当前对房地产问题的研究主要从经济学和社会学两个视角展开的。作为一个涉及面如此之广的社会问题，毋庸置疑，随着受关注程度日益提高，房地产问题也成了媒介报道和关注的焦点。本章将房地产问题置于舆论学的视野下，以议程设置为理论框架，通过对房地产问题的现实议程、公众议程、政策议程和媒介议程的互动关系研究，探析我国当下房地产问题的舆论调控现状。
第一节当前房地产问题的现实呈现
房地产问题是指在我国当代社会转型期，在房地产领域出现的为公众所普遍感知，并迫切希望予以解决的现实困扰，比如房价畸高、房地产供求结构不合理、市场混乱、腐败丛生等问题。
一、我国房地产问题的现实议程
（一）我国房地产30年历史发展梗概
由于历史原因，新中国成立以后，我国在很长一段时间内并未形成真正的房地产业，直到1978年十一届三中全会召开，逐步确立起改革开放的方针，整个经济走市场化道路，房地产才真正在国民经济中显示其应有的产业地位。伴随着30年的经济体制改革与国民经济发展，房地产业也由幼稚产业走向支柱产业。根据国家颁布的重大政策，可以将其分为以下几个阶段。
1978-1991年为起步阶段。1978年，邓小平提出“解决住房问题能不能路子宽些？”1980年，邓小平系统提出住房制度改革的一系列改革思路，对住房生产、流通、分配、消费在内的全过程进行了通盘设计，从而揭开了我国住房制度改革和房地产发展的大幕。在此阶段，我国住房改革进入试点阶段，理论界提出住房商品化、土地产权化等观点，国家相继出台了“土地有偿使用”、“房屋商品化”、“住房制度改革”、“房地产综合开发”等重大政策，从而形成了房地产赖以发展的四大政策支柱。
1992-1997年为加速发展阶段。1992年，邓小平发表了“南巡”讲话，重申深化改革、加速发展。1992年11月，国务院发布《关于发展房地产业若干问题的通知》，指出“房地产业在我国是一个新兴产业，是第三产业的重要组成部分，随着城镇国有土地有偿使用和房屋商品化的推进，将成为国民经济发展的支柱产业之一”。之后住房公积金制度全面推行，房地产业急剧快速发展，1992到1993年，各行各业都大搞房地产开发，过多的资金流向房地产业，房地产投资超过经济发展平均水平，于是出现“房地产过热”的问题。1993年底经宏观调控后，投资幅度降下。1997年我国房地产业受东南亚金融危机的影响，楼市大幅降温，“烂尾楼”大量出现，房地产业经受了一次国际性金融危机的考验。
1998年至今为调整发展阶段。1998年国务院颁发文件规定从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。房地产业进入平稳快速发展期。针对一些地区住房供求的结构性矛盾比较突出、房地产价格和投资过快等问题，国务院于2003年8月发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，俗称“国六条”，首次在国务院文件中明确“房地产业已成为国民经济的支柱产业”。随后又相继发出“前国八条”、“后国八条”等一系列重要文件，着手对房地产市场进行调控。房价总体呈上涨趋势，2007年11月以来，房价同比开始下降，2008年下半年全球性金融危机到来，房价同比涨幅逐月下降，市场观望气氛浓重，各种利益博弈重新汇聚。2009年以来，楼市出现媒体所报道的“小阳春”，并有向“大阳春”发展之势。自1998年至今，我国的房地产业进入了调整、发展阶段。
（二）房地产问题中的利益相关方
近年来，在中央政府加强宏观调控的风声雨声中，房价越调越高，耕地越保越少，老百姓望楼兴叹，商业银行、开发商、政府官员顶剑难安，房地产市场和宏观经济发展面临严峻的安全挑战。作为房地产市场利益攸关方的中央政府、地方政府、城镇居民、开发商和商业银行之间博弈关系日趋复杂。
中央政府。在当前房地产市场的利益攸关方中，中央政府是唯一的非直接利益攸关方。但作为房地产市场规则的制定者，中央政府肩负着比直接利益攸关方更加重大的责任。特别是近年来，中央政府频频实施宏观调控，政策出台的频度大，调控的政治意志强。在当前形势下，房价依然攀高，中央政府处于进退维谷之中。一是怕房价涨势不减，资产交易活跃，投机性持房越积累，房地产市场则越脱离消费群体的支撑，泡沫越大；二怕房价下跌，市场失衡，日本、东南亚之教训历历在目。因此，中央政府才将宏观调控目标由最初的打压房价转变为控制房价，进而再转变为更为模糊的“保持房地产市场平稳”。
地方政府。在1994年实行分税制改革分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”，即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效地处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。后，财政向中央集中的程度提高，1994年，中央财政收入比提高至55.7％，此后一直维持在49％-55％的水平。伴随以征税集权为核心的分税制改革，中央推进预算制度改革为适应社会主义市场经济发展和建立公共财政体制的要求，我国政府从1998年开始，进行了以部门预算、收支两条线，国库集中收付制度和政府采购制度等为主的预算管理体制改革。，将预算外的资金纳入预算内管理，同时推行国库集中支付制度国库集中支付制度和国库集中收缴制度共同构成了国库集中收付制度。国库集中收付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。和预算外资金“收支两条线”收支两条线是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化和监督水平。管理方法。在分税制和预算制两项改革的双重挤压下，地方政府转向财政体制边缘的“土地”。1998年住房货币化改革启动，在银行按揭贷款的支持下，居民购房的资金壁垒大大降低，商品房住宅市场高速发展，低成本征用的土地得以较高地增值，这为地方政府经营土地、发展“土地财政”提供了终端市场支撑。
房地产商。房地产商是房地产业的核心组织者。房地产商更多地作为中介机构做第三方的工作：一是向隶属地方政府的土地开发机构购买土地；二是跑政府许可相关文件、筹措资金、聘请专业机构设计、聘请建筑企业建筑施工、聘请监理机构监理等完成房屋建筑；三是组织销售。在现有的体制下，房地产商往往与暴力和腐败两大社会不公平问题直接或者间接相关，故使房地产商成为千夫所指。
普通购房者。住房是很多老百姓一生最大也很有可能竭尽一生财力的大宗消费。资金壁垒是普通老百姓安居消费必须面对也最难跨越的障碍。在没有银行贷款支持的情况下，商品房是老百姓可望而不可即的梦想。在银行贷款的支持下，资金壁垒降低为首付款壁垒和月付款壁垒，二者的综合，决定了老百姓可以通过市场解决安居问题。
商业银行。土地收储阶段的土地储备贷款，到房地产开发阶段的开发贷款以及建筑安装施工企业用于房地产项目施工垫资的流动资金贷款，再到房地产销售阶段的个人按揭贷款，商业银行成为房地产各个阶段的主要提供者。
（三）我国房地产问题的现实议程
经过改革开放30年的发展，特别是最近10年的成长，房地产业迅速成为我国经济的支柱产业。首先，房地产业拉动经济增长。当前，我国房地产投资量已占社会固定资产投资增量的1/3左右，每年拉动GDP增长近2个百分点。其次，房地产业带动了多个上下游产业的发展，创造了大量的就业机会。2007年我国房地产从业人员为171.97万人，与房地产业直接相关的建筑行业人员达到3133万人。
现阶段房地产业存在的问题主要表现在以下几个方面。
1.商品房价格虚高
房价在短期内上涨太快，投机过甚，泡沫比较严重。上海房价从2000年到2005年涨幅达200％，经历了2008年下半年经济危机影响下的短期低迷后，2009年上半年北京房价上涨近30％，6月商品房住宅成交均价为13302元/平方米。世界银行在衡量一个国家的住房消费时，认为房价收入比（指住房价格与城市居民家庭收入之比）在4至6倍比较合适，如考虑住房贷款因素，住房消费占居民收入的比重应低于30％。而我国的房价收入比在7至10倍左右，超出了普通居民的购买能力。
2.供求结构不合理，中低档普通商品住房供应不足
一方面房地产的总量逐年扩大；另一方面，大量的现房空置，大量普通居民的购房需求未能得到满足。北京大学房地产研究所所长陈国强曾指出：房地产供求结构出现了明显的失衡，供求错位问题日益明显，房地产市场出现的供需错位问题在某种程度上说明我国保障性住房的建设滞后。
3.房地产市场混乱
我国社会转型期市场发育不完善，这一点在房地产市场领域尤为突出。2009年3月楼市“小阳春”中出现的“假按揭”现象（房地产商利用虚假的购房合同和购房人基本情况等材料，骗取银行信用非法取得银行按揭的行为）。一些地区房地产市场不同程度地存在中介混乱、商品房销售欺诈、物业管理质量差等问题。在商品房销售过程中，虚假广告、承诺不兑现与面积缩水等问题不断出现，业主与物业纠纷经常见诸报端。房产领域腐败问题不绝于耳，官商勾结的“腐败潜规则”层出不穷，北京市原副市长刘志华、青岛市原市长杜世成、安徽省原副省长何闽旭皆因地产腐败而下台，2007年以来，重庆揪出一系列震惊全国的地产腐败“窝案”，近10名厅级干部陆续因收受开发商巨额贿赂而落马。2009年6月30日，中大恒基老总刘益良因涉嫌寻衅滋事罪名被捕，被指“黑老大”。
综上所述，我国房地产业正处在一个调整发展期，房地产业利益链复杂，各方关系复杂，相互之间存在矛盾，我国房地产业成绩与问题并存。房地产问题主要表现在商品房价格虚高、供求结构不合理、房地产市场混乱三个方面。
二、我国房地产问题的公众议程
公众议程的形成往往是一个问题从与其有密切联系的群体逐渐引起更多人的关注，再到社会公众普遍关注的过程。公众议程的决策目标是自下而上形成的，本质上属于讨论议程。因其主体的代表性与参与性，公众议程往往被打上民主的烙印，而成为更多人向往和追求的目标。我国的房地产利益结构中存在着两个极端，以普通购房者（包括城镇居民、城市青年等）为代表的一方和以房地产商为代表的（包括商业银行、政府）一方。通过他们所关注的议题，可以呈现当前我国房地产问题的公众议程。
1.普通购房者的声音
“房奴”一词2005年开始从网络上流行起来，指那些为买房子而疲于奔命的人，引申为普通购房者。买房子的人之所以被冠之以“房奴”的标签，主要原因在于房价虚高引起了人们生活方式的变化。
2010年“两会”期间，搜房网新闻中心联合京城主流媒体共同推出《购房者看两会：我最关心的房地产问题》的网络调查。结果发现，公众对房地产问题的关注按比例由高到低依次为：房价过高；工薪阶层住房难；80后住房问题；房地产开发商囤地、捂盘；房产投机；首套房贷优惠问题；二手房市场规范；城市外来人口购房需求；闲置房征税；住房保障体系建设与完善，首次置业政策保障；商品房预售制争议；物业税开征难；建筑质量监管问题；土地招拍挂制度；政策性住房制度改革和改善性住房征税。
2009年底，搜房网、中国指数研究院联合数十家主流媒体发起《中国购房者消费调查》，本次调查样本采集采自于住交会、房交会等活动现场，收取有效样本21005个。本次调研中，男性（54.5％）多于女性（45.5％），样本平均年龄为37.2岁，年龄大多在22至42岁之间。受访者以公司管理人员与公司员工为主（共计66.7％），学历多为本科（42.7％）或大专（26.0％）。
结果显示，关于问题“所在的城市目前的住宅价格水平如何？”有37.60％的购房者认为房价太高，45.33％的购房者认为房价偏高；对问题“计划何时买房？”回答半年内计划买房的占23％，半年至一年计划买房的占34.1％，1-2年有购房计划的占28.6％，两年内无购房计划的只占7.6％。由此可见，购房者虽然在心理上认为所在城市房价太高，但仍愿意在短期内购房，82.93％的购房者觉得房价太高或偏高，但是61.2％仍计划在一年内买房。
搜房网的解读是：第一，购房者置业意愿迫切，53.8％的购房者为第一次买房，其中出于结婚用房的需求最多，占21.27％，其次是改善性用房和自己无房，分别占12.13％和9.74％。购房者首次置业需求均比较迫切和紧急，因此虽然购房者觉得房价偏高，但不得不在短期内购房。第二，受访者中普遍存在房价上涨预期，因此有急于置业倾向。近60％的受访者表示房价会上涨，46.37％的受访者认为未来一年房价会微幅上涨，14.4％认为房价会大幅上涨。在这种上涨预期的驱使下，购房者更倾向于加快置业步伐，因此虽然觉得目前房价偏高，但仍然急于置业。
对问题“是否关注国家房地产政策？”的回答显示，购房者普遍关注国家房地产政策，34.91％的购房者表示非常关注，48.71％的购房者表示比较关注，基本不关注的购房者只占1.44％。对问题“当前国家房地产政策变化是否会影响购房决策？”47.05％的购房者表示不会受房地产政策影响，仍会按照原计划购房。这表明购房者对国家宏观调控的信心不足，并且认为目前房价很难得到抑制。只有18％的受访者认为抑制房价可能会有效果，因此购房者虽然关心国家房地产政策，但是由于对国家政策调控的信心不足，表示仍会按原计划买房。
对问题“希望购买怎样的户型？”近50％的受访者家庭年收入在10万元以内，但仍然有50.9％的受访者选择购买两室一厅、70-89平方米的住宅，而该类住宅总价处于100万元左右，远远高于受访者家庭年收入。这说明许多家庭收入较低，但仍选择面积与户型相对偏大的住宅。搜房网给出的解读是：中国人传统上来说对家庭非常重视，而是否拥有舒适的住房直接关系到家庭生活幸福度。据网上调查显示，80％以上的受访者认为家庭生活幸福度与房子有关，其中70％的受访者认为美满的家庭应该拥有自己的一套住房；只有10％的人表示住房和生活幸福与否无关。因此，在市场价位偏高的情况下，一些收入相对比较低的家庭仍然非常渴望拥有一个舒适和宽敞的家。此外，低收入家庭买房，父母一般都会伸出援手，分析显示，收入10万元以下的家庭完全靠父母支持买房子的比重多于10万以上的家庭，收入10万元以下的家庭与收入20万-24万的家庭相差比较大，前者父母支持买房所占比重是后者的4.2倍。
由以上两个调查问卷可以看出：第一，普通购房者最关注的房地产问题是房价问题，而超过80％的普通购房者认为房价过高显示普通购房者对现行房价并不认同。第二，超过85％的购房者表示关注房地产调控政策，显示了普通购房者对政府政策的关注度，而对于房价的调控政策关注更甚；第三，需关注弱势群体的购房问题。工薪阶层的住房问题、80后的住房问题分列普通购房者关注的房产问题的二、三位。
2.城市青年的话语空间
2010年“两会”最关注的房地产问题调查报告中，8.55％的网友关注“80后的住房问题”，排在所关注房地产问题次序中的第三位。据有关部门统计，当前我国购房者中，年龄段在21-30岁的城市青年所占比例最高，达到了38.8％。作为城市主流人群之一，同时也是对住房需求最迫切的群体，该群体尤以北京、上海等大城市青年为代表。
城市青年是购房者中一个特殊的群体，随着城市化进程不断加快，大量青年持续向城市流动。为了能够在城市空间安家落户，住房问题就成为他们不得不首要解决的重大问题。对于大多数刚刚踏上创业之路的城市青年而言，在房价居高不下的形势下能够贷款购房成“房奴”和“负翁”已是他们求之不得的选择，更多的人还只能是望房兴叹。2009年热播的电视剧《蜗居》便是现代年轻青年因房子而改变生活与命运的真实写照。
笔者对北京、上海两地6位青年做了深度访谈，其中年龄最大的为31岁，最小的为30岁，6人均属北京、上海非原籍，收入最高的为月薪5500元，最低为2500元。通过访谈得到以下结论：其一，房价处于畸高状态，受访者却又无可奈何。在访谈中，被访者大都表示，自己收入的增长远没有房价的增速快，房价已远远超出自己的承受范围；其二，高房价对生活带来巨大冲击。被访6人均坦言现在自己的最大生活压力便是房子，房子改变了自己的生活，有的因房子不能结婚，甚至影响到择偶，大多数人不得不为房子而节衣缩食；其三，将生活的理想化为泡沫。被访者大都来自外地农村，背负着家人的期盼来到大城市追逐自己的光荣与梦想，却因为房子使自己的梦想离自己越来越远。
通过对城市青年的访谈可以看出，他们所关注的房地产议题主要是房价过高问题。
3.地产商等言论
地产商、经济学家与政府官员代表着精英阶层，他们的言论引导着房地产舆论的走向，充当着舆论领袖的作用。近年来，房地产问题一直是社会精英们热衷讨论的问题，“丈母娘需求推动房价上涨”、“房价是唯一合法的调控城市人口规模的有力杠杆”、“未婚同居增加刺激购房需求”等雷人语录不断成为媒体热炒的噱头，房地产市场的每一次风吹草动都会引起各界精英人士的热议。普通人的言论传播途径无非是通过互联网，如论坛、博客等在小众范围内传播，而舆论领袖们的意见则会通过报纸、网络、广播、电视等各种媒介形式全方位传播。
笔者对这些言论加以分类，得到以下几种：一、房地产独立评论人。标榜“独立”，不受利益团体左右，代表人如牛刀，笔者通过近一年对其博客的关注，发现其文章批评之声不绝于耳，不断揭露房市隐忧，最大的批评对象为房地产商，此外还有对政府官员言论、房地产新政的反驳与批评；二、经济学家。他们多从经济学角度分析房市走向、国家政策等问题，但往往各执一词，无统一结论；三、地产商。在中国地产界房地产商的言论永远是一条靓丽的风景线，任志强、王石、潘石屹等人总能“一语惊奇千层浪”，他们言论主要集中于对竞争对手营销方式的批判、对政府新政的不满及对房市未来走向的预期；四，政府官员。相对于以上三个主体，政府官员虽偶尔发出声音，但却没有其他三个主体那样正负分明，其言论往往较含蓄，没有明确的是非判断，所以也给经济学家与地产商们留下了揣度的空间。
可以看出，地产商等精英阶层对房地产议题的关注差距比较大。房地产独立评论人关注的主要是房地产存在的问题，专家学者们所关注的议题多为我国房地产的走向、房地产政策等，房地产商们所关注的主要是房地产政策、房地产的走向与市场波动。
总体看，在房地产问题的公众议程内部，由于普通购房者、城市青年与地产商等所处的社会阶层不同，其关注的问题也不尽相同。其关注点相同之处是房价。普通购房者关注的问题主要是房价、住房难、宏观政策；城市青年关注的问题主要集中于房价及高房价给自己的生活及理想带来的冲击；而精英阶层关注的问题主要是房价、调控政策、楼市走向、房企动态及市场波动。在公众议程的三个主体中，城市青年群体应当归属于普通购房者之列，但由于这个群体在社会转型的大背景下相对更加特殊，所以笔者便以深度访谈的形式进行单独分析。可以看到，在公众议程内部，房价是各个群体共同关注的议题，普通购房者与城市青年对房价过高主要持抱怨的心态，但却又无可奈何；精英阶层对房价畸高的原因也莫衷一是，房地厂商认为地价高导致房价高，政府官员对此否认，而经济学家们则对地产商与政府进行双重批评，通过房价议题的讨论，我们可以看到就房地产问题，公众议程内舆论环境芜杂。
三、我国房地产问题的政策议程
房地产市场与国民经济运行态势密切相关，因此，房地产市场的宏观调控也是宏观经济调控的有机组成部分。改革开放以来，中国政府根据经济运行态势和体制环境不同，共进行了五次收缩性宏观调控和两次扩张型宏观调控。在七次宏观调控中，对房地产市场具有重大影响的有四次，其中包括金融危机以来的宏观调控。
（一）我国房地产市场的前三次宏观调控
1.1993—1997年房地产市场收缩性宏观调控
针对1992年、1993年房地产开发投资超常增长带来的问题，中共中央、国务院1993年6月24日印发《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，对房地产市场进行大规模清理整顿、治理房地产泡沫。中央政府主要采取了双紧政策，即紧缩财政支出、收缩银根，提高利率、减少贷款、提前收贷。政府管理部门采取控制用于房地产开发的土地出让、停止高档楼宇的建设立项、规范市场行为等具体宏观手段进行调控，通过减少对房地产的开发投资达到抑制社会总需求，减少社会总供给的目的。
经过三四年的努力，第一次宏观调控基本达到了抑制房地产过热的目标，房地产价格猛涨势头得到抑制，房地产供应结构得以调整，房地产市场秩序也得到整顿。但同时货币政策“一刀切”导致混乱局面出现，留下了大量的烂尾楼，也给银行带来了巨大损失。
2.1998—2003年上半年房地产市场扩张型宏观调控
1993年开始的一轮房地产市场的收缩型宏观调控，使房地产市场出现了一次程度较深、时间较长的房地产中期调整期，房地产市场低迷，1996年房地产销售出现负增长，1997年房地产投资出现负增长，1999年房屋平均销售价格出现负增长，1997年爆发的亚洲金融危机及国际经济衰退，加深了中国房地产市场的调整。
伴随着1998年中国第五次以扩大内需为内容的扩张型宏观调控措施，对房地产市场也实行了扩张型宏观调控。主要措施有：（1）中央政府鼓励各地建造低价住房，满足大量中低收入群体的住房需求。（2）用宽松的住房金融政策，刺激住宅消费需求。（3）减免税金，降低购房负担。（4）降低房地产交易费用。（5）促进存量房进入市场，推动增量住宅市场发展。而1999年底基本取消住房实物分配，实行住房分配货币化，对于房地产市场的活跃起到了关键作用。
此次调控，较之于上一次调控措施更加丰富，除了采用金融工具和金融政策之外，还大量采用了财政税收手段，调控同样取得了预期的效果，房地产市场供求关系发生了变化，再次出现繁荣景象。但是同样导致房地产扩张过快，为市场过热埋下伏笔。
3.2003年下半年—2008年8月对房地产市场的收缩型宏观调控
2003年下半年开始，房地产市场日趋繁荣，存在市场过热的风险，随之国家的宏观调控转向收缩型，专门针对房地产市场的宏观调控逐渐升温。此5年间，调控的重点与方向也逐步改变。
2003年下半年至2004年主要从加强信贷业务治理、规范土地市场交易等层面切入。2005年，宏观调控的目标主要是稳定房价，对房地产交易环节进行调节。2006年对宏观调控政策进一步细化，推出了“90/70”等政策。“90/70”政策是国家对房地产宏观调控的一个重要政策。其主要内容是指：新建住宅项目的户型比，套型建筑面积为90平方以下的户型必须占到整个项目的70％以上。2007年开始更加重视保障性住房的建设，加强抑制投机行为和稳定房价。
这一轮的宏观调控主要运用了经济和法律手段，同时采取了一些必要的行政手段，政策不断细化，覆盖面更加广泛，力度更加强烈。
（二）金融危机背景下房地产问题的政策议程
爆发于2007年夏天的美国次贷危机，进入2008年后，不断升级、扩散。受外部宏观经济影响，2008年以来，房地产业开始出现低迷倾向，2008年9月以后，房地产市场观望情绪愈加浓厚，需求持续低迷，房地产市场低迷将直接拖累国民经济的增长，为此，地方政府与国家都采取了一系列措施调控措施。
中央明确提出宏观调控重点是保持经济平稳较快发展，再次强调了房地产业是国民经济的重要支柱产业。2008年房地产调控的形态明显属于“两段式”。上半年：宏观调控依然沿袭2007年紧缩式调整，甚至间或还有个别进一步紧缩的政策出台；下半年：宏观调控渐渐转向，政策慢慢放松，而且是“自下而上”式的。从2008年5月份开始，成都、重庆、沈阳、厦门、长沙、西安、南京、杭州等多个城市纷起救市，出台稳定和促进房地产市场发展的政策。2008年10月22日财政部和央行出台相关措施，拉开了中央稳定和促进楼市发展的序幕，其后又有包括《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》在内的多项重要措施出台，紧缩型调控越放越松，性质渐变。采取的政策主要涉及以下三个方面。
1.信贷政策
一方面降低个人房贷的门槛；另一方面，放松“二套房贷政策”。
由于我国房地产业对银行信贷依存度很高，信贷政策对住房消费和开发的影响显著。2008年10月，中国人民银行出台《扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度，支持居民首次购买普通住房》，将商业性个人住房贷款利率的下限扩大为贷款基准利率的0.7倍；最低首付款比例调整为20％。
12月20日国务院出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持力度，进一步放松房贷政策，不仅初步界定了“改善型需求”，而且还规定“对其他贷款购买第二套及以上住房的，贷款利率等由商业银行在基准利率基础上按风险合理确定”。
2.税收政策
税收是房地产宏观调控最重要工具之一，通过降低交易环节的税负，降低交易成本，刺激需求。由于其是经济手段，相对行政手段而言，对市场的负面作用小，因此近几年被频频使用。
10月22日，财政部和国家税务总局联合下发《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》，主要内容：一是对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1％，首次购房证明由住房所在地县（区）住房建设主管部门出具；二是对个人销售或购买住房暂免征收印花税；三是对个人销售住房暂免征收土地增值税。
12月20日国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，规定：将现行个人购买普通住房超过5年（含5年）转让免征营业税，改为超过2年（含2年）转让免征营业税；将个人购买普通住房不足2年转让的，由按其转让收入全额征收营业税，改为按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。
政策优惠的重点对象是普通住宅，这会使部分有自住需求者提前放弃观望。2005年“国八条”出台前，二手房交易环节的税负很小，之后营业税、个调税和土地增值税等纷纷出台。目前，仅全免了土地增值税，减轻了营业税率和契税，接下来在个调税和营业税方面还有减免的空间。值得关注的是，在财政部相关文件中提出“地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策”，这种适当放松的做法有助于地方政府根据区域楼市和地方财政情况，考虑是否进行更大尺度的税收减免。
3.住房政策
2007年，中国住房制度发生重大变革，以“24号文”为标志，在近十年被忽视的住房保障制度建设被提到很高的位置。
2008年11月10日，国务院出台了拯救经济的一揽子计划，即“国十条”，总投资规模达到4万亿人民币，首条内容是“加快建设保障性安居工程”。11月12日，住房与城乡建设部副部长齐骥表示，今后三年内要新增加200万套廉租房、400万套经济适用房，并完成220多万户林业、农垦和矿区的棚户区改造工程，总投资将达到9000亿元。其中，对廉租房投资2150亿，棚户区改造投资1015亿元，经济适用房投资6000亿元，综合约9000亿元。通过9000亿元的住房保障投资，政府预计将解决约1300万户低收入家庭的住房困难问题。
12月20日国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，其中规定：加大保障性住房建设力度，争取用3年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。
从我国房地产问题的调控历史来看，一方面房地产政策议题与宏观经济议题密切相关，国家通过宏观政策调整如上调存款准备金率等手段来间接调控楼市，因此房地产政策议题与宏观经济政策总是相伴而生。随着房地产市场逐渐发展，楼市的调控政策也逐渐完善并更加细化，住房政策成为重点议题，加大保障房建设力度、解决弱势人群住房难的问题逐渐成为政策重点。
从金融危机后采取的调控政策来看，议题主要集中在信贷、税收、住房三个方面，其具体针对对象有二：一是针对住房者，二是针对开发商。中央政府所采取的政策多为宏观举措，而地方政府所选取的政策议题则更为具体。地方政府采取的救市针对的对象多为购房者。地方政府是房地产市场宏观调控成功与否的关键因素，是地方公共利益的维护者和实现者。然而，有些地方政府往往为了谋取局部利益而背弃公共利益，从而引发地方政府的自利行为。由此致使公众议程不能很好地转化为政策议程，这其间便需要媒体的舆论引导。
第二节我国房地产问题的媒介议程
为客观呈现房地产问题的媒介议程特点，笔者选取《人民日报》、《21世纪经济报道》、《北京晚报》为研究对象分别进行内容分析和文本分析。原因基于，《人民日报》是党报的代表，对主流大报具有极大的规范引导效应；《21世纪经济报道》是一份专业性的经济报刊，是中国商业报纸的领导者；《北京晚报》长期以来，以其平民化、市场化的姿态，成为北京都市报的先锋。
一、内容分析
（一）方法说明
1.时间限定
时间限定于2008年9月至2009年9月。原因在于，2008年中国房地产市场经历了成型10年以来最冷的冬天，随着2008年9月金融风暴乍起，全国各大城市房价开始下降，楼市开始呈低迷的走向，房地产业进入深度调整期。期间，地方政府开始出台相关救市措施，房地产商采取了差价补偿等相关措施振兴楼市，面对下降的房价，更多的消费者选择了观望的态度。而到2009年，楼市由“小阳春”转至量价齐升，再次陷入像2007年时的火热期，房价畸高，政策再次收紧。这个时段房市的动荡便是社会转型期房市起伏不定的一个缩影，具有代表性。
2.样本选择
最小分析单位为一“篇”报道，以独立标题为标准，若在一个栏目类标题（或总标题）下，有两则或两则以上内容不同且出现具体不同记者的新闻时，按两则或两则以上计算；有两则或以上内容不同但出具相同记者名字的新闻，根据内容的相关性与否，确定则数。由于《人民日报》相应报道篇幅较少，因此将其报道进行整体考察，而《21世纪经济报道》与《新京报》在此时间段内报道数量极多，故采取“合成周”的样本。最后《人民日报》共抽取200篇，《21世纪经济报道》243篇，《新京报》200篇。
3.类目建构
报道主题：房地产金融、房地产微观市场、房地产政策、与消费者相关报道、房地产企业相关报道、保障性住房、土地相关及其他。
消息来源：政府部门，普通公民（主要指购房者），商业机构（主要指房地产机构及房地产商、房地产工作人员），经济学家、学者。
表现方式：消息、评论、深度报道、通讯、软文。
报道基调：正面报道（批评/反对）、中性报道（中立/无/不明显）和负面报道（赞成）。
（二）研究分析与发现
1.报道主题分析
《21世纪经济报道》报道最多的主题为“房地产企业相关”（26.3％），其次为“房地产金融”（25.1％），这两个主题所占比例超过半数，作为财经类专业媒体，对于经济问题的解读是其专注的领域，而对于房地产问题，从其报道内容来看，也大都纳入了经济新闻的报道范畴。其中，对万科、soho中国、万达等房地产企业进行了持续关注，通过企业的行为解读房地产市场的走向，这是其重要的报道模式，不乏对企业报道软文的存在。另外，“消费者相关报道”主题所占比例在其所有主题中最小，仅为1.2％；关于保障房的关注最少（4.9％），显示其对保障房关注不足，其关于保障房的文章多为深度报道。
《新京报》对于房地产企业的报道比例较高（19.5％），其中，“房地产金融”报道占7.5％；“消费者相关”在《新京报》的报道主题中所占比例也为19.5％，是其报道比例较高的主题。通过研究发现，其“消费者相关报道”多为物业、业主纠纷，负面报道较多，这也符合其都市报挖掘吸引眼球的社会新闻的特性。
《人民日报》报道最多的主题是“保障性住房”（27.4％），保障房在当前形势下是国家宏观调控的重点，是安居工程中的最重要一环。相较于《21世纪经济报道》，《人民日报》关于“房地产金融”与“地产企业相关”报道则为所有主题报道中比例较少的，分别为2.1％、7.4％。《人民日报》“消费者”相关主题所占比例为21％，居第二位。与《新京报》的角度不同，《人民日报》此报道主题多为给消费者的信息服务及对房地产市场的讨论。
总体而言，三家报纸对于房地产问题的报道主题各有特点。《人民日报》关注最多的是“保障性住房”（27.4％），关注最少的是“房地产金融”（2.1％）；《21世纪经济报道》关注最多的为“房地产企业相关”（26.3％），最少的为“消费者相关”（1.2％）；《新京报》关注最多的为“房地产企业相关”与“消费者相关”（都为19.5％），最少的为“房地产金融”（7.5％）（如图6-1所示）。
对于“房地产政策”，三家报纸所占比例较均衡，对政策得失的议论所占比例较大。此外，关于“土地相关”、“房地产微观市场”报道三家报纸比例也相当。作为房地产市场的第一个环节，“土地问题”日前也提上媒体报道议程，关于地价与房价的讨论、土地拍卖信息的发布、国家土地政策的颁布都是媒体热炒的噱头。
2.消息来源分析
任何一种话语的形成都是社会权利关系斗争与协商的结果，新闻报道的来源或者说是“发言者”是观察一个话语场的社会权利结构和协商方式的重要渠道。
《人民日报》排在前三位的消息源依次为：政府部门及工作人员（57.9％）、媒体（18.9％）、经济学家及其他学者（10.5％）；近6成消息源于政府机构，这与其党报的性质相关，作为中央机关报，势必以政府为主要消息来源。此外，商业机构和普通公民的消息源很少，分别占5.3％与7.4％，没有来自协会组织的消息源。
《21世纪经济报道》的消息源依次为商业机构（46.1％）、政府部门及工作人员（30％）、经济学家及其他学者（14％）；所占比例较少的是普通公民与协会组织。
《新京报》的消息源依次为政府部门及工作人员（53.5％）、商业机构（20.5％）、经济学家及其他学者（8.5％）。政府部门和商业机构两项所占比重超过80％，而其他消息源所占比重均较少，最少的是协会组织。
综合来看，政府部门是三家媒体共同倚仗的消息源；商业机构是《新京报》和《21世纪经济报道》主要的消息来源，而在《人民日报》中所占比例较小，出现这种现象是由于《人民日报》尚未市场化，主要由国家财政支持，因此主要选择官方话语而与商业利益集团相离较远。其次，经济学家及其他学者在三家媒体中所占比例相当，在舆论环境随着社会转型愈加复杂的情况下，记者更加倾向于听取学者们的“权威”意见，深化文章主题，这已成为许多记者惯用的模式。媒体自身发出的声音所占也占一定比重，这是媒体把握舆论主导权的主要方式。
另一个现象是，在三家媒体的消息源中，普通公民即消费者所占比例均较低，处于相对弱势地位。纵然媒体要根据自己的定位与性质选择更多适合自身风格的消息源，但这并不代表对消费者话语的全然漠视，作为“党和人民的喉舌”、“社会之公器”，关注民生是媒体必然的选择，而消息源的偏向性选择会使报道不能如实呈现社会现实议程。
3.报道方式分析
报道方式很大程度上可以反映媒体对某类新闻的重视程度。
《人民日报》各报道方式所占比例依次为：消息（46.3％）、深度报道（25.3％）、评论（14.7％）、通讯（13.7％），无软文；《21世纪经济报道》的相应比例依次为：通讯（54.7％）、评论（18.1）、深度报道（15.2％）、消息（9.2％）、软文（2.9％）；《新京报》的相应比例依次为：消息（49％）、通讯（29.5）、评论（13.5％）、深度报道（6.5）、软文（1.5％）。
从消息来看，《人民日报》和《新京报》所占比重较大；《21世纪经济报道》通讯所占比例最大，消息占比较小的比例，其特点在于消息发布的方式，除了动态的消息外，还会加以较全面的解读，因此将消息扩展为通讯。
三家报纸对评论普遍比较重视。评论作为一种对事实更加深入的解读，在舆论引导方面能起更重要的作用，房地产界事件所引发的争论较多，因此评论也便成了媒体树立自己舆论旗帜的重要手段。
从深度报道来看，《人民日报》和《21世纪经济报道》所占比例较大，前者多为对相关政策实施效果的考问与调查，后者多从经济利益角度剖析事件、政策。
软文方面，《人民日报》在其报道中未见软文，《21世纪经济报道》与《新京报》出现少量软文。
4.报道基调分析
三家报纸的报道基本上都站在客观、中立的立场上。相对而言，《21世纪经济报道》客观性报道相对比例最高（85.2％），由于其报道以企业居多，在报道时很少显示对哪家企业的偏向；《人民日报》正面报道比例相对居多（26.0％），一方面是因为《人民日报》一向重视正面报道，另一方面，关于政策实施效果成就的报道居多；《新京报》负面报道所占比例与正面报道相近（13％），主要由于对房地产社会新闻的报道多为负面所致。
二、文本分析
2008年10月中下旬，在各地房地产市场持续不振的背景下，从南京开始，全国各地方政府纷纷推出房地产救市政策，三家媒体也对之进行了相应报道，这里选取三家媒体对地方政府出新政救楼市的三篇典型报道，包括《人民日报》：《南京组合拳，能否救楼市》；《21世纪经济报道》：《石家庄“救市”？“救企业”？“救地”？》；《新京报》：《初显成效杭州“24条”很强悍》，通过近距离观察文本，从而全面、具体呈现媒体所建构的房地产问题议程。
根据框架分析法，以下将对相关报道进行三个层次的分析。
1.高层次结构框架分析
高层次结构是媒体对新闻事件定性，即这是一个怎样的事件。通常由版面、标题、导语形式表现出来。从版面看，《南京组合拳，能否救楼市》一文出现在《人民日报》2008年10月27日“视点新闻”版，这个版面主要刊登热点新闻的深度解读，而南京是第一次出台楼市新政的地方政府，这使得这篇文章更具代表性；《石家庄“救市”？“救企业”？“救地”？》为《21世纪经济报道》10月23日头版；《初显成效杭州“24条”很强悍》出现在《新京报》“黄金楼市完全报道”版。从三家报纸的报道版面可以看出，媒体对地方政府出台楼市新政这一举动非常重视。
从标题制作来看，《人民日报》与《21世纪经济报道》均用疑问语气，而《新京报》也用“很强悍”这样模糊的词汇来考量地方政府的楼市政策。从标题看，三家媒体均对地方政府的楼市新政提出怀疑，欲考量其政策的真正价值，这一点是值得肯定的，同时疑问的口气也能吸引读者的眼球，增加其新闻卖点。
从文章的导语来看：导语1：《南京组合拳，能否救楼市》
与其说是“救市”，不如说是政策“回调”。人们或许清晰地记得，就在一两年前，南京房价曾让人心惊肉跳地节节攀升，有好几个月，在全国70个大中城市中处于领跑的地位。此后，也就有了南京调控房价的一系列组合拳：明码标价、一房一价、限价销售……
“目前成交量萎缩得很厉害。”南京市房产管理局副局长郭宏定坦言。今年1至9月，商品房的成交面积比去年同期下降40％左右。“如果下降20％或许还能承受，毕竟去年有些过热。但是，下降40％，那就很不正常了。”
“救市新政”应运而生，全称是《关于保持房地产市场稳定健康发展的意见》，一共20条，是个一揽子方案，也是一套组合拳。最大的不同在于，两套组合拳方向完全相反，去年是“压”，今年是“托”。另外，去年的组合拳主要是针对开发商的，而今年的组合拳，开发商、购房者都能从中受益。比如，税收优惠、购房补贴、适时提高公积金贷款额度等，这是针对购房者的；加大房地产信贷有效投放力度、优化土地出让条件等，这是针对开发商的。导语2：《石家庄“救市”？“救企业”？“救地”？》
相比杭州房地产救市“24条”，石家庄走得更远。
石家庄市20日出台《石家庄市政府关于促进房地产业健康发展的若干意见》（以下简称“意见”），将刺激开发商买地政策列入了“救市计划”。
一位开发商看罢“意见”后就直接指出：“这与其是救市政策，倒不如说是救地政策。”这是在国务院刺激经济“十条意见”里提出“支持居民购房”后，地方政府借这个筐投注的“料”。中国社科院金融所研究员尹中立预计，各地下一步对楼市的“救市”政策都将直接指向土地交易。导语3：《初显成效杭州“24条”很强悍》
“杭州‘救市24条’的力度比昨晚公布的全国楼市新政的力度还大，再加上新政中二套房贷基本松绑等政策，杭州楼市的刺激措施更为宽泛，对杭州楼市来说是一个好事。”10月22日晚，杭州一著名地产公司负责人这样告诉记者。
10月13日晚10时，“杭州救市24条”公布，该政策被业内认为是目前中国地方政府救市政策的“集大成者”。
四天后，在业内有“楼市风向标”之称的浙江省第十五届房地产博览会在杭州举行。政府部门担心的房博会开发商集体降价的行为销声匿迹，开发商寄希望的新政回暖楼市的局面也未出现。川流不息的看房者，似乎在展会上想寻找和求证一个答案，那就是杭州的房价会再跌吗？然而，更多的人还是没有找到。事实上，想在今年秋季房博会上寻找答案的，不仅仅是购房者和开发商，还有迫不及待“出手”的政府。
但大家都暂未找到通往答案的路，这条路注定是曲折而漫长的。导语1是典型的评述型导语，亦述亦评，“与其说是‘救市’，不如说是政策‘回调’”，以评论式的语句开头，指出此次救市政策是上一次楼市过热期政策的回调，并援引官方说法，说明两次政策的缘由及其中的利益相关方。侧面也表现出楼市变化无常，而政策也是只能根据变化无常的市场随机而动，揭露了楼市存在的这一问题。
导语2是概述式，引用房地产商说法“这与其是救市政策，倒不如说是救地政策”，并佐以专家观点，说明政策的核心在于“救地”，陈述事实，找出新闻点，并未对政策的优劣做明显的评判。
导语3同样为概述式，开头也引用开发商的话语，与标题“很强悍”相呼应，说明杭州“24条”为全国地方楼市政策中的集大成者，另一个新闻事件是房地产博览会，通过博览会“开发商降价行为销声匿迹”得出效果初现结论，同时提出房价是否会再跌的疑问。
通观三则导语，可以看出，援引官方话语、地产商言论得出文章主旨是三家媒体通用的技巧。从高层次框架来看，三家媒体均采用“问题框架”，试图从某个角度解析房产新政。
2.中层次结构框架分析
框架的中层次结构包括主要事件、先前事件（历史）、消息来源、结果、溯因、评价六个方面的内容，这六个方面的内容可用表格一一呈现出来
三家报道的中层次框架既有相同的地方，也有不同之处。主要事件都是地方政府出台刺激楼市的新政，核心事实一致；略有不同的是《新京报》的文章在新政出台后一周后发表，包括对新政效果的评价。先前事件也大体一致，为先前出台的楼市政策，《人民日报》将此次新政与几个月前的政策做比较，《21世纪经济报道》将杭州政策做铺垫。
再看消息来源，三家报纸也有高度的一致性。《人民日报》消息来源稍多，还包括一些未具名的消息源，如用“有人说”这样的引述方式；《新京报》的消息源单一，全部为地产行业从业人员。三家报纸共同特点是大部分话语都引述于地产业人员。
结果方面，《人民日报》给出的结果是认同地方政府的调控政策，南京为第一个出台救市政策的地方政府，由此传达一种信息，即支持地方政府的新政；《21世纪经济报道》的结论实为对新政的批判，将其视为地方政府挽救财政收入的一种手段；而《新京报》从开发商角度给出结果，认为其短期内作用不大。
溯因方面，《人民日报》给出的原因较为直接，即楼市量价齐跌，与其得出的结果一致；《21世纪经济报道》认为其原因为政府土地财政面临困境；《新京报》则认为是由未来的房博会与已发生的万科降价促成。
最后，评价方面，《人民日报》为客观看待政策，保持心态平稳。这与其中央机关报性质相符，希望通过报道维持平稳的外部形式，体现了其舆论风向标的全局把握性；《21世纪经济报道》则为批评性，从经济利益角度剖析政策出台缘由，但由于其消息源多为地产业人员，因此其得出结论的客观性值得探究；《新京报》强调信心的重要性，将主题深化。
总之，由于三家媒体消息源都集中在地产业人士及政府官员方面，而未曾有普通大众的话语，使其结论与评价的说服力不强。三篇报道中唯一关于普通人的话语来自于《人民日报》报道的一句“市民普遍认为房价越低越好”，显然没有足够的说服力。
3.低层次结构框架分析
关键词的选择在新闻框架中起着重要的作用，关键词的语言色彩反映媒体对报道对象的观点和看法。媒体在表现某一事件和人物的形象时，经常用关键词或某些语句表现。
从关键词来看，三家报纸报道框架的共同之处在于，对地方政府楼市政策的出台都保持一定的怀疑态度，从不同角度提出疑问，如“值得研究”、“不确定”、“并不看好”。《人民日报》多次使用“应运而生”、“强心剂”等词汇强调政策出台的合理性，并多次强调“健康发展”等词汇，强调市场稳定的重要性，试图使舆论向正面发展，奠定了正面报道的基调；《21世纪经济报道》使用“资金链”等词语，揭露土地与地方政府财政收入的利益关系，层层揭露其资金链，批评性更强，可以视为其纳入了负面报道的框架之中；《新京报》一方面强调“稳定”，另一方面指出“曲折”，其报道更加中性客观。
通过近距离观察文本，发现三家报纸对于楼市新政都非常重视。《人民日报》表现出对政策支持的立场，报道基调趋向正面，树立政府的良好形象，消息来源大部分来自于政府官员，引导公众舆论向正向发展。《21世纪经济报道》从经济利益链条角度分析房地产新政，对楼市新政批判性更强，消息来源偏向于地产业人士。《新京报》对房地产新政的报道框架客观性更强，脱离于对楼市新政的评价而强调公众信心的重要性，试图引导舆论向正向发展，其消息源则全部为地产业人士。
第三节我国房地产问题舆论调控反思
Roger W.Cobb和Charles D.Elder在《政治参与：建构议程的动力》中提到，一个问题要得到政策制定者的考虑，必须符合三个标准：首先，该问题必须是受到广泛关注的问题；其次，相当大量的公众必须有采取行动的要求；第三，该问题必须是一个适当的政府部门所重视的。而事实上，房地产问题错综复杂，而政府所掌握的公共资源是有限的，这就决定了只有一小部分房地产现实议题能够进入政策议程。
政策作为政府治理的主要手段，并非一定依赖于大众传媒的舆论影响手段，然而，一个追求善治的政府或者注重政策的价值标准、事实标准和技术标准的现代型政府，它就必须考虑新闻媒体这一有舆论影响力的因素，应该与传媒保持良性的互动关系，以期通过对现实问题的凸显，促动政策之于社会问题的治理不断趋于完善和优化。
一、舆论引导的现实空间
关于房地产问题的现实议程、公共议程、政策议程、媒介议程，可以说既有共同点，也有不同点，通过比较这四者的异同与互动，可以厘清对房地产问题进行舆论引导的现实空间以及舆论引导的现实问题。
首先是政策议程针对现实议程的乏力。现实议程是构建政策议程的基础。现实问题房价虚高，泡沫严重，政府便出台了一系列宏观调控政策；针对供求结构不合理，保障性住房建设滞后的现实议程，出台一系列保障房政策。然而，现实议程虽能较好地进入政策议程，但政策议程却不能很好地解决现实议程存在的问题，对于房价虚高的问题，政府一再出台相应政策，但并不能阻挡房子一日一价、日日攀升的态势。
其次是公众议程与现实议程的偏差性。虽然公众议程对现实议程具有一定程度的认知，比如房价虚高，房价收入比大大超出世界平均水平，对此，公众显示了极高的关注度，并通过各种方式表达自己的不满，这显示了公众议程对现实议程一定程度的认知。然而，这种认知并未与公众的选择相一致，虽然面临房地产供求结构不合理、中低档普通商品住房供应不足、大量普通居民购房需求未能得到满足等问题，但公众仍倾向于选择超出自己支付能力的偏大住宅。
再次是公众议程与政策议程的局部重合。公众议程所关注的主要是房价、房地产市场和房地产政策。如普通购房者和城市青年主要关注的是房价过高，以房地产商为代表的精英阶层对房价也表示了关注，但是利益出发点并不相同。对于房地产的政策，普通购房者和以地产商为代表的精英阶层均对其进行了关注。政策议程主要集中在房地产的成绩、问题和房地产市场的走向这两个大方面的议题。公众议程所关注的房价过高、房地产市场与政策议程和房地产市场议题存在一定程度的重合，但并不统一。公众对政策议程的关注说明了政策议程对公众议程的影响，但公众对于政策的认可度不高，不管是平民阶层还是精英阶层对政策都提出了疑问；而现实议程是，普通购房者虽然关注政策，但买房时并不会考虑到相关政策，另一方面，虽然国家屡次出台保障房建设政策，但公众并未感受到它的真实存在，仍因住房问题而“不幸福”。
总之，公众议程与现实议程的偏差，会给公众带来不利影响；公众议程与政策议程未能实现很好的统一，相应的政策议程未得到公众信任，由此，便给媒体发挥舆论引导作用留下了空间。
二、舆论引导的问题呈现
（一）媒介议程对现实议程的关注侧重不同
根据前文，房地产问题的现实议程为商品房价格虚高、供求结构不合理和房地产市场混乱，而三份报纸则各有其侧重。比如《人民日报》报道最多的主题是“保障性住房”（27.4％），比如保障房建设的进展、成果的发布、新的住房保障政策的出台等等；《21世纪经济报道》报道主题“房地产企业相关”、“房地产金融”所占比例超过半数；《新京报》对于“房地产企业”报道（19.5％）和“房地产金融”报道（7.5％），二者所占比例超过1/4强。
三份报纸之所以有各自的侧重，自然跟报纸的性质和定位有关，比如作为财经类专业媒体，《21世纪经济报道》对于经济问题的解读是其专注的领域；《人民日报》作为党报，以政策性宣传为主，既然当前保障房是国家宏观调控的重点，那么解读相关政策也是必然选择；《新京报》作为都市报，更关注社会新闻。同时，正面宣传的方针也决定了各报基本上以正面或中立基调对相关问题进行报道。然而，房地产问题的现实议题中存在着各个利益主体错综复杂的矛盾，而这些矛盾又滋生了对房价、政策、供求关系和市场混乱的争议，三份报纸并未予以关注，这也意味着，对于“房地产问题”，媒介议程的设置尚未起到凸显问题、疏导矛盾的作用。
（二）媒介议程对公众议程关注不够
根据前文分析，在公众议程内部，房价是各个群体共同关注的议题，普通购房者与城市青年对房价过高主要持抱怨的心态，而相对于公众议程，三份报纸的媒介议程显得有些自说自话。
从报道主题来看，三家报纸虽然都对廉租房、限价房、经济适用房等与低收入者相关的行为有所关注，但多与保障房建设政策和进展相关。就“消费者相关”主题而言，《21世纪经济报道》比例为1.2％，《新京报》相关比例虽然较高，但其报道多为物业与业主纠纷等负面报道，在社会新闻的框架内捕捉吸引读者的噱头；虽然《人民日报》“消费者相关”主题所占比例达21％，居第二位，但多为给消费者的信息服务及对房地产市场的讨论，缺乏对公众议程中热点问题的深度解读。
另外，从消息来源看，三家报纸消息来源均有明显的倾向性，也在某种程度上显示了大众话语的缺失。《人民日报》和《新京报》明显倾向于政府机构，《21世纪经济报道》倾向于商业机构，来自于普通消费者的话语所占比例均不大。而政府官员、经济学家、地产商的一言一行则是媒体所高度关注的，甚至出现所谓的“麦肯锡式报道”，即对精英们的言论不加甄别，为取噱头全部报道，而不顾舆论导向。
（三）媒介议程对政策议程缺乏反作用力
在本次分析样本中，三家报纸单独对于房地产政策的报道均占10％左右，但是其他议题却无不在政策的框架下进行报道，如保障性住房建设的报道便是住房保障政策落实情况的媒体调查。“新闻传媒作为特殊的执政资源，其存在的价值，说到底是成为对它拥有支配权的执政者的特殊工具，执政者借以表达自己的主张以影响公众。”从这一意义来说，政策议程对媒介议程起到了引导作用，不管楼市低迷期还是楼市过热期，从对于楼市政策的猜测，楼市政策出台的消息发布及相关讨论，到政策落实情况的实际调查，媒体对于政策的关注从未停止。
但与此同时，媒介议程反作用于政策议程乏力。对于房地产政策的报道是三家媒体共同选择的议题，但媒介对政策议程影响有限。一是对于政策的报道多以宣传为主，而在当今信息获取渠道日益丰富的背景下，报纸媒体如果只以信息发布为主，缺乏对政策议程的实际考察，和对政策议程实施效果的检验，就缺乏影响政策议程的前提；二是对房地产政策的报道多为正向基调，缺少反思与舆论监督，致使媒体缺乏影响政策议程的力度。
三、增强房地产问题舆论引导的策略建议
由于三家报纸自身定位及目标受众的区别，三家报纸对房地产问题的重视程度有所不同，三家报纸在舆论引导方面不同程度存在问题，为提高影响房地产政策议题的有效性，本研究试提出相应建议。
（一）加强对现实议程的媒体呈现
新闻媒体在将一般的社会问题转变为政府政策议题的过程中扮演着非常重要的角色，通过对有新闻价值的事件或问题的连贯性和持续性关注，新闻媒体发现问题并及时提请政府注意。
房地产业由于利益链条长、关联度强，因此媒体在报道房地产问题时往往受相关利益方左右，《人民日报》由于没有房地产广告，所以在报道相关问题时不会受到房地产企业的羁绊，而《21世纪经济报道》与《新京报》两家市场化大报，房地产广告是其重要的收入来源，因此其报道必然受到左右。此外，由于现阶段地方政府的“土地财政”，地方政府官员与开发商形成利益集合体，权钱交易现象常有发生，部分官员“热衷批租土地，包括农地征用于大规模房地产开发建设。依靠房地产投资带动当地经济发展，并通过土地收益、房地产税费直接填充地方财政”。
媒体所要做的不是回避问题，而是发现问题、分析问题、揭露问题。要保持媒体的公信力，就是要通过客观、独立的调查报道，使房地产市场各个链条的交易置于媒体舆论监督的阳光下，维持良好的市场秩序。对于报道房地产新闻的专业记者而言，首先就需要提高自身道德素养、专业素养；其次加强对宏观经济的总体认识，对房地产专业知识要熟稔于胸，才能使其报道更具专业性；再次，加强对问题独立分析的能力，以提高报道的客观性，而不是对舆论领袖言论的照本宣科，造成“麦肯锡式报道”，给舆论带来负面影响。
（二）引导公众形成正确的住房理念
前文的相关调查显示，受中国人传统家庭观念的影响，“安居乐业”是衡量家庭幸福的主要指标，70％的受访者认为美满的家庭应该拥有一套住房。因此即使当下没有购房能力，也要负债累累购买住房，成为“房奴”。
在国外，城市居民拥有产权房比率最高的是美国，为68％，英国为56％，欧洲的其他国家为30％—50％。根据建设部公布的数字，我国城市居民住房自有率近82％，作为一个发展中国家，仅用几年的时间，城市居民住房自有率就达到世界第一。造成这种现象一方面是住房理念，另一个原因是我国租房体制的不健全。
现在政府调控，往往是围绕着造房、买房这个目标进行的，让中低收入家庭都去买房居住。这种导向催化、助长了人们买房的欲望。因此，作为媒体而言，一方面要呼吁政府出台新规，完善租房体制；另一方面也要引导公众不断打破原有的住房理念，建立健康的消费理念，在自己有限的经济能力下购买适当的住房，而不是“打肿脸充胖子”，使得住房问题影响自己的生活质量。
（三）媒体应给予公众更多的话语权
通过对媒介议程的分析，来自政府与开发商的声音要远大于普通购房者的声音，未给予公众足够的话语权。
根据哈贝马斯的理论，在传播媒介与政治和经济界的关系上，随着资产阶级法治国家的建立和具有政治活动功能的公共领域在法律上得到认可，具有批判功能的报刊业摆脱了意识形态的压力，为向商业化报刊的转变铺平了道路，乃至于商业化成为必由之路。由于新闻版面与广告被混淆，报刊变成了有特权的私人利益侵略公共领域的入口。在政治与经济双重挤压下的媒体，独立的姿态难以展现，房地产媒体不可避免地丧失其公共性，难以充当“社会的守望者”。
就媒体和公众之间的关系而言，媒体是大众获得信息的重要渠道。媒体的诞生、存在和发展，即承担着沟通和传递公共信息的职责。当今社会，信息之于公众比以往任何时期都重要。人们对自身和周围世界的关注程度大为提高，对新闻信息的需求空前增加，特别是一些事关公共安全和公众利益的信息，从法治的角度来说，这也是保证公众知情权的需要。
房地产报道与民众利益息息相关，媒体应给普通民众以更多的发言权，不应把强势方的声音越造越大，形成“沉默的螺旋效应”，导致不良舆论生态的出现。加之由于房地产问题舆论环境驳杂，对于公众所关注的问题，如房价，媒体应加强理性与深度的解读，而不是做表面文章，使舆论风向飘忽不定。总之，媒体要真正做到客观公正，不仅要兼顾各方利益，不受利益集团的左右，同时要增强报道的客观性与平衡性。
在笔者完成本研究之时，房地产问题再次成为舆论的焦点。针对再次疯狂的楼市，国务院出台了被媒体冠之以“史上最强”的楼市调控政策，2010年4月14日，国务院要求二套房贷首付款不得低于50％；17日，国务院再次发文要求房价过高地区可暂停发放第三套房贷；随后住建部等部委和地方相继出台政策。而另一个重磅新闻是有“大炮”之称的地产商任志强在大连某房产论坛上发言时遭遇“鞋袭”。房地产问题再次成为舆论的焦点。
毋庸置疑，房地产问题舆论环境的健康与否关系国计民生，媒体在其间扮演的角色也就变得至关重要，为房地产业营造一个良好的舆论环境必然是媒体重要而艰巨的任务。
媒体要有效地影响房地产政策议题，首先要报道有公共价值的诉讼行为，有公共价值的诉讼行为是指诉讼行为的社会价值已经超越了当事人的个体利益诉求，具有普遍性；其次要扩散专家的建议与观点，媒体借助专家的眼光可以显著提高社会总体的政策参与能力，形成良好的政策舆论环境；第三，媒体要关注公民的公益性上书行为，现阶段媒体对公民上书行为的公开报道都非常谨慎，新闻媒体应有更大的作为。
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