学习要点

    第一节 完善人民民主权利保障制度

    推动人民代表大会制度与时俱进。人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度，是全国各族人民当家做主的根本途径和最高形式，也是我们党在国家政治建设中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。人民代表大会制度面临着新形势新情况，必须坚持党的领导、人民当家做主、依法治国相结合，不断回答新课题、应对新挑战、解决新问题，赋予这一制度新的内涵和使命，才能保持根本政治制度的生机和活力。一是要推进科学立法、民主立法；二是要加强“一府两院”的监督；三是要充分发挥人民代表的作用；四是要推进人民代表大会制度理论和实践创新。

    推进协商民主广泛多层次制度化发展。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，与人民代表大会制度共同构成了中国特色社会主义民主政治的基本组成部分。党的十八大提出把社会主义协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式。党的十八届三中全会把推动协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。推动协商民主的协商内容和协商主体的广泛性；推动协商民主的多层性，不仅推动国家层面立法、决策协商，人民政协的政治协商，党与民主党派、无党派人士的直接协商，还要推进社会层面的基层民主协商；推动协商民主的制度化。

    发展基层民主。基层民主是广大人民群众在城乡社区、基层政权、企事业单位和其他各基层单位中依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序。发展基层民主，需要进一步畅通民主渠道、加强制度保障，发挥基层各类组织作用，实现政府管理与基层民主的有机结合。

    第二节 健全有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度

    优化支出结构，改善公共服务。财政支出是国家财政分配活动的一个重要环节，它既规定了政府活动的方向和范围，又反映了国家意志和战略方向。加大基本公共服务领域投入，创新政府服务方式，建立全面规范、公开透明的预算制度，充分发挥财政保障和改善民生的作用。

    深化税制改革，完善调节功能。要充分发挥筹集财政收入的基本职能，为促进经济社会发展、满足人民群众日益增长的物质文化需要提供充足的财政资金；要合理调节国民收入分配格局，促进社会公平正义、实现社会和谐；按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，稳妥推进数值改革。

    理顺财政体制，建立事权和支出责任相适应的制度。事权划分是现代财政制度有效运行的基础。要进一步理顺中央和地方收入的划分。将收入周期性波动较大、再分配功能较强、税基分布不均衡、税基流动性大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些。将其余具有明显受益区、区域性特征，对宏观经济运行不产生直接影响的税种划为地方税。合理划分中央地方事权和支出责任，将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理作为中央事权。将部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，将区域性公共服务作为地方事权。完善转移支付制度，不断加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的支持力度，促进老少边穷地区的发展。

    第三节 完善收入分配制度

    完善初次分配制度。初次分配是整个收入分配制度中最具基础性的组成部分，一般是指生产成果在劳动、资本、技术、管理等生产要素之间按贡献进行分配的过程。完善初次分配制度，要兼顾效率和公平，进一步完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的公平性，调动积极性；要深化工资管理改革，完善工资决定和增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度；要优化制度环境，多渠道增加居民财产性收入，推动各种所有制经济依法公平使用生产要素、公平参与市场竞争、同等收到法律保护，健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制。

    完善再分配调节机制。再分配调节是国家通过税收、社会保障和转移支付等方式对初次分配结果进行调节的过程。要加大税收调节力度，更好的发挥转移支付的调节作用，充分发挥社会保障的调节作用，建立公共资源出让收益合理共享机制，完善慈善捐助减免税制度，支撑慈善事业发挥扶贫济困积极作用。

    规范收入分配秩序。在初次分配和再次分配的基础上，规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，是逐步形成合理有序收入分配格局的重要举措。要逐步形成“橄榄型分配格局”，低收入者和高收入者少，中间收入者占多数，呈现出“两头小中间大”的收入分配格局。而形成橄榄型分配格局，根本上要靠法制。

    第四节 全面推进依法治国

    坚持走中国特色社会主义法治道路，坚持和拓展中国特色社会主义法治道路，必须坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，坚持中国特色社会主义法治理论。坚持人民主体地位，是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在；平等是社会主义发了的基本属性，是社会主义法治的基本要求；坚持走中国特色社会主义法治道路，必须坚持依法治国和以德治国相结合；走什么样的法治道路，建设什么样的法治体系，是由一个国家的国情决定的；全面推进依法治国的总目标，就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

    深入推进科学立法。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，深入推进科学立法、民主立法，充分发挥立法的引领和推动作用。推进科学立法，关键是完善立法体制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导地位；必须不断健全立法机关和社会公众的沟通协调机制，使立法机关了解公众的关注度和诉求，保证法律符合人民群众的意愿和需求。

    坚持严格执法。法律的生命力在于实施，法律的权威在于实施。要创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。推进依法行政、严格执法，就要依法全面履行政府职能，深化行政执法体制改革，强化对行政权力的制约和监督。

    坚持公正司法。公正是法治的生命线。要完善确保依法独立公正行使审判权和监察权的制度；要健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁决的制度；要优化司法职权配置；要加强对司法活动的监督。

    思考题解答及拓展

    1．如何推进协商民主广泛多层制度化发展？

    答：党的十八届三中全会把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。

    推进协商民主的广泛性。体现在协商主体和协商内容的广泛性上。协商主体涵盖了各级国家政权机关、各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面的人才；民主协商内容要既包括经济社会发展的重大问题，也包括国家机关立法、决策协商，也涉及老百姓切身利益的问题，凡是社会群众切身利益的决策都应通过民主协商等方式，充分听取群众意见。

    推进协商民主的多层性。不仅推进国家层面的立法、决策协商，人民政协的政治协商，党与民主党派、无党派人士的直接协商，还要推进社会层面的基层民主协商。

    推进协商民主的制度化。一是切实把协商纳入决策程序，坚持协商于决策前和决策中，增强协商民主实效性；二是加强人民政协制度建设，推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用；三是完善中国共产党同各民主党派的政治协商，听取各民主党派、无党派人士意见，完善民主党派中央直接向中共中央建议制度，发挥统一战线在协商民主中的重要作用；四是推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，实现群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

    案例1

    “1+4+X”村务公开模式

    近年来，湖北恩施市结合农村实际，探索总结出“1+4+X”村务公开民主管理模式。这种村务公开模式解决了农村的一些难点问题，收到了良好的效果。

    主要做法

    加强对村务公开的组织领导。成立市村务公开民主管理工作领导小组，明确村务公开工作由市民政局牵头，市财政局和经管局负责指导农村财务管理与公开，纪检监察机关负责组织协调和监督检查。

    对“1+4+X”提出规范性要求。针对“1”，规定每年3月8日为全市“村务公开日”，所有村必须在这一天召开村民代表大会；市级领导、市直单位负责人和乡、镇、街道办事处班子成员都要分赴各村，参加“村务公开日”，倾听群众呼声，现场解决问题。针对“4”，规定各村每年至少更新4期公开栏，公开内容必须真实、全面和通俗易懂。“X”就是鼓励各村因地制宜大胆创新。

    在村务公开中分层推进。在推行“村务公开日”时，2004年先选择了6个条件不同的村作为试点；2005年在195个村（居）委会推广；从2006年开始在全市所有村（居）委会开展。推行“1+4+X”模式时，也是先确定60个示范村，市财政每年给示范村补贴1000元经费；2007年将示范村扩大到120个，达到省级示范标准。

    在推行“1”个“村务公开日”方面狠抓落实。2005年3月8日全市第一个“村务公开日”，5240名村民代表表决通过了172个村、21个居委会的经济社会发展规划，否决了2个村的规划，表决通过了村级资产处理等方案158个，提有关建议和意见1421条。2006年3月8日的村务公开日，6558名村民代表参加民主管理活动，提出村级发展建议1525条，涉及产业结构调整、基础设施兴建、新农村建设等内容。2007年3月8日，6200余名代表与村干部对话，表决通过了解决民生问题的方案168个，提意见和建议1310条。2008年3月8日的村务公开日，村民代表共提意见1280条，现场解决问题260件，有90多件需要市直相关部门协调解决的问题被带回。不能当场解答的，干部们对村民承诺1个月内一定进行答复，直到村民满意为止。在村务公开日活动中，市委书记、市长到联系点参加村务公开日活动，与村民代表面对面对话，解答人们提出的问题，与村民共商发展大计。

    在推行“4”期公开栏方面强调规范化。以公开栏为平台，实行村务党务及时公开。（1）统一设置地点，统一版面大小，统一规格模式“三统一”规范公开栏设置。（2）规范公开内容，做到有关法律法规和政策明确要求公开的事项必须公开；当前村民普遍关心的重点、热点、难点问题必须公开；村民要求公开的事项，只要不违背法律政策规定就必须公开；公开内容必须及时更新。（3）规范公开时间，村务公开的时间以“时效、适用”为原则，除了做好3月8日统一的综合性公开日工作外，每季度至少对常规性村务事项进行一次公开；对于村务中的重大项目，要分阶段连续公布；涉及农民利益的重大问题以及群众关心的重要事项要及时公开；扶贫救济、计划生育、村民建房、村干部工资和奖金、公益费用的收缴及使用等村务情况要随时公开。

    在推行“X”村务公开形式方面解放思想。实行多形式村务公开，大胆创新出其他简便易行的公开形式。主要有：（1）会议公开。利用各种群众会、小组会、屋场会、听证会等公开村里的大小事务，广泛征求村民意见和建议，让更多的村民直接享受到“四权”。（2）到户公开。针对部分村民离公开栏较远和少数村民对公开栏、公开日公开的内容仍有疑惑的实际，采取上门解释、到户宣传或者采用无线广播、宣传栏、宣传车等“流动宣传栏”方式进行宣传。（3）网络公开。除在政府门户网站“中国硒都网”开办了市民建言栏目外，各乡镇公众信息网也开办了“网上公开栏”。远在千里之外的村民可通过上网，及时了解本村的村务情况，若有疑问，还可在网上留言，村里都将限期给予答复。

    “1+4+X”村务公开模式把群众拥护不拥护、赞成不赞成、满意不满意作为衡量村务公开好坏的标准。各村在“村务公开日”之前，都要召开村党支部、村委会、村务公开监督小组和村民主理财小组联席会议，广泛收集村民意见，将村民关注的热点、难点问题确定为公开内容，提前通知村民代表，并经常听取群众对村务公开效果的评估，这就使村务公开的质量和效果得到了一定保证。

    实施效果

    恩施市自2004年提出适合农村特点的“1+4+X”村务公开模式以来，受到了中央、省有关领导的肯定和新闻媒体的关注。从“1+4+X”村务公开模式的实践来看，该模式在加强基层民主政治建设和党风廉政建设、促进当地经济社会发展，建设社会主义新农村等方面发挥了重要作用。

    “1+4+X”村务公开模式有助于还干部清白、给老百姓明白，解决干部“信任危机”问题。“1+4+X”模式要求村干部面对面地向村民报告工作，接受村民质询和评议，村干部的行为被有效地置于全体村民的监督之下，既提高了决策的科学性和民主性，又有效防止了腐败、渎职等行为的发生。

    “1+4+X”模式所包含的配套制度，有效地保障了村民的知情权、决策权、参与权和监督权。2004年以来，在“村务公开日”大会上，表决通过了700多个“一事一议”方案；收到村民代表提出的意见和建议7000多条，90%的意见和建议已得到解决和答复。

    “1+4+X”模式变单向公开为干部村民双向交流互动，共同管理村务，共谋发展大计，形成了发展合力，促进了新农村建设。全市农村呈现出安宁和谐、欣欣向荣的发展景象

    摘编自全国干部培训教材编审指导委员会：《基层民主建设（科学发展主题案例）》，人民出版社、党建读物出版社2011年版。

    案例2

    浙江温岭民主恳谈制度

    温岭民主恳谈作为一种基层民主形式，是协商民主的一种形式，对推动我国民主政治建设具有重大意义。温岭民主恳谈的前身，是1999年6月温岭市松门镇应浙江省开展农业农村现代化教育的要求而举办的“农业农村现代化教育论坛”。2001年6月，根据温岭市委的要求，温岭各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等收集民意、践行民主的活动被统一命名为“民主恳谈”，并推广到其他乡镇，进而被引入城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织、企业单位等社会政治经济诸领域。2005年，温岭市把民主恳谈引入镇人大工作，在新河镇、泽国镇按照不同模式开展参与式公共预算改革，让民众和代表切实参与到政府预算的审核和监督过程中来。这种参与式预算民主恳谈被评为“2007年十大地方公共决策实验”。2008年，温岭市将预算民主恳谈推广至六个镇，2010年又推广到全市各镇和街道，并且，将参与式预算从镇升格到市级政府部门。目前，民主恳谈主要有对话型、决策型、参与式预算民主恳谈这三个类型。

    对话型民主恳谈。民主恳谈会的组织者和参与者之间就社会公众广泛关注的某项议题进行对话、沟通、讨论、协商以求得共识。对话型民主恳谈议题广泛，可适用于土地征用、房屋拆迁、产业政策、社会治安、公共设施建设、村集体资产的使用和管理等所有群众关心的事项和社会热点，市级机关、镇（街道）和村（社区）的党组织、政府、社会团体、企事业单位以及群众自治组织都可以组织召开。群众自愿参与，自由、有序发言，平等对话。这种对话是政府与公众的沟通机制，在对话的过程中，公众可以提出问题和意见，政府要公开相关信息、释疑解惑，并从中了解公众的真实想法。通过双方互动的对话，以协调公众与政府的意见分歧，建立互信，增进共识。

    决策型民主恳谈。社会公众参与利益相关的公共政策的制定和公共事务的决策。政府事先要经过调查研究提出决策事项的初步方案或拟定政策的初步意见，民主恳谈会上参与者对此展开询问、讨论，提出意见，表达利益诉求，经充分协商，政府吸纳参与者的合理建议和要求，修改、完善或调整政府决策方案后作出多数参与者认同的决策。如果对决策事项意见分歧、争议较大，不能达成共识，则暂缓决策，重新调查论证，提出解决方案，然后再次召开民主恳谈会。民主恳谈的参与者主要是与决策事项利益相关的公众、社会组织和利益群体，同时邀请相关的人大代表、政协委员参加，其他社会公众均可自愿参加，也可以随机抽样的方式在与决策事项相关的行政区域内的社会公众中产生参与者，使公众参与政府决策的机会均等。

    参与式预算。决策型民主恳谈的延伸，即以财政预算为决策内容，社会公众参与财政预算的编制、初审以及预算执行过程的监督。政府召开财政预算编制民主恳谈会，参与的各界社会公众对政府提出的年度预算收支方案提出意见、建议和要求；政府听取意见，解释、答复预算编制的相关问题，吸纳参与者的合理建议修改政府预算收支方案，在此基础上形成预算草案，提交镇人代会审查、批准。

    民主恳谈制度在温岭各地不间断地运行了十多年，解决了温岭市经济社会发展中的许多重大事项和事关民生的具体问题，得到了社会各界的广泛认同。温岭民主恳谈开辟了社会公众有序政治参与的新途径，改进和完善了地方党和政府的执政方式、社会治理方式和决策方式，提高了当地政府的决策能力和决策水平，提高了当地群众对政府的信任感和认同度，营造了公开、透明、开放、民主的社会环境，增进了社会共识，增强了社会凝聚力，有力地促进了温岭市经济社会的平稳良性发展和社会和谐稳定。

    摘编自：北方网，《程同顺：温岭民主恳谈的意义及局限》，2014年4月17日；《浙江日报》，《温岭民主恳谈成为我国基层协商民主的典型范式》，2013年1月4日。

    2．如何通过建立现代财政制度推进基本公共服务均等化？

    答：推进基本公共服务均等化，是公共财政建设的基本要求，建立“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”的现代财税制度，充分发挥中央和地方两个积极性，才能更好地推进基本公共服务均等化，促进社会和谐稳定和国家长治久安。

    一要合理划分各级政府事权和财权。事权划分是现代财政制度有效运行的基础。要进一步理顺中央和地方收入的划分。将收入周期性波动较大、再分配功能较强、税基分布不均衡、税基流动性大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益区、区域性特征，对宏观经济运行不产生直接影响的税种划为地方税；要合理划分中央地方事权和支出责任，要将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理作为中央事权。将部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，将区域性公共服务作为地方事权。

    二要健全规范财政转移支付制度。要进一步完善转移支付立法，财政转移支付涉及面广、针对性强、过程繁杂、系统庞大，必须用法律的形式加以规范，充分发挥其调控作用；要优化支付结构类型，中央对地方的转移支付一般分为一般性转移支付、转向转移制度两类。近年来，中央政府不断增强了对地方尤其是中西部财力薄弱地区的一般性转移支付制度，增强了地方政府尤其是基层政府的公共服务保障能力。

    三要进一步推进税制改革。党的十八届三中全会提出要求，深化税制改革的目标取向，是优化税制结构，完善税收功能，稳定宏观税负，推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。要加快“营改增”改革，建立规范的消费型增值税制度。要逐步建立综合与分类结合的个人所得税制度。要加快资源税从价计征改革，开征环境保护税。

    四要优化财政支出结构，改善公共服务。加大基本公共服务领域投入，健全社会保障财政投入制度，优化支出结构，优先保障和改善民生，重点加大社会保障、教育、就业、医疗卫生等方面的投入，增加社会保障支出；创新政府服务方式，放开公共服务的市场准入，推动公共服务主体多元化，更多地实行政府购买服务，建立高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系；建立全面规范、公开透明的预算制度，在加大基本公共服务领域投入的同时，完善政府预算体系，健全透明预算制度，改进预算控制方式，真正把有限的钱用在刀刃上。

    延伸阅读1

    重庆永川政府服务热线“外包”民企

    春节将至，老邓和他的42位民工在重庆市永川区来苏厂镇做饮水改造工程，完工验收后，却没拿到34万多元的工资。2013年11月27日，他看到“12345有事找政府”的牌子，抱着试试看的心态，拨通了永川区政府服务热线49812345，接线员耐心听他讲述了事情经过。更让老邓满意的是，第二天就接到电话，让他带上合同去财政局。经过协调，今年年初，他全额领到工钱。“感谢这个热线，我领到近1万元，可以好好过年了！”

    老邓并不知道，这个服务热线的另一端，并不是区政府的干部，而是一家民营企业的员工。把政府服务热线外包给专业的公司，政府购买服务，随时监测、评估公司的服务质量，并对各政府部门、镇街处理群众所反映问题的效能进行监督和考核，这种契合十八届三中全会“推广政府购买服务”精神的做法在永川已推行3年，受到官方和民间的一致好评。

    逼出来的“政府第一包”。“49812345的前身是区长公开电话。”永川区政府办公室副主任瞿江介绍说，从2011年1月26日开始，区政府以购买公共服务的方式将其“外包”给了重庆先特服务外包产业有限公司，并将区长公开电话更名为政府服务热线。此举在我国西部首创。

    当年设立区长公开电话的目的是及时帮群众排忧解难，搭建一个政府和市民的沟通桥梁。为此，他们专门安排区政府值班室负责受理区长公开电话，共配置了9名干部。但随着经济社会的发展，区长公开电话的受话量越来越大，人们对区长公开电话的意见也越来越大。一是经常占线，那时候区长公开电话只有一根线、两部座机，打电话的人多了，占线成为常态；二是投诉经常遭遇“踢皮球”，群众投诉、咨询的问题五花八门，涉及政府各个部门，值班人员常常回答不了，只能让市民转打某部门、某镇街的电话，市民感觉“被推来推去”，就是找不到负责人；三是回复率低，对一些责任单位明确的问题，值班人员虽然把来电诉求转给了相关单位，但市民却迟迟等不到答复，区政府值班室也很难对处理结果进行监督。正因如此，本意是为群众排忧解难的区长公开电话，反而让人产生“打不进”、“打了也没用”的印象。

    2010年10月，该区拟增加区长公开电话值班人员的编制和经费，提高受理群众诉求的能力。经过调研，区政府领导转变思路，提出一个“大胆”的方案：可不可以采取政府购买公共服务的方式，把区长公开电话包给专业的服务外包公司来做呢？由此，落户永川才一个多月的先特服务外包公司，通过公开竞标拿到这份服务外包合同。2011年1月26日，永川区49812345政府服务热线正式开通。区政府值班室的人员随即被分流。

    满意率高来电逐年增。3年来，外包给民营企业的政府热线越来越受到群众欢迎。老百姓拨打该热线，多数是反映自己身边的“小事”，比如路灯坏了、噪声扰民、化粪池泄漏、停气停水，这对民众而言，却是关系生活质量的大事。由专业公司来运行政府服务热线，再也不会出现无人接电话、电话总占线的情况。因为先特公司有先进的接听管理系统，即“一号、多席位、多人接听”——他们共有4个席位、15名接线员、4名管理员，每周7天、每天24小时都有专业接线员值班，全天候接受群众来电。接到投诉类电话，接线员接听后会立即在线生成详细的工单。值班经理审核后，迅速通过内网将工单“派”给区政府有关部门或镇街。各单位解决问题、向市民回复都有时间限制，先特公司员工还要在24小时后，对来电市民进行电话回访，了解事情的办理进展情况。热线投入运行的第一年，就接到群众来电19680件，回复率达100%，回访满意率达92%。此后，群众来电呈现出逐年上升的趋势。

    效果更好成本更低。“外包”后，效果好了，成本还降低了。瞿江说，如果按照原先那套增加编制、增加经费的方案，一年起码需要200万元的费用。而“外包”给企业，每年只需向企业支付89万元服务费用。政府服务热线“外包”给民企运营，可以用五句话概括：一是倾听民声，开通了表达民意的“直通车”；二是体恤民情，架起政府与群众的“连心桥”；三是汇聚民智，构建建言献策的“智囊库”；四是缓解矛盾，打造化解纷争的“稳定器”；五是服务百姓，成为解决困难的“民生线”。

    摘编自田文生：《重庆永川政府服务热线“外包”民企》，《中国青年报》，2014年1月21日。

    延伸阅读2

    一事一议财政奖补政策——破解村级公益事业建设难题

    村级公益事业建设一事一议财政奖补是适应农村税费改革后农村公益事业建设新情况，破解农村公益事业建设难题的一项重大制度创新。农村税费改革前，村提留、乡统筹和农村劳动积累工、义务工（以下简称“两工”）是村级公益事业建设的主要资金、劳务来源。农村税费改革逐步取消了村提留、乡统筹和“两工”，规定村级公益事业建设所需资金、劳务，实行村民一事一议。但是，一事一议筹资筹劳工作开展不平衡，整体覆盖面较小，不能满足村级公益事业建设投入的需求，村级公益事业建设投入总体上呈下滑趋势。农村基础设施脆弱、社会事业发展滞后，已经成为影响社会主义新农村建设和发展现代农业的障碍。

    2008年2月1日，按照《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展农民增收的若干意见》的精神和国务院有关规定，国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部三部门以国农改［2008］2号文件，联合发布《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》，一事一议财政奖补，拉开了全国村级公益事业建设一事一议财政奖补的序幕。

    一事一议财政奖补政策本着改善农村民生和促进基层民主的目标，遵循民办公助原则，以尊重农民意愿和不加重农民负担为前提，以自愿筹资筹劳为基础，对按村民民主议定程序议定开展的村内公益事业建设项目，通过以奖代补的方式给予适当财政奖补，以此调动农民参与村级公益事业建设的积极性，推进社会主义新农村建设，促进城乡基本公共服务均等化。财政奖补范围主要指村内户外农民共同受益的公益事业，包括目前支农资金没有覆盖的村内道路、农田水利、村容村貌改造、农村新社区建设，以及村民通过民主程序议定需要兴办且符合有关规定的其他公益事业建设项目。

    自2008年试点以来，建立了一批农民需求最迫切、受益最直接的村内民生项目，有效改善了农民生产生活条件。一事一议财政奖补政策以农民民主议事决策为前提，以民办公助财政奖补为手段，以改善农民生产生活条件为目标，把民生与民主、政府力量与农民力量、自下而上决策与自上而下补助有机结合起来，着眼于村内户外公益事业和人居环境建设管护，贴近农民生产生活，拾遗补阙，积小步为大步，受到了基层干部群众的欢迎。不仅经济意义明显，而且政治影响深远。

    一是开辟了亿万农民参与村级公益事业建设和管护的有效途径。在一事一议筹资筹劳的基础上，发挥财政奖补资金的激励引导作用，有效解决了过去农村事难议、议难决、决难行等问题，激活了农民筹资筹劳制度，调动了农民投身村级公益事业建设的积极性，办成了一家一户办不了、办不好的事。

    二是提供了公共财政直接支持村内基础设施建设的重要载体。一事一议财政奖补第一次直接将着眼点放在村级公益事业上，填补了长期以来我国公共财政对村级基础设施的投入空白，健全了国家强农惠农政策体系。2008—2013年，估算全国各级财政累计投入一事一议财政奖补资金2391亿元，其中中央财政投入732亿元，带动村级公益事业建设总投入5000多亿元。

    三是改善了农村人居环境和增收致富条件。2008—2012年，全国共建成一事一议财政奖补项目136万个。这些村内道路、水利、环境治理等项目的建成，不仅改善了农民的生产生活条件和人居环境，还为发展乡村旅游、高效农业、促进农民增收致富创造了机会和条件，达到了方便一方群众、搞活一片经济、富裕一地百姓一举多得的效果。

    四是搭建了基层干部服务广大农民群众的桥梁纽带。一事一议财政奖补让基层干部找到了新形势下联系群众、服务群众的抓手，起到了办民事、凝民心、聚民力、促民主的作用，化解了矛盾，促进了农村和谐稳定，巩固了党在农村的执政基础。

    摘编自：《中国财政》，2013年第21期。

    3．如何形成科学合理的收入分配秩序？

    答：党的十八届三中全会指出，要逐步形成“橄榄型”分配格局，即低收入者和高收入者相对较少，中等收入者占多数的“两头小中间大”的收入分配结构。在初次分配和再次分配基础上，规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，是逐步形成合理有序收入分配格局的重要举措。

    一要保护合法收入，大力发展中等收入群体。一方面要加快社会保障，逐步提高社会保障的水平和覆盖面，要保护私有财产权，维护社会公正。另一方面要进一步转变政府职能，健全行政司法联动监管机制，创新劳动关系协调机制，完善劳动争议处理机制，加大维护劳动者合法权益执法力度，为增加低收入者收入提供制度保障。

    二要增加低收入者收入，调节过高收入。继续推进公务员工资制度改革和事业单位分配制度改革。调整国民收入分配结构，缩小城乡和地区收入差距，加速推进消除城乡二元经济结构的步伐，推动城乡发展一体化，加快户籍管理制度的配套体制改革，为农村剩余劳动力向城市转移扫清障碍；建立对欠发达地区长期稳定规范的财政转移支付制度，缓解地区间财力差距扩大的矛盾。加强对垄断行业收入分配监管，逐步实行工资总额和工资水平双重调控。

    三要大力规范灰色收入，取缔非法收入。健全现代支付和收入检测体系，推进薪酬支付工资化、货币化、电子化。规范党政机关、事业单位的职务消费、津贴补贴和奖金发放行为，落实领导干部报告个人有关事项制度。打击和取缔非法收入，坚决堵住国企改制、土地出让等领域漏洞，严打偷税漏税等非法活动，严厉查处权钱交易、行贿受贿行为，深入治理商业贿赂，加强反洗钱和资本外逃监控工作。

    四要综合运用税收、财政等手段加强对收入分配的调节。要认真落实税收优惠政策，扶持弱势群体。加大税收杠杆对收入分配的调节力度，强化税收的宏观调控职能，加强税收征管，调节收入过分悬殊的现象。

    五要完善公民（及家庭）收入信息系统。健全个人收入和财产信息系统，健全财产登记制度，晚上财产法律保护制度，保障合法财产权益。

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    央企高管齐降薪

    在市场经济发展的大潮中，央企负责人的薪酬制度改革曾经发挥出一定的积极作用。但如今，掌握核心资源的央企，许多效益被公众认为并非真正意义上的经营红利。因此，央企领导像外企、民企的高管那样拿超高薪水一直备受争议。尤其是近年来，一些国企、央企负责人既拥有比较高的行政级别，又领取高薪酬。在一些沿海发达地区，能到国有企业或者央企担任负责人被认为是一种重用或“福利待遇”，致使一些人甚至动用关系“铺路子”“走后门”。这些变味的做法都脱离了上一轮央企薪酬制度改革的良好初衷，需要大力纠偏。此外，一些国有企业中还长期存在薪酬结构不尽合理、薪酬监管体制不够健全等问题。有的高管薪酬与其经营业绩不相符，一些国企高管的待遇甚至在企业出现巨亏时不降反升。这些做法不仅违背央企的国有资产定位，甚至直接加剧了社会分配不公。

    党的十八届三中全会《决定》中，明确提出国企主要负责人的薪酬待遇问题，指出，国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。中共中央总书记习近平指出，要逐步规范国有企业收入分配秩序，实现薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效，对不合理的偏高、过高收入进行调整。国企负责人没有“职务消费”，按照职务设置消费定额并量化到个人的做法必须根除。

    中共中央政治局2014年8月29日召开会议，审议通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》。央企负责人薪酬制度改革方案包括“完善制度、调整结构、加强监管、调节水平、规范待遇”五方面内容，最核心的内容是明确下一步央企高管薪酬将采用差异化薪酬管控的办法，综合考虑国企高管当期业绩和中长期持续发展，重点对行政任命的央企高管人员以及部分垄断性的高收入行业的央企负责人薪酬水平实行限高，以此来抑制央企高管获得畸高薪酬，缩小央企内部分配差距，使得央企高管人员薪酬增幅低于企业职工平均工资增幅。

    2015年1月1日起，《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》正式实施。这意味着，包括“三桶油”、五大银行、三大通讯运营商在内的72家中央企业超过200名高管“钱袋子”或面临缩水。这次改革在业内称为“有一锤定音之效”。人社部副部长邱小平曾表示，“改革后多数中央管理企业负责人的薪酬水平将会下降，有的下降幅度还比较大”。

    改革前，负责人与职工收入相差12倍。央企负责人往往具有双重身份，不仅是职业经理人，还同时是具有较高行政级别的公务员。在职务薪酬上往往既有高管工资，又有“高官”待遇。数据显示，2013年我国沪深上市公司主要负责人年平均薪酬水平为76.3万元，全部负责人平均薪酬水平为46.1万元。央企负责人薪酬水平是同期沪深上市公司主要负责人的2～3倍，与职工薪酬差距达到12倍之多，显著偏高。

    改革后，负责人收入不超过职工平均工资8倍。改革后的央企高管的薪酬结构由基本年薪加绩效改为基本年薪、绩效年薪加任期激励收入。一位央企内部人士分析说，基本年薪将根据上年度72家在职员工平均工资的两倍确定。绩效年薪不超过基本年薪的两倍。任期激励收入不超过年薪总水平的30%。总的收入不超过在职员工平均工资的7～8倍。

    值得注意的是，“薪酬改革应与中央企业负责人选任方式相匹配”。所谓的与选拔方式相匹配，就是不能再“当不了高官当高管”，除了根据不同企业的类别和性质，还根据企业高管的身份和选拔任用机制来确定不同的薪酬。不少国企的负责人是由组织任命、有行政身份的，就不能再拿着市场化的薪资，其薪酬应参考国家相应级别的公务员薪酬和国企的实际情况综合考量后决定。中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟说，新规实施后，并非大多数央企负责人的薪酬水平会普遍下降。“央企高管也就是个别人的薪酬水平过高。对大多数人来讲，应该有影响，但不会特别大”。这并不意味着高管薪酬的改革就只是一个降薪，而是说向着一个更加合理的薪酬体系改革的方向，而且本身就应该是我们国有企业改革的一个重要部分。

    摘编自：《信息时报》，2015年1月3日

    延伸阅读2

    形成合理有序的收入分配格局需要从哪些方面入手

    收入分配制度是经济社会发展中带有根本性、基础性的制度安排，劳有所得是人民群众最关心最直接最现实的利益问题之一。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》围绕“形成合理有序的收入分配格局”作出新的部署，应当主要从以下3个方面加以落实。

    第一，形成合理有序的收入分配格局，必须健全初次分配制度和着重保护劳动所得。初次分配，一般是指生产成果在劳动、资本、资源（土地）、技术（知识）、管理等生产要素之间，按贡献份额进行分配的过程。我国坚持社会主义基本经济制度和基本分配制度，根本上是要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，坚持初次分配和再分配调节并重。在初次分配过程中，《决定》首先强调“着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。提出一系列关键性举措，包括健全工资决定和正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度，完善企业工资集体协商制度；改革机关事业单位工资和津贴补贴制度，完善艰苦边远地区津贴增长机制，等等。在劳动要素之外，《决定》重点提出，“健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制”，突出了由市场机制决定要素按贡献参与分配的相应报酬、并将知识要素增列其中的创新思路，为依法保障知识（包括品牌、创意等）和技术成果参与分配的应得份额，建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的制度明确了方向。《决定》还重申多渠道增加居民财产性收入，要求“扩展投资和租赁服务等途径，优化上市公司投资者回报机制，保护投资者尤其是中小投资者合法权益”。这些制度机制一旦做实，对理顺和规范股市等投资行为，提高租赁服务质量水平，拓宽居民租金、利息、股息、红利等增收渠道，都将注入新的活力。

    第二，形成合理有序的收入分配格局，必须在完善再分配调节机制上强化政府责任。再分配是指国家通过税收、财政转移支付、各类社会保障和社会救助等对初次分配结果进行调节的过程。《决定》要求“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。建立公共资源出让收益合理共享机制”。就是要强化政府责任，合理运用税收政策工具，健全公共财政体系，提高公共服务支出在财政支出中的比重，进一步做大并分好公共资源出让收益，更多用于民生改善和社会保障，不断完善政府转移支付制度，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。

    第三，形成合理有序的收入分配格局，还要在规范收入分配秩序方面推进体制机制创新。规范收入分配秩序，既要不断完善市场机制，也要更好发挥政府作用。为此，《决定》明确要求，“完善收入分配调控体制机制和政策体系，建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局”。要实现这些目标，都需要各级政府发挥积极主导的作用，加强法律法规体系建设，建立健全财产登记制度，完善财产法律保护制度；健全行政司法联动监管机制，加大维护劳动者合法权益执法力度；减轻中低收入者税负，加大对高收入者税收调节力度；健全现代支付和收入监测体系，严格规范工资外收入、非税收入等管理，强化打击取缔非法收入的法律法规环节，还要在加大反腐力度、加强信息公开、实行社会监督、提升技术保障等方面，不断推进体制机制创新。

    摘编自：新华网，2014年2月9日。

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