政治是协调社会成员之间、民族国家之间全局利益关系的行为和活动，它包括政治意识、政治制度、政治行为三个基本层面，包括国内政治和国际政治两个大的方面。
一 “政治发展”概念辨析
对于包括政治在内的世界上所有事物而言，运动、变化与发展的过程是普遍的现象。但是，正式提出“政治发展”这一概念并将政治发展作为一项专门的理论课题进行研究，却是20世纪五六十年代的事情。自那以后，对政治这个特定的领域而言，本是一种恒久现象的“政治发展”，却成为了一个充满争议与歧见、从而值得仔细体味与分析的概念。究其原因，在于围绕政治变化、发展的内涵、方向、路径与模式、时空范围、发展的动力机制等方面，存在着认知分歧，以及在“政治发展”概念上广、狭二义话语权上的争夺。
不可否认，“政治发展”概念产生于20世纪中叶的西方学界。50年代，随着一大批民族独立国家的诞生，西方政治学界从西方国家的整体战略出发，在西方社会经济发展理论和行为主义政治学潮流的启发和促动下，开始了以发展中国家或地区的政治问题为对象的政治发展研究，形成了一个独具特色的政治学研究领域——政治发展理论。因而，作为一个现代意义上的特定的政治学概念——“政治发展”——由此产生。但是，由于西方的政治发展理论一开始就表现出了不同的理论倾向，也形成了不同的方法论派别，在对政治发展这一核心概念的理解上也相应存在着显著的差异。总的来说，西方政治学者自五六十年代以来所提出的政治发展概念框架，就基本方法和内容来说，主要有三种：一是从比较政治研究角度把政治发展界定为民族国家的“政治体系的结构日益分化”，包括政治体系结构分化、政治过程结构分化和政治政策结构分化三个大的方面的变化和发展。二是从为发展中国家设计政治模式出发，认为政治发展就是从传统社会向现代社会转型过程中，在政治稳定的基础上，对现行政治体系进行重组重构，其标志是采纳西方民主政治体系模式，其核心主张是从原有政治制度向新政治制度的完全彻底转变，即实现政治“制度化”。三是从政治过程分析方法出发，把政治发展理解为政治过程特别是公共政策过程的社会适应性改革和完善，不仅取决于政治体系和政治结构状况，而且在更大程度上取决于公民政治参与和集团政治的发展。
不难看出，在西方学者的研究进展中，将政治发展的主体定位于民族国家及其政治体系和政治结构的变化，并且立足于欧美国家的政治发展历程和经验，大都以美国等西方国家民主政治的现状为价值取向和设计蓝图，试图为发展中国家提供西方化的资本主义政治发展道路和模式。这种以西方发达国家的政治现代化模式为参照，比附和评价发展中国家的政治发展过程，要求以前者的成果为唯一指向的价值理论倾向，其浓厚的“西方中心论”色彩是不言而喻的。
随着20世纪80年代中国国内政治学研究的起步，西方政治发展理论逐渐得到学界的关注和重视。一些人在译介、引进西方政治发展理论的过程中，认同并因袭了西方政治发展理论的理论线路，将政治发展界定为政治现代化、民主（西式）化。另一些人因不满于前述政治发展观，力图以马克思主义的社会结构理论和历史过程理论为指导，超越西方中心论的樊篱，以更宽阔的视野来看待和界定政治发展问题。因而，国内政治学界对于“政治发展”概念，大体上形成了两种概念性分析框架。狭义论者着力从现代化进程来探讨政治发展的过程与趋势，认为政治发展是指现代化过程中社会政治系统的变迁，是社会全面现代化的基本内容和重要条件，其一般趋势在于政治权威的强化、政治系统职能范围的扩大、政治体系的科学化、政治运作的制度化、政治参与的大众化。广义论者将政治发展纳入人类社会的总体历史中考察，认为政治发展是适应经济与社会变革要求的政治制度与政治体制的建构、调整与变迁，或提出政治发展指的是人类从政治国家产生起，政治文化和政治制度由低级向高级、由旧质态向新质态不断发展变化、上升前进的政治文明运动过程。
笔者认为，既然政治现象同世界上其他事物一样，都必然经历由低级到高级的前进上升运动，那么，我们应该采取广义的理解，将“政治发展”作为一个具有普遍意义的政治话语，适用于任何国家，它描述的是一个不断进化的过程。历史事实表明：政治发展的根本动力在于社会生产方式和交换方式的变迁；政治发展的基本内容和形式是社会政治制度的渐进量变与根本质变的统一；政治发展的一般逻辑顺序是由奴隶社会政治制度到封建社会政治制度，再到资本主义社会政治制度，然后到社会主义社会政治制度，这一政治发展过程的主流取向是由政治专制到资本主义民主，再到社会主义民主；政治发展的实现途径主要有政治革命、政治改革和政治改良等。
当然，如今我们是置身于现代化（乃至后现代）、全球化的世界潮流之中来思考和探讨政治发展问题的，所以，在宽泛地理解政治发展变化的同时，也应该结合时代特征，结合国际社会的某些突出趋势，深入考察民族国家的政治发展问题。也就是说，我们在对政治发展作广义理解的同时，也不得不在克服西方中心主义狭隘视野的基础上，吸收前述狭义上的政治发展概念的一些视界，尤其是要参照其考察政治发展的若干参量、描述政治特征与发展程度的一些话语，以便求得在现时代对“政治发展”的合理理解与界定。
第一，政治发展虽然可以运用于自政治现象产生以来的广义政治变迁过程，但主要是指由传统政治社会向现代政治社会的过渡，主要内容包括政治一体化、政治民主化和政治现代化等内容，而在那些已经实现了民族独立统一并初步建立起能保持社会正常运转的政治体系的国家，充分实现政治民主化和进一步推动政治现代化，就成为政治发展的主要任务了。
第二，政治发展是现代社会进程中广阔社会变迁的一个侧面，是现代化的一个必不可少的重要组成部分，因而它与现代化的其他方面内容有着不可分割的密切联系。
第三，不同的民族国家在现代政治发展的具体过程中，要从本国具体的历史文化传统和现实国情出发，建立具有本国特色的适应本国社会历史、文化传统和现实发展需要的政治体系。从这个意义来说，政治发展不仅是一个技术概念，而且是一个文化概念。
第四，虽然不同国家的政治因为具体社会环境的不同而有着不同的发展内容，但现代社会所具有的共同特征决定政治发展往往具有一般性和相通性的内容，因此不同国家在推动本国政治发展的过程中，应该在自主探索的基础上不断吸收和借鉴世界各国特别是发达国家在政治发展中所取得的一切有益成果。总之，正像有的学者所总结的那样，政治发展意味着建立一个适应特定社会的历史—社会—文化要求的稳定的政治体系，这一政治体系必须具备完善的政治功能，必须能有效行政、大众参与政治，必须具有自我变革的能力[48]。
二 政治发展对社会发展的作用
关于政治发展对社会发展的重要作用的问题，为不少的论者所涉及，而尤其在马克思主义思想理论体系中，包含着这方面丰富的思想资源。这集中体现在其经济基础与上层建筑关系原理（尤其是上层建筑对经济基础反作用的论断），以及关于国家和政府职能的分析论断之中。
唯物史观认为，经济基础和上层建筑的矛盾是人类社会历史发展的一对基本矛盾，上层建筑适合经济基础状况的规律是人类社会历史发展的一个基本规律。经济基础决定了上层建筑的产生、性质和变化。同时，上层建筑并不是消极地被决定的，它对经济基础又具有能动的反作用。当上层建筑适应经济基础的状况时，就会促进经济基础的发展；反之，当上层建筑不适应经济基础的状况时，就会阻碍经济基础的发展。这种反作用的性质不同，不仅对经济基础所产生的效应不同，也带来上层建筑自身不同的遭际和命运。对此，恩格斯作过精辟的分析：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着某些方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是前两种情况中的一种。但是很明显，在第二种和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成大量人力和物力的浪费。”[49]
可以看出，这里既论及了政治的基础及政治发展的动力，也涉及政治对社会（尤其是其经济基础）的作用形态。首先，作为上层建筑的重要内容，政治的本质、内容、形态和方式从根本上是由社会经济关系决定的，政治以其特定的社会作用，体现着社会经济关系。因而，政治发展的根本动力就在于社会生产力发展所引起；在特定经济关系和社会关系的基础上产生的利益矛盾运动，决定政治发展的方向和形式、路径。其次，上层建筑的主体内容就是政治权力结构、制度及相应的观念，国家政权又是政治的核心。在阶级社会中，一切政治现象都与国家政权有着密切的关系，而一切社会经济利益和要求，通过国家政权就能够得到集中而充分的反映和实现。正如恩格斯所说的那样：“国家总的说来还只是以集中的形式反映了支配着生产的阶级的经济需要。”从这些意义来说，国家政权问题“是全部政治的基本问题，根本问题”。因而，上层建筑对经济基础乃至整体社会的反作用，主要是通过其最为实质的内容即国家政权结构得以实现的。只是在不同的社会历史环境中，这种反作用呈现出不同的作用形态。
国家政权的作用具体表现为实体和形式两个方面。实体方面的作用涉及政治的阶级主体及其变更问题。政治主体自身的变化发展主要是借助政治革命得以实现的，这是政治发展的一种特定形态。政治革命无非以阶级为政治主体、旨在推翻另一个阶级的政治统治的暴力行动，是实现政权迅速变更、用一种政治体系取代另一种政治体系的激烈的变革。它带来的是政治体系的全面质变。就其对社会的作用而言，反映在许多方面。比如，由于政治革命摧毁了阻碍社会发展的反动阶级的政治统治，从各方面冲击了旧制度，改造了旧的生产关系，建立和发展了新的政治制度，解放了社会生产力，并为科技、文教及艺术事业的发展扫清了道路，从而推动了整个社会的全面发展与进步；通过政治革命所带来的政权的转移、政治领导人的更换、政治组织的改变、政府活动的政府政策的根本变更、法令制度的更新等，创造了全新的政治环境，为各种具体的政治机制的创新和政治文化的创新提供保障，进而为整个社会的秩序、公平、效率带来了新气象。
当然，政治革命的发生，需借助各种主客观条件的成熟，而这些条件的形成通常是一个长期的历史过程。也就是说，往往只有在几十年乃至几百年这样的长时间段中，在某一既定统治阶级的统治下，通过社会生产力的不断发展，以及由此所带来的生产力与生产关系的矛盾、经济基础与上层建筑的矛盾的逐步积累，才会酝酿政治革命。因此，这是一种可遇不可求的事件，不是政治发展的常规形态。于是，在某一既定阶级统治下，谋求政权形式的变革，并借此来促进社会发展，成为自主地追求政治发展的经常性主题。
形式方面的作用，即国家公权力组织和运作形式的社会效应。也就是说，随着政治内容即阶级主体问题的解决，就面临着一个政治形式，即如何确定权力系统自身的结构、形式、权能、功能定位的问题。更重要的是，社会结构的变化提出了要建立与之适应的新权力结构的要求。“社会结构的转变，往往会造成一种现象：如果与旧的社会结构相适应的权力结构不与社会结构的变革同步变革，旧的权力结构会继续存在，但其权威却渐渐消散。从结构上看它与发展中的新社会结构不合拍，从功能上看它与后者不协调，从道德上看它与后者不能同时取得社会的体认。在这种状态下，政治权力便无法有效指导社会的发展。”[50]所以，变革旧权力结构或建立新的权力结构，既是上层建筑适应新经济基础的需要，同时也是自身更好地发挥社会效能，“有效指导社会发展”的需要。从经历了现代化成功转型国家的经验来看，政权形式主要关乎政治一体化、政治制度化、结构功能分化、政治体系能力增强、政治民主化（或政治参与扩大）等变项。
总之，因为政治系统对经济基础及社会其他方面有诸多作用，所以，作为社会大系统的一个重要组成部分的政治体系自身的发展，对于社会发展的意义也就不言而喻了。不过，在前现代社会，政治发展是在生产力或经济基础等因素推动下的自发发展，其意义并没有得到人们的广泛重视。但在从传统社会向现代社会过渡的现代化进程启动以后，政治发展越来越体现为有意识的人的作为的结果，其对社会发展的意义也越来越得到人们的重视。尤其对于现当代的转型社会来说，政治发展更是一个紧迫的社会课题。
三 当代中国政治发展的现实意义
政治发展在我国社会发展中具有重要的地位和意义。改革开放以来，党和国家领导人高度重视我国政治发展，并把我国政治发展提高到关系社会主义前途命运、关系我国现代化成败、关系国家长治久安的战略高度，为新时期我国政治发展作出了明确的导向。
1.政治发展事关社会主义事业的兴衰成败
如前文所言，自政治出现以来，政治问题一直就构成影响社会发展的重要因素。所以，不少思想理论家都曾自觉或不自觉地涉及过政治发展问题。从某种意义上说，马克思、恩格斯的科学社会主义学说也可说是关于政治发展的学说，他们认为社会主义取代资本主义是历史的必然，而建立和发展社会主义民主政治则是社会主义社会的首要任务，因为它关系到社会主义乃至共产主义最终能否实现。马克思、恩格斯的这一认识建立在对社会发展内在逻辑和资本主义社会固有特点考察的基础上。他们认为，人类社会是不断由低级形态向高级形态发展的，人类社会发展到资本主义是历史的进步，但资本主义社会自身也有着难以根除的痼疾，频繁爆发的经济危机说明资本主义越来越不能容纳生产力的发展，因而成为社会发展的桎梏。资本主义私有制是人民大众受剥削的根源，它造成了无产阶级经济生活状况的日益恶化，而建立在这种经济基础之上的资产阶级国家，则是维护资本主义经济制度的有力工具，它虽然打着“民主”的旗号，但本质上却是少数人的统治，由此导致无产阶级在政治上深受压迫，所享受到的自由极为有限，这种状况严重阻碍了生产力的发展和社会的进步。因此，资本主义社会也不是人类追求的理想状态，它必然会被社会主义社会所取代。要建立社会主义社会，首先要推翻资产阶级的统治，建立工人阶级专政的国家政权，由广大人民自己当家作主。对此，马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”[51]这里的民主是本质意义上的民主，即无产阶级和其他广大劳动人民从根本上主导政权，同时，它必然又是对资产阶级实行专政的政权。马克思、恩格斯认为，一方面，无产阶级在夺取政权后，要利用这个强有力的工具，一步一步夺取资产阶级的全部资本，把一切生产资料集中在无产阶级手里，消灭资本主义的私有制，代之以社会主义的公有制，从而使劳动在政治上获得解放；另一方面，无产阶级在建立起自己的统治以后，还要推动政治发展，真正实现人民当家作主，以巩固自己的政权基础。
虽然马克思、恩格斯指出了发展民主政治对于社会主义的重要意义，但由于时代条件的限制，他们毕竟未能亲历社会主义革命与建设的实践，因而对无产阶级政权建立后，应如何发展社会主义民主政治，以及发展民主政治在新的政治体系中的重要性，无法作出符合现实的具体说明。列宁在推动社会主义由理论设想进入具体实践阶段的过程中，对社会主义社会的政治发展有了更为深刻的认识。早在十月革命前他就深刻认识到了发展民主的重要性。他指出：“没有民主，就不可能有社会主义，这包括两个意思：（l）无产阶级如果不通过争取民主的斗争为社会主义革命做好准备，它就不能实现这个革命；（2）胜利了的社会主义如果不实行充分的民主，就不能保持它所取得的胜利，并且引导人类走向国家的消亡。”[52]列宁的论断表明，民主对于社会主义社会绝非可有可无的东西，它对于社会主义的建立和发展都具有十分重要的意义。十月革命后，在社会主义建设的实践中，列宁更加深刻地认识到社会主义政治发展的艰巨性和长期性，他指出无产阶级专政与劳动者的新民主结合不是一蹴而就的，“新的世界，社会主义的世界……不会一生下来就完美无缺”[53]。同时，现实社会主义制度是在落后的、封建专制传统比较浓厚的国家建立的，这种经济文化的落后性，“限制了苏维埃政权的作用，并使官僚制复活。说起来苏维埃机构是全体劳动者都可以参加的，做起来却远不是人人都能参加……这需要进行长期的巨大的努力”[54]。列宁的这些话告诉我们，经济文化落后国家社会主义民主政治的发展，不是短期的行为，必须长期把政治发展放到应有的重要地位，否则就不能很好地巩固和发展社会主义。
中国同样是在各方面条件落后的基础上进入社会主义社会的。新中国成立后，初步确立了社会主义民主政治制度，为其后的政治发展奠定了一定的基础。但新中国成立后，毛泽东本人及其他党内同志，在政治发展的认识和实践上进入了一个误区：在认知上，以为社会主义民主政体一经建立，一切政治难题就顺理成章地迎刃而解了，也就无须通过民主建设来完善人民政权了；在实践上，忽视制度建设和法制建设，没有随着实践的发展不断完善民主制度，法制建设也长期受到冷落，致使社会主义建设遭受重大挫折，社会主义的优越性没有体现出来。邓小平在反思我国政治发展的经验教训时强调指出：“没有民主就没有社会主义。”[55]他认为：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向方面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。……这个教训是极其深刻的。不能说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[56]在此基础上，他指出：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[57]
邓小平的这番话是在1980年说的，十年后，以苏联为首的东欧社会主义国家纷纷垮台，社会主义运动遭到前所未有的重大挫折，苏东国家的剧变确实在一定程度上佐证了邓小平的判断。其后，人们从不同角度对这一历史事件进行反思：有人归咎于西方推行的“和平演变”的效果，有人强调戈尔巴乔夫及其新思维所起的作用，有人强调苏联长期的高度僵化的经济体制及产业结构不合理的原因，也有人强调苏美军备竞赛所致的国力消耗，等等。这些看法无疑是有道理的，但正如唯物史观所认为的那样，社会历史事件的发生往往是多因素交织作用的结果，苏东国家社会主义的失败自然也不是某个单一的因素造成的。政治因素则是这多重因素中的重要方面，从政治发展角度来看，我们也可以总结出不少教训。譬如，对党内习以为常的腐败特权，党的领导人逐渐丧失了威信而被人民群众所厌弃；党的民主集中制遭到严重破坏，领导者独断专行，缺乏党组织和集体的监督；党的建设极度薄弱，资产阶级自由化思想严重泛滥，纪律松弛，派系林立，严重脱离群众，丧失无产阶级先锋队的作用和能力；国内民族矛盾日渐积累，造成民族分立主义的恶性发展，等等。这些政治上的沉疴积弊可以说是导致事件发生的深层政治历史原因，而改革过程中，削弱和放弃人民民主专政和共产党的领导地位，鼓吹极端民主化和公开性，实行所谓的政治多元化、多党制和西方议会民主制，则是导致剧变的直接政治导火索，最终改革变成“改向”。苏联解体、东欧剧变为我们提供了鲜活的经验教训，那就是，社会主义国家必须始终如一地高度重视政治发展问题，否则，就无法为社会主义事业的顺利推进提供政治上的保证，甚至会导致社会主义事业的覆灭和社会主义国家的瓦解。
2.政治发展事关我国现代化建设的前途
现代化是18世纪后半期西方工业革命开始的一个世界性的历史进程，它是人类社会发展的必然趋势，也成为世界各国都需要面对的社会课题。一般来说，工业化、商品化和城市化是现代化的本质特征，而工业化则是现代化的核心，这是人们公认的。现代化专家罗荣渠先生认为，现代化有广义和狭义之分。狭义的现代化主要是指第三世界国家为改变经济落后面貌，采取适合自己的高效率途径，通过有计划的经济技术改造，带动广泛的社会变革，以迅速赶上先进工业国和适应世界环境的发展过程。广义的现代化主要是指自工业革命以来现代生产力导致社会生产方式的大变革，引起世界经济加速发展和社会适应性变化的大趋势。具体来说，这是以现代工业、科技革命为推动力，实现传统的工业社会向现代工业社会的大转变，是工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域并引起社会组织和社会行为深刻变革的过程[58]。
现代化不是一个纯粹的经济发展过程，它必然会涉及政治的现代化。尤其对于发展中国家而言，由于它们在现代化进程中属于后发型，并且无法回避西方早发型现代化国家的“示范效应”，因此政治方面的因素尤其重要，在某些情况下甚至具有决定性意义。马克思早就针对经济与政治的关系指出过，政治是经济的集中体现，它对经济具有很大的反作用，当政治上层建筑适应经济基础的时候，就会促进经济的发展，否则就会阻碍经济的发展。这一原理，后来的许多学者都从不同方面作出了响应。例如，印度学者贾塔克在其所著的《发展经济学》一书中就指出：“众所周知，许多与欠发达国家的经济发展有关的问题不是纯经济的。当欠发达国家的经济经历某一增长阶段和结构变化时，政治的、社会的和文化的要素同时起作用。”[59]美国政治学家亨廷顿认为，现代化是一个社会动员和政治参与扩张的过程，如果在这一过程中政治参与扩张太快，而政治体系的制度化水平未相应跟上，那么，政治体系并不具有组织和疏导日益扩大的政治参与的机制和能力，因而，就会因为“比例失调”而导致政治动乱。从实际情况看，20世纪五六十年代，发展中国家在现代化进程中出现的由于政治发展的滞后、混乱和无序而影响和阻碍经济现代化的诸多事例，说明政治发展在经济现代化过程中占有极其重要的地位。因此可以说，政治发展不仅仅是现代化进程中一个无关紧要的适应性转变，而且是现代化的重要内容和现代化稳步推进的重要政治条件。在现代化过程中，如果没有政治上的相应发展，现代化就无法健康发展。
在世界现代化的进程中，我国是一个后来者。中华人民共和国宣告成立，标志着近代以来我国构建独立统一的民族国家的历史任务的初步完成，这为我国启动现代化进程提供了前提，而社会主义政治体系基本制度框架的初步确立，也为我国经济恢复和发展奠定了起码的政治基础。1954年9月，周恩来总理在全国人大一届一次会议上的《政府工作报告》中第一次提出了实现“四个现代化”的初步构想，此后我国展开了大规模的现代化建设，但是，政治发展上的一波三折却严重制约了现代化的步伐。正如后来胡锦涛同志在党的十六届二中全会上所说：“由于‘左’倾错误的影响，由于经验不够和制度不健全，在十年内乱期间，我国社会主义民主法制受到严重破坏，给党和国家的事业带来了重大损失，教训是十分深刻的。”[60]改革开放以后，党和国家实现了工作重心的再一次转移，邓小平多次强调了我国相当长一个历史时期的主要任务。他指出：“就是搞现代化建设。能否实现四个现代化，决定着我们国家的命运、民族的命运。……社会主义现代化建设是我们当前最大的政治，因为它代表着人民的最大的利益、最根本的利益。”[61]邓小平的这一观点得到全党和全国人民的高度认同，现代化再次成为中国人民的奋斗目标。
确定以经济建设为中心、以现代化为奋斗目标，只不过是朝着健康发展的方向迈出了第一步，而如何确保这个中心和目标不再受到干扰，则是问题的关键所在。邓小平同志对此深为忧虑。他指出：“在过去相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。现在敢出来说话的，还是少数分子……就全党、全国来看，许多人还不是那么敢讲话。好的意见不那么敢讲，对坏人坏事不那么敢反对，这种状况不改变，怎么能叫大家解放思想，开动脑筋？四个现代化怎么化法？”[62]他认为，我国的民主之所以实行得不够，关键在于党和国家现行的一些具体制度中存在着诸多弊端。“从党和国家的领导制度、组织制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[63]这些弊端的存在，严重妨碍了民主的实行，妨碍了现代化建设。邓小平认为，如果不对这些弊端进行改革，“就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大人民群众”[64]。基于这种认识，他多次强调“没有民主就没有社会主义现代化”，为了适应社会主义现代化建设的需要，必须充分发扬民主，“使我们党的生活民主化，使我们国家的政治生活民主化”[65]。而为了适应党和国家政治生活民主化的需要，必须对党和国家的领导制度以及其他制度进行改革。只有这样，才能大大解放人们的思想，充分调动广大人民的积极性、主动性和创造性，才能实现经济决策和经济管理的科学化，“才能根据我国的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施”[66]，从而保证经济建设的顺利进行，保证现代化目标如期顺利实现。
回顾过去，正是因为“十一届三中全会以后，我们党在吸取正反两方面经验的基础上，把加强社会主义民主法制建设摆到了事关社会主义现代化成败的高度”[67]，积极稳妥地推进了政治体制改革，我们党才在此后的政治发展上取得了新的重大成果，充分调动了全国各族人民的积极性、主动性和创造性，增强了党和国家的活力，从而有力地推动了我国改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，使我国现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就。在未来推进现代化事业的过程中，能否保持政治健康发展，仍然是决定现代化成败的关键因素之一。
3.政治发展关系到国家稳定的大局
一个国家的政治稳定是其实现现代化的必不可少的重要条件，而如何保持国家政治稳定，则是现代化进程中各国需要面对的一个难题。政治发展对政治稳定的重要意义，就在于它是实现政治稳定的重要途径和保障之一。政治稳定是相对的、在动态中实现的，人类政治变迁的一个趋势是由原有的稳定向高层次的稳定不断转变。“社会环境系统的不断变化发展必然要打破原有的社会和谐稳定状态，当政治系统由适应环境变为不适应环境时，必须经过相应的政治发展才能适应新的社会环境系统，维持社会的政治稳定。”[68]从这个意义上说，政治稳定是政治发展的一种结果。
近代以来各个国家的历史，尤其第二次世界大战后发展中国家的经验表明，任何国家在追求现代化的过程中都常常不可避免地伴随着程度不同的政治动荡和混乱，换句话说，政治不稳定是绝大多数国家现代化进程中的突出问题。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿认为：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”“产生政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。如果贫穷的国家出现动乱，那并非因为他们贫穷，而是因为他们想致富。”[69]通过对第二次世界大战后到20世纪60年代发展中国家政治稳定问题进行的考察分析，他指出，这一时期除众所周知的少数几个国家之外，在亚非拉三洲“到处可以看到政治秩序在下降，政府的权威、有效性及其合法性在遭到破坏”[70]。造成这种现象的原因是什么呢？他认为：“是社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治领域，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的。”[71]他进一步指出：“社会的动员和政治参与的扩大日新月异，而政治上的组织化和制度化却步履姗姗。结果必然发生政治动荡和骚乱。政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。”[72]亨廷顿的论述清楚地表明，从政治角度来看，造成现代化过程中出现不稳定现象的关键原因，往往在于政治发展缓慢或政治衰退，当然，还有一个原因亨廷顿没有指出，就是政治发展与本国国情不相契合的问题。
中国自近代以来一直处于动荡不安的混乱局面，中国革命的胜利彻底摧毁了半封建半殖民地时代腐朽没落的政治体系，结束了旧中国四分五裂的局面，建立了统一的民族国家和社会主义的政治系统，为此后中国社会的进步奠定了政治基础。新中国成立后到1957年我国政治发展得比较好，社会秩序也比较稳定，但此后我国就进入了曲折的时期，政治运动连绵，社会混乱不断，“文化大革命”则造成社会长达十年之久的极不正常的状况。对于过去所发生的混乱，邓小平反复地从政治上进行反思。他认为，我们过去之所以发生这样那样的混乱，总的原因是民主太少，忽视法制建设，结果导致个人崇拜盛行，权力过分集中于个人手里，整个国家的政治运行按照个人意志进行，而不是按照人民的意志运行；由于政治体制极不健全，对领导者个人又缺乏必要的监督和制约，以致人们对领导者错误的认识和做法无法进行有效抵制和纠正，当社会需要按照和平的方式进行建设的时候，领导者却依然沿袭过去的革命思维，通过“大民主”的方式进行所谓的“阶级斗争”，这“就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”[73]，结果造成严重混乱，这对于一个迫切需要保持稳定的国家来说无疑是一场灾难。痛切的历史教训告诉我们，社会主义民主政治发展得怎样，对于保持国家政治稳定至关重要。
进入改革开放的新时期后，我们党非常注重保持政治稳定，邓小平在20世纪80年代后期多次指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。……民主是我们的目标，但国家必须保持稳定。”[74]他认为：“治理国家，这是一个大道理，要管许多小道理。那些小道理或许有道理，但是没有这个大道理就不行。”[75]推动政治发展的过程中，党和国家始终把保持稳定作为政治发展的重要目标，邓小平多次强调指出：“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”[76]在这里，邓小平把能否促进国家政治稳定列为第一条。1989年的政治风波以及在此前后苏东国家的政治动荡与剧变，给正在进行政治体制改革的中国共产党上了一课，使中国共产党更加深刻地意识到政治发展与政治稳定的内在联系以及政治稳定的重要性，此后中国共产党逐步形成以政治稳定为基本取向的政治改革思路。动乱之后，1989年6月16日，邓小平在同中央负责同志谈话中明确指出：“在政治体制改革方面，最大的目的是取得一个稳定的环境。”[77]90年代之后，在我国政治发展的大思路中，始终把确保政治稳定作为我国政治改革的重要价值取向之一，党的十四大、十五大和十六大报告均把保持政治稳定问题列为我国政治体制改革的重要目标和内容之一，表明中国高层对这个问题的高度重视。
第二节 当代中国政治发展的成就和问题
一 当代中国政治发展主要成就
论及中国当代政治发展的成就，无疑可从不同侧面加以考察，诸如政治制度建设的成就，政治行为文明建设的成就，政治理念弃旧图新的建树，等等。但这些林林总总的成就，最终无非都集中体现在中国特色社会主义政治发展道路的确立这一点上。也就是说，“中国特色社会主义政治发展道路”的形成，是当代中国政治发展最突出也是最高的成就，它是理解当代中国政治发展的一条主要线索。
所谓中国特色社会主义政治发展道路，就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国这三者有机统一的发展道路。其形成过程，始于20世纪70年代末，在整个80年代、90年代不断发展，并以党的十六大正式提出“党的领导、人民民主与依法治国”三者有机统一作为形成标志，党的十六大以来继续得到新的丰富和深化。它是在我国几十年社会主义建设的进程中，在经历了严重失误和挫折，特别是发生了“文化大革命”那样的十年动乱，积累了正反两方面经验的基础上，逐步摸索而形成的。之所以说中国特色社会主义政治发展道路的形成是当代中国政治发展的最高成就，是因为这条道路具有科学的内涵与明确的政治优势：既符合社会主义的本质要求，又具有鲜明的中国特色；既有科学的指导思想，又有严谨的制度架构；既有明确的价值取向和目标要求，又有符合国情的实现形式和可靠的推动力量。具体而言，可以从以下几个方面来看。
1.指导思想明确，始终坚持社会主义方向
政治意识形态作为直接、系统反映社会政治现象的思想体系，是国家政治发展的根本，体现着鲜明的阶级性和主导性，规范着人们的价值取向和政治行为，决定着政治发展道路的方向。与西方多元的资本主义民主政治意识形态不同，我国始终着眼于本国国情和时代特征，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的中国特色社会理论体系的指导地位，推动中国特色社会主义事业向前发展。这是中国特色社会主义政治发展道路同西方资本主义政治发展道路的本质区别。中国特色社会主义政治发展道路作为中国特色社会主义道路的重要内容，充分体现了我国社会主义国家性质和发展方向，体现了人民当家作主的社会主义民主本质。实践证明，在中国革命、建设和改革的伟大实践中，只有坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际紧密结合所形成的毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系，才能保证我国政治发展的正确方向，保证我国政治发展的政治环境的稳定和统一。
2.基本制度框架健全，具有鲜明的中国特色
中国人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度作为基本政治制度，构成了中国特色社会主义政治发展道路的制度框架。这些政治制度既适应我国的基本国情，又同中华民族的历史、民族特点和文化传统相承接，既符合中国特色社会主义事业发展要求，体现我国国体和政体的统一，又反映了现代政治文明发展成果。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，代表广大人民的共同意志和根本利益，动员全体人民以主人翁的姿态投身国家建设，维护国家统一和民族团结，是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的根本途径和最高实现形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国特色的社会主义政党制度，既能实现广泛的民主参与，集中各民主党派、各人民团体和各界人士的智慧，促进执政党和各级政府决策的科学化、民主化，又能实现集中统一，统筹兼顾各方面群众的利益要求；既能避免一党执政缺乏监督的弊端，又可避免多党纷争、互相倾轧造成的政治混乱和社会动荡，是实现人民当家作主的又一重要形式。民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，它体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族因素和区域因素、政治因素和经济因素、历史因素与现实因素的统一，符合我国国情和各族人民的根本利益，具有强大的生命力。基层群众自治制度是保证人民依法行使民主权利的基本政治制度，是广大人民群众在城乡基层单位和组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利的制度。它既能扩大人民民主，又能调动人民的积极性，发展社会主义政治文明。这四项基本政治制度，构成了中国特色政治发展道路的制度框架，也体现了中国特色社会主义政治发展道路的显著特征。坚持走中国特色社会主义政治发展道路，最重要的就是要把这四项基本政治制度坚持好、发展好。
3.根本原则不容动摇，坚持“三者有机统一”
坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是中国特色社会主义政治发展道路最重要、最根本的原则。中国共产党的领导是中国特色社会主义政治发展道路的根本保证。中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，是中国最广大人民根本利益的忠实代表和坚定维护者。通过人民代表大会、共产党领导的多党合作和政治协商、民族区域自治、基层民主自治等政治制度，我们党将来自人民群众的各种愿望、诉求，综合概括为人民的整体利益和共同意志，并进一步将其转化为国家的法律和政策。可以说，中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，也是社会主义民主政治建设的领导核心。无论是发展社会主义民主，还是建设社会主义法治国家，都是通过党的政治、思想和组织领导实现的。中国共产党长期执政不仅能够保证中国政治的稳定性和政策的连续性，而且有利于提高决策效率，有效治理国家，维护国家统一，促进社会和谐。
人民当家作主是实行社会主义民主政治的根本目的和本质核心。人民当家作主，就是人民群众在党的领导下，通过人民代表大会、共产党领导的多党合作和政治协商、民族区域自治以及基层民主自治等制度形式，掌握国家政权，行使民主权利，管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。我们党领导人民推翻剥削阶级统治、建立人民政权，就是要组织和支持人民当家作主，实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益。广大人民通过人民代表大会制度、宪法和法律、基层民主等形式实现人民当家作主，这是我们党执政的根本目的和可靠基础。离开了确保人民群众的根本利益和当家作主的权利的实现，党的领导就会成为无源之水、无本之木，社会主义政治和法律制度建设就失去了前提和基础。
依法治国是社会主义民主政治的基本要求，是中国特色社会主义政治发展道路的基本内涵。依法治国的实质，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径行使管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务的权利，保证国家各项工作和社会政治生活都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法律化、程序化。依法治理国家、管理社会，使民主制度化、法律化，不会出现因领导人的改变或领导人看法和注意力的改变而改变的情况。实施依法治国方略，显著而深刻地改变了我国社会生活的面貌，为党的领导还是人民当家作主提供了现实途径和可靠保障。在当代中国，无论是党的领导还是人民当家作主、行使民主权利，都必须在法制范围内进行，都必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。任何违反法治原则的权力意志和所谓的“民主”，都会对社会秩序和人民的权利与自由造成损害，进而影响中国特色社会主义民主政治发展道路。
二 当代中国政治进步的具体表现
中国特色社会主义政治发展道路并不是建立在一开始的精心规划和设计之上，而是中国共产党和各族人民，结合国际、国内新形势，结合历史和现实的政治社会因素，为适应生产力和经济基础发展的要求，为满足广大人民群众的根本利益诉求，进行了一系列社会政治转型，并通过整合这些具体的变革和转型的成果，融汇为一条具有中国特色和时代意义的政治发展道路。作为与时俱进精神的体现，这些转型既包括对改革开放以前社会的超越，也包括30多年来政治发展变革自身的不断超越与升华。
1.政治理念、政治主题的变革成就——从“以阶级斗争为纲”向政治民主、服务经济转变；时代主题由“战争与和平”、“准备打仗”、“战争引起革命”、“革命制止战争”等观念转向“和平与发展”的全民共识，从而为国家在行为上从实行闭关自守政策转向全面的、全方位的对外开放提供了观念支持
新中国成立初期，就确立了正确、合理的内政与外交的基本原则，并在其指导下，取得了初步的建设成效。但是后来，由于外部帝国主义的封锁、禁运，内部受极“左”思潮的严重影响，导致对国际、国内形势的判断出现严重失误，因而从1957年下半年至1976年10月，中国政治生活“以阶级斗争为纲”为主题。其间，“文化大革命”十年间，极“左”的错误达到极致。“阶级斗争要天天讲、月月讲、年年讲”，自上而下地成为全民的普遍政治意识和行为标准，导致政治思维“以‘左’为正”、“以正为右”，人们称之为极“左”褊狭症、恐右症。对外，则批判所谓“崇洋媚外”、“洋奴哲学”，只强调政治外交，反对经济交流与合作，致使对外交流的渠道愈走愈窄，最终走上了闭关锁国的道路。闭关自守的结果，不仅使我国丧失了几次发展的机遇，而且使我国的国际形象和地位受到损害。
党的十一届三中全会果敢地停止“以阶级斗争为纲”，完成了工作重心向现代化经济建设的转变，提出了恢复、发扬、发展人民民主，政治服务于经济。邓小平分析了中国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需求同落后的生产之间的矛盾，确定了社会主义的根本任务是发展社会主义社会的生产力，现代化建设的中心任务是进行经济建设，从而使政治生活的主题转向民主管理和服务经济。
对外方面，1978年以来，面对错综复杂、风云变幻的国际局势，我国根据以经济建设为中心的新时期国内任务的需要并且依据和平与发展是当今时代两大主题的判断，对外交政策进行了重大调整，明确宣布实行对外开放政策，从而开创了中国外交的新局面，使我国的对外关系由闭关自守逐步转向全面的、全方位的对外开放。所谓全面的开放，就是要超越社会制度和意识形态的差异，既对资本主义国家开放，也对社会主义国家开放，既对发达国家开放，也对发展中国家开放。所谓全方位的开放，就是对外实行多层次、多渠道、多方面、多形式的交流与合作。不仅有政府间、政党间的交往，也有民间的交往；交流的领域既包括科学、技术、文化、教育领域，也包括政治、经济、军事等领域。中国实行全面的、全方位的开放政策，积极参与双边和多边外交活动，充分发挥我国在联合国以及其他国际组织中的作用，其目的在于：一方面要为中国的现代化建设创造一个长期的和平国际环境特别是良好的周边环境，另一方面要为推动世界的多极化进程和建立“和平稳定、公正合理”的国际政治经济新秩序作出我们的贡献。
30多年来的改革开放政策，不仅有力地促进了中国经济的腾飞，而且也使我国的国际地位和在国际事务中的影响日益提高和增强。中国正在走向世界，世界也在走近中国。并且，我们正满怀信心地为建设一个更加开放、更加繁荣的中国大步跨进了21世纪。
2.国家政治权力结构、政治权威的特点的新变化——国家与社会的关系从高度一体化转向适度分离，政府权力从中央高度集权转向寻求中央和地方集权与分权的相互协调，政治权威从神圣化转向世俗化。这些转变，为政治决策从注重经验转向注重科学创造了条件
首先，在国家整体的法权结构上，实现了国家与社会的关系从高度一体化向适度分离转变。
新中国成立后的很长一段时间内，为适应当时的国内外形势，实行了高度集中的中央计划体制和管理体制。这种体制的基本特征是社会高度的国家化，其国家与社会的关系表现为两个方面：一方面是社会权力相对萎缩。由于社会缺乏自主性，社会流动性差，内部分化不明显，各种社会组织无法得到正常发育，社会内部难以形成一套自我管理、自我约束的内在机制。另一方面是国家权力的无限扩张。这种经济与政治体制使国家权力渗透到社会的各个领域，从个人到组织几乎都成了没有任何自主性的国家权力的附属物。从整体来看，这种国家—社会的法权结构，虽然可以提高国家权力的组织动员能力，在特定的情况下还能发挥奇特的权力运作效果，但是，它不能从根本上解决经济与社会发展的动力和协调问题，不可能创造一个生机勃勃、充满活力和创造性的现代社会。
改革开放后，我国对这种畸形的法权结构逐步作出了调整，使国家与社会的关系发生了重大转变：其一，随着社会主义市场经济体制的初步确立，导致了企业自主权的扩大和经营机制的改变，使社会的经济领域逐渐摆脱了国家行政权力的直接控制，享有了一定的自主权，从而改变了国家与社会一体化的经济基础。其二，国家对社会的控制幅度有很大收缩，国家直接控制的社会资源和领域都已经大大减少。例如，在整个国民经济体系中，各种经济成分共同发展；城市公共福利事业社会化、农村村民自治制度、社会保障以及社会救济制度等方面都有了相当程度的发展，社会自我协调能力有显著提高。其三，国家对社会的控制强度有明显转变，不再以强制性的行政指令和计划为主，而是以法律和经济手段为主来调节和控制社会的运行。其四，国家与社会在组织结构上有了明显分化，改变了过去社会组织行政化的倾向。企业以及其他类型的社会组织，如各种协会、学会、研究会、民间社团和一些事业单位逐渐与国家行政组织相分离，成为具有确定法律地位的独立法人。总之，随着国家把本应属于社会的权力重新归还给社会，极大地解放了社会生产力，促进了社会的自我发育和成熟。一种以社会为主体，国家依法进行调节和管理的国家与社会适度分离的新型关系正在逐步形成。
其次，从纵向国家权力结构的配置来看，实现了政府权力从中央高度集权到寻求中央和地方集权与分权的相互协调的转变。
改革开放以前，我国实行的是中央高度集权的体制。这是一种由中央运用行政力量和行政办法集中地配置社会资源的管理体制。其根本特征是决策由中央一级作出，保证中央指令性计划的贯彻和落实是地方的根本任务，地方不具有相对独立的职责。这种权力结构下，很容易出现一统就死、一放就乱的局面。
实行改革开放后，我国采取行政性分权的办法，试图改革中央政府权力高度集中的问题。例如，从1980年起，我国实行“划分收支，分级包干”的财政体制。此外，在计划投资、进出口、税收、价格、外汇、引进外资等方面，先后给予了地方政府以更多的自主权。虽然这个过程中出现过一些社会弊端，但毕竟启动了中央与地方之间进行新的权力博弈的步伐。无疑，只有在这种博弈过程中，才能找寻到中央与地方权力的动态平衡点，从而实现中央与地方权力关系的合理化。所谓中央与地方关系的合理化，概括地说，就是要建立与市场经济相适应的、符合现代社会政治经济结构要求的、集中与分散有机结合的、分工合理的、相互监督的、相互协调的新型的中央与地方关系。实现中央与地方关系集权与分权的相互协调，应做到既能保证中央的权威，发挥中央在经济和社会发展中的主导作用，又能保证地方具有相对独立和明确的责权利，能有效治理地方事务，即“在合理划分中央与地方职责和权限的基础上，充分发挥两个积极性”。事实证明，当前我国权力结构正在向这一正确目标稳步迈进，并为经济与社会发展创造有利条件。
再次，政治权威特点也出现了从神圣化转向世俗化的新变化。
众所周知，中国是一个封建文化传统影响久远的国家，并且受现代长期的革命思维的影响，新中国建立后，旧有的政治文化传统并未得到有效而及时的梳理和批判，同时对西方近代形成的体现人类文明成果的民主和法治理念也缺乏认真的理解和吸收，致使国人当中普遍树立了神圣权威观，习惯于通过神化领袖来加强政治权威。
随着国家与社会的逐步分化，特别是日常生活的政治化状态的终结，中国社会出现了一种明显的世俗化的趋势，反映在政治上，则是政治权威的世俗化。这体现在以下两个方面：
（1）对政治权威的看法实现了从“神”向人的转化。随着真理标准的大讨论及其他思想解放运动的深入，随着人们对“文化大革命”的错误及其危害的认识的深化，国人普遍对大搞个人迷信和个人崇拜的做法和“文化大革命”的成因作出了深刻反省，彻底破除了笼罩在领袖身上的神圣光环。人们认识到，政治权威是人，不是“神”；他（们）也要过世俗生活，而且也会犯错误。当民众突然意识到领袖失去了神圣的意义，发现了领袖的世俗性，政治以及决策过程也自然失去了神秘性。
（2）由对人格化权威的膜拜，人们开始转向对制度化权威的推崇。改革开放前的中国对政治权威的神化与欧洲中世纪神化王权的方式不同，它是通过将权威个人的某些禀赋神化来建立权威的。这种权威与马克斯·韦伯所说的“个人魅力型”权威相类似，属于一种人格化权威，民众对这种权威的信仰和服从也完全是个人化的，是一种典型的个人崇拜。这种关系是建立在民众对领袖个人的忠诚关系上，而不是一种制度安排上。“文化大革命”的教训也从反面证明了这一点，要实现国家的长治久安，必须从根本上实现从人格化权威向制度化权威的转变，也就是从人治走向法治。而实现这种转变的关键是要改革传统的高度集中的政治体制。20世纪80年代初以来，我国在政治领域进行了一系列的改革，如废除领导职务终身制，改革过去的权力过分集中的制度安排，通过一些具体的、可操作的措施来加强人民代表大会在政治生活中的作用，建立和完善对国家权力的制约和监督机制等。这些改革对促进由人格化权威向制度化权威的转变起到了推动作用。
3.国家和政府职能方面转型的成就——国家职能由单一政治职能向综合治理转变；政府职能由全能型转向有限政府，由单一的行政管治管控转向服务和宏观管理；人们更着眼于行政机构的服务质量与效能
以国家职能而论，在计划经济体制下和“以阶级斗争为纲”的年代，人们对国家职能的政治认知是单一的和褊狭的，比较普遍地自动或被动地接受单一的政治职能的认识，认为国家的唯一职能就是政治统治职能，而政治统治主要被界定为“阶级统治”，因而在政治心态、心理上往往自觉或不自觉地“深刻绷紧阶级斗争的弦”，“密切关注阶级斗争新动向”，就是国家政治职能主要定位于打击、镇压“阶级敌人”这一条。
改革开放后，经济建设成为政治生活的主题，邓小平明确提出国家的总任务是进行中国特色社会主义现代化建设，包括经济建设、民主政治建设、思想文化建设，以建设富强、民主文明的社会主义现代化国家为总目标，因而国家职能转变为以经济管理为中心，发挥综合治理和管理的职能。在政治职能方面，对于局部存在的阶级斗争问题，纳入法制轨道处理，国家政治职能主要是体现人民当家作主的人民民主职能，为此，民主政治要制度化、法律化。国家的社会管理职能应置于国家职能的中心，为此要发挥国家机关组织、协调、控制经济和社会发展，通过实施国民经济与社会发展的各项战略，实行宏观调控和法治，保障改革开放和现代化建设的顺利进行。
与国家职能定位的转变相适应，政府职能也发生了相应变化。首要的是从过去的全能型政府，转变为服务性的有限政府。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府是全能型的，事无巨细，大包大揽，扮演了生产者、监督者、控制者的角色，不仅存在效能低下等弊端，而且为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化、萎缩。社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。过去那种政企不分、政社不分的局面得到了改变。与此相应，政府的主导性职能不再是控制和管制，而是转向服务和为服务创设条件，社会中的组织和个人也就不再是单纯的被管理对象，而是跃升为具有主体资格和独立行为能力的服务对象，成为政府管理的积极参与者，成为政府运行的中心。所以，便利人民，为人民服务正在或即将成为政府职能转变的基本准则。这时，人们不再单纯以政府规模和管事多少而是以其服务的效能与质量来衡量政府的好坏与优劣。
4.政党功能与领导体制转变的成就——从统包一切向“有所不为”的执政党政治领导方式转变；从一元化领导体制向政治功能分化转变；执政党自身先进性的建设正在持续推进之中
从20世纪50年代到“文化大革命”结束，党的领导制度实行“党委大权独揽、书记挂帅”，党领导一切，统包一切的体制和方式。1980年，邓小平在《党和国家领导制度改革》讲话中指出，现行政治体制的首要弊端是“权力过分集中”，在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板，党的一元化领导，往往因此而变成“个人领导”。同时，党的领导变成了统包一切，造成以党代政、党政不分，使国家机关职能不能正常发挥。结果，损害了各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等。这种状况是与社会主义现代化建设事业的发展和繁重复杂的任务不相适应的。
为了更好地坚持党的领导，邓小平强调，必须改善党的领导。他提出，首先要实行党政职能分开，消除以党代政、包办一切的现象，执政党的政治领导主要是进行总政治决策，监督国家机关工作和向国家机关选拔、推荐干部以及搞好思想政治工作，支持政府工作，提高行政效率。于是，“文化大革命”结束后，在“坚持和改善党的领导”的命题下，执政党的功能和权力逐渐被界定，说明执政党已经认识到政党和国家政权机关的性质不同，职能不同，应做到各司其职。1982年，通过新《宪法》的制定，中华人民共和国主席、中华人民共和国中央军事委员会成为法定的国家机构，由此，国务院总理人选的提名权力回归国家机构；军事组织回归国家建制。《宪法》还明确规定：国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长（镇长）负责制。这些年，随着党组织不再包办具体行政事务，各级政府已成为行政权力的职能中心。人民代表大会的权威性和立法功能也不断得到尊重和强化。
同时，按照邓小平同志的要求，为“改变个人专断制度”而切实实行党委集体领导和个人分工负责相结合的制度，以及加强党内监督，反对特权，反对腐败，也都纳入了执政党建设和党的领导方式改革的议程之中。
5.治国理念和方式转型的成就——从“党治国家”向“法治国家”的转变；党和政府治理行为上由法律虚无主义转变为依法治国、依法办事；社会控制从以行政权力为主转向寻求以法律控制为主；对权力主体从强调道德自律转向注重制度约束
首先，治国理念上实现了从“党治国家”向“法治国家”的转型。中国改革的导师邓小平，在“文化大革命”之后明确表达的一个重要观点是：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[78]在他的推动下“党必须在宪法和法律的范围内活动”，“依法治国、建设社会主义法治国家”成为新的执政理念。
对法治认知的升华，直接推动了相关领域公共政策的变革。1979年，自新中国成立初年即存在的各级党委审批刑事案件的制度被终结，审判权力回归司法组织。并且，30多年来规范政府权力的一系列法律制度初步完善，平衡公权力和私权力的重要的组织构造——律师制度——得到恢复。
这些年还有一个大变化就是，党的指示、决定即“红头文件”已不再是中国公共决策的唯一形式，其决策行为逐渐转型到将党的政策经过国家立法程序而成为国家法律，从主要依靠党的政策管理社会和经济事务向主要依靠法律转变。这一系列事件标志着中国从“党治国家”向“法治国家”的转型。
其次，党和政府治理行为上由法律虚无主义转变为依法治国、依法办事。“文化大革命”中，“四人帮”横行无忌，搞打、砸、抢、抄、抓，“群众专政”，鼓吹“群众运动天然合理”，声言“和尚打伞、无法无天”。宪法和法律遭到任意践踏。1978年以后，邓小平等党和国家领导人总结历史的教训，特别强调要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究；必须健全法制，实行法治，不搞人治那一套。
改革开放30多年，随着法律的日益健全和完备，以及普法宣传教育，公民的法制观念基本树立起来并日渐强化。法律虚无主义可以说已无市场。第一，依法治国，建设法治国家的基本方略日益深入人心。第二，人民群众对国家立法机关寄予厚望。特别是随着市场经济的发展，人们不断增长依法行事的意识、观念。“依法行政”的法律原则已尽人皆知。第三，公民权利由法律保障的意识也逐步普及。第四，大众传媒以多种方式起到了对公民进行法制教育培训的重要作用。
再次，社会控制从以行政权力为主转向寻求以法律控制为主。如上所述，由于新中国成立以来特定的国家职能、政府职能定位，逐步形成的是行政权力（党政合一）高度发达的体制，不仅行政机构的规模庞大，权力的高度集中，更重要的是，行政权力作为社会控制的手段，表现为支配一切、控制一切。国家权力依靠垂直的权力结构一直延伸到所有社会基层组织，并通过这些组织渗透到社会的各个成员；从立法、司法、行政三者相比较而言，立法机构和司法机构发育不健全，不能独立地履行各自的权力；行政权力的行使没有明确的边界范围，可以干预社会生活的各个领域和各个方面；多变的特殊的方针、政策、指示代替了稳定的、具有普遍性的法律，导致了人们对法律的普遍的虚无主义态度。事实证明，这种单一的、高度行政化的管理体制和方法，已经不适应建设现代化社会的要求。
随着改革开放事业的发展，我国正在努力实现由传统的社会控制体制和方法向现代的社会控制体制和方法的转变。从政治学的角度看，这一过程的历史趋向是从行政控制走向法律的社会控制，即实现法治。法治社会的基本特征是：社会秩序主要表现为法律秩序，社会生活的基本方面和主要的社会关系均纳入法律规范的调整范围，法律具有普遍的约束力和最高的权威性。为了实现法治这一目标，改革开放以后，我国在立法、执法、司法、守法、对法律实施的监督等各个环节做了大量艰苦的建设性工作，取得了举世瞩目的成就。
最后，对权力主体从强调道德自律转向注重制度约束。
如何解决权力主体（泛指掌握一定权力的人）的廉洁与效率问题？从政治哲学的角度看，这首先是一个如何认识权力主体的性质以及如何调节他们的行为的问题。长期以来，按照社会上流行的观念，我国各级公职人员（国家干部）一直被看成有着崇高的理想目标、高尚的道德信念、没有独立的个人利益并富于自我牺牲精神的道德主体。这种观念的哲学基础是一种具有鲜明的道德善恶区分的阶级论，同时也得到了来自以伦理中心主义为核心内容的儒家传统文化的滋养。而这种观念形成的直接的历史原因则是在革命战争时期，在极其艰苦的条件下，我们党弘扬和倡导一种严格的道德信念：个人利益无条件地服从整体利益，并以这种道德自觉作为政治立场和革命干劲的源泉和保障。个体性权力主体积极作为的动力和约束被寄望于其高尚的道德动机。哪怕现实中大量地暴露出一些滥用权力、营私舞弊、贪赃枉法等丑恶现象时，人们依旧简单地把其归结为“资产阶级思想的腐蚀”、“封建残余的影响”和“革命意志薄弱”等思想上的原因。于是，通过“思想改造”、提高政治觉悟，就成为调节权力主体行为的一种必然选择。
事实上，单纯地依靠道德自律是不能普遍有效地约束权力主体滥用权力和以权谋私的行为的。这并不意味着道德不具有约束人的力量和功效，而是说，依赖产生于权力主体内心的荣辱感来达到普遍的、长期的自我约束的目的是难以实现的。
随着我国社会从计划经济体制向市场经济体制转换步伐的加快，特别是随着人们对权力主体的认识由道德主体向多元主体转化，以及对人性和对权力本质的理解的深化，我国关于廉政方面的改革也从单纯的政策性调整转向制度创新阶段。近年来，我国通过制度化措施加大了对权力主体的监督和制约力度，对权力主体的监督和制约开始走上了规范化、法制化的轨道。
6.社会主义民主政治的内涵得到不断充实，形式也在持续创新
在当代中国，通过拨乱反正，由一味强调阶级专政回归到人民民主，社会主义民主政治建设迈开了新的步伐。通过持久的探索，以“四大民主”为主要内涵的中国特色民主政治格局初具规模：以选举民主为主要标志的人民代表大会制度，以协商民主为主要标志的政治协商制度，以直接民主为主要标志的群众自治制度，以党内民主为主要标志的政党政治制度，这四个方面相互结合，从内容到形式，为人类民主政治开辟了新的发展空间。结合中国现当代这个特定的时空环境，对于民主政治建设的成就我们可关注以下变化。
首先，代表大会制度化水平得到了提升。
我们知道，中国政治体制中最重要的两个组织，一是全国人民代表大会，二是中国共产党全国代表大会。中国政治体制最重要的改革面向，应当是全国人民代表大会和中国共产党全国代表大会的组织与程序的建设，是这两大根本性的权力组织的制度化水平的提升。改革开放之前，全国人民代表大会和中国共产党全国代表大会都不能够遵照宪法和党章规定如期召开。1978年2月第五届全国人民代表大会第一次会议召开之后，会期才常态化，五年一届的任期、每年一次会议的制度安排得到遵从；并且从1985年的第六届全国人民代表大会第三次会议开始，会期固定在每年的3月召开；而从1998年第九届全国人民代表大会第一次会议开始，每年会议的开会日固定在3月5日。党的代表大会在1978年之后五年一届的制度安排也得到遵从，从中国共产党第十二次全国代表大会到第十七次全国代表大会，在这25年里都是五年一届。所以，我们完全有理由相信中国共产党全国代表大会和全国人民代表大会，在今天的中国已经具有高度制度化水平的特征，成为“稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式”[79]。
其次，党际民主参政有质的提高。
从制度化视角对比1978年前后两个时代的多党合作和政治协商现象，一个鲜明的不同是，1978年前，我们是从党的统一战线政策这一层面上认识多党合作和政治协商的；而在1978年之后，在价值上，将多党合作和政治协商提升为“中国的一项基本政治制度”。所以，改革开放时代的多党合作和政治协商制度的复苏和发展，绝不是量的变换，而是质的提高，是民主党派组织以及人民政协会议组织，以及多党合作和政治协商的程序进入到取得重要性和稳定性的制度化的发展阶段。当下的中国，每五年一个周期的中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会这些决定性的会议召开前，中共中央往往会召开民主协商会，就公共政策和人事问题听取民主党派的意见。事实表明，在作出重大的政策和人事调整前中国共产党与民主党派举行民主协商会，已经进入稳定性的制度化的轨道。同时，现时代的中国多党合作和政治协商制度同样为各民主党派进入国家体制内任职开辟了制度化通道。从十届和十一届全国人大常委会副委员长的组成来看，中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农民工民主党、中国致公党、台湾民主自治同盟、九三学社的党主席均会任全国人大常委会副委员长的职务；从十届和十一届全国正协副主席的组成来看，中国致公党、台湾民主自治同盟、中国民主促进会的党主席均会任全国政协副主席的职务；并且，中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农民工民主党、九三学社的党的副主席，也出任全国政协副主席。
再次，政治参与在量与质上都有了提升——政治参与扩大化和制度化程度提高；公民政治参与的性质也有着重大变化：从动员型转向自主型。
30多年来的改革开放历程，可以见证中国人的政治行为模式在发生转变，从一些个案出发建立权利保障机制的社会政治事件开始出现，曾经是无法控制的国家权力，出现了通过个案来制约的事例。这些年的公民权利发展不仅仅在社会领域有表现，在政治领域也有表现。民意越来越有作为，并能够影响政府改变自己的决定，从政治体制的层面来看，这是对公民参与权的尊重与开放。更为重要的是，为受政策影响的社会成员自愿参与决策提供制度安排也进入建构阶段。关系到8亿农民权利保障的农村村民委员会直选已经进入制度化轨道。党内民主方面也出现了多种创新性的制度安排。如“两票制”选举农村党支部书记，“公推公选”乡（镇）长和乡（镇）党委书记、县（市）长，以及党委讨论表决干部任免实行全委会差额“票决制”等。而且，党的十七大已经决定党代表大会代表实行任期制。这些改革行动表明，中国政治体制改革已经启动了从选拔政治向选举政治转轨的议程。如果我们将人大代表选举制度进行历史比较，可见1978年之后的选举制度将直接选举的范围由过去的乡（镇）一级扩大到县一级；将各级人大代表和地方各级国家机关的领导人员，由实行等额选举，改为基本实行差额选举；并赋予了选民和代表提名代表候选人的权利。这些法律规范无疑具有扩大参与的积极意义。
政治参与是指公民自愿地通过各种合法方式参与社会政治过程，并以直接或间接的方式影响政治决策的行为。在现代社会，政治参与不仅仅是公民表达各自政治态度的需要，也是政治体系得以有效运作的重要支持条件。因此，学术界通常把政治参与的质量和程度作为衡量政治民主化和现代化程度的一项重要指标。在新民主主义革命中，以及后来的群众运动的初期，人们的政治参与热情很高，甚至表现出一种狂热，但其中不少是属于情绪性的、非理性的、被动员起来的。在我国进入新时期后，人们在政治参与的观念上发生了根本性变化，即公民参政不再被视为义务，而是一种权利。这就意味着公民参政不应是一种被动的、强迫的、盲目的行为，而是一种主动的、自愿的、理性的行为。既然政治参与是公民的权利，那么，对每一位公民来说，在法律允许的范围内，在何时以何种方式参与社会政治生活，以及在参与过程中如何表达个人的意见和态度，都应由公民个人来决定，而不应受他人的意志支配。也就是说，在参与过程中，公民能够有选择的自由。
三 当代中国政治发展存在的问题
1.为中国政治发展合法性提供论证的主流意识形态面临挑战
作为政治社会的一种必然现象，意识形态是一种自觉地反映一定社会集团（在阶级社会里就是阶级）经济政治利益的系统化、理论化的思想观念体系，是一定社会集团、阶级的政治理想、价值标准和行为规范的思想基础。其对政治发展的意义，至少表现在两个方面：其一，为政治发展提供文化、价值观念支持和思想动力；其二，为政治稳定服务，从而也是从一个侧面为持久而深入的政治发展提供秩序保障，因为敌对势力要搞垮一个国家或政治共同体、颠覆一个政权，往往会从意识形态领域打开缺口。而在我国现阶段，意识形态这个环节正面临着危机与挑战，如何应对这一挑战，是我们在政治发展的道路上不得不面对的一个紧迫课题。这种危机与挑战，从根本上说是国际与国内时空环境的变化所引发，具体而言，主要表现在如下几个方面。
第一，外部环境的因素。
首先是西方资本主义阵营凭借其经济和文化的优势，扩张其意识形态的影响力。
从某种意义上说，经济全球化实质上是资本主义经济体系对世界经济的支配和控制。西方工业化和科技发展起步早，也很早就确立了其在经济上的强势地位。这客观上为张扬其相应的政治价值理念提供了筹码；继而在与相对落后一些的国家的经济交往中，凭借经济和科技的优势地位，利用有条件的资本输出、经济援助等手段巧妙推销其意识形态和制度模式。所以，这是一个意识形态随着经济的扩张而扩张的过程。在这一过程中，西方发达资本主义国家把自己的世界观和价值观推销给发展中国家，不断增加对发展中国家意识形态的压力。从这里可以看出，与资本主义经济的扩张本性相伴随的，是其意识形态的侵略本性。
经济实力和文化实力成正比关系，经济的强势必然带来文化强势和价值强势。西方意识形态依仗其强大的经济实力，对传统社会具有极强的穿透力。当可口可乐、麦当劳、肯德基等所象征的西方文化充斥社会各个角落之时，它们所负载的政治意识和政治价值影响了人们的社会心理、价值观念和行为规范等各个方面，逐渐改变了人们的生活方式，几乎产生了世界性的影响和认同。在我国，它在某种程度上形成了一部分人对西方文化的盲目崇拜和对马克思主义的不以为然。
其次是资本主义凭借其政治上的优势扩张其意识形态，威胁着我国意识形态安全。
西方资本主义世界历经长期的政治发展，到20世纪下半叶，自由主义民主政治趋于成熟、稳定。在这一政治模式下，虽然对外仍不能避免强权或霸权路线，但就国内政治而言，一定程度地解决了公权力监督与制约问题，而且各阶层、各利益集团之间的重大利益矛盾基本能通过制度平台得到某种程度的化解，特别是下层民众享有一定的权利保障甚至福利保障。不能不承认，这些都是其政治发展的成就。正因为如此，浸淫了西方中心主义的、特定的“民主”、“自由”、“人权”话语成为了当今世界的强势话语乃至霸权话语。于是，一些理论家或政客们不失时机地通过话语霸权将独特的自我经验上升为全人类的普遍经验，谋求“影响和引导”世界未来方向。这种意识形态的攻势，常常采取巧妙的学术理论姿态并占有了较大的市场，比如有的人在所谓“民主的第三波”的基础上，鼓捣着宣告西方意识形态及制度模式取得终极胜利的“历史终结论”，或干脆祭出“意识形态终结论”与“文明冲突论”，具有极大的迷惑性，在发展中国家的不少人中产生了思想混乱。这客观上对我国社会主义意识形态产生了一定的冲击。
第二，国内情势的变化。
首先，由于经济的转型，带来了人们思想观念的多元化，削弱了对主流意识形态的认同感。
随着市场经济的不断深入，社会经济生活呈现多样化，各种利益主体纷纷出现，人的主体地位受到重视，民众的文化意识随之苏醒，这必然带来人们精神生活、社会意识的多样化。这里既有自由、民主、平等、竞争、信用、法制等必然与市场经济伴生的基本理念和基本原则，同时，也由于资本的逐利性和商品意识的泛化，不可避免地滋生了投机主义、权钱交易、拜金主义、消费主义、极端个人主义等消极意识现象。所以我们可以看到，人们精神生活和社会意识的多样化是把“双刃剑”，一方面它活跃了人们的思维，营造了社会活力，并有利于消解旧有的专制主义精神文化的根基；另一方面，它造成人们的精神世界泥沙俱下，尤其是那些消极意识败坏了社会风气和社会道德，严重冲击着人们对马克思主义的信仰，威胁着人们对我国社会主义意识形态的自我认同。
其次，由于经济社会的转型，导致了利益分配格局和阶级基础的新变化，这也直接带来人们对主流意识形态的疏离。
中国社会正处于社会主义初级阶段和市场经济体制逐步确立的转型期，以公有制为主体、多种所有制并存取代单一公有制的经济结构，社会主义市场经济全面取代传统计划经济。由于这一转型导致了分配方式的多样化，原先比较单一的工人阶级不再是“铁板一块”，而日益分化为各种不同的利益群体，人们的阶级归属意识开始弱化，工人阶级主体意识淡化；更重要的是，在这一经济变局中，由于发展导向（唯GDP论）的失误以及法制不健全等原因，存在着利益分配上的不公，贫富分化严重，原先被认为应有最高政治地位的普通工人和农民逐渐被边缘化，其中有人要么下岗，要么失地，几乎成为利益受损最大的人群。就是说，经济发展的效益更多地被一部分人收获，而另一部分人特别是弱势群体并没有分享到相应的改革成果，甚至反而承担了社会转型的代价。这本身就对马克思主义意识形态的号召力、说服力构成冲击。因为，马克思主义理论本来是作为无产阶级争取谋求较高经济政治地位的理论武器，却在当代的经济与政治实践中并没有使他们成为直接的获益者，致使他们对理论本身的解放和造福无产阶级的性质及为无产阶级与劳苦大众服务的功能产生怀疑。虽然这并不是马克思主义理论本身的过错，但人们往往习惯于将自身特定的不利处境归咎于马克思主义这一理论的指导。可以想见，如果广大工人和农民阶层的利益、愿望和要求等长期得不到有效的尊重和满足，处于失衡、浮躁和焦虑之中的他们势必会对马克思主义产生厌烦、抵触和拒斥情绪，导致马克思主义说服力和吸引力的削弱甚至丧失。
第三，自身的因素——发展的相对不足。
首先，国际、国内新情势的挑战，迫切要求我国主流意识形态增强自身的主导性与先进性。在这方面，马克思主义阵营存在着理论创新方面相对滞后的问题。
如上文所言，由于经济与社会的转型，使得国内出现社会生活多样化和人的思想活动独立性、选择性、差异性明显增强的社会文化环境，特别是价值观念、社会思潮呈现出多样化的新局面，这种新形势对主流意识形态提出了更高的整合、引领能力要求；西方凭借其经济、文化上的绝对强势，及所掌握的话语权和话语传播的主动权，在意识形态领域采取霸权姿态，并且借助网络优势，打破了传统的地缘政治、地缘文化，形成了一个全新的以数码信息为中心的跨国界、跨民族、跨文化、跨语言的开放性网络社会，为对外进行思想、文化渗透扩张提供了极为方便的条件，使不少发展中国家意识形态、文化传统等方面的防线被不断摧毁，这也对我国意识形态领域如何增强自身的话语权与主导权提出了更高要求。
但是，反观30多年来国内思想理论界，与上述时代要求相比，暴露出理论创新方面明显滞后和发展相对不足的问题。虽然我国先后提出了社会主义初级阶段理论、“三个代表”思想、科学发展观等重要理论，与时俱进地充实了马克思主义意识形态的内容，对确立和发展中国特色社会主义道路起了重要作用，但毕竟在国内对价值观念和理论思潮的整合力尚显欠缺，在世界范围内也还缺乏足够的话语主导权，没能占据思想理论制高点，也未能扭转因苏联解体、东欧剧变后共产主义运动所遭受的挫折所带来的某种被动局面。笔者认为，要从根本上改变这一状况，关键是要提炼和推出足以抗衡资本主义价值观念的、极具吸引力和感召力的社会主义核心价值体系，并开发相应的话语形态。这对我国思想理论界而言，仍是任重道远的艰巨任务。
其次，在宣传或传播手段上，以互联网的出现为突出特点的传媒领域新变化，也对我国意识形态工作提出了更高要求；而我们的实际工作方式及成效同互联网时代的新要求之间存在着落差。
若言及意识形态宣传工作的不足，人们会很自然地联想到宣传方式的单一化、片面化等方面，但是，若结合当今信息化时代传媒技术的作用，尤其是互联网的兴起及其对意识形态的影响来看，我们在意识形态工作中的薄弱环节更是明显。当今时代不仅媒体形式多样化——既有报纸、杂志、广播、电视，也出现了互联网这种异军突起的新形式，而且媒体的覆盖空前广泛，整个媒体的覆盖面较之从前大为扩大，从城市到乡村，甚至一些边远地区，媒体所覆盖的人数急剧增加。但在媒体的利用上，我们仍是沿袭旧的方式，主要是借助报刊、书籍、广播、影视作品等手段传播意识形态，采取的手段是动员集体学习、组织收听收看、辅导讲授等。这种传播模式的最大特点是单向性：执政党是信息的发布者和传播者，控制传媒，对信息进行筛选，防止危害政治和国家安全的信息散布；民众是信息的接受者。与这种传播模式相适应，逐渐形成了集中统一、自上而下的传播体制。而在互联网时代，这种传播模式与体制显然效果欠佳，因为互联网带来的是交流系统的开放性、交流方式的互动性、信息资源的多样性、信息传输的不可控性。在互联网上，网民不再仅仅是信息的接受者，还是信息的创造者、发布者，可以自主地参与创造，自由地进行交流，传播有关信息，发表意见看法；各种观念和“主义”都借助互联网在意识形态领域寻找自己的位置，扩大自己的影响。这就为人们获取各种信息、理论观念等提供了更多的渠道，对某一事件或理论动态，人们听到看到的不仅仅是执政党方面的报道、阐释，还会听到或看到境内外方方面面的信息和观点，造成人们信息选择和价值取向的多样性。所有这些，对意识形态原有的宣传功能、教育功能造成了强烈冲击，也使得我国意识形态的宣传与传播上的成效大打折扣。所以，如何结合互联网的新特点，加强和改进党的意识形态工作，成为新形势下我们党面临的重要课题。
2.政治系统自身的诸多不足
前文阐述了我国政治社会转型的一系列成就，无疑那是基于纵向的比较。但是，相对于不断发展完善的市场经济的政治诉求、相对于广大人民群众的政治利益诉求、相对于社会主义的终极目标来说，我国当今政治发展过程中仍存在这样那样的问题。如果说上面所言之意识形态危机与挑战尚属外围的问题的话，那么下面我们着重分析一下现今中国政治系统自身的问题。当然问题表现在很多方面，下面着重对法治化、政治稳定、政治参与和政治文化四个层面存在的问题进行阐述。
第一，法治建设层面。
改革开放以来，我国法治建设在解放思想、转变观念方面取得重大突破，依法治国基本方略也在落实之中。但我们也要清醒地看到，在我国的社会主义法治建设中，宪法和法律至上的权威还没有真正确立，立法质量不高、司法不公、执法不严、法律监督不力、法律实施效果不佳等仍是突出问题。
首先，法治缺乏应有权威，一些法律形同虚设，法律实施效果差。全社会的法律意识特别是领导干部的法治观念有待加强，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应。在提高立法质量的同时如何进一步解决法律实施实效问题已成为我国法治建设的主要矛盾。
其次，立法的公正性、民主性、科学性还有欠缺，立法结构不够合理。部门利益、地方利益影响甚至主导立法过程，“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化”的现象仍未消除，一些明显带有部门或集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化，“立法扩权卸责”、“立法不公”影响了法治的权威和公众对法律的信心。
立法决策与改革发展重大决策还没有实现有机统一，立法进程与改革发展进程还不完全适应，片面强调用立法巩固改革发展成果，不注意在法治的轨道内进行改革、推进发展，用政策取代法律、违法改革等现象时有发生，既影响改革方案的民主性、科学性，也影响法治的权威；立法的修改和废止工作不及时，一些立法落后于经济社会文化发展。我国现行的法律法规大多制定于市场经济体制发育初期，囿于各种主客观条件，立法者对市场经济的规律要求的认识尚不深刻，对建设和谐社会的重要性认识不够，这就导致一些立法带有计划经济体制的痕迹，或者不符合建设和谐社会的要求。
再次，司法权的地方化、功利化、行政化问题较为突出，外部干预司法的现象不同程度地存在。司法不公、司法领域中存在的腐败问题，打官司难、执行难、地方保护主义、部门保护主义等问题仍然存在，影响了法律的权威和司法的公信力，制约了司法在维护公平正义、促进社会和谐方面作用的充分发挥。
最后，在行政执法方面，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方、一些部门依然存在。法律生效后往往还要靠上级机关层层动员、发文件才能实施，没有行政指令即便有法定职责也不执法，有了行政指令就大搞“集中整治”、突击执法、运动式执法，不该管的要管，不该罚的也要罚，执法活动缺乏应有的一致性和公正性。“自费”执法现象仍然存在，由于根据罚没款确定拨款数额导致“收支两条线”的规定流于形式，一些部门受利益驱动，以违法养执法、以执法护违法，加剧了社会上的违法和失序现象。在行政执法后果方面，不论执法是否到位，执法部门都不承担责任，干多干少一个样，干好干坏一个样，甚至执法状况越差，导致问题越多，反而更有可能得到升格、增编、扩权的机会。
第二，政治稳定层面。
政治稳定就是政治系统在运行中所呈现的有序性，即系统内部各要素排列秩序合理，系统功能发挥正常，特别是在面临社会环境种种压力的情况下，政治体系仍然能够在一系列调节手段的作用下保持原有基本结构和基本性质，及时有效地化解社会张力，消除不安定因素，防止政治动乱，保持政治运作的秩序性、规范性和连续性。政治稳定既是政治发展的重要目标，又是影响政治发展的重要因素。
目前影响我国政治稳定的因素主要来自如下几个方面：其一是传统政治文化和西方意识形态的碰撞，导致主流政治文化失序。其二是经济体制转轨造成收入差距的迅速拉大以及市场经济法律法规的不完备，导致因产业结构不同而造成结构性贫困，它直接诱发的社会心理振荡波及政治生活领域，对政治稳定造成负面影响。其三是容纳足够政治参与的制度建设滞后，以及腐败现象的大量存在。由于当今政治系统缺乏吸纳民众和新兴集团的参与要求而导致参与的非正常性或暴力性的可能性是存在的，这在一些地方民众维权过程中的群体性事件中表现出来。同时，我国政治经济领域内存在的大量腐败现象也严重侵蚀了国家的政治组织，危害了社会政治稳定。其四是从民族关系的角度来考察，狭隘的民族主义也是影响我国政治稳定的因素之一。
第三，政治参与层面。
政治参与，亦称参与政治，顾名思义就是一定的政治主体从事政治的活动，其一般意义就是指普通的公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。作为政治发展的目标、重要内容和副产品，政治参与对一个国家的现代化起着正反两方面的作用。我国的政治参与目前存在不少问题，这些问题的解决对中国的政治现代化发展起着极为重要的作用。
中国现阶段政治参与的问题主要包括以下三个方面：
一是民主选举机制尚处于初级阶段。主要问题在于我国目前直接选举的程度非常低，直接选举仅限于村民和居民的自治机构，各类选举的程序、机制不健全、不透明，竞选难以实现，变相操纵选举的现象依然存在。
二是民主监督机制不健全。当前，我国民主监督的主体虚化，职责不清，同时由于监督渠道不畅通，导致民主监督的整体效能较差，相关机构对各级各部门党政主要负责人的民主监督明显不力。
三是公民政治参与存在制度缺陷。我国原有政治体系在政治参与制度安排上存在缺陷，使得原有政治体系难以适应变化了的现实社会，同时我国政治体系内部原有的不同阶层的政治参与方式，也会随着社会和政治生活的发展而出现较大问题[80]。
第四，政治文化层面。
政治文化是一个民族在特定时期形成的一种政治态度、信仰和情感，是政治关系在人们精神领域内的投射形式，是在长期的政治社会化和政治实践的过程中形成的、直接影响人们政治行为的、相对稳定的心理过程和心理特征。它具有相对独立性和能动性：一方面，它在现实生活中形成，并随着政治生活的变化和政治制度的改变而有所改变；另一方面，它对于社会政治生活和政治行为又具有巨大的心理和精神支配作用。进一步而言，政治文化对既有政治体系起着维护和延续的作用，同时，政治文化的变化最终又可能带来现实政治制度和政治生活的变迁。正因为如此，考察当今中国政治文化，是研究当代中国政治发展不可或缺的环节。
在中国社会现代化进程中，政治文化也步入转型之路。然而，与经济建设的突飞猛进相比，政治文化的转型显得步履蹒跚。一方面，中国旧有的传统政治文化有着长久而深厚的积淀，在国民的心灵深处根深蒂固，与现代社会新的政治现实、政治理念、发展趋势不可避免地会产生矛盾和对抗；另一方面，当代中国政治文化的建构面临着如何进行传统政治文化的现代化转换以及如何整合西方政治文化中合理成分的双重困境。毕竟在长期的封建社会中形成的政治文化，同与现代市场经济、民主政治相契合的政治文化是异质的，所以，无论是转换还是整合，都是艰难的课题。
第三节 当代中国政治发展的基本走向
一 当代中国政治发展的基本趋势
对于当代中国政治发展的未来走向问题，目前有种种不同的断言。就国外理论界来说，最有影响的是“中国崩溃论”、“中国威胁论”、“中国责任论”。“中国崩溃论”是针对中国社会制度或中国模式总体而言的，无疑其中包含了对中国政治制度的未来命运的断定；“中国威胁论”和“中国责任论”则是站在国际关系角度来设想中国崛起所引起的地缘政治变化及对现存国际政治秩序的冲击。两者的出笼，要么是别有用心，要么就是基于对中国现实国情和中国政治发展的内在逻辑的无知，或根本无视中国人民和平崛起的强烈愿望与决心，不值一驳。
从国内思想理论界来看，最直截了当地分析和断定当代中国政治走向的是中共中央党校副校长李君如教授。他在《当代中国政治走向》一书中，明确地把当代中国政治发展的走向概括为“科学发展”、“和谐发展”、“和平发展”三个方面，并特别强调指出“关键在党”：当代中国的政治走向，不可避免地将最终取决于执政的中国共产党的走向[81]。我们认为，李教授的这一提法当中所涉及的“科学发展”、“和谐发展”其实也包括经济、社会等方面的整体社会的走向，具体对政治发展而言，显得较为笼统、含糊；而且笔者个人认为“科学”、“和谐”更多地指发展过程、状态的特质，能否作为政治发展的走向，是大可商榷的。不过，作为一家之言，对我们探讨中国政治的走向问题不无启发意义。
除此以外，国内学者更多的是基于中国政治发展的目标预期，把“宪政”或“宪政民主”当成中国政治发展的归宿。自20世纪90年代以来，学界对民主、宪政的讨论与研究十分火热，且多有溢美与憧憬，有关的话语林林总总，十分丰富，比如“民主＋宪政＝理想的政制”[82]、“宪政：更高形态的民主政治”[83]、“宪政民主是现代国家最理想的政治制度”[84]，等等，不一而足。在此基础上，一些学者直接断言“宪政民主是渐进式政治发展的一般目标”，“中国政治发展的目标是社会主义宪政民主”[85]。我们认为，国内关于宪政的这些思考与探讨把握了现代政治的核心实质，即限制政府权力，保障公民权利；以宪政或宪政民主作为当代中国政治的发展取向，体现了当代中国政治思想理论界的开放性和对人类共同的政治文明成果的尊重。问题是对宪政概念和民主模式应该如何理解，以及在作为领导党的中国共产党一党长期执政的政治生态下，如何创立具有中国特色的宪政模式，仍是有待大力探索的课题。何况近代以降宪政实践取得较大成功的，大多集中在西方主要资本主义国家，因而宪政话语很容易产生“多党竞争”、“分权制衡”的联想。所以，关于中国政治发展问题上的“宪政说”遭到了另外一些人的质疑和驳斥。比如中国社会科学院陈红太先生在厘清自由和民主两种语境中的宪政理念的不同后，又在对中国和西方国家的社会经济基础、政治社会发展主题、政治制度运作的内在逻辑、主要的价值取向作出比较和区分的基础上，指出：“把‘社会主义宪政’作为中国政治发展的实践目标，是值得商榷的。”“我们不能在没有充分理论论证和对政治后果作出明确判断之前就认定宪政是中国政治发展的必然选择。”[86]
国内除上述两种提法以外，还有一种影响甚广的看法，那就是由俞可平提出的“善政”与“善治”之论。他从20世纪90年代以来西方的政治分析框架中借鉴了“治理”与“善治”这类概念，指出：所谓“治理”，是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，以增进公众的利益。治理是有别于传统“统治”的一种权力或权威之新型作为方式和管理方式及管理过程，其最终目标是实现善治（good governance）。而“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，其基本要素有以下10个：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。他说：“越来越多的人认为，在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天，善治已经成为人类政治发展的理想目标。”但是，“欲达到善治，首先必须实现善政”[87]，善政是通向善治的关键。在他看来，中国的政治改革在很大程度上就是一种旨在实现善政的治理改革：“纵观从1978年到2008年30年中国治理变革的轨迹，我们可以看到这样一条清晰的路线图：从一元治理到多元治理，从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务政府，从党内民主到社会民主。”[88]总之，善政善治之说明确地向人们揭示了中国政治当下及未来的发展走向是由善政到善治。
其实，判断当代中国政治发展的走向，应做到两个结合。一是主观的目标指向与客观的政治情势相结合。当今政治发展已经由自在过渡到自为的阶段，所以价值取向、目标预期、战略选择这些主观因素无疑对未来的趋势起着重大的引领作用；但是，除主观取向以外，政治的未来走向也会受到若干客观因素的制约，既有的经济社会基础以及政治文化都是不容忽视的重要方面。二是世界政治发展的一般进程与中国特定的政治发展逻辑相结合。从世界政治发展的历史进程来看，民主、效率和秩序无疑是政治发展追求的一般目标，但是这几种价值之间的轻重缓急的逻辑次序，以及民主模式的确定，并不是绝对的，要视中国现今的国情和建立在国情基础之上的发展主题而定。
综合以上考虑，笔者认为，当代中国政治发展的走向是：以“三个代表”思想、科学发展观、和谐社会及以人为本等思想理念为指导，通过深入持久的政治体制改革，促使中国政治更进一步民主化、更充分地法治化，从而丰富和完善中国特色社会主义政治发展道路。这一走向可简单地解读为“民主化”、“法治化”。也就是说，当代中国政治体制改革的主要任务，是发展社会主义民主，健全社会主义法制。
关于这一走向，可以从20世纪80年代初以来历次党代会的政治宣示中看出脉络：党的十二大提出，建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一，而“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化”。党的十三大报告指出：“社会主义民主和社会主义法制不可分割。”进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治，其长远目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。党的十四大报告指出：“没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”党的十四大提出，要积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展。到了党的十五大报告，更是把民主制度化和法律化建设提到了一个新的高度，提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化和法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”党的十六大报告对上述思想又作了进一步的提炼，提出“社会主义政治文明”，以及“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来”。党的十七大除继续重申民主、法治的战略目标以外，着重强调了“科学发展”及“和谐社会”、“生态文明”的理念，为当代中国政治发展提供了重要的价值参照，也使中国特色社会主义道路变得更为充实、完满。
二 政治民主化与当代中国政治发展
1.对中国特色民主政治道路的基本估计
政治民主是一种社会政治形式。它以特定政治统治关系的确立为前提，以公民权利的自由和平等为核心原则，以多数决定为基本的规则，通过间接民主或直接民主的形式实现其价值和内容。从近现代人类政治发展历程来看，政治民主是社会化大生产和商品经济的直接反映和必然要求，有其特定的政治功能，即保障社会成员广泛参与政治决策，调节权力与权利这一对基本政治关系，从而最大限度地实现人民的根本利益，因而构成许多现代化国家的政治发展目标之一。
然而，世界各国的历史经验也表明，适合国情的民主才是好的、有效的民主；在一个国家成功有效的民主形式拿到另一个国家未必适用，在一个阶段成功的有效的民主形式到了另一个阶段也未必合适。因而，离开一个国家的历史与国情，离开一个国家在特定历史阶段面临的任务，离开一国最广大人民的根本利益，就无法判断这个国家的制度究竟是不是民主的，究竟是不是一个好的制度。“一个国家实行什么样的政治制度，必须与这个国家的国情和性质相适应。”[89]所以说，民主没有单一的绝对有效模式。中国人民正是基于自身特定的时空环境而在长期的政治实践中摸索出自己的民主之路，形成了以民主集中制为根本政治原则的政治制度架构：以中国共产党作为社会主义事业领导核心的领导和执政制度；人民选举自己的代表，组成各级人民代表大会，行使管理国家和社会的权力、保证人民民主专政的社会主义性质的人民代表大会制度；反映各民族、各宗教、各团体、各界别人民群众要求和意愿的，行使政治协商、民主监督、参政议政职能的，共产党领导的多党合作和政治协商制度；以及民族区域自治制度和基层民主自治制度。由这几大制度整合而成的制度模式，在近几十年来业已显示出其不容否定的特色和优势，那就是“保护人民权利和集中人民力量”的“双重功能”：“能够在保障人民权利与自由、实行有效社会动员的同时，将有限的民力、民智集中起来，在短时间内，改变落后面貌，实现跨越式的发展。”[90]
但是同时我们也应该看到，随着国内经济社会的发展和国际形势变化所带来的不断挑战，必须认清现有的制度模式的一个重要特点是“制度起点高，基础比较低”，就其民主状况的判断与定位而言，仍属于社会主义初级阶段的民主。“所谓制度起点高，就是说我国的民主在制度层面是基于克服资本主义民主的固有问题而设计的；所谓基础比较低，是说我国的民主制度是建立在一个半殖民地、半封建的落后的国家和社会基础上，我国民主的基础相当薄弱。这个落后的基础和民主制度的高起点有很大的矛盾。”[91]正因为基础薄弱及其与高起点的矛盾，不仅限制了中国社会主义民主制度优越性的发挥，而且社会主义民主在实际的运作中发生了许多的变异。诸如部分权力失控并由此引发腐败蔓延，与权力过分集中密切相关的各种官僚主义、长官意志滋生蔓延尚未得到有效控制，责任机制欠缺等。
总之，只有充分认识到上述优势与弊端，对我国民主发展的现状有一个明确的定位和判断，在中国民主建设的道路上才不会自满自足，也才能找到进一步努力提升我国民主水平的方向，并找准着力点。
2.现阶段中国民主建设的几个着力点
第一，进一步完善人民代表大会制度。
人民代表大会制度是我国人民赖以当家作主的主要制度形式，也是中国其他相关政治赖以存在和发展的基础，因而是中国的根本政治制度，是中国民主政治的核心。所以，人民代表大会制度的完善是我国现代化和政治发展的必然要求。
首先，逐步试行人大代表专任制，建立合格的人大工作队伍。
在现行的代表制度下，人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民缺乏经常、必要和主动的联系；人大代表选举的环节上缺乏必要的竞争机制，选民缺乏了解被选举者的有效措施；同时，一直以来由于人大中许多人大代表属于非专任官员，在人大闭会期间仍须在各自岗位上从事本职工作，所以除少数在人大常委会担任职务以外，当选人大代表所能履行的代表职能极为有限。这种兼职代表制的弊端是明显的：不利于树立和强化代表意识，代表的角色特征不明显，其与选民的联系也难以制度化。它所带来的不合理后果是议政水平的低下和“高度虚幻一致”之下的不真实民主。绝大多数代表由于没有足够的精力去调查研究，更难以提出建设性和创造性的意见，在许多重大议题上充当了“举手代表”或“按表决器代表”的角色，议政效果可想而知。
实行专任制和常任制则可以使人大代表专心致志，将议政、听取民意、反映民情、审议法案等事项作为自身的本职工作，而不仅仅是在代表大会上听工作报告或委员会的汇报，不仅仅是将参加人大会议作为一种业余活动，否则人大最后的表决与决策将流于形式。所以，只有实行专任制和常任制，才能更进一步地密切各级人大代表同人民群众的联系，更好地发挥人民代表大会的作用。
其次，进一步完善人民代表大会具体工作的相关制度。
人大代表考察和调研工作应该法律化、制度化。在中国，人们常常把调查与研究放在一起，主要把它作为专门委员会的一种工作方法，很少把它当成一种重要的权力。在议会制度较完善的西方国家，调查权是专门委员会的一项重要权力，委员会可以自主就政府机关的特定活动进行调查，并就调查的结果采取相应措施，或者将调查结果向社会公布。这种调查权往往具有较大的威慑力。但在中国，人大代表的考察和调研没有制度化和法律化。人大代表的考察实施起来还有比较大的实际困难，其中一部分困难是各级相关利益部门人为设置的。这就大大降低了人大代表发现问题和解决问题的能力，妨碍了人大代表权力的行使。
要进一步完善专门委员会制度。专门委员会是代议制政体中专就某一方面问题而成立的议事机构。人大及其常委会的职权的行使是通过人大专门委员会对有关的议案进行审议、开展调查，为代表大会及其常务委员会提供必要的事实基础、资料分析、具体意见与建议或者有关议案来实现的。因此，完善专门委员会制度是人大加强领导和监督职能的客观要求。
从目前的人大制度来看，有不少问题需要靠完善专门委员会制度来解决。比如就全国人大这一层次来说，在操作层面存在两个问题：一是代表人数多，二是会议时间短。例如，九届全国人大代表人数是2987名，十届全国人大代表人数为2985名，而全国各级人大代表共约有3000万名。全国人大一般每年举行一次会议，每次会期15天左右，全国人大常委会会议一般每年举行6次，每次4天左右，全年加在一起也不到40天，省、市、县人大会议会期则更短。这使代表的投票表决有了更多的从众性和随意性[92]。更何况人大代表多是兼职，人数多、会期短，很难保证代表意见和建议的充分表达与深入的讨论。所以，人大专门委员会制度的完善势在必行。
当今，随着经济与社会的快速变迁，人大面临的事务日趋繁多，分工细密，代表大会全体成员共同立法由于利益的多元化和代表的广泛性而变得越来越不适应社会的需要了，再加上当前正面临更大的政治体制改革的压力，更需要有针对性地设立一些专门委员会，以前的9个专门委员会已难以满足日常政治工作的要求了。不仅如此，还应加强关于专门委员会制度的立法，明确其职责与权限，也应在现有的基础上适当扩大专门委员会的权限。
再次，亟待建立与强化行政问责制，为建立责任政府提供切实的制度保障。
民主政治就是责任政治。行政问责制是政治问责制的一个重要组成部分，其主要制度内涵是：行政问责主体，即由谁来问；行政问责的客体，即问谁；行政问责的范围、程序和问责的后果等。在各类问责主体中，人大无疑是最重要的问责主体。我国《宪法》第3条、第128条明确规定人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大负责。此外，在政府组织法、人大议事规则等有关法律法规中，也有类似的规定。同时宪法和地方组织法等法律也规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等。按照地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副县长、副区长，撤销由本级人大常委会任命的人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长，中级人民法院院长等职。通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到威慑作用。“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使问责权的主要方式。对于需要罢免和撤职的，坚决予以署名和撤职，这是政治问责制的核心内容。
不过，中国现行的人民代表大会制度在理论上具有责任政府的框架，但由于缺乏具体制度、程序、担责的形式，所以虽有质询制度，却很少启动；虽然也有罢免制度，但也主要是对已有违法犯罪的官员才实行，这显然不利于对那些处于灰色地带的政府作为或准违法违规的行为进行有力的制止与监督。因此，面对日益高涨的加强人民监督权的呼声，在建立问责制的过程中，我们应当明确人大提出质询案的制度和程序，使质询权和罢免权得到切实的落实与保障。
第二，规范党内的民主运行机制，加强党内民主建设。
当代中国无论学界还是政界，已经取得了这样的共识：政治民主化是当今世界的一个基本发展趋势，是政治发展的目标指向，是一种世界性源流；中国国内民主建设有待进一步深化完善。因而时下关于加强中国民主政治建设的路径选择的讨论方兴未艾，不同论者从不同角度提出了各自的解答和各式各样的学说，其中影响较大的有党内民主先行论、宪政民主先行论、基层民主建设基础论、增量民主发展论、协商民主发展论等。有的还跳出了单纯民主的思路，站在整个国家制度的高点上提出政治体制改革以司法独立为突破口的司法体制改革先行论，并认为只有以司法改革为突破口，才能既保持社会稳定，同时又能推动政治发展，即在平稳的社会环境中实现政治体制改革[93]。总之，在何者先行或以何为突破口的问题上，众说纷纭，莫衷一是，乃至有令人眼花缭乱之感，短时期内也无法取得共识，但不同的讨论的存在本身无疑是有价值的，毕竟不同的论家从不同的角度凸显了社会不同方面的问题，对于我们思考政治体制改革的必要性有着一定的启发意义。
上述众多讨论当中，“党内民主先行论”较为引人注目。虽然笔者不一定认同必须是党内民主“先行”这一论题，但它至少给我们提示了党内民主建设既是必要的，也是紧迫的。
首先，由于中国共产党的领导地位以及党员干部的精英性质，决定了党自身在民主建设方面走在社会的前面，是必须做到的。作为中国工人阶级的先锋队，党领导人民取得了革命的胜利，并顺理成章地取得了执政党的地位。但“打江山坐江山”的历史合法性资源不是一劳永逸的。在长期的和平建设时代，执政的合法性资源必须得到及时有效的扩充和不断开发。党既不能只靠“打江山”的历史功绩来永续地维系执政后的政治合法性，也不能用人民过去的选择来代替人民永久的政治认同和信任。只有不断加强自身的先进性建设，才能持续地开发出党执政的合法性资源并立于不败之地。而在这个民主化的时代，尊重和践行民主的价值与理念，从而更好地代表广大人民群众的利益，正是保持先进性的有效方式。
其次，基于中国特定的历史与现实环境的原因，政治体制改革从党内搞起，发展党内民主，并从党内民主逐渐过渡到人民民主或社会民主，其所引起的风险与社会成本最小，政治效益最佳。从政治的发展规律来看，一般来说，政治发展具有民主和稳定的两大目标，虽因不同的时空条件，在目标设计上应有轻重缓急，但民主化毕竟是一个长期而复杂的过程，这一过程常常会伴随着政治不稳定。所以，政治发展应当寻求政治民主化与政治稳定的统一。考虑到中国的社会主义国家性质、历史传统与政治文化的特殊属性、超大规模社会的现实状况和后发现代化国家的历史处境等具体国情，应选择一条理性和渐进的战略，在现行体制框架内平稳地、有序地进行，充分利用和开发民主化的体制内资源，沿着从党内到党外，从体制内到体制外的顺序，首先发展党内民主。党的先进性，也决定了党内民主应该比国家民主发展得更快、更充分。可以说，这是超越西方式多党竞争的体制，在一党执政的政治前提下深化发展民主的必由之路，其优势在于既能保证共产党的领导，又能顺应民主政治的历史趋势。
所谓发展党内民主、规范党内的民主运行机制，其实质就是指全体党员在党内一律平等，有权按照党章规定直接或间接地参与、决定和管理党内事务。其具体内容十分广泛，比如，围绕“党委统揽全局、协调各方”的总的原则，在党章的基础上，处理好党的领导与党员、党的中央与地方、党的各级领导组织之间的相互制衡的关系；完善党内选举制度；基于党在宪法和法律范围内活动的宗旨，合理处理党政关系；借鉴法治的一些基本原则和基本精神（如民主原则、权力制约原则、平等原则等）来加强党组织的自身建设；建立健全党内民主监督制度和决策失误责任追究制度，建立一套完备的法律法规制度体系和严密科学的党内守法和执法体系，以此来规范党的各级组织、领导干部及广大党员的活动，把党对党员特别是党员领导干部的管理纳入法治轨道；按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的全委会的作用，健全党委常委会的决策程序，使党委的重大决策都依照党内民主的程序作出，能代表全体党员的意愿，都真正是党组织的共同意志；进一步拓展疏通党员管理党内事务的民主渠道，保障党员监督党的领导工作的权利；把各级党的代表大会改为年会制，使党代表五年行使一次职权的制度改为每年行使一次，并规定代表大会闭会期间代表的职权和义务，使党的各级代表大会发挥更大的作用。
从上述内容可以看出，党员权利的实现和保障，是党内民主建设与发展的关键所在。这其中有的内容涉及法治问题，拟在后文有关法治的部分加以讨论；有的内容已经付诸努力之中，并已取得了一定成效，但更大部分内容的进展仍不尽如人意，有待改善，尤其是党内选举制度改革问题。
关于党内选举制度的改革与完善问题，有的学者提到了极为重要的战略高度。比如，孙关宏教授提出：“改革和完善党内选举制度是发展党内民主的切入点。”[94]的确，选举是党内民主制的主要标志之一，因此，发展党内民主必须完善党内的选举制度，由此着手，可以起到纲举目张的作用。
党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等，但党内选举仍存在严重缺陷，最突出的是党内选举制度流于形式。首先，选举中的长官意志仍占较大分量。按照《党章》规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都应是不同层次和不同范围的党员选举产生的，但在实际运行中，人选实际上是由上级部门或个别领导圈定，投票只是一种形式。其次，对差额选举限制多，实际上多为等额选举。党从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式，是可喜的一步，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举，通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。此外，还有党的基层组织任期模糊、选举较为随意，等等。
针对上述问题，健全党内选举制度应下决心着重从以下方面入手：①逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。②改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。③制定竞选规则、办法和程序。建立党内竞选制度党的领导干部也实行类似于公民选举的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力，形成自我更新的机制。
三 政治法治化与当代中国政治发展
1.政治法治化及其在当代中国政治生活中的意义
在人类社会发展的历史过程中，统治阶级治理国家的基本方式主要分为两种：一种是依人治国（人治），另一种是依法治国（法治）。两者的区别不在于是否拥有法（律），而在于：在前者，治理国家的权力主要来自统治者个人或少数几个人的意志与特定的地位，“治者”及其所掌控的权力可以凌驾于法律之上，甚至把法律当成权力的奴婢听任其支配与摆弄，或掌权者自身置身于法律约束的范围之外，对权力不作明确限定，即使表面上有法律限定，但也只是一纸空文。而在后者则不然，统治者治理国家的权力之来源与操作运行（主要表现在决策方式上）须由法定，即由经过法定程序制定的宪法和法律加以规定；一切权力来源于并受限于体现国家意志的法律，法律具有至高无上的权威，它能有效制约和合理配置公共权力。
通过这一对照，我们就能发现，法治的实质内涵在于国家权力被纳入法律规制之下。由于国家权力构成政治的核心内容，“在人类历史上，政治一开始就是围绕着国家权力而展开的，表现在人们攫取、维护、建设、执行、制约国家权力的全部活动和关系中”[95]。加之笔者主要是从政治发展的角度谈论法治，所以，用“政治法治化”来表述法治更能体现法治的精髓，也更为直观、形象。法治无非就是通过政治关系法治化、政治行为法治化，营造一个良好的政治生态。固然，任何社会的法制须规范、调节所有社会主体、社会关系，但法治除“治民”之外，更侧重于“治政”或“治官”，即把所有掌握公权力者都纳入法律权威的规范和制约之下。通过法律对政治行为加以规范，相对于经济行为规范和道德行为规范，更具有根本性的意义，它能直接实现对社会政治关系的调整功能，规定社会文明的行为模式，为社会主体和国家权力机关提供一种政治文明范式。
在我国的政治权力结构中，权力主体有人民、党、人大、政府、政协、法院、检察院等，分别对应着人民权力、党的权力、人大权力、政府权力、政协权力、审判权力、检察权力这样一些不同的权力形态。改革开放以来，我国逐步制定和形成了比较完备的法律体系，对所有这些权力形态也有较为明确的规定。“依法治国，建设社会主义法治国家”业已成为中国社会自上至下的共识。这为实行法治准备了基础，而且取得了一定成效。但从现实政治生活中的情况来看，仍与法治的最终要求有一定差距。不仅某些权力主体与权力关系依然是法律权威实际管控的盲区，比如，党与法的关系仍未得到最科学合理的界定，党政不分、党法不分，人治与策治（主要靠政策治理）的身影时有出现，以政策代替法律的问题，仍是政治生活中的一大困扰，“党大还是法大”的疑问也时常萦绕在一部分人心中。而且就社会整体环境而言，人们的观念、习惯、权力惯性等方面也妨碍法治理想的落实。比如传统法律观念重人治轻法治，强调义务忽视权利，只知守法而不知用法；权力本位的思想根深蒂固，重权力轻权利、重管理轻服务、重主体轻客体、重官员轻百姓、重权力轻法律、重集权轻分权；人们的程序观念比较淡薄，导致许多程序得不到应有的尊重，相反，漠视程序、超越程序却往往被当成一种能力和特权，受到不少人的推崇；从制度或机制来讲，政治权力配置、执行、协调与制衡机制较为缺失，这一缺失直接导致政治权力运行的法治化程度严重不足，等等。毫无疑问，这些都是我们迈向法治化途中不可忽视的掣肘因素，仍是需要我们不断努力予以消除和克服的东西。
尽管存在着这样那样的困难，政治法治化依然是我国政治文明建设的坚定目标。我们也不应因为这些障碍的存在，就放弃这个目标。法治是现代文明的象征，是人类追求进步的结果，现代化的政治必然是法治化的政治。对于正在建设社会主义民主与完善市场经济、建设和谐社会的当代中国来说，政治法治化具有非凡的意义。
第一，政治法治化是建设社会主义民主，充分实现人民当家作主的需要。首先，我国社会主义民主政治的基本逻辑是党领导人民当家作主，党拥权、行权的宗旨是全心全意为人民服务，情为民所系、权为民所用、利为民所谋。而在一党执政的条件下，只有树立法律的至上权威，才能确保党在宪法和法律的范围内活动，确保党始终与人民的利益保持一致。其次，“人民当家作主”的政治宣示有赖于公民一系列具体权利自由的实现，比如知情权、参与权、表达权、监督权，从而把人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主理想落到实处。如果没有至上的法律权威对公权力加以适当的限制与监督，这些权利就得不到有效保障。再次，由于实体民主只有凭借程序性民主才能真正实现，故而现代民主政治特别强调权力制约、权利保障与程序和程序性立法之间的逻辑联系。尊重程序和注重程序性立法成为现代民主理论和实践中愈益被强化的倾向。只有在充分法治化的社会，人们才会真正尊重程序的价值与地位。
第二，政治法治化是发展与完善社会主义市场经济的客观需要。社会主义市场经济的形成和发展，必须有完备的法制来引导、规范和保障，从这个意义上来说，市场经济也是法制经济。因为，市场经济的平等主体性、自由交换性、契约普遍性、合理配置资源性要求一种客观、公正、规范、普遍、稳定的规则。除了法治化社会的法，其他社会规则都不能像法律那样有效适应市场经济的要求，不能保障市场经济的健康、有序发展。很容易想象到的是，如果有某种公权力主体置法的权威于不顾，恣意介入某种市场环节，就不可能有公平竞争的市场环境，这是不利于市场经济的完善的。在我国，随着社会主义市场经济的深入发展，人们对有关的法律规范越来越重视，全国人大及其常委会把加快经济立法放在首位。比如，八届全国人大及其常委会在制定的118项法律和有关法律问题的决定中，有1/3属于市场经济方面的立法。这些法律在规范市场主体与市场行为、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障等方面都起着重要的作用。不过，在如何有效执行和落实这类法律法规方面，仍有待制度的改进与创新，尤其需要进一步强化法的权威。
第三，政治法治化也契合了当前中国建设和谐社会的伟大事业的要求。党的十六届四中全会第一次明确提出了建设社会主义和谐社会的目标，2005年2月，胡锦涛总书记进一步阐明了社会主义和谐社会的六大特征。他指出：“我们所要建设的和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这些特征是相互联系、相互作用的，需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现。”[96]在这六大特征中，“民主法治”居首要位置，它直接决定、制约和影响着其他特征。和谐社会必然是一个民主、法治的社会，也只有在一个崇尚民主、信奉法治的社会中，和谐社会的其他特征才能得以体现。比如，公平正义的实现需要有良好的法律制度作保障，诚信友爱的维持需要有法治的基础性制约，社会的安定有序需要有法治的稳定作用，社会要充满活力需要有法治的激励保护，保护自然环境、维持人与自然的和谐需要有法治的强制力约束。因此，法治在构建社会主义和谐社会中具有独特的功能，是社会主义和谐社会的重要特征和应有之义。
2.政治法治化是一个系统工程，应与社会主义民主政治建设联动，相辅相成
对于中国这样一个法治基础薄弱的大国来说，推动法治化进程，就其在人们的观念层面及制度领域中所催生的深刻变化而言，不啻是一场革命；更重要的是，它涉及经济、社会基础、文化观念、党的领导体制、民主政治建设的步伐与程度等方方面面，俨然是一大社会系统工程。在这一巨大社会工程中，最为突出的是两方面的功夫，一是直接的法内功夫，二是间接的法外功夫（当然，这里所谓法内、法外的“法”是从狭义上讲的）。对于前者而言，那就是一要建立完备的社会主义法律体系，做到有法可依。这是依法治国的基础。这既包括把欠缺的法律制定出来，也包括对其过时的已有内容加以修改完善，使之更能切合新形势的需要。二要力求司法公正。这是法治的关键环节。只有公正司法，才能不偏不倚地实施社会主义法律，有力地打击犯罪，有效地保护合法权益，才能强化法治的观念与信心，对立法律的权威与尊严，确保法律的正确实施。三要做到执法严明。四要增强公民的法律意识，以上这些都是从法制系统内部下工夫，比较容易想到。
相对于直接的法内功夫，间接的法外功夫更容易被人们所忽略，实践起来也更复杂与艰难。这主要是指法治建设不是孤立进行的，也不可能孤立地取得成效，应该与民主政治建设和党的领导体制的改革完善联动，因为我们知道，中国特色社会主义政治道路主要有三大支柱：共产党领导、人民当家作主、依法治国，这三者是有机统一的。下面首先阐述人民当家作主（中国民主的表现形式）与法治的相关性，及其联动的必要性。
对于民主与法制、法治，人们在认识上已经形成了“民主是法制的基础与前提，法制是民主的体现和保证”的定式。不过，不少人在认识与重视程度上，更多地侧重于后一方面，即法律对民主的制度保障作用，即“民主的制度化、法律化”，似乎法制与法治只是使民主制度化的一种手段，而对前一方面，即民主之于法治的基础性作用则不甚了了[97]。其实，民主对法制与法治的贡献是不容忽视的：只有在民主制度下，才会使法律的制定有广泛的代表性，才会使民众对立法和执法实施有效的监督。这既提高了法律的质量，又能促使法律得到有效执行，从而促进了法治社会的实现。亚里士多德说过：“法治应包含两种含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[98]亚氏认为，人民可以服从良法也可以服从恶法，服从恶法也不可能实现法治。在现代社会，良善之法的取得，与人民的一定形式的充分参与并以人民大众的利益为旨归是分不开的。只有在社会成员充分参与并与他们的根本利益息息相关，他们才会知法、用法、遵法、守法，而不会与之产生隔膜乃至厌弃。
改革开放30多年来，全国人大及其常委会制定法律和有关法律问题的决定、国务院制定的行政法规共达1000多件，有立法权的地方人大制定的地方性法规也有几千件，大体已建立了一个比较完备的法律体系。按照法学最一般的原理，社会主义法是广大人民意志的体现，具有真正的人民性。可是，在这么多的法制定和颁布以后，很多人对之不知或知之甚少。这是现实存在的问题。这导致中央和地方有关部门不得不三令五申地强调要加强法制的宣传教育，要“普法”。那么由此要问：既然这些法体现了人民意志，为什么人民中的大多数还不知道它们被上升为了法律，以至于还要大力呐喊“把法律交给人民”呢？[99]究竟把法律从何处“交给”人民呢？法律难道本来并不在人民手中吗？我们应该从这一重大矛盾的现象中得到若干启示。固然，绝不能否认我国法律的人民性。在社会主义中国，立法权本质上属于人民。人民的意志通过全国人大代表反映出来，上升为国家意志，于是就成为法律，因而任何怀疑我国法律体现人民意志的想法都是不正确的，至少在理论上如此。但是上面所揭示的问题应做何解释呢？我们认为，之所以造成大多数公民不知法或知之甚少，与我国目前民主机制尚欠完善有关。首先，民众与法的隔膜、立法与知法的脱节反映了现行间接民主制的不完善。在现代大规模乃至超大规模社会，国家层面的推行直接民主制不可行，那么以代议或代表的形式出现的间接民主成为必要。虽然从理论上说直接民主最能体现人民当家作主的地位，但它只在成员规模相对较小而集中的地方才适宜，那里大家互相了解；我们可以把这种地方划为最基层的选举单位。但在中央、省级不能搞直接民主。其实，衡量民主的标准并不在于直接民主的范围有多大，而在于民主的各个环节是否真正体现了人民的参与权、表达权、监督权，从而充分确保人民的主人地位。否则，法律民主性就要被打折扣。其次，立法与知法的脱节说明人民代表没有起到应有作用。这正是前文所分析的，在现行的代表制度下，人大代表因不是专职化的，与人民特别是与其原选区和选举单位选民缺乏经常、必要和主动的联系，当选人大代表所能履行的代表职能极为有限；绝大多数代表没有足够的精力去调查研究、充分听取民意、反映民情。但是如果以上不足得到改善，可以想象，人大代表的职能履行得很充分，他们在立法与民众两者之间起到了很好的桥梁作用，在立法的过程中就向人民宣传了法律的内容，实现立法和宣传、知法同步，那时，法律的群众基础将更为牢固，其权威性将大为提高。
3.改善党的领导体制，实现党的领导法治化，是中国政治法治化的关键环节
在党领导人民当家作主的中国民主政治模式中，党权（党的领导权、执政权）、政权（具体包括立法权、行政权、司法权等）和民权（公民基本权利）这三大权能的关系中，党权无论是历史上还是现实中，始终处于一个重要乃至核心的位置。中国经济社会建设以及政治发展的成就表明，这样一种权能配置格局对我们的社会主义事业具有重要意义。但是同时，随着市场经济的确立、民主建设的深化发展、依法治国方略的逐步落实，改进与完善党的领导体制与领导方式，把党的领导纳入法制化的轨道，对于我们当今建设社会主义法治国家具有根本意义。“因为中国共产党是掌握国家政治、经济、文化、军事核心权力的唯一执政党，党的领导干部是公共权力的掌握者。治国必先治党，依法治国必先依法治党。”[100]
回顾过去的历史，新中国成立以后我们最大的教训就是忽略了法制建设，民主集中制遭到过破坏，集中有余民主不足，法律的权威没有树立起来。邓小平同志曾深刻地指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主和法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。”[101]对过去教训的深刻反思，使党的治理理念得到了根本的转变。1982年，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。同年，《宪法》明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党的十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，重申“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”的原则，就是要从领导制度方面彻底解决党的领导方式和执政方式问题。我们党是执政党，在国家生活中处于领导地位。但是，党并不能谋求凌驾于法律之上和超越法律之外的特权。这就要求我们党同其他政党、团体、组织一样，都必须在宪法和法律规定的范围内活动，同时，作为执政党，要善于经过法定程序使党的主张成为国家意志，由主要依靠政策治理转向主要依靠法律治理，并且要求党的领导机关以及领导干部在遵守宪法和法律方面起模范带头作用。党领导人民制定法律，自己必须带头遵守法律，带头维护法律的权威。党领导政府和人民进行立法和执法，如果党组织自己不带头遵守法律，那么，国家的法律就不可能有真正的权威。
实现党的领导法治化，除党要带头遵守宪法与法律、维护法律的权威以外，还有两个根本问题也是必须充分重视的。
第一，要解决对党的权力监督与制约的问题。“中国共产党的领导权的形成与确立过程，可以说是经历了由取得社会权威，形成社会权力，领导人民夺取国家政权，成为执政党，使自己的领导权威，通过一定的法定程序，转化为国家权力的过程。”[102]这就是说，党是通过其政治与道义的影响力而在人民中享有巨大威信、树立起普遍的社会权威，取得领导党的地位与社会权力。但这种权力从国体上说不能等同于国家权力，更不能高于人民主权；从政体上说不能取代全国人大享有的国家权力。虽然党领导人大的工作，也监督人大依法行使权力，但同时，党要继续维持其社会权威与巨大威信、执政的合法性，就必须自觉接受人大的监督与制约。“作为领导党（政治上领导国家事务和全社会事务），虽非人民选举产生，而是以自己的威望赢得人民的拥戴，也要接受人民的监督。”[103]这就形成了党与人大的双向监督。
当然，基于法理基础及法律权威的人大监督，只是解决了党的权力的外部制约。除此之外，还要通过党内民主建设，形成党内生活民主化局面，解决党的领导体制的内部制约问题。通过这种内、外部制约，防止党的领导可能出现滥用权力的现象，使党的领导始终保持人民先锋队的本色。
第二，要在法律的基础上形成党与政之间合理的职能定位与明确的权责关系，解决党政不分所带来的弊端。在中国的政治体制和过去的政治实践中，中国共产党管理政府和社会的能力强大，形成了党政不分、以党代政的局面，党的意志代替法律等现象时发生，其主要原因在于党的权力范围不明确，没有制约。这种现象其实也削弱了政党功能，影响了党的领导水平和执政能力。改革开放以后提出了党政分离，但由于党在国家生活中的地位不明确，党政分离没有明确的法律和理论界限，使党政分离缺乏可操作性，效果不太明显。所以，在新时期，我们必须摸索合理的党政关系，使其职能分工明确，定位合理。具体地说，中国共产党是全中国人民的领导核心，这是宪法赋予的历史地位，不可动摇。但党的领导核心作用主要体现在通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用；体现在总揽全局，协调各方；体现在把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中精力抓好全局性、战略性、前瞻性的重大问题，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。党委要支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的立法建议、政策建议、用人建议，转化为国家法律、国家政策、国家政权机关的人选；支持政府履行法定职能，依法行政，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
必须明确的是，党政分离，不是放弃党的领导权。党政分离是为了纠正以前把党的领导理解为党领导一切、掌管一切的误区，实现既强化中国共产党的政党职能，也强化人民代表大会制度的议会功能和行政机构的执行功能，进而完备和健全党的领导功能和国家功能的目的，并为实现党的领导法治化提供政治基础。因此，其出发点是为了更好地完善党的领导，实现党的领导。
总之，通过政治体制改革，依法治党，使党的领导法治化，形成党权在中国社会权力结构中的科学定位，进而构成党权、政权、民权的合理均衡的权力生态，必将为中国特色社会主义政治发展道路注入强大的生命力，也可以为和谐社会建设的最终成功提供强大的保障。
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