一、工党领袖的地位和作用
工党领袖这一概念有一个演变过程,它是随着工党的壮大而逐渐形成的。在工党刚成立时,并没有领袖这一概念。由12人组成的劳工代表委员会只设了一名书记,实际上是专职的干事。直到1906年以前,劳工代表委员会在议会中最多时只有4名议员。在这个议员小组中,哈代由于在创建工党中起了重要作用,因此成了议员小组的当然首领。1906年,劳工代表委员会在大选中获29个席位,并改名为工党,从这一年开始,设议会党团主席这一职位。但此时主席还不是真正领袖的概念,他所起的作用实际上是工党议会党团的发言人。1922年,工党在大选中获142个席位,取代自由党成了第一反对党和英国第二大党。这时,领袖这一概念才正式被接受,并由议会党团主席作为领袖。这时领袖的正式称呼是“议会党团主席和领袖”。名义上他只是议会党团的领袖,但实际上他领导全党的工作,和英国其他政党领袖所起的作用一样。直到1978年,在工党年会上,才规定设全党领袖并且他就是当然的议会党团领袖。
同保守党领袖相比,工党领袖的权力要小得多。首先,工党领袖不但要受制于议会党团,而且还要受议会外党组织的约束;而保守党领袖一旦就职,就不受任何束缚而可以成为独裁者。其次,工党领袖在不兼任首相时,每年都要重选一次;而保守党领袖却免除了这种麻烦,尽管1975年的领袖选举制度修改案中规定了今后也要对领袖的境况进行定期审查,但对领袖的重选并不象工党那样制度化、法规化。第三,工党领袖有义务参加议会党团的会议,尤其是当工党在野时,他要任会议的主持人和政策的发言人,但不是政策的最后决定者;而保守党领袖无论是本党在野还是执政时都没有义务参加后座议员的会议,会议所作的决定对他也没有约束力。第四,工党领袖只有在任首相时有挑选内阁的权力,却没有挑选影子内阁的权力,后一项权力归议会党团。第五,从理论上讲,工党领袖有努力实现党的纲领的义务,而这个纲领是由议会党团和议会外党组织制定的;而保守党领袖却不受任何议会外党组织所做出的决定的束缚,反过来他却对党的政策的形成负最后的责任。第六,工党领袖必须参加党的年会,并且要向年会报告议会党团在前一年的工作;而保守党领袖却不一定必须参加年会,也没有义务作报告。最后,工党领袖对党总部没有人事权,因此也就不能操纵总部的事务,他对总部所起的作用仅仅是作为控制总部的28人全国执委会的一个当然成员;而保守党领袖却完全控制党总部,总部的主要官员都由他任命并对他负责。
然而,上述的差异只是理论上和形式上的,在实际运作过程中,特别是在执政期间,两党领袖所起的作用和所处的地位非常相似。当党执政时,领袖自然就成了首相,从而就变成了他的党内和整个国家最有权威和力量的政治角色。与此相关联,当党在野时,由于党的领袖就是潜在的首相,因此,他仍然处于举足轻重的位置,他的能力和形象对党的各方面的发展都会有重大影响。
二、领袖选举制度的改革
直到80年代以前,工党选择领袖的整个过程都操纵在工党下院议员,亦即议会党团手中。议员们不仅垄断了选举权和被选举权,而且还可以决定什么时候进行选举。这种局面一直维持到70年代末,其中很大一部分原因是工党并未确定在议会党团主席或领袖之外是否还应有一个全党的领袖。到1978年的时候,工党在下院的领袖大体上还被认为是全党的领袖,但这一情况并没有明确规定下来。然而不管怎样,到这时已经把工党的领袖和工党下院的领袖等同看待了。
在1978年的年会上,工党通过了一项决议,设置全党的领袖这一职位,并且党的领袖就是议会党团的领袖。这是工党首次有了议会党团领袖外的党领袖这一概念。尽管对“新”领袖如何产生尚有争议,但是在1980年以前,党领袖仍然由议员选举。
工党1980年以前的领袖选举制度同保守党1965年以后的制度十分相似。两党在运用这种制度时都认为只有议员才有资格充当领袖的候选人;进而,如果只有议员能当候选人,那么,选举权都交给议员才是最合逻辑的。这种制度的优越性在保守党一章中已有所讨论。总的来讲它是实用的、有效的。
工党1980年以前的领袖选举制度和保守党现今所运用的选举制度大体相同,所不同的有如下几个方面:
1.工党的制度经历.了更长时间的实践和考验。而且自1920年以后,同样的制度和方法也适用于每年选举工党的副领袖和议会党团的其他领导人。
2.工党的制度明显地不如保守党的复杂。在工党的制度中,没有在第一轮投票中获胜者所得票数要比第二名多15%这一规定,也没有在第一轮投票后可新增加候选人的说法。此外,工党的制度更多的是不成文的,只是在实践中依惯例行事。
3.在工党的制度中有这样一条规定:在每一轮投票后,得票最少的候选人便自动退出竞争,不得参加下一轮投票。这一条被认为是一个弱点,因为这有可能把一个折中性的候选人赶出了竞选圈子。而保守党的制度却给了这样的候选人一个被重新认识、评价的机会。
4.工党的选举制度完全把选举领袖当成了议员们的专利,而保守党的制度却明确规定了议员要参考议会外党组织的意见。可是在另一方面,工党的制度中规定议员们在领取选票后可以在许多天后才交回,这就为议会外党组织对选举施加影响提供了机会,因为议员们都来自选区党组织或工会,他们肯定会受到他所在选区党组织或工会的压力。实际上,在1980年的竞争中,所有的议员都被要求向他们所在的选区党组织和工会透露他的选择。这种法规和实际的脱节是工党选举制度中一个致命的弱点,这就为后来放弃这一制度播下了种子。
在70年代,工党的党内斗争形势发生了重大变化。一方面,工会和选区工党日益要求扩大它们在党内事务中的权力,他们对只能间接地、非名正言顺地对选举领袖过程施加影响越来越不满足,要求直接参与这个过程。另一方面,党内左右翼的力量对比发生明显变化,左翼在工会和选区工党中的力量大大增强,而议会党团则主要是右翼的阵地。自1945年以来,党的领导权几乎一直为右翼所把持。左翼在感到自己力量已足够强大后,便开始奋力争夺党的领导权。作为向右翼进攻并进而夺取领导权的一个重要步骤就是改革选举领袖的制度,剥夺议会党团的选举领袖的垄断权。为此,一系列关于原有领袖选举制度的缺点被发掘或编造出来,以便为废弃这一制度制造舆论。
左翼对领袖选举制度改革的最基本精神就是把选举权扩大到议会党团外。早在1972年的年会上,就有人提议由年会来选举领袖。这一提议虽被年会审议,但没被通过。此后,几乎在每次重要会议上,类似的议案都被提出来。在1979年的年会上,有人提议建立一个选举领袖的选举团,这一提议虽未被年会采纳,但年会却赞成建立—个调查委员会,专门了解对党组织进行改革的可行性。1980年7月,调查委员会提出了一个方案:成立一个选举领袖的选举团,其中议员占50%的选票,工会占25%,选区工党20%,其他加入工党的独立组织占5%。这个机构还将掌握党的政策声明的制定权。1980年的年会虽然没有接受这一方案,但却产生了一个妥协的结果,年会以360万对350万的票数同意工会和选区工党也应该直接参与选举领袖这一原则。面对这种形势,1981年1月召开了一次工党特别代表大会,专门来解决领袖选举制度的改革问题。会上有若干种方案被提出并被表决。经过两轮投票后,供代表们选择的只剩下两个方案。一个是得到了多数议员的支持并将一半的选举权给了议员(票数分配是:议会党团50%,工会25%,选区工党25%);另一个把更大的选举权给了工会(工会40%,议会党团和选区工党各30%)。在第三轮投票时,第二个方案被以340万对290万的票数通过。
这样,议会党团不仅失去了选举领袖的垄断权,而且在选举团中还被挤到了次要的位置上。左翼在党的组织问题的斗争上获得了巨大的胜利。在这个过程中,议员们几乎是没有任何抵抗就让人把他们的特权剥夺了。在1月会议几星期后,议会党团进行表决,以142票对42票通过决议,要在本年的年会上重新讨论整个领袖选举制度的改革问题。可是在同年10月9日的年会上,新的选举制度却被莫名其妙地同意接受。尽管后来在选举团的构成上一直有疑义,而且在1993年的年会上将选举团构成改为三部分各占1/3。可是从1981年1月起,新的选举制度就被执行了。这样,原来由议员选举领袖的制度就在极特殊的环境下由选举团制度所取代了。
新选举制度的具体规则都在工党章程中被规定下来。这些规则的解释和实施都由党的总书记和在年会中产生的特别委员会以全国执委会的名义来负责。
关于选举领袖的时间要依具体情况而定。领袖和副领袖要在年会上同时选举。当工党在野时,每年都要自动重选一次。但是如果工党执政时,必须经出席年会的2/3以上的代表同意才进行重选。如果在两次年会间歇期间,领袖职位出现空缺,先由副领袖临时代理领袖职责,新领袖的选举时间可提到年会之前。具体时间由全国执委会决定。
领袖和副领袖的候选人必须是下院议员,如果是在年会上进行选举,被提名人必须是会议的参加者。未参加会议的人被认为是自动弃权,除非他们在年会开始前向总书记对他的缺席做出了令人满意的解释。
关于提名问题,规则规定,候选人必须由议员或者选区工党或工会或其他参加工党的组织提名。一位候选人可以被提名多次。其他议员和组织可以通过将自己的名字列入某一个提名名单来表示他们的态度。某一个提名必须附有被提名人的同意当候选人的书面意见和一定数量的议员的赞成。最初这个数字是5%,1988年后改为20%。提名的议员和组织的名字都要被公布。
一选举团各组成部分的票数确定方式是不同的。在议会党团这部分,每个国会议员和欧洲议会议员都有资格投一票,缺席的议员可以委托总书记或其他议员代表他投票。在选区工党这部分,每一个选区工党有一票,而不管该选区工党人数多少。在工会这部分比较复杂,每个工会拥有的票数依集体党员数而定,平均每1,000人有一票。这样,工会之间的差别是非常大的。在1992年的选举中,4个最大的工会就占有了工会部分的票数的2/3,而4个最小的工会合起来才占不到1%。参加工党的政治团体和组织在选举团中归属在工会这一部分。起初,在选区工党和工会两部分,都是以集体名义投票,这实际上给选区工党和工会领导人操纵本单位的选举提供了条件。1993年,集体投票制被改为一人一票制,各单位的选票数依实际参加投票的人数而定。这样,在1994年的领袖选举中,每个议员实际拥有的选举权是1/274×1/3;每名个人党员约为1/300,000×1/3;每名集体党员约为1/6,000,000×1/3。
关于选举结果,规则中规定,候选人必须获绝对多数的选票才算获胜。为达此目的,可进行多轮投票,每一轮投票中的最后一名被淘汰。每轮投票的具体时间安排依具体情况而定。选举结果必须公布。
同1980年以前的选举制度相比,新制度有很多弊端。首先,新制度更加复杂。由几个部分组成选举团来选举领袖使整个过程在各个方面都复杂化。在只由议员选举领袖和副领袖时,由于竞争过程相对持续时间较短,因此两个选举可以分开进行。而由选举团选举时,由于选举过程不得不持续很长时间,因此两个选举必须同时进行。这就造成了很多矛盾。如果只是领袖职位发生空缺,那么现任的副领袖可能是一个很有希望的主要竞争者。但他却遇到一个难题:如果他在参与领袖职位竞争时放弃副领袖职位,那么他就等于冒着这两个职位都得不到的风险;如果反之,他不放弃副领袖职位,假若他成功了,那么领袖和副领袖都等于由一人承担,实际上是没有党的副领袖了。如果正副领袖这两个职位同时发生空缺,另外的难题又出现了:某个人若想同时竞争这两个职位,就等于说他自己对竞争正领袖职位已是信心不足;如果他只竞争正领袖,就会冒前面所提到的风险,而在竞争正领袖中失败的候选人可能是很理想的副领袖人选。
其次,由选举团选举领袖,使得议员们同他们所在的选区工党的关系变得更糟。选举团制度的一个主要特征是公开性。选举后,议员、欧洲议会议员、选区工党、工会和其他组织的投票情况都要当众公布。很明显,这样一来,选区工党对它所属议员施加压力的机会大大增加了,尤其是当该议员坚持要按自己的主意来投票时。自从实行了选举团制度后,绝大多数议员在投票时都同他所在的选区工党保持一致,这种情况显然是不正常的。
再次,选举团制使竞争时间大大延长,因为选区工党和工会要审核候选人的情况并收集、评估本单位成员的意见。1992年的选举持续了3个月,而1981、1983和1988年的选举则持续了6个月。同原来的选举制度相比,这个时间是太长了。选举持续太长的时间,一方面会分散党的注意力;另一方面又使党过多地耗费人力财力。
最后,也就是最重要的一点,由三个完全不同的部分组成的选举团在运作过程中更容易加深党内的矛盾,尤其是当每个部分的投票结果都要被公开时。如果三个部分在对后来当选的领袖进行投票时有意见分歧,那么新领袖很容易被看成是只代表了三个部分中的某一个或某两个部分。即使选举结果是三部分一致的,选举团制仍比原来的议员选举制具有离心似向。曾任工党副领袖的丹尼斯·希利曾对1981年的选举评论道:这次选举给人的印象是极端主义、混乱、仇恨和分裂。
从上述的分析可以看出,选举团制与原来的选举制度相比是弊大利小,尽管旧选举制度也存在着某些缺点。因此,可以说,1981年工党领袖选举制度的改革是一次不成功的改革。从某种意义上讲,这次不成功的改革也构成了后来工党长期在野的重要原因之一。正由于新制度有很多弊端,所以工党内部一直存在着重改领袖选举制度的呼声。1992年,费边社成立了一个专门委员会制定了一部工党新章程草案,其中关于领袖选举制度,该草案提出要恢复以前由议员来选举领袖的制度。然而,将已被废除了的制度再恢复起来是十分困难的,甚至几乎是不可能的。况且,1981年的改革是打着扩大党内民主的旗号进行的,选举团制比原来的制度很明显具有更多的民主成份。对工党来说,它所面临的一个重要问题是如何在党内民主和效率之间找到一个最佳结合点。选举团制虽更民主,但效率差。进入90年代后,工党虽然在领袖选举制度上进行了一些改革,比如将选举团内三部分的票数分配改为各占1/3,从而扩大了议会党团的票数,减少了工会的,票数,但是并没有触动选举团制的基本框架。看来,工党领袖选举制度的改革仍是一个十分艰巨的任务。
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