稳定。社会组织不以营利为目的，其天然使命就是追求社会公益。边疆地区的社会组织在实施的各种慈善活动，尤其是扶助贫困、资助教育、改善医疗卫生条件、帮助社区发展、维权等，对边疆地区的妇女、儿童、流动人口、贫困人群等形成了重要的社会支持，在一定程度上减缓了市场经济对弱势群体的震动和伤害，让这些弱势群体的人感受到了社会关爱和温暖，减少了对社会的不满情绪。在一定程度上间接地维护了边疆社会的稳定。
第五，社会组织填补了边疆地区政府工作遗漏。在社会管理中，政府机构很难避免“失灵”现象，由于缺乏竞争机制、降低成本的激励机制以及有效的监督机制，政府机构在应对社会问题时容易出现低效率的问题，制定的有些公共政策可能会失效，政府内部人员可能会存在寻租行为等等，这些都是政府失灵的表现。除了客观上存在的失灵现象，政府机构的组织特性决定了政府并不是万能的，其在一些公共事务领域其必然会存在无能为力或无暇顾及的领域，而这些恰恰可以由社会组织来弥补。政府的工作主要是政策制定、宏观协调等大的方面，而社会组织则偏重于微观领域的问题。社会组织的性质决定了它们可以机动地深入社会的基层领域、直接与那些社会的边缘人群、弱势群体接触，了解情况、反映情况，传递政府的意愿，并对突发性的社会事件快速地作出反应。社会组织的工作方式更细致，更直接。社会组织关注微观领域的问题，他们总是能够灵活地直接深入社区、家庭，寻找并接触目标对象。社会组织开展项目的时候与项目对象经常可以做到面对面、一对一的接触，可以根据目标对象的特征和特殊需求采取应对措施。社会组织通过项目点的选择还可以照顾到国家二元社会结构造成的边缘地带，如偏僻的农村地区。因此，社会组织的参与满足了社会多层次的需求，使相关的服务更具针对性和可及性。还有些工作是政府无暇具体、细致顾及的，而社会组织往往更容易关注到被主流社会所忽略的那些社区和人群的需要。
第六，社会组织推动了边疆地区社会管理体制的改革。改革开放以来，边疆地区经济快速发展，这一过程提高了边疆居民的收入、改善了边疆居民的生活质量，同时也使边疆地区的社会结构产生了分化。近些年来，边疆地区卷入全球化的程度加深，进入了深刻的社会变迁过程，经济体制、利益格局以及人们的思想观念发生深刻变化，伴随这一变革产生了一些新的社会矛盾和社会问题。在这种社会背景下，仅靠传统单一的行政管理模式和工作手段已很难适应。为应对日趋复杂的社会管理事务，必须探索新的治理模式。社会组织在边疆地区的兴起和发展，可以在一定程度推动边疆地区的社会管理体制改革，促使边疆地区的社会管理体制从单一的传统行政体制逐渐向现代新型的多元治理模式转变。社会组织在应对边疆的社会问题，提高边疆公共服务水平等方面表现出了明显的优势。相比社会的其它机构，社会组织没有官僚作风、方式灵活、效率高，具有较高的公众信任度。社会组织往往在一定的价值观的指导下开展活动，不以营利为目的，致力于社会公益事业。利他主义、人道主义、社会公正等等价值观是社会组织生存的根本。社会组织正是通过公开宣扬这些价值观，并在这些价值观的指导下开展活动、反映社会和群众要求而获得社会支持的。社会组织中有相当多数是志愿者，这使得社会组织本身就具有明显的志愿性，因而颇受合作对象和社会公众的欢迎。社会组织的成员大致分为两类，一类是拿工薪的成员，一类是征召的志愿人员，他们没有工薪，但给一些工作津贴和生活津贴。通常在一个组织里那些职位较固定的长期的工作人员是拿工薪的，而临时性的工作人员则多是志愿性质的。这些志愿者的加入往往是基于共同的信念、目标和兴趣，他们往往是一些具有强烈社会责任感和人文关怀意识的人，愿意付出、不求回报，具有很强的事业心和献身精神。社会组织之所以可以成为推动边疆地区社会管理体制改革的积极力量，主要是两个方面的原因。一方面，社会组织的发展为边疆地区社会管理机制提供了公民社会力量。多元社会治理体制本身就意味着在公共事务的应对中，除了政府主体之外，还有积极有效的公民参与、更多的第三部门主体以及市场机制的共同参与。而积极的公民参与、第三部门主体的参与必然需要社会组织的蓬勃发展，可以说，社会组织的发展在一定程度上代表了边疆地区公民社会的发展水平和发展状况。另一方面，社会组织在边疆地区的发展，也给边疆的政府机构带来了压力，由于有了社会组织的参与，政府机构再也不可能像传统行政管理那样为所欲为，必然会在公共事务管理中考虑社会舆论、提高透明度、积极接受社会监督、转变工作方式、主动提高效率。
二、社会组织对边疆社会具有一定的负面影响
虽然各种社会组织为边疆社会作出了重要贡献，但也有一些组织存在这样那样的问题，以至于对边疆社会造成了一些负面影响。
某些组织的行为干扰了正常的民主秩序和政府决策。社会组织的发展代表了市民社会发育的水平，从一定程度上推动了边疆社会的民主建设，但是有的社会组织可能会采取一些不合理的或过激的行为，干扰了边疆社会的正常民主程序。例如宗族就是这样一个具有双重作用的民间组织形态。在传统社会，宗族组织是农村社会的一种普遍存在的民间组织，在边疆地区居民的生产互助、生活照顾、人际关系协调、化解社会矛盾等方面发挥了非常重要的作用。宗族在解放以后一度变得十分松散甚至解体了，然而改革开放以来，宗族组织在边疆的一些地区重新得到复兴，修族谱、祖坟、祠堂等行为在一些地区屡见不鲜。宗族复兴变现了人们在情感、生产生活方面的需要，然而同时伴随出现的就是在农村选举中宗族经常形成干扰力量，影响正常的民主秩序，人们在选举时不从公平角度投票，只看候选人是否是本族人，这样的选举违背了公平、公开、公正的原则，影响了村民直选在农村民主政治建设中的作用的发挥，更有一些地区在选举中出现了宗族成员恶意破坏选举投票现场、阻挠执法人员维护选举秩序等行为，这就严重干扰农村社会的政治秩序。
有的社会组织在利益和诉求表达时采取过激行为，干扰了政府决策，挑战了政府权威。在边疆地区的社会治理中，政府仍然需要扮演主导角色，发挥主导作用，这既是公共事务治理的需要，也是边疆政治社会环境的需要。关于公共事务的治理，治理理论强调多元化主体共同参与，这样可以避免由政府单一主体进行管理的弊端，但是这可能又会导致责任不明确的问题，在多元主体构成的治理网络中，可能会缺乏最终的统筹者和协调者。因此，多元治理理论认为，政府虽然已经不再是绝对的最高权威，但却承担着建立各种治理主体之间行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体行为的大方向和准则的重任，政府与其它治理主体相比是“同辈中的长者”[301]。当前边疆地区的政治和行政体制决定了“强政府”在特定时期具有一定的积极意义，在这种体制环境中，各级政府的权威突出，号令有力，影响尤其巨大，因此，政府仍然是当前边疆地区社会管理中最有力、最权威的主体。然而，一些社会组织在表达诉求时采取过激行为，不加分辨地干扰政府决策，这必然影响政府正常的社会管理秩序。例如一些环保组织，为了达到组织的诉求，引起更大的社会效应，就采取捏造事实、制造舆论、煽动民众愤怒情绪、引起公众恐慌等不合理行为对政府决策进行干扰，这种做法挑战了政府本应具有的权威，带来了不良社会后果。
有的社会组织给边疆地区带来了非传统安全隐患。有的组织借在边疆地区开展项目的机会对边疆地区进行政治渗透，这一类型的组织尤其以部分具有宗教色彩的组织为典型。其实大多数宗教组织在边疆地区的社会管理中发挥了重要作用，例如云南德宏傣族景颇族自治州，宗教组织在当地的艾滋病防治中发挥了重要作用，佛教僧侣利用佛教话语和民族语言在社区开展艾滋病防治宣传教育工作，为艾滋病人及其家人提供精神关怀，还捐款捐物救助艾滋病人和艾滋孤儿。不过也有少数宗教色彩比较浓厚的组织，利用边疆地区少数民族普遍信仰宗教的特征，笼络信徒，借机散布不利于民族团结和边疆稳定的信息，利用宗教对边疆地区进行渗透。还有的组织利用边疆地区群众信教特征，开展邪教的聚集和传播活动，严重影响了边疆地区的社会稳定和居民的正常生活。
少数社会组织出现不规范、违法甚至犯罪现象。在边疆地区开展活动的社会组织数目众多，质量层次不齐，除了那些影响力比较大的组织和内部管理比较规范的组织以外，还有许多组织根本没有取得合法资格，他们的行为处于国家监管体系之外，游离于国家法律和政策边缘。其中就有一些组织存在不规范、违法甚至犯罪的行为。有的组织打着公益的名义从事营利活动，吸收各种民间善款，但是却把善款拿去从事经营活动，获取营利收入，有的组织甚至打着公益的幌子非法集资，这些行为严重影响了边疆民众对社会组织的信任感，引发了公众的信任危机。有的组织虽然没有违背公益的宗旨，但是管理不规范，以至于出现重复项目，以一个项目申请多种资助、浪费善款等行为。更严重的是有的社会组织还存在犯罪问题。例如2008年发生在云南省勐海的香港伪慈善家李国华猥亵孤儿院女童案件。“香港施比受协会”主席、西双版纳傣族自治州勐海县“仁爱孤儿之家”创办人李国华，借资助孤苦女童之机，多次猥亵所资助和救助的数名女童，深深伤害了这些未成年人的身心健康。
第四节境外社会组织在边疆的活跃
境外社会组织在边疆地区开展活动的时间可以追溯到20世纪80年代甚至更早的时间，90年代以后数量激增。在当前边疆地区开展活动的社会组织中，境外社会组织占了相当的比重。这些组织通过各种不同的方式进入边疆地区，活跃在边疆地区各个领域，为边疆地区的发展作出了积极贡献，也产生了一系列的问题，给边疆地区社会组织的管理提出了新的课题。
一、境外社会组织在边疆地区迅速增长
追溯历史可以看到，边疆地区在近代历史上就有境外社会组织活动的足迹，不过这些活动大多只是境外社会组织的少数成员来到边疆开展活动，例如境外的教会人员来到边疆地区传教，境外学者、研究人员、探险家等通过境外社会组织的资助来到边疆地区开展相关活动。境外社会组织作为一种有影响力的组织形态，通过合作方式正式大量进入边疆地区却是从20世纪80年代开始，这种状况与中国改革开放的大环境是同步的。
改革开放以来，中国社会打破了计划经济体制下相对封闭的状态，加快对外开放的步伐，整个中国社会转型速度加剧，日趋深入地卷入了全球化进程，与国际社会的联系日趋紧密。在这一大环境下，边疆地区的对外开放步伐也大大加快了，尤其是随着边境贸易的发展，边疆地区与相邻国家的联系日益频繁，如此一来，越来越多的境外社会组织和人员得以正常进入边疆地区开展活动，介入边疆地区的社会问题与社会管理。
对外开放政策为境外社会组织进入边疆提供了良好的社会大环境，而对境外社会组织更为宽松的政策则是这些组织在边疆地区活跃起来的直接原因。曾经一度，境外社会组织在中国社会是怀疑和排斥的对象，尤其是在政治运动时期。但改革开放以来，我国政府对境外社会组织的态度和观念发生了很大程度的转变，由怀疑和排斥变成了接纳甚至是积极引入，许多境外社会组织进入边疆地区恰恰是由政府牵头从而与边疆地区达成合作、将边疆地区作为项目点的。
根据《中国发展简报》（2005）的估计，在中国开展活动的规模较大的境外社会组织数量大概是490个。[302]而在边疆地区活动的境外社会组织尤其突出，位于西南边疆的云南省就是全国境外社会组织机构分布最多的省份之一。20世纪80年代，境外社会组织开始大量进入云南，90年代以后数量急剧上升。据统计，1986—2004年，就有60—70家境外社会组织开展项目，活动地域几乎覆盖全省。而根据云南省国际民间组织促进会的统计，至2008年6月，在云南省开展活动的境外社会组织有218家，其中已签订谅解备忘录在册的境外社会组织有21家。[303]近年来，境外社会组织在云南开展的项目数量也比较多。2004年，境外社会组织在云南开发了30多个项目；2006年，云南省接受多、双边政府及境外社会组织的援助项目共计230个；2011年，在云南省外事办备案的境外社会组织合作项目达288项。[304]
境外社会组织进入边疆地区的方式有多种，有的是通过在香港澳门等作为据点在香港或澳门建立总部或分部，进而在边疆地区开展活动的，例如乐施会、救世军、世界宣明会等都是这样；有的境外社会组织是直接在边疆地区开设办公机构开展项目，例如瑞士红十字会、英国救助儿童基金会、比利时无国界医生组织和美国西藏扶贫基金会等在拉萨设立常驻办事机构，先后于1989年、1990年、1998年与西藏地方有关方面签署合作协议，分别在卫生、保健、教育、扶贫、救灾防灾等方面与西藏地方进行中长期合作；有的是通过在工商局注册为公司；在国家外国专家局申请“国际专家服务执照”；还有的是通过与中国政府机关或其它机构合作开展项目。通过与中国政府机关或其它机构合作开展项目的方式进入边疆地区的境外社会组织相对其它方式是比较多的，其中医疗卫生类的项目大多与卫生部门合作开展项目，例如在云南开展艾滋病防治项目的境外社会组织大多通过这种方式，也有一些是通过与国内的妇联、共青团等社会团体合作开展项目，有一些是直接与边疆地区的地方政府签订合作协议的，开展扶贫工作的境外社会组织有很多是通过这种方式进入边疆的，例如20世纪80年代初美国福特基金会与云南省扶贫办就开始开展合作扶贫项目。
二、境外社会组织对边疆社会的影响
境外社会组织为边疆地区提供了大量援助，尤其是在环境保护与社区发展、扶贫助困、救灾、卫生、教育事业发展方面提供的援助十分可观，成为促进边疆地区经济和社会事业的发展的一支重要力量。例如，在云南，世界自然基金会在白马雪山、法国生态及文化保护组织在云南高黎贡山北段地区，美国大自然保护协会在滇西北都建立了自然保护区、开展推广能源替代技术、培训自然保护人员，香港乐施会在云南大理开展《湄公河上游少数民族地区环境管理和扶贫项目》，美国新连心国际协会向贫困人群提供药品；香港世界宣明会参与怒江雪灾灾后救助……据统计，1986—2004年，境外社会组织输入云南的项目资金总额达3亿元人民币。[305]在广西，世界宣明会、香港乐施会、人类家园国际机构等通过开展小额信贷扶持计划、无息贷款帮助贫困人群改善住房条件、扶助贫困学生等……统计显示过去十年里，广西累计引进国际组织、外国政府、国际民间组织等优惠贷款、无偿援助1.78亿美元，[306]在西藏，联合国开发计划署自1981年开始提供400万美元用于羊八井地热资源勘探与开发，共享技术数据，联合国世界粮食计划署提供的拉萨河流域农业综合开发部分项目用于抗御干旱和改善灌溉条件，联合国儿童基金会提供321.5万美元用于西藏自治区妇幼保健站等10个项目的建设，1995年联合国开发署向珠穆朗玛自然保护区提供的82.2万美元，用于农业、住房、学校、风能发电、家庭手工业等项目，国际红十字会在西藏开展卫生、妇幼等项目，联合国教科文组织兴办教育投资项目……至2006年，西藏地方共引进和接受外国政府、国际组织多双边项目141个。[307]境外社会组织在边疆开展的项目，有力促进了边疆地区与境外在人才、技术和文化等方面的交流。以西藏为例，至2006年，境外非政府组织和学术团体在西藏地方提供项目400多个，引进外国专家1500多人次，其活动主要集中在基层教育、医疗卫生、农业、残疾人事业和民族手工业发展、生态环保调研等领域。通过这些项目的开展，为西藏地方经济和社会的可持续发展起到了一定的补充作用。瑞士红十字会、英国救助儿童基金会、比利时无国界医生组织和美国西藏扶贫基金会等在拉萨设立常驻办事机构，先后于1989年、1990年、1998年与西藏地方有关方面签署合作协议，分别在卫生、保健、教育、扶贫、救灾防灾等方面与西藏地方进行中长期合作。这些组织都有专家进藏，开展乡村医疗、饮水工程改造、高原病防治、乡村小额信贷知识、职业技能培训等项目工作。[308]
境外社会组织还通过扶持边疆地区的本土社会组织，促进了边疆地区社会组织的发展，推动了边疆地区的民主化进程。境外社会组织通过各种方式在边疆地区开展活动，如设立办事处或者与边疆地区的政府部门签订合作协议等，其中有相当一部分境外社会组织会在项目开展过程中在项目地点设立一个办公室，作为项目的执行机构，等项目结束以后这些办公室通常就作为本土社会组织保留、独立展开项目，而这些组织今后无论是在理念、技术还是从关注的社会问题领域都延续了之前境外社会组织的做法。有的境外社会组织在边疆开展的项目本身就是扶持边疆地区的本土社会组织，一些境外的基金会会设立专门的项目支持边疆地区的本土社会组织进行能力建设。除此以外，边疆地区的本土社会组织开展项目的资金有相当一部份是来自于境外社会组织，其背后的主要原因是因为从国内获得项目资金的渠道十分有限。通过项目资金、能力建设等各方面的支持，境外社会组织在一定程度上促进了边疆地区本土社会组织的发展。而边疆地区的本土社会组织的发展，意味着在政府以外出现了更多的民间社会主体，这对于边疆地区的民主发展、对于边疆地区新型社会体制的创建都具有积极的影响。
境外社会组织在边疆地区的作用毋庸置疑，不过其中一些组织也给边疆地区带来了一些消极影响。
一些境外社会组织打着学术研究的幌子间接收集边疆地区的各种资源、军事、经济和政治情报。国外许多政要、媒体及其它机构所得到的关于边疆地区的资料可能都来自这些社会组织。因为是以学术研究的名义，这种情报收集工作具有很强的隐蔽性，不容易发现，甚至一些国内学者由于缺乏足够的警惕都在不知不觉中对这些境外社会组织提供了情报资料或者为其收集情报资料提供了便利。境外社会组织在边疆地区收集的情报资料，不仅造成了直接或间接的损失，而且可能为国外一些政治势力提供了制造话题、攻击中国政府、占据控制优势等提供了很大的帮助。
部分境外社会组织成为反华势力对我国边疆地区进行渗透的工具。西方反华势力通过为某些社会组织提供资金支持、为这些组织参与政治事务提供便利、为这些组织提供政治庇护等方式取得了对这些组织的信任和控制，从而利用这些组织对边疆地区展开渗透。这些渗透包括宗教渗透、思想渗透、人员渗透和学术渗透等，借此谋划对边疆地区的颠覆、制造民族冲突和民族分裂，对边疆地区产生了极大的危害。国际援藏组织就是典型的例子。国际援藏组织可划分为直接援藏组织和间接援藏组织，前者与达赖集团关系密切，开展多种援藏反华活动，这类组织数量庞大，集中分布于欧美，如“西藏委员会”、“西藏之友”、“美国西藏基金会”、“加拿大西藏委员会”、“日本西藏问题人民委员会”、“德国西藏运动组织”等，这些组织在国际社会为达赖集团摇旗呐喊、推波助澜；后者以追求普世价值为由，对我国现实评头论足，在客观上与西方反共反华势力、藏独运动呼应。[309]还有一些境外社会组织本身就是“东突”势力的资助者。由于这些境外社会组织数量庞大、关系错综复杂，只要中国政府稍不留心就容易以各种方式将其政治触角伸向边疆地区。在西藏开展活动的某些境外社会组织，可能与达赖集团存在某种千丝万缕的联系，他们为达赖集团提供了国际后援，为所谓的“西藏问题”四处游说，为“藏独”势力摇旗呐喊，将所谓的西藏问题国际化，成为制造分裂和冲突的幕后黑手。
境外社会组织在边疆的活跃可能伴随着西方模式的强行推销。这种推销可以是有意的，也可能是无意的。在世界政治经济体系仍然以西方为中心的格局中，西方模式的确体现出了极大的优势，尤其是在自由精神、民主建设、社会管理体系的效率、社会福利体系等方面体现出了一定的先进性和优越性。正是因为如此，境外社会组织在边疆开展项目时会通过培训、观念的灌输、对合作方提出特定条件等方式强化中国方面相关组织和人员对西方模式的认同。有的境外社会组织可能在社区发展项目中大力动员社区群众建立议事组织，宣扬西方的民主政治模式。当然，也有一些境外社会组织并没有故意推销西方模式，但在项目进程中，中国方面的组织和人员久而久之会潜移默化地受到这些境外组织的影响，从而出现对我国某些模式的高度怀疑。西方模式虽然在一些方面具有明显优势，但这些模式并不一定适合中国，更不一定适合边疆地区，正如在现代化模式中并不是每个国家都要走西方国家走过的道路而应该走自己适合的道路一样。因此，境外社会组织在推动中国民主化进程、改善公共政策制定的同时，必然伴随着这种西方模式的强行推介和渲染，对边疆社会的政治稳定带来了一定的隐患。
三、境外社会组织给边疆社会组织管理带来的挑战
边疆地区在对境外社会组织管理方面往往面临多重难题，比如有的境外社会组织成员出现违法或者犯罪行为很难追究责任，同时一些境外社会组织成员在边疆地区开展合法活动时，其合法权益得不到保障，例如这些组织的成员没法像国内社会组织成员那样享受各种社会保障，如果某些工作成员遭遇困难或危险，也未能及时对其进行帮助。
境外社会组织的管理之所以难度较大，主要与境外社会组织本身的特点有关，其中尤其比较突出的特点包括复杂的海外背景、项目运作的特殊性、雄厚的实力、影响的广泛性等几个方面。
境外社会组织大多具有复杂的海外社会背景，例如有些组织具有深厚的政治背景、有些组织具有复杂的宗教背景等。一些境外社会组织的资金主要来自于西方国家政府的直接拨款，这些组织在边疆地区开展项目时必然会考虑本国政府的立场，而一旦在合作过程中出现问题，西方政府机构就会以此契机出面干涉，对边疆事务指手画脚甚至横加干涉。诸如援藏社会组织的国际背景就更复杂了，这类组织与达赖集团关系密切，它们或是由达赖集团参与创建，或是由达赖集团的要员在其中担任重要职务。从法律性质上而言，这些组织在其本国都是合法的，但其在客观上为那些反共反华势力提供了便利，使其得以借助这些染指藏独，而又避免了直接干涉中国内政之嫌。还有一些组织“虽然与支持达赖集团并无直接关联，但出于对达赖集团及流亡藏人的同情或支持，或出于对中国政府政策的误解，它们往往在人权、宗教、民族、环境等问题上，支持达赖集团的有关主张或诉求，不断攻击中国的西藏政策”[310]。
很多在边疆地区开展活动的境外社会组织都是实力十分雄厚的组织。这些组织往往具有广泛的资金来源渠道，相当一部分境外社会组织能够得到本国政府的大力支持。还有一些境外社会组织本身就具有复杂的联系网络，建立了数量庞大的分支机构，在国际社会具有相当的影响力，国际非政府组织就是典型的例子。1968年，联合国经社理事会通过了一个有关NGO参与联合国事务的重要决议（第1296项决议）。该决议规定：具备一定条件经申请并得到联合国认可的非政府组织，有资格参加联合国经社理事会或其他相关国际会议，可提交提案、发言或者提交相应文件，从而获得相应的咨商地位而成为国际非政府组织。国际非政府组织参与国际决策的主要机制是在联合国召开国际会议的同时同地，召开同主题的非政府组织国际论坛。对于这些实力雄厚的社会组织，中国政府与其互动的过程中容易体现被动的一面，尤其是当项目存在分歧时，与其博弈的难度更大。
境外社会组织具有更为广泛的国际社会影响力。境外社会组织本身往往具有复杂的海外分支机构，同时长期以来境外社会组织大多已经形成了一种国际联系网络，同一领域的境外社会组织在国际交流合作方面不仅广泛而深入，而且已经形成了一些固定的机制，例如通过召开国际会议形成联系。境外社会组织的这种强大的影响力可以说是一把双刃剑，一方面它可以使这些组织在援助边疆地区时体现出更高的效益，例如更广泛的资金募集途径，但另一方面，如果在项目开展过程中出现负面信息，很容易迅速扩散至范围更为广泛的海外世界。
除了以上原因以外，对境外社会组织的管理难度也与这些组织在边疆地区开展项目的方式有关。例如，有的境外社会组织只是以项目资助的方式进入边疆地区，组织本身并不配备专门工作人员进入边疆，在边疆地区没有常设机构，因此很难像国内的社会组织那样进行管理，有些适用于国内社会组织的管理措施对于境外社会组织而言并不适用。因此，针对境外社会组织的管理需要创新。什么样的方式更适合于境外社会组织？衡量的最终一个标准就是既要积极接纳、平等合作，使境外社会组织能够在边疆地区发挥积极作用，又要防止出现各种消极影响和后果。
第五节边疆社会组织的管理
促进社会组织的发展、为社会组织参与社会管理提供便利，对边疆地区具有重要价值，同时为了避免社会组织带来的不良影响，又要加强对社会组织的管理。具体来说，需要从观念、法律制度、监督机制等各方面入手，本着扶持、服务与优化管理体制相结合的原则对边疆地区的社会组织进行管理，使社会组织既能发挥积极的作用，又能得到妥善合理的规制。
一、树立正确对待社会组织的观念
有效管理边疆地区的社会组织，首先应该树立正确的观念，这是一个重要前提。世界上许多国家和地区都经历过对于社会组织的观念转变，例如日本1998年以前长期采取限制社会组织发展的“主管官厅负责制”，即社会组织登记注册必须获得主管官厅的许可，直到1998年日本改变了这种做法，颁布《特定非营利活动促进法》，鼓励社会组织进行法人登记。再比如台湾，社会组织活动在20世纪80年代中期以前受到严格的限制，到1987年“解严”以后，各种形式的社会组织得以快速成长起来。[311]这些地区社会组织之所以得以发展，首先得益于政府对待社会组织的态度和观念发生了转变，只有政府采取合理态度，社会组织才有生存的空间，才能合法参与社会管理。
对于边疆地区的社会组织，要改变过去那种以防范和控制为特征的观念，从务实的角度出发，重视社会组织在边疆地区经济社会发展中的作用。必须意识到，社会组织的发展是边疆地区经济社会发展、民主化程度提高的必然趋势之一。随着边疆地区经济社会的发展，边疆居民的公民权利意识和主体意识也逐渐提高，公民参与意识越来越强，社会组织的发展从某种角度来看可以说是对这一趋势的回应。如果能够恰当地引导这一趋势，通过社会组织的发展和管理，不仅可以更好地满足公民参与的愿望，也有助于在边疆地区形成一种互相帮助和投身公益的公共精神。除此以外，随着边疆地区行政管理体制改革的推进，政府职能的进一步转变，必然需要社会组织尽快发展起来，才能承接政府放开的那些公共职能，才能够促进政府向服务型政府、责任型政府、精干型政府的转变。
边疆地区的政府部门要积极营造有利于社会组织发展的外部环境。必须意识到一点，即有效的社会管理不是单纯依靠政府就能达成的，社会组织也是社会管理中不可或缺的主体之一。政府要真正做到“还政于民”，避免“越位”、“缺位”和“错位”等职能不清、角色不清的现象，积极营造有利于社会组织健康发展的外部环境。为社会组织营造有利的环境，还要减少社会组织的行政化倾向，将社会组织列入公共服务的主体范畴，通过各种渠道为社会组织参与公共服务提供便利。除此以外，要把社会组织作为利益表达主体，纳入决策过程。例如，政府可以通过更多地召开新闻发布会、举行听证会等多种方式听取民间组织对某些社会事务的看法，在涉及社会敏感度高、专业性比较强的那些问题上，应该形成固定的机制，即先征询一些相关社会组织的看法以后再出台社会政策。
二、加强对社会组织的扶持
要想让社会组织在边疆地区发挥更大的作用，政府就应该加强对社会组织的扶持。目前边疆地区的社会组织普遍面临的一个难题就是资金和人才的缺乏。资金的缺乏与很多因素有关，例如国内能够获得的资金支持十分有限，而申请境外资金支持又缺乏足够的能力；人才的缺乏与当前社会组织的处境有关，因为许多社会组织甚至没有取得合法地位、待遇相对较低、工作稳定性较差等等因素导致边疆地区本土社会组织的人才流失现象十分严重，已经成为影响这些社会组织发展的重要因素。
因此，政府部门需要加强对边疆地区社会组织的扶持，强化这些社会组织参与社会管理的能力。这需要从多个方面入手：第一，通过多种途径为社会组织提供资金支持。在一些公共服务中，政府可以采用项目发包的方式，让有资质的社会组织申请、竞争，把这些服务的提供交给社会组织去做，政府只需要对这些项目的实施进行监管和评估，这样既增强了边疆地区公共服务的供给水平，又在一定程度上缓解了社会组织的资金难题。另外，政府还可以通过各种免税政策、奖励机制等为社会组织间接提供资金支持。第二，充分发挥好城乡基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织的职能作用，培育好这些有利于促进社会公共利益、发展基层民主和增强社会自治的社会组织，形成社会管理和社会服务的合力。第三，减少社会组织的行政化色彩，培养社会组织的自律机制，使社会组织摆脱过分依赖于政府的现状，真正发挥对政府社会管理的补充作用。第四，完善社会保障体制，将各种社会组织的从业人员纳入到社会保障体制中来，增强社会组织对人才的吸引力。
三、完善社会组织管理的法规
要使社会组织的管理常态化，避免人为性和随意性，最终需要一套健全合理的制度，因此要完善社会组织管理的相关制度，真正做到依法管理。
我国现有的关于社会组织的法规体系主要包括两个条例、一个办法、一个规定以及一个专门法，即1998年公布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1988年和1989年先后公布的《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》；以及1999年8月颁布的《公益事业捐赠法》。一些学者认为，目前我国政府对社会组织管理的法律体系立法层次太低，不利于对社会组织的管理。目前，在三个条例与宪法之间，缺少一个法律层次的立法，三个条例的立法位阶较低，造成与国家的其他法律如税法等的配套难题。因此要提高立法层次，适时推出非政府组织管理的基本法律。早在1987年，国家就认识到制定一部基本法律的重要性，“十三大”就明确提出了制定结社法的立法任务，并委托民政部提出草案，而民政部经过五年努力，十易其稿，1993年将草案报送国务院。由于种种原因，这部法律没有出台。[312]
法律的颁布不是边疆地区可以做得到的，不过在国家尚未出台基本法律之前，边疆地区可以完善一些具体的操作性条例，或者针对边疆地区社会组织的特点推出一些单行条例。具体来看，可以从两个方面入手：一是降低社会组织的登记准入门槛，使社会组织发展合法化、透明化。目前我国社会组织登记管理方面的一项重要原则就是双重管理，即对社会组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。根据这一规定，社会组织须有业务主管单位，即社会组织必须挂靠某个主管单位。由于这个规定的存在，许多社会组织因为找不到主管部门而无法登记成立，甚至有的社会组织以此为由私自结社。边疆地区可以结合边疆的实情适当降低社会组织登记准入门槛，这样既有利于社会组织的管理，也有利于政府掌握充分的信息。二是对社会组织的具体行为作出明确规范。我国现有的社会组织的法规比较空泛，缺乏操作性和针对性，导致社会组织的一些违规、违法和犯罪行为没能依法处理。因此需要出台具体的行政法规，对社会组织的组织形式、财产关系、权利义务、人事等方面作出具体规定，除此以外还可以制定专门针对行业协会、商会、基金会等社会组织的单行法规，对不同类型的社会组织进行规范。
四、建立健全社会组织的监督和评估机制
我国现行的社会组织管理体系存在明显的一个特征就是重登记而轻监管，即社会组织登记注册时的门槛设置过高，而一旦获得登记注册的社会组织其各种活动往往处于社会监督的真空地带，这带来了很多问题。随着公众志愿精神的提高，他们对于社会组织的公开透明要求也大大提高了，尤其是实施了捐助行为的公众，都希望能够了解公益款项的真实去向。如果这种需求未能满足，必然影响公众的捐助热情，产生对社会组织的信任危机，最终影响社会组织的发展。建立完善的社会组织监督机制和评估机制具有非常重要的价值，它既可以督促社会组织遵守公益目标、更加公开透明，也有助于政府对社会组织实现更有效的监督管理，同时也可以提高社会组织开展项目的社会效益。在边疆地区，要建立健全社会组织的监督和评估机制，可以从几个方面努力：
第一，明确监管机构的职责。我国现行的社会组织管理采用双重管理体制，因而也就存在两种监管机构，即登记管理机构和业务主管单位。要更好地监督管理社会组织，就应该明确划分这两种机构的监管职责。登记管理机构应将重点放在形式审查上，按照法律规定对社会组织的资格进行审查；而业务主管单位则更多地负责对社会组织的日常业务进行监管。同时，还需要在不同监管机构之间建立统一的监管标准，避免标准不一的现象。
第二，建立统一的监管机构。在现行双重管理体制之外，边疆地区还可以尝试建立统一的监管机构，这方面已经有了可以借鉴的经验。深圳市在2004年成立了行业协会服务署，整合原先行业协会业务主管单位的职能，即把原来的分散在各个不同业务主管单位的相应职能整合到一个统一的业务主管单位——行业协会服务署中来。[313]这种做法集中了审批权和日常监管权，提高了工作效率，具有明显优势，可以更有效地对社会组织进行监管，同时还可以促使现有的行政监管向科学监管转变。
第三，加强财务监管。从监管内容来看，财务监管是对社会组织进行监管的重点，这不仅涉及到社会组织是否真正从事非营利活动、没有浪费善款的行为，而且也涉及到对社会组织的扶持。这方面的监管主要涉及税务和审计两种机构。在社会组织取得法人登记后，应向税务部门提交章程和减免税申请，由税务部门根据其公益性质决定是否同意其减免税申请。社会组织的工作经费、项目经费进行则应该由审计部门进行定期审计。
第四，鼓励社会监督。社会监督是非常有效的一种监督方式，尤其对社会组织而言。因为社会组织的性质决定了其必须履行公益的义务，才能获得广泛的社会捐赠。政府应该在相关制度中明确要求社会组织公布其章程、活动、项目、捐款流向、年度报告、财务报告等信息，接受社会公众的监督。政府也可以通过多种方式鼓励媒体、公众对社会组织开展的项目进行监督。
第五，支持建立社会组织内部的自律联盟。建立社会组织内部的自律联盟，是为了实现同一行业社会组织内部形成自我监督机制。这种做法可以减少政府机构直接监督社会组织的负担，而且也可以更有力地推动社会组织的能力建设，有利于社会组织的健康成长。在这方面政府应该对成立同业社会组织自律联盟制定相应的准许政策，同时还可以适当扶持这类社会组织。
第六，引入中介机构对社会组织进行评估。对社会组织进行定期评估，是确保社会组织服务质量的一个重要途径，政府可以制定定期评估制度，而具体的评估工作可以引入第三方中介机构来进行，尤其是政府购买服务时，可以由第三方机构来评估。这样的做法既可以减少政府部门对社会组织的直接管理，降低管理成本，又可以使评估具有更强的专业性和客观性，从而更好地提高社会组织的运行效率和社会服务能力。
五、创新境外社会组织管理制度
如本章第四节所述，境外社会组织具有一定的特殊性，对境外社会组织的管理也面临更多的难题，因此应该对境外社会组织的管理制度进行创新。在这方面，云南省已经在全国领先跨出了重要的一步，即对境外社会组织实行备案制度。2009年12月29日，云南省人民政府办公厅下发了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》，并于2010年1月1日起正式实施。按照这一文件规定，境外社会组织在云南省开展项目及活动，均需到省民政厅登记备案，否则即为非法。截至8月10日，共有美国大自然保护协会、香港乐施会、国际奥比斯项目公司、CBM国际克里斯托夫防盲协会、中加心脏健康检查、国际专业服务机构有限公司、无国界卫生组织、互满爱人与人国际运动联合会、国际艾滋病联盟、微笑行动中国基金有限公司、苗圃行动、英国海外志愿服务社、世界少数民族语文研究院等13家在滇境外社会组织向省民政厅提交了备案申请材料。省民政厅经过审查，同意备案。这一制度使云南的境外社会组织有了合法身份，解决了很多境外社会组织管理的难题，可以供其它边疆地区借鉴。当然，这一做法本身也还有一些可以完善的地方，例如实行这一制度后政府相关部门内部人员配置、经费划拨、业务培训等都需要更有针对性。
对一些比较敏感的境外社会组织要重点监控，严厉打击境外社会组织的非法活动。对那些企图在边疆地区进行政治渗透、宗教渗透或者民族分裂活动的境外社会组织，要及时搜集其相关资料，掌握其活动网络、资金渠道、骨干分子等资料，搜集其渗透和破坏活动的证据，依法对其进行打击取缔。工商、税务等部门要加强对某些重点境外社会组织的资金、财务进行监管，及时发现未经审批擅自开展活动或虽经审批但超范围活动的境外社会组织，会同有关部门及时依法处理。登记机关和业务主管单位也要提高意识，对活动频繁、资助数额大或渗透意图明显的境外社会组织、项目管理人员的情况，及时为公安、安全机关开展侦控工作提供目标。另外，政府部门要充分利用媒体的宣传作用，提高相关专业人员和社会公众对这些境外社会组织的警惕性，减少渗透的可能性。
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