建立陕西革命政权
刘镇华反动统治被推翻后，尽快建立陕西新的革命政权就成了摆在冯玉祥面前的重要任务，刻不容缓。
1927年1月，国民军联军总司令部移驻西安。经过与各界进步人士积极筹备之后，为适应南北革命形势迅速发展的需要，冯玉祥决定在西安红城建立国民军联军驻陕总司令部。
总司令部下设参谋长、秘书长、政治部、政治保卫部、总部办公室与民政厅、教育厅、司法厅、建设厅等军事和政治机构。委任国民党元老于右任为驻陕军总司令，邓宝珊为副总司令。
特邀许多共产党员和优秀党员骨干在这个政权中担任重要的领导职务。其中有：
魏野畴，任国民军联军驻陕总司令部政治部副部长(部长惠有光徒挂虚名)，并兼《新国民军报》主编。
史可轩，任国民军联军驻陕总司令部政治保卫部部长兼政治保卫总队总队长。
杨明轩任教育厅厅长。
此外，王陆一、杨晚初、王授金、王尚德、葛霁云等中共党员也担任了重要职务。
红城的前身乃西安皇城，顾名思义是封建统治的场所。
庚子之乱，八国联军入侵北京，西太后和光绪西迁时，曾住在这里，早年皇城周围戒备森严，百姓民众是难以涉足此地的。
民国后逐渐废弃，野草丛生，荒芜不堪。1921年冯玉祥任陕西督军时，为不使军队有扰民之嫌，曾在这里设督军署，并盖十几排平房驻扎部队。红城之所以有新的命名，是和于右任的构思分不开的。1926年七八月间，于右任受广东国民政府之托，赴苏联敦促冯玉祥回国。在苏联期间，于曾亲临莫斯科红场参观，瞻仰安卧在红场中央的列宁墓。随后作《红场歌》和《克里木(姆林)宫歌》，在这两首诗中，于右任热情奔放而又充满深情地赞扬了苏联的社会主义制度以及苏联共产党，同时萌发了依照苏联模式进行中国社会革命，不遗余力地投身民族独立和解放事业的决心。在莫斯科红场的启发下，在西安也产生了“红城”这个非常符合中国革命实际的英雄称号，即表示国共真诚合作，又可与莫斯科红场相媲美。
于右任亲笔为红城题写城名，苍劲、洒脱而又带着狂野的两个大字，高悬在城墙上，显示出这里已是陕西国民革命的心脏所在，无不对世人产生出强大的感召之力。红城是南北走向的长方形城池，冯玉祥所部营房设在北半部，国民军联军驻陕总司令部设在城南部。红城有三个城门，东、南、西三处均可进入红城，城中开辟有一个巨大的广场。由于红城尚无阅兵台，大的民众集会便临时搭建戏台。国民军联军各部常在此举行阅兵和操练。隆冬的西安，天寒地冻，但太阳升起后，广场上还是暖洋洋的。冯玉祥要求所属部队，休整期间，练兵不懈。因而，各部队的练兵活动均未停顿。每日到广场练兵的部队十分紧张，而且一练便是一整天，从旭日东升至夕阳西下，炊事人员直接把饭菜送到红城广场，各路官兵精神饱满，杀声阵阵，不绝于耳。冯玉祥、苏联军事顾问、于右任等人不时来到练兵场上，或阅兵讲话，或与士兵共进午餐，这些都给士兵以莫大的鼓舞。
新政权建立后，必须即刻统一军政。统一军政，首先要统一陕西及西北各地的财政，以积蓄出师潼关的物质条件，而且摆在冯玉祥及国民军联军面前的严重困难便是财政极端的不足。面对陕西、甘肃等地的财政困窘，部队筹饷艰巨的境地，冯玉祥毅然决定：“国民军辖区域内，一切财政力求统一。”李泰棻：《国民军史稿》，第322页。
以保证出师潼关的财力、物力和粮秣的供应，并且采取三种方式，以解决财政粮饷问题。其一，将甘肃作为国民军后方兵站基地，为出师潼关提供大量粮饷。甘肃素为贫瘠之地，古称“陇中苦甲天下”，加之连年征战和灾荒已使这里的百姓十分艰难。但此时甘肃的民众及士绅对冯玉祥的支援却不遗余力，几乎倾其所有。为了保证国民军联军东征，甘肃的百姓宁可自己忍饥受冻，也要保证冯玉祥大军东征的军需供应。冯玉祥在《我的生活》一书中曾这样描述过一个甘肃某县县长，积极为国民军联军筹粮一事。“为人很有学问，做事踏踏实实，又能勤劳耐苦，那时大军源源过境，由宁夏至平凉一路粮草最为艰难。唯独王县长办得整整齐齐，使过往的大军，得到重大的便利。”
③④冯玉祥：《我的生活》（下），第526页，第529页，第529页。
地方官吏尚且如此，那么甘肃的百姓又怎样
呢？冯玉祥曾在甘肃泾川县亲眼目睹过这样一番景象，“他们把粮食纷纷运到县政府里去，肩摩踵接，络绎不绝。”“看见人民捐献粮食，非常地踊跃。”③由此，冯玉祥无不感慨甘肃的广大民众，“他们实在是不惜牺牲一切以助之的”。其二，积极争取广东、武汉国民政府的支持。“本军粮饷广东定先拨60万，已由李鸣钟、刘骥携到上海，以后源源接济。”④广东国民政府迁到武汉后，仍每月向国民军联军拨付一定款项，此款虽需转辗曲折方能送达，但对冯玉祥来说，无疑雪中送炭，多少可以解燃眉之急。其三，就地取财，即在陕西各县征粮征饷，以满足军队所需。陕西因连年战祸，民力已尽，“全省每日收入仅得千元”。为改变陕西地方经济的困境，冯仿照古代西北屯田的办法，下令驻陕各军自力更生，解决粮饷，并“拨军马三千匹，军士数千人助各处农民开耕”。与此同时，开源与节流并举，力行节约，反对浪费，提出“一分钱均是老百姓血汗，浪费一分钱即是反革命”的口号。通过这些措施缓解了财政的困难，也较为顺利地筹措到部分军饷，出师潼关，东征中原便有了一定的物质条件。
这里值得一提的是，陕、甘两省人民在生活十分艰苦、自身难得温饱的情况下，却倾其全部的热情和财物支援北伐，足以证明西北地区的人民群众对国民革命的贡献不仅是巨大的，而且也是难能可贵的。
聚葬死难军民
西安曾被刘镇华围困历时8月之久，城内军民弹尽粮绝，后期出现饿尸遍地，鹑衣裸葬的现象，令人惨不忍睹。围困期间，“长安居民20万死于此役者三分之一，自民国以来残民以逞之事，史不绝书，无如此役之惨且甚矣”。
黄成垙：《西安围城记》。
宣侠父曾认为：“如果十天以后再不解围，全城就会变成一个甚大无比的坟墓了。”宣侠父：《西北远征记》，第151页。
关于西安被围期间死难人数，已无确切之说，但巨大的牺牲却是世人瞩目的。如此巨大的牺牲，一方面反映出北洋军阀势力对人民群众的残酷暴戾，另一方面又足以证明英勇无畏的西安人民不屈不挠的铮铮铁骨之气。没有西安人民苦守8个月的壮举，冯玉祥及国民军联军就难以实现其东征中原，与国民革命军会师郑州的战略计划。冯玉祥及国民军联军的将士们无不为西安人民的不惜牺牲、不畏艰险的壮举而深深地感动。为鹑照三秦人民为北伐战争及国民军联军的崛起壮大而做出巨大贡献和功绩，缅怀在西安守城中丧生的数万死难者，冯玉祥和于右任商定必须为这数万无辜的生灵举行隆重的葬礼，并应在西安设立一座纪念地，昭示后人，激励来者。
1927年2月25日，西安的红城广场上举行隆重的追悼大会，公葬全体围城期间的死难者。是日上午，追悼会场庄严肃穆，气氛凝重，虽已是初春，但寒风袭人，数万国民军联军将士和西安民众，肃立于红城广场，缅怀为守城而丧生的那些英魂。追悼会上，冯玉祥首先发表讲话，高度赞扬陕西军民的革命精神，对西安民众所做出的巨大牺牲表示由衷钦佩，高度赞扬西安坚守8月之久对北伐战争的重大意义，并号召全体国民军联军将士以死难烈士的精神为动力，担当起彻底推翻封建军阀反动统治的革命任务，为争取民族的独立和民主而奋斗。追悼会上，杨虎城将军因坚守西安8个月，亲眼所见西安民众为守城而做出的牺牲，将亲笔撰写的一幅挽联高悬于会场，“生也千古，死也千古；功满三秦，怨满三秦”。以表达他对家乡父老和死难者的无限敬意及愧疚心情。
次日，西安军民开始在红城举行负土建墓活动，全城军民总动员，每人负一担土，为守城期间死难者建一座万人冢。冯玉祥、于右任、邓宝珊等国民军联军首脑及驻陕全军将士、西安各界民众为万人冢负土三日。冯玉祥等人亲自抬着箩筐，和年轻士兵一样，一筐一筐地往红城担土，掩埋烈士们的忠骨。三日后，空旷的红城广场上堆起了一座巨坟。随后，其周围便形成了一个规模巨大的园林，人称革命公园。
万人冢因掩埋下西安近三成的人口，牵涉无数家庭，因而常有人来此悼念，哭泣之声不绝于耳。当年4月的清明节，冯玉祥又号召西安各界军民举行为死难者的公祭活动，并在万人冢周围植树造林。此后每年清明节，西安社会各界人士都会在当局的倡议下开展各种形式的祭奠活动，以缅怀死去的亲人和国民军将士。
如今，西安革命公园已成为西安市内著名的风景游览区，每到旅游季节，中外游客接踵而至，在领略西安悠久历史文化的同时，也会驻足革命公园，沉思遐想，感受革命历史的教育。
在西安革命公园的门口，由陕西省政府出资修建的简介碑上，记载了革命公园的来历：
在刘镇华围城期间，西安城内病、饿、战死军民达5万之众。解围后，在冯玉祥的倡议下，组成“陕西省革命大祭筹备委员会”，选择此处，由西安各界负土掩埋5万死难军民，修起两个冢，名为“负土冢”。在两冢之间建亭一座，高达15米，占地169平方米，命名为革命亭，以作纪念。并将周围150余亩地辟为公园，命名为“革命公园”。
于右任曾于抗战胜利之时，写过一篇散曲，追忆当年负土建坟的盛况，名日《中吕醉高歌》。曲日：“名城高挂残晖，燕事犹存故垒。兵民负土坟前泪，争祭当年饿鬼。”
庞齐：《1927年冯玉祥在陕西》，《冯玉祥在陕西》，第189页。
今人可从于右任的诗句中感受到古城西安的军民掩埋尸骨时的心情与肃穆气氛。
整训军队
冯玉祥到陕西后，所拥有的部队已达20余万人，这除了在原第十六混成旅基础上发展起来的国民军一军外，在固甘援陕战役中又收编了大量陕甘地方部队及刘镇华的原镇嵩军，使其兵员大大增加，部队编制也迅速扩充。部队兵员的扩大，促使其军事实力有所提高，但同时各种不良分子也自然有机会进入到国民军联军中。尤其在平定甘肃、驰援陕西过程中改编的大量地方势力和吴佩孚部属，导致部队的军政素质有所下降，一些人将原来土匪军阀作风带入国民军，不愿受军纪军容的约束，争军饷、抢地盘，甚至胡作非为欺压民众的恶习也开始在部队中蔓延。冯玉祥在南苑练兵时所培养出的良好军容军纪受到干扰和挑战。
冯玉祥曾在《我的生活》中记载过几件颇让他伤感的事，足见当时军内混乱状况的严重性。
“此间有一班随随便便的部队，一会儿说是二军，一会儿说是三军，今日向地方要钱，明日向地方要粮，为非作歹，人民苦之。”冯玉祥：《我的生活》（下），第529页。
军队中旧时军阀作风颇为严重，各路部队吃空饷的现象几乎达到疯狂地步。“陕西境内许多部队都有‘站起来小，坐下来大’的弊病。这就是说他们实际不过三、五百人，但在领饷项枪弹时候，却总是浮报成三、四千人，……”冯玉祥：《我的生活》（下），第542页。
这些现象的存在，无疑加剧了冯玉祥的困难。面对此种情况，冯玉祥决心力挽狂澜，绝不让国民军联军这支具有光荣经历和传统的军队，在陕西一蹶不振，成为千古罪人。他认为，这支部队要能“力争新生命，担当重任，故我于整编训练之中，特别注意于此项的纠正”。即对所属部队，大力着手整顿，严格进行训练，其目的在于克服旧军阀习气，树立革命思想，以便承担民族解放的重任。
冯玉祥先后采取了一系列措施，对所属部队开始整训。以提高其战斗力。
首先，强化政治训练内容，使官兵明确打仗的目的。“将古今中外伟大英雄的奋斗事迹，向官兵作普遍深入的宣传”。
冯玉祥和近代诸多军事家一样，十分推崇曾国藩、胡林翼等人的治军之道，故将曾国藩家书编成小册子，印发全军，要求官兵诵读。同时，“印发《革命精神书》及《9·17新生命》两种，使官长士兵加功诵读”。每日部队出操之前，必须咏诵两个文件，一是《五原誓师词》，二是《9·17新生命》。
《五原誓师词》曰：“国民军之目的，以国民党三民主义，唤起民众，铲除卖国军阀，打倒帝国主义，求中国之自由独立，并联合世界上以平等待我之民族，共同奋斗，不达目的不止。此誓。”
《9·17新生命》曰：“烟酒必戒，嫖赌必戒，除去骄惰，除去奢侈。实行勤俭，为党牺牲，国民革命，方能成功。”
庞齐：《1927年冯玉祥在陕西》，《冯玉祥在陕西》，第180页。
冯玉祥经常深入到士兵中进行思想教育，他的教育方式简单明了，易懂易记，非常适合文化水平不高，但又朴实勤劳的新兵们。每日训练时，冯玉祥便站在队列前与士兵们进行简要问答。
冯问：同志们辛苦了。
众答：为革命服务，不辛苦。
冯问：你们是什么人的军队？
众答：我们是老百姓的军队。
冯问：你们的亲戚朋友是什么人？
众答：是老百姓。
冯问：你回去了是什么人？
众答：是老百姓。
……
这种问答式的教育形式，便于士兵接受，而且印象颇深，得到广大官兵的喜欢也是必然的。冯玉祥采用这种方式进行教育的目的也很清楚，他是要用这种通俗、易记的方式进行爱民精神和革命思想的教育，归根结底，要使他所属的军队与广大民众打成一片，试图使其成为一支新型的军队，以改旧军阀之作风。这些无疑是冯玉祥经过苏联几个月考察后，思想变化在军队教育中的直接反映，也是冯玉祥在中共北方党组织的帮助之下，力图改造军队的重要措施之一。
其次，所有驻陕部队加紧军事训练，以做好出师潼关的战略准备。冯玉祥要求驻陕部队每日训练必须保证8小时以上，即从上午7时至下午4时，中午只休息一小时，午饭是由伙夫挑担送来。冯玉祥认为整训时间紧，任务重，必须加大强度，因此极为重视士兵的体力、射击、劈刺、夜战、忍耐等方面的训练。
体力训练主要有两个特点，一是注重军官的体力锻炼；二是特别注重器械锻练。以往的北洋军队一般只注重兵士的体力锻炼，而较少注重军官，尤其是中、高级军官的体力锻炼。
而冯玉祥在练兵中，对初、中级军官的体力训练决不允许松懈。对于器械体操的训练，不是仅挑选一部分官兵进行专业练习，而且将其作为全军官兵必修的锻炼科目，规定每一个士兵及中级以下的军官，必须练会铁杠三套，即“屈伸上”、“摇动转回”、“侧立”。最低限度也要学会两套，即便是校级以上的军官，起码得会铁杠的“屈伸上”。“对于会三套的军官发给红色铜质证章，会两套的发给黄色铜质证章，兵士则佩戴红、黄色布质胸章，使人一看便知道谁会三套、谁会两套。除了这种鼓励于识别之中的办法外，还规定了在平日术科评比里面，列入铁杠一门，并且把会不会铁杠三套定为官兵升级考试科目之一。”张知行：《西北军练兵的一些特点》，《冯玉祥在陕西》，第123页。
射击教育方面着重三点：一是爱护武器，使官兵熟悉各自使用的兵器性能、特点和偏差，以便实弹射击的时候，能有效地命中目标。二是为了节约弹药，简单扼要的口号是“一粒子弹要消灭一个敌人”。三是在日常操练之中，规定每天每次收操之前，凡是步兵都要做“端枪架子”动作(即立射姿式)10至20分钟，以加强射击的臂力训练。由于强化了射击训练，尤其是军官的射击训练，使官兵的射击水平都有所提高。一次，苏联军事顾问观看冯玉祥操练，有些顾问自命不凡，以为自己是神枪手，提出进行实弹射击比赛，百步之内三发三中，而冯玉祥操起枪也是三中靶心，随行的卫队团长、参谋长等人也不甘示弱均三发三中，使苏联顾问们叹为观止。
臂力训练，以提高士兵展开短兵相接式战斗能力，在训练中着重三方面：其一，中国式的刺枪，即从中国武术里的花枪，选取刺、挑、拨、捉、撞各种动作，编成四套枪术，从个人以至班、排、连都使用这种刺枪术进行操练。其二是劈刀技术训练，即特制中国式的大刀，采用我国传统武术中的刀法，使士兵练习劈刀。这种大刀，寒光闪闪，在战场上很有威力，故冯玉祥颇为重视。因而在西安练兵时，劈刀训练便成为不可缺少的一课。在历次战斗中，冯玉祥部队的大刀队，光着赤膀，冲锋肉搏，那一种拼命决斗的精神很能在精神上“先声夺人”
，使敌丧胆。其三还吸收部分日式劈剌方法，由一些从日本士官学校毕业回国的留学生充当教官，先教给初级军官，再在连队教练。这种日式劈刺训练，也逐渐成为冯军中的一种特色项目。
夜战训练，采取如下步骤：新兵入营不久，就教他们夜间动作。先教夜间集合。在夜间听到哨音和号音后，每个士兵能把衣物装备按照就寝前摆好的次序，一件一件地穿好，到指定地点集合。“既要求快速不乱，又要求肃静无哗”。经过这样几次演练熟悉之后，又按顺序练习夜间行军、夜间战斗、夜间筑城(即挖战壕)，最后实施单兵和诸兵种的联合演习，以提高其夜间战斗能力。这种夜间训练的效果明显，在许多战役中均发挥以弱胜强作用，它能补装备不强之短，扬短兵相接之长。北伐战争后，冯玉祥和阎锡山联合反蒋的几次战役，冯军利用夜间偷袭的战术，取得了多次胜利。1930年5月31日，冯玉祥部郑大章所率领的骑兵千余人，于夜间突袭陇海线上的归德飞机场，烧毁蒋军飞机12架，俘虏机场人员近百人。
与此同时，石友三部也在陇海线夜袭敌军，连连获胜，使蒋军产生畏战情绪，士气低落。由此可见，冯玉祥在西安训练部队时注重夜间军事训练，在此后实战中发挥的重要作用。
对于西安红城整训部队的这一段经历，冯玉祥本人多年后都难以忘怀，常能记起某些场景。在他所著《我的生活》一书中多有记载。
“某日课目为刺枪，即先教官长整个动作，官长会了，即由他领开队伍，细细教与士兵，而后一一检查。这时已经8点，吹号停操，即在操场上与官长士兵共同吃早饭。自总司令以至士兵都是一样的菜，一样的饭，完全实行同甘共苦的教条。
饭后，操练重新开始，目测距离，利用地场以及各种战斗动作，均一一教练，也是先教会了官长，而后由官长去教士兵。切切实实实行“兵会者官长先会”之教条，并废弃徒重形式与传统式的教练。到10点半吹号，召司务长送开水，喝完水又操，直到下午4点钟，方得散队伍停止操练。惟留营长以上官长，细问其所部一切状况。有何困难，发生何事？病者伤者多少，病况伤况如何，而后分别派人去问视伤病。从操场回来，我即率中级官以上到讲堂，听讲战术及政治讲演，都请由专家名流分别任之。讲至晚8点……”②冯玉祥：《我的生活》（下），第543页。
对于这种训练方法，许多人为之惊叹。一日，有曾任靖国军旅长小名高景娃的故旧前来见冯玉祥，但冯练兵时的晨会已开始，无法与冯面谈，于是想看看操练便走。不料，越看越入神，越不想回去，先是站着看，后来便蹲着看，再后来便靠墙跟坐着看，整整看了一天，直到操练结束。足见操练的情景，令人入神。
从1926年12月至1927年4月，冯玉祥在西安对其所属部队的大力整训，使部队官兵的精神面貌和军事技术均有了显著变化。一些过去缺乏训练，尤其缺乏军事训练的部队，整体素质“进步飞快，气象日见振作”。
制定和实施行政纲领
冯玉祥到达西安后，除继续安抚和赈济市民、祭奠阵亡将士、整训所属部队外，主要从军、政两方面采取各种措施，做好策应北伐的各种准备。为保证在战乱时期，各级军政机关能够担当重任，统一各方势力，他宣布：国民军联军总司令部是国民军辖区的最高政权机关，统管辖区的党、政、军、民一切事宜。同时制定和颁布了《国民军管辖区域军政时期临时行政大纲》，要求国民军各部和地方党政机关一体遵照执行。
《行政大纲》指出：
国民军管辖区域，与国民政府因交通梗阻，未能确实联络。在军政时期，为行政统一及革命军事便利起见，根据建国大纲……并参照国民军管辖区域内特殊情形，制定国民军管辖区域军政时期临时行动大纲，一俟国民政府能直接指导时，有与国民政府法令抵触之处，应修改之。
《行政大纲》规定国民军联军总司令部的职权是：
1．国民军联军总司令部，为国民军管辖区域内军事民政最高机关。对于本军管辖区域内各部队、各级职员、各机关，有统辖之权。
2．国民军管辖区域内，所有各部队管理、编制、训练、指挥、军队中政治组织及一切军政实施事宜，均由联军总司令统一之。
3．国民军管辖区域内，对内对外，一切政务，统由国民军联军总司令主持。但带有地方性质及有特殊情形者，得由地方最高行政机关，按照本临时行政大纲，订出计划，呈报联军总司令核准施行。
4．国民军管辖区域内，一切行政实施，力求划一，但有特殊情形者，另定之。
5．国民军管辖区域内，一切财政，力求统一。
6．国民军联军总司令，对于国民军管辖区域内一切职员，有任免之权。
7．国民军联军总司令，代表国民政府，行使一切奖惩之权。
8．国民军各省驻军总司令，及省政府，承联军总司令之命令，分管一切军政民政事宜。但在作战时期，戒严地带，由联军总司令规定。各省驻军总司令，得指挥民政事宜。
9．凡国民军管辖区域内，关于更订法制事项，应由联军总司令部，设法制委员会拟订，由联军总司令核定实施。
10.凡国民军管辖区域内，一切兴荣事宜，得由各地方机关、及各种社会团体，拟具意见，陈由联军总司令核定实施。
11．凡国民军管辖区域内，一切军政行政设施，应与各级党部，发生密切关系。
12．本大纲由联军总司令部命令公布实施。
转引自李秦棻《国民军史稿》。
为了改革吏制，澄清政治，至1927年7月，冯玉祥先后颁布一系列政令，要求各级官员革除官场作风，振奋革命精神。
2月22日，冯通令颁布《军政长官应遵守者十条》。《十条》强调了军政长官以身作则的重大意义。指出：“本军努力革命，原为扫除旧社会一切恶制度，恶劣风俗，使国人俾政，人皆良善。故革命党人，所认为应该改革者，必从自己做起，否则不能期人之相信，而使其必从。”
转引自李秦棻《国民军史稿》。
冯玉祥在通令陕甘各部队及县长、局长以上各官吏的训词中指出，“照得革命期间，万端待理，无论军政人员，首应扫除不良习惯，方能协赴时机完成革命工作。盖官吏乃民众之公仆，负党国之使命，虽有职司之不同，官阶之差等，然在政治上所负之责任皆较重于一般民众。
苟不勤慎竭力，夙夜求其进步，则其影响所及，足以颠覆党国而有余。年来，我军区域内各文武官吏热心任事者不乏其人，而仍沿往日泄泄沓沓之积习，毫无振作之精神者亦复不少。
本总司令与各文武官吏同负党国之重任，均应各自振拔，努力向前，以免贻误大计。兹有目前亟须注意者三事，分列告诫，务期各文武官吏一致奋发勉励，党国前途，于此是赖。
1．务迅速：官署事务关系甚重，无论省署、道署、县署、以及其它机关，其所司所职，无不与民众有密切关系，而军事方面尤为特要。各文武官吏无论办理何事，进行何事，均应从速，不宜延宕。……须知官吏为人民之公仆，民众利益之维护，皆为公仆是赖。在此革命政府之下，决不容有如此怠情之职员。嗣后，凡在我军管辖区域以内，各文武官吏办理事务须随到随办，力求迅速。无论何事，至迟不得逾越三日，即遇繁重事件，须预定最短期间，尽可能的迅速办理了结，不得稍延，务须特别注意。
2．务切实：我国官场旧习，素尚敷衍苟且了事，暮气沉沉，不知振作。对于职责所司，毫不注意，不求实际，徒务外观。各下级官署对于上级官署发布命令，往往不论事关重要与否，只以空文搪塞，而不身践力行，迨到事败，极力弥补，自误误人，莫此为甚。在上级官既失考核之方，而下级官因得用其饰伪之巧。长此以往作奸败事，何堪设想。今与我军管辖区域内文武官吏约：自兹以后，无论办理何事，总以脚踏实地努力践行为第一要义。如遇一事务，不可只假书记之手行一空文，尤不可托传事者之口一说了事。必须实事求是，毫不客气，办一件事是一件事。做一项完一项，不得敷衍塞责，自欺欺人。尚再承袭劣风，仍蹈恶习，一经查觉，定既重罚不贷，各文武官吏其各勉旃。
3．守时刻：不守时间，已成吾国人之习惯。前清衙署办公时间无有定例，以致养成官吏办事迟缓恶习。民国以来，各衙署办公时间早有规定，乃一般官吏仍沿旧习，装腔作态，往往逾期不至，于是相演成风，恬不为怪。其在司法行政机关，往往因琐事传闻，致废一日一周之光阴，甚至数月数年而不予以相当之判决，卒使人民悬系心胸，而不得乐安生业，其它影响尤不可胜地。此种不守时间之大弊，万万不能存留，况本军努力国民革命，尤以涤除污恶风气，打破官僚积习为急务。凡在我军管辖区域内，文武官署对于办公时间已有规定者，务须按照实行。其未经规定者，着速规定，切实遵行。他如军队集合，政务会议诸端，尤应遵守时刻，不得逾期不至，方足以表现整齐严肃之精神，藉收共同动作之功效也。以上三端，各该管主官，务须切实提倡，认真刷新，处处具充分革命精神，勿以琐碎而玩愒，除分令外，仰即转饬所属，一体注意办理，是为重要。”《国民军联军总司令部训令》，《冯玉祥在陕西》，第299~301页。
《军政长官应遵守者十条》对各级官员的规定更加具体。如：第一，下级职员，不可向长官馈送礼物。第二，军政服务人员，均不可有带政治性而不属于利己行为之互相请托。第三，凡军政服务人员，不可随便宴会；如有外宾及特别事故，必须宴请时，每人膳费，不得超过l元。第四，凡军政服务人员，无论何地何时，不可有向他人需索财物及收受政费等事。第五，凡军政服务人员，不可借公事向人市惠买好。各级高级机关人员，尤须特别注意。第六，凡军政服务人员，无论对于何人，均须谦和有礼，不可少涉傲慢及借势凌人。第七，凡军政服务人员，无论何处办事，不可借势招摇，一切言语，务须十分戒慎。第八，凡军政服务人员，应力戒阳奉阴违之恶习。对于已经公布之事项，不得发表相反之言论。如有意见，可条陈本营长官。第九，凡军政服务人员，不得为个人利益而私立派别，妄分轸域。第十，凡军政服务人员，彼此均宜推诚相与，互相勉励。如见同人有过失时，须婉言规劝，不可当面敷衍，背后讥诮。李秦棻：《国民军史稿》。
对旅长以上的高级军官军政素质提出更高要求，冯玉祥下令颁布了《诰诫高级军官十条》，分别提出：革命化、勤学问、宏器度、办事理、慎言行、谨用人、明赏罚、体兵情、励道德、有恒性。对上述十个方面的告诫，冯玉祥都有具体说明和要求措施。而且他还宣布，他将“随时考查，督促进步，别其勤惰，以定惩赏”。《冯玉祥在陕西》，第335～339页。
由上述所颁命令及通告看，冯玉祥在国民革命的影响下，思想转变，倾向革命，因而在治军、治政过程中坚持民族民主革命的主张，并力求政治和军事的革命化。此后，不仅陕西地区而且国民军联军所辖的甘、宁、青、察等地，以及国民军联军所属各部队都得到推行，对提高国民军整体素质，推动国民革命运动，收到了良好效果。
创办“第二黄埔”中山军事学校
1927年3月，冯玉祥进驻西安不久，便在中共北方党组织的支持和协助下，在西安创办了被称为“第二黄埔”的中山军事学校。它作为专门培养军事政治干部的正规军官学校，与广州黄埔军校，形成南北辉映，相互媲美的两座革命熔炉。
中山军事学校校址设在西安东郊，学校名义上归国民军联军驻陕司令部管辖，实际上是由中共直接领导和掌握的。
全校各级领导和指挥职务，均由共产党人担任：共产党员史可轩被委任为校长，副校长兼教务主任李林也是共产党员，邓希贤(邓小平)担任政治部主任。共产党员高克林担任组织科长，并负责领导军校中共党的总支工作。学员总队长，由共产党人许权中担任，主持日常操练。学员三个大队长均为共产党人，李子洲、刘志丹等人担任军事教官。
这种情况，包括南北方众多的军官学校中，在全校的各级军事、政治及教育大权，自上而下地掌握在共产党人手中，是绝无仅有的。
1927年3月31日，中山军事学校举行开学典礼。国民军联军驻陕总司令于右任、副总司令邓宝珊等人及社会各界人士参加了典礼大会。
出席开学典礼的来宾中，有一位被周恩来赞誉为“生的伟大、死的伟大、正气磅礴、业可千秋”的“坚贞的革命战士，鲁迅式的共产党员”杜斌丞先生，在开学典礼大会上发表了热情洋溢的讲演，鼓励青年们在伟大的革命洪流中，积极努力，奋勇前进。并号召以往革命的和未来革命的人，都要参加到这一革命运动的行列中来。杜斌丞此前得知冯玉祥正在筹建中山军事学校时，带领陕北60多名青年学生来到西安入学，成为中山军事学校的首批学员。
西安中山军事学校是按照苏联军官学校的模式创办的，同时校内聘请了一批苏联军事顾问协助办学。因而学校建制、教学内容、教学方法都与苏联军事院校相同。这些方面和黄埔军校具有同种色彩，所以中山军事学校有“第二黄埔”或“西北黄埔”之称。中山军事学校共有学员500多人，全部为陕甘等地的热血青年。他们热情高涨，爱国意志坚强，而且具有一定的文化知识，经过中山军事学校的训练，很快便成为国民军中的骨干力量。据当时军校学员庞齐回忆，军校十分注重学员的政治教育，并要求从一点一滴做起，身体力行地执行国民军反帝爱国的革命传统。
“穿上军衣的第一天，队长、班长们分别教我们新生缝缀军衣上的几个标识：除领章代表兵种外，当时只分步、骑、炮、工、辎，分别以红、黄、蓝、白、深紫色作识别，胸章(写番号，姓名。军官则于胸章上另有分别军衔的标记)，在左襟右上方第三钮扣处，缀上一个约3寸的白布红边的标识，上印有‘我们为取消一切不平等条约誓师奋斗’16个醒目的红字。另外又有两个很小的(约小姆指大小)布条，一条印有‘一弹当作全军团体性命看’，一条印有‘我们是民众的武力’字样。”
庞齐还记得：“穿上军装后，学习的第一支歌是国际歌，接着是学西北军传统的《早起歌》和《吃饭歌》，这两支歌，每天起床就寝以及两餐饭前必须歌唱……这两支新歌词，革命气氛都十分浓厚。
《早起歌》：黑夜过去天破晓，朝日上升人起早。革命旗帜飞扬，看青天白日，满地红照耀。黑夜过去天破晓，朝日上升人起早。努力奋斗，精神踊跃，解放世界民众。努力奋斗，精神踊跃，革命快成功了。
《吃饭歌》：这些饮食，人民供给，我们应该，为民努力；帝国主义，国民之敌，救国救民，吾辈天职。”
庞齐：《1927年冯玉祥在陕西》，《冯玉祥在陕西》，第178页。
中山军事学校的政治教育除了用通俗易懂简单活泼的形式外，课程中均有联俄、联共、扶助农工的内容，再加上许多中共党人做教官，讲授中程度不同地向学员传授马克思主义的理论、学说，促使一些学员在这里开始接受马克思主义教育。
中山军校的军事科目包括：兵种教育、简明军律、军人新教育、军士战术、军士勤务、以及各种术科，如刺枪、劈刀、器械体操、应用体操、沟垒比赛、射击、行军、挖掘等等。《冯玉祥自传》，第21页。
学员毕业前夕，均要下连队实习，即派到各部队当三个月学兵，然后根据各自条件和军事发展的需要，派往基层任职。
中山军校成立后，得到社会各界的巨大支持，成为国民军培养大批军政人才的重要基地，并且在该校成立前后，在北方冯玉祥所辖地区形成了一个“军校网”。
国民军在西北地区重新崛起后，随着固甘援陕战役及东进中原的准备，国民军联军对军政人员的需求便显得十分迫切。为了解决军政人员的不足，在中山军事学校建成后的一段时间内，冯玉祥要求所属部队在五原、包头、宁夏、兰州、西安等地，成立了许多军政干部学校，从而形成了以中山军校为中心，各新式兵种与各门类业务齐全的“军校群”体系。各军政干部学校招收国民军下级军官、进步青年学生和有文化的士兵，通过短期训练，输送给部队充当骨干，为迅速培训各种人才提供了良好的场所。
同时，在国共两党和苏联顾问团的组织和帮助下，冯玉祥为了尽快提高新建兵种及各行业务干部的军政素质，相继成立了军官教导团、炮兵教导团、交通教导团、钢甲教导团，又增设航空司令部(共有飞机19架)，作为训练机关。还举办了军械、军需、军医等16所训练学校，共接收和培训青年军官和进步学生8000多人。
以中山军事学校为中心的“军校网”的建立与发展，对培训各类军政人才，提高官兵的军政素质，增强部队战斗力，发挥了巨大作用。
以中山大学为模式的革命熔炉
国民军联军在西北的胜利，极大地推动了西北地区国共合作局面的形成和工农运动的高涨。随着西北地区革命运动的迅速发展，各类干部的急需成了极为尖锐的问题。
为了解决西北地区党、政、民各界对干部的紧迫需要，迎接北方新的革命高潮的到来，冯玉祥决定仿照苏联莫斯科中山大学，在西安创办一所正规的军政干部学校——中山学院。
这所学院，同中山军校一样，全校的各级领导职务和军政大权，都掌握在共产党员手中，实际成为西北地区著名的革命学校。
在中山学院担任各级领导职务的著名中共党人有：院长刘含初、副院长兼总务长刘子洲、教育长徐梦周、总队长任敬斋、总务科长呼延震东，学员大队和中队领导职务，也由中共党人担任。
学院下设四个学习班：军事政治运动班、农民运动班、妇女运动班和组党班。学员大都是西北尤其是陕甘各地国共两党组织保送来的革命青年。学院创办之初，学员就近700多人。
学院各班次均开设专业课、政治课和军事训练。政治理论课程的教材是统一编写的，主要有：《社会进化史》、《政治经济学》、《中国政治状况》、《帝国主义侵略中国史》、《不平等条约》、《三民主义》与《农民运动》等。此外，学院还给各班级发放马列著作和科学社会主义书籍，订购了中共中央机关报《向导》和《中国青年》期刊。因此，革命书刊在学院师生中广为流传，极大地提高了师生们的革命觉悟和政治思想水平。
学院还经常邀请一些担任领导职务的中共党人来讲课或做政治军事报告。其中有：刘伯坚、邓小平、潘自力、刘继曾、魏野畴、杨明轩、李子洲、钱崝泉等人。
由此可见，中山学院已成为中共党组织的战斗堡垒，又是锻炼与造就军政人才的熔炉。中山学院培养出来的各班学员，遍布西北各省，为推行西北地区革命运动的发展作出了贡献。这一时期，它同西北黄埔——中山军事学校堪称军政“姊妹学校”。
对西北地区的开发
冯玉祥东进陕西时，西北各地遭战乱破坏已到极点。为了迅速改变这种面貌，使陕甘等地尽快从荒乱中复苏，人民可以得到休养生息，并为出师潼关准备必要的物资条件，冯玉祥先后采取一系列措施，进行了一定规模的地方建设。
清理西安城内战争遗迹，恢复古城风貌。西安解围后，遭受战争破坏的痕迹相当严重，西安城内一派狼藉。冯玉祥每日“往来城中东北与西北的角上，沿途所见，最触目的就是肮脏污秽”。
冯玉祥：《我的生活》（下），第550页。
城内许多阳沟，深达一二丈，由于长期无人过
问，加之战争的破坏，垃圾和臭水甚至死尸腐烂发霉，严重地污染着古城西安。为此，冯玉祥心忧如焚，他深知人口如此集中稠密的西安城，如不能及时清除这些垃圾，不仅严重影响数十万居民的生活和健康，而且一但病疫大肆传染，驻扎西安城内各部队战斗力必然受损，这无疑将会给西安军民带来第二次灾难。因此，急需进行清除，给古城西安还一个清洁、文明。
冯玉祥和国民军联军驻陕总司令于右任商议，动员全城军民参加公益性的清扫公路、清除阳沟淤泥垃圾的活动，并向全城公布倡议书。冯、于的倡议立即得到社会各界赞成，大家均认为这是件十分有益的事，不仅能清除街上的垃圾，而且是革除国民不良社会积习的良策。
在全城上下机关、部队、学校、居民参加的上街清扫卫生的那一天，冯玉祥和于右任一大早便来到街头，人们看到冯玉祥穿着粗布军装，裹着绑腿，足登一双黑布鞋，一副士兵打扮。
清扫劳动中，冯和于“同抬垃圾筐，满街清扫”。
冯玉祥：《我的生活》（下），第550页。
他们一位是威震四方的将军，一位是满腹经纶的国民党元老，经过他们这样的示范，西安城内立即掀起了一场全民动员，清除垃圾污秽的热潮，上至省府官员、国民军联军的将领，下至普通百姓，都以参加清扫为荣，个个精神焕发。在冯玉祥的倡导下，这样的“大扫除曾举行数次”。冯玉祥还曾设想垃圾造肥的办法，变废为宝。即将垃圾污秽送到城外田地，先焚烧后将灰烬作为有机肥，化害为用，一举两得，并要求人们经常照此法去做。
经过几次全城性的大清理，被战争摧残过的古城西安，又展现出了新的风貌。
兴修水利，解决陕西地区饮水和灌溉，是这一时期冯玉祥十分重视的事业。水是西北各地极缺的资源，西北大部地区干旱少雨，有的地方已到了滴水如油的地步。因而一些地方因缺少生产、生活用水而被迫使人民流离失所，致使良田荒芜，生存环境日益恶化。冯玉祥到西安后便意识到水对人民生存条件的重要性。在战争尚未结束，东进大战即将打响的间隙，便着手兴办水利设施，以解决老百姓生活的困难。
1927年2月23日，时任陕西水利局局长的李协，向冯玉祥呈送了一份关于《请拨专款兴修水利，以重民生，而裕国事》
的报告，文中建议冯玉祥立即兴建渭北水利工程。渭北地区是陕西有名的干旱地区，长期的干旱少雨，使这里的人口稀少、物产馈乏。曾经留学欧洲、专攻水利的专家李协，深为家乡因缺水造成的世代贫困而担忧，曾向北洋政府多次提交呈文，建议兴修渭北水利工程，却始终未得到任何回应。冯玉祥驻扎陕西后，李协便试探性地向冯建议，并提出“引泾入陕”的方案，即引由甘肃流入陕西的泾河水，提灌上渭北，以解决渭北平原上的数万土地灌溉问题。李在建议呈文中附上了“陕西渭北水利工程局第一、二期报告书二册。英文报告书一册，计划图20张”。冯被李先生的真情所动，认为引泾入陕的计划实施，“实为目前当务之急”。所以批示道：“事在必兴，准为所拟办理。”《冯玉祥在陕西》，第308页。并对所需经费做了安排，除允许以陕西定边县花马池盐税为主之外，又令省财政每月拨5万元，以保证工程顺利实施。
冯玉祥组织的引潼入城水利工程更是在民间广为流传。
冯玉祥驻军潼关后，“在政治上力图革新，对人民生活也颇为关怀……新开拓了渠道。这条水渠是由南关入城，通过西河……到达西大街，渠道是用三合土修筑，甚坚固，一般商号门前都加有木盖，并定名‘益民渠’，居民们吃、洗用水方便，还可洒街道，灌树木，净化了市容……”
徐文华：《冯玉祥驻潼关时的政绩》，《冯玉祥在陕西》，第217页。
筑路植树，也是冯玉祥这一段时间大力提倡的一件大事。
冯玉祥认为，“道路一项所关至重，商业之繁荣，文明之进步，以及军事上之输运，均有攸赖”。《冯玉祥在陕西》，第304页。
1922年冯玉祥第一次任陕西督军时，便在陕西地区做过一些整修道路之事，但5年过去，加之战事频繁，原来曾整修过的路又被破坏。为此，在平甘入陕后，冯又开始兴办陕、甘各地交通，修建道路。1927年初，冯下令各驻军和各县征用民工，对西安至华阴县岳镇的280里公路进行了一次较大整修，使路基最宽的地方达9米，加固桥梁26座，修建涵洞18处，使这一段公路的质量有较大的改善和提高。
魏永理等编：《中国西北近代开发史》，甘肃人民出版社，1992年，第361页。
同时，还出动士兵和民工，对原西安至长武
间的大车道略加改善，使西安长武间可通汽车。是年9月，为了统一管理各省公路交通，冯玉祥下令陕、甘两省成立“省道办事处”，办事处处长由省主席兼任，办事处内设有修路队，负责对境内大小道路维修加固。冯提出：“革命事业重在建设，今革命多日而道路尚未修筑，则所以努力于革命何事？”随后，陕、甘两省成立省道办事处，专司修路事宜。
在修路的同时，冯玉祥还仿照清末左宗棠西征新疆时的作法，一面筑路一边植树，尤其是沿公路两旁，这样既绿化了环境，调节气候，又起到了维护道路的作用。冯下令陕甘各路司令、镇守使和县长们利用春季大好时光，沿路旁裁种各类适宜当地气候和土壤条件的树木。不仅每年春季要种，而且，“均须按照华县保护电杆办法，分村保护，方为至妥”。《冯玉祥在陕西》，第305页。
不仅是倡导种树修路，而且在戎马倥偬之际，冯玉祥还经常参加修路植树的劳动。1927年2月的一天，“亲自率驻军将士整修华清池前的东西通街大道，派遣张维玺主持修茸汤池”，劳动之余休息时，欣然为华清池温泉题写“秀凝池”三字。
冯玉祥注意地方建设之事，充分反映了他关心百姓疾苦，热爱祖国山河，热爱西北一草一木的胸怀。正如他所言：“革命事业，本为以万不得已之破坏手段而达到建设之目的。故在革命进程中，一面因破坏，一面即应建设，使民众了解革命之目的。是为求建设，再不致破坏而发生痛苦。”《冯玉祥在陕西》，第307页。足见冯玉祥对建设事业的高度重视。
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